分疆畫界: 清代縣級(jí)政區(qū)的析分與界線劃定

趙逸才

(中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所,北京 100101)

中國(guó)真正意義上的地方行政制度源于“分土而治”向“分民而治”的轉(zhuǎn)變,縣制和郡制的產(chǎn)生,尤其是郡下統(tǒng)縣模式的確立,標(biāo)志著中國(guó)地方行政制度的成型。(1)參見周振鶴: 《中國(guó)地方行政制度史》,上海人民出版社2005年版,第8頁(yè)?？h制是一個(gè)復(fù)雜的綜合體,以縣級(jí)政區(qū)為對(duì)象,對(duì)其的研究可關(guān)涉歷史、地理、政治、經(jīng)濟(jì)等多種學(xué)科?？h級(jí)政區(qū)在傳統(tǒng)沿革地理研究中具有基礎(chǔ)性地位,而在歷史地理學(xué)科視角下,歷史政區(qū)研究的成熟范式主要圍繞政區(qū)的地理位置、等第、邊界、幅員(形狀)、治所(附郭縣)、名稱等要素展開。(2)關(guān)于政區(qū)地理的要素,鄒逸麟曾提出層次、幅員、治所、邊界四大要素說(shuō),參見鄒逸麟主編: 《中國(guó)歷史人文地理》,科學(xué)出版社2001年版,第54頁(yè);周振鶴曾提出層級(jí)、幅員、邊界、形狀、地理區(qū)域、地理位置六大要素說(shuō),參見周振鶴: 《行政區(qū)劃史研究的基本概念與學(xué)術(shù)用語(yǔ)芻議》,《復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2001年第3期。其中,考訂邊界是復(fù)原政區(qū)幅員、形狀的基礎(chǔ)。既往學(xué)界對(duì)高層政區(qū)的劃分和勘界等研究已較成熟,既有理論性探索,亦有區(qū)域性、小尺度案例分析,尤其關(guān)注邊界劃分與調(diào)整中不易協(xié)調(diào)的地域和邊疆地區(qū)。(3)例如黃盛璋: 《清代四川西北省界及其引起的黃河流經(jīng)四川問(wèn)題》,《四川大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》1957年第1期;韓光輝: 《清雍正年間的政區(qū)勘界》,《中國(guó)方域: 行政區(qū)劃與地名》1997年第4期;李鳳珍: 《清朝對(duì)西藏與四川、青海、云南行政分界的勘定》,《西藏研究》2001年第1期;胡英澤: 《河道變動(dòng)與界的表達(dá)——以清代至民國(guó)的山、陜?yōu)┌笧橹行摹?《中國(guó)社會(huì)歷史評(píng)論》2006年刊;郭聲波、王開隊(duì): 《由虛到實(shí): 唐宋以來(lái)川云貴交界區(qū)犬牙相入政區(qū)格局的形成》,《江漢論壇》2008年第1期;徐建平: 《湖灘爭(zhēng)奪與省界成型——以皖北青冢湖為例》,《中國(guó)歷史地理論叢》2008年第3輯;王晗: 《界的動(dòng)與靜: 清至民國(guó)時(shí)期蒙陜邊界的形成過(guò)程研究》,《歷史地理》第25輯,上海人民出版社2011年版,第149—163頁(yè);馮玉新: 《界域變動(dòng)與地方社會(huì)——以明清民國(guó)時(shí)期黃河上游農(nóng)牧交錯(cuò)帶為中心》,陜西師范大學(xué)博士學(xué)位論文,2011年等。相較之,學(xué)界對(duì)統(tǒng)縣政區(qū)和縣級(jí)政區(qū)邊界演變關(guān)注不多。近年來(lái),歷史地圖編纂的熱潮逐漸興起,雖然華林甫、楊光華等學(xué)者指導(dǎo)了若干考訂清代縣界和幅員的學(xué)位論文(4)例如劉旭輝: 《清末長(zhǎng)江三峽地區(qū)重慶府屬州、廳、縣界線復(fù)原研究》,西南大學(xué)碩士學(xué)位論文,2010年;沈桂釗: 《晚清夔州府各縣界線研究》,西南大學(xué)碩士學(xué)位論文,2010年;馮桂明: 《晚清長(zhǎng)江三峽地區(qū)內(nèi)宜昌府各縣界線復(fù)原研究》,西南大學(xué)碩士學(xué)位論文,2012年;施劍: 《清代浙江省政區(qū)邊界研究》,中國(guó)人民大學(xué)博士學(xué)位論文,2014年;夏建立: 《清代直隸北部政區(qū)邊界研究》,中國(guó)人民大學(xué)碩士學(xué)位論文,2014年;陳棟: 《清代山西南部政區(qū)邊界研究》,中國(guó)人民大學(xué)碩士學(xué)位論文,2015年等。,但是關(guān)于清代縣級(jí)政區(qū)幅員的析分、邊界管理的理念等重要問(wèn)題,仍有待系統(tǒng)性探究。

《禮記·王制》有云:“凡居民,量地以制邑,度地以居民”,說(shuō)明了區(qū)劃幅員與人口的關(guān)聯(lián)。三國(guó)時(shí)期夏侯玄與司馬懿討論,提出改革行政區(qū)劃,有“分疆畫界,各守土境,則非重累羈絆之體也”之語(yǔ),見于《三國(guó)志·魏志·夏侯玄傳》。可見,歷史上早有通過(guò)析分劃界調(diào)節(jié)政區(qū)管轄幅度與治理空間的理念,歷代政區(qū)幅員的演變頗為復(fù)雜,從總趨勢(shì)看是逐漸變小的。清代連通古今、承上啟下,在政區(qū)劃分和地方治理上總體延續(xù)了明代的模式,又有所創(chuàng)新,對(duì)縣級(jí)政區(qū)乃至縣下基層轄區(qū)的管理更加細(xì)化。

一、 縣級(jí)政區(qū)的析分與邊界理念

康熙六年(1667)七月江南、湖廣、陜西三省分省,內(nèi)地十八省形成。(5)雍正二年十二月,直隸設(shè)布按兩司,官缺設(shè)置與各省相同。傅林祥以此作為直隸實(shí)行省制、內(nèi)地十八省正式形成的標(biāo)志。說(shuō)詳周振鶴主編,傅林祥、林涓、任玉雪、王衛(wèi)東著: 《中國(guó)行政區(qū)劃通史·清代卷》,復(fù)旦大學(xué)出版社2017年版,第31頁(yè)。從高層政區(qū)到縣級(jí)政區(qū),清代政區(qū)的析分與調(diào)適過(guò)程始終持續(xù)?？h級(jí)政區(qū)析分是指某縣域內(nèi)分劃出若干地域由其他政區(qū)管轄的情形,最典型的如雍正二年(1724)九月蘇州府分縣:“蘇州府長(zhǎng)洲分縣曰元和,吳江分縣曰震澤,常熟分縣曰昭文,昆山分縣曰新陽(yáng)。”(6)《清世宗實(shí)錄》卷二四“雍正二年九月甲辰”條,《清實(shí)錄》第7冊(cè),中華書局1985年版,第379頁(yè)。發(fā)生“析分”后,本縣的幅員會(huì)縮小,劃分出的地域有三個(gè)去向:

(1) 直接整塊析置為新縣,如上述蘇州府長(zhǎng)洲縣析置元和縣之例。

(2) 劃分出的地域與其他縣部分地域組合而置新縣,如乾隆六年(1741)五月,廣東潮州府豐順縣是以海陽(yáng)縣的縣下政區(qū)豐政都為主,加上揭陽(yáng)、大埔、嘉應(yīng)州劃分出的若干縣下都圖而設(shè)。有“原任兩廣總督馬爾泰疏言,潮州添設(shè)豐順縣”(7)《清高宗實(shí)錄》卷一四三“乾隆六年五月下甲申”條,《清實(shí)錄》第10冊(cè),第1057頁(yè)。。

(3) 劃分出的地域可新設(shè)為府級(jí)政區(qū)(多為不領(lǐng)縣的直隸廳),如嘉慶十六年(1811),分廣州府清遠(yuǎn)縣之吉河鄉(xiāng)與韶州府英德縣之白石、獨(dú)石、逕頭、觀音、虎山、高臺(tái)六鄉(xiāng)地,置佛岡直隸廳。(8)《清會(huì)典事例》卷一五三:“改嘉應(yīng)府為直隸州,省程鄉(xiāng)縣。又改翁源縣隸江西南安府。又置佛岡廳?！薄肚鍟?huì)典事例》第2冊(cè),中華書局1991年版,第945頁(yè)。錄副奏折: 《兩廣總督廣東巡撫松筠、韓崶奏為吉河大埔坪佛崗地方擬設(shè)直隸同知及守備文武員弁事》,中國(guó)第一歷史檔案館藏,檔號(hào): 03-1539-083。再如宣統(tǒng)元年(1909)三月,分奉天府海城縣西南三鄉(xiāng)與蓋平縣北部一鄉(xiāng)地,增置營(yíng)口直隸廳。(9)《宣統(tǒng)政紀(jì)》卷一一“宣統(tǒng)元年三月乙亥”條,《清實(shí)錄》第60冊(cè),第235頁(yè)。

清代的州縣調(diào)整主要體現(xiàn)在增置上。根據(jù)國(guó)家《清史》纂修工程的新修《清史·地理志》項(xiàng)目(10)國(guó)家《清史》纂修工程中鄒逸麟主持的《清史·地理志》項(xiàng)目已成文約70萬(wàn)字,每處結(jié)論都有切實(shí)可靠的史料依據(jù),詳細(xì)考證、復(fù)原了清代疆域政區(qū)的沿革以及山川湖泊、城墻關(guān)隘、鐵路驛站等地理事物的分布狀況。考證結(jié)果,參考中國(guó)第一歷史檔案館館藏的關(guān)涉政區(qū)地理的奏折檔案以及《清會(huì)典》、《清實(shí)錄》、《大清一統(tǒng)志》、《清朝文獻(xiàn)通考》、府縣方志等文獻(xiàn),清朝新設(shè)縣級(jí)政區(qū)達(dá)455個(gè)。(11)趙逸才、王開泳: 《清代縣級(jí)政區(qū)的調(diào)整模式研究》,《中國(guó)歷史地理論叢》2022年第4輯?？h的增設(shè),除了在邊疆、海島等既往無(wú)縣地域,大部分需要析分其他縣級(jí)政區(qū)地域,因此清代縣級(jí)政區(qū)的析分與新設(shè)常共同出現(xiàn)。新設(shè)的縣,可能從單個(gè)或多個(gè)縣劃分出地域,“縣內(nèi)分家”與“鄰壤切塊”設(shè)縣的情況并存。(12)此種說(shuō)法參考華林甫、成崇德關(guān)于中國(guó)歷代分省模式的探討而來(lái),參見華林甫、成崇德: 《中國(guó)歷代分省模式探討》,《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第4期。

總體上,縣級(jí)政區(qū)析分頻次最多的是奉天、江蘇、四川、吉林、廣東五省,分別新設(shè)縣級(jí)政區(qū)50、22、57、37、11個(gè)。其中江蘇縣級(jí)政區(qū)析分的總頻次達(dá)23次,雍正二年江蘇南部的分縣占比尤其大。江蘇南部分縣是清代一次較大、較集中的縣級(jí)政區(qū)變動(dòng),一次性分出13個(gè)縣,并一直延續(xù)到清末,表現(xiàn)出較強(qiáng)的穩(wěn)定性。關(guān)于分縣的提議,時(shí)任兩江總督查弼納的題本完整收錄于乾隆年間纂修的《元和縣志》《長(zhǎng)洲縣志》中。雍正二年六月十九日,查弼納上奏,蘇、松、常三府的錢糧征收數(shù)額龐大,分縣可減輕官員征收錢糧的壓力。(13)乾隆《長(zhǎng)洲縣志·建置》,乾隆十八年刻本。次月初八日,朝廷回復(fù),基本同意了查弼納的奏請(qǐng),只是在治所方面,要求將常熟等5個(gè)新分之縣仿照附郭縣的辦法,與原有的縣同城而治,長(zhǎng)洲等7縣也仍舊照附郭縣的辦法與原有之縣同城而治。在江蘇巡撫張楷的推進(jìn)下,具體分縣工作逐步進(jìn)行,借分縣、設(shè)縣之機(jī),縣界厘定、規(guī)范錯(cuò)壤的工作也開展起來(lái)。(14)參見中國(guó)第一歷史檔案館編: 《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第5冊(cè),江蘇古籍出版社1986年版,第344頁(yè)。江蘇新分出各縣的縣界主要遵從山川形便原則,更以“水界”優(yōu)先。(15)參見莊晨曦: 《清代江蘇南部縣界研究》,中國(guó)人民大學(xué)碩士學(xué)位論文,2018年。奉天、四川、吉林因?qū)龠呥h(yuǎn)省份,縣級(jí)政區(qū)析分也較多。尤其是四川,縣級(jí)政區(qū)析分21次,新設(shè)縣級(jí)政區(qū)卻有57個(gè),包含了不少在無(wú)縣地域設(shè)縣、衛(wèi)所改縣等情形,主要分布在川西。

從頻次看,清代共203個(gè)縣級(jí)政區(qū)發(fā)生過(guò)析分,總頻次達(dá)231次。其中大部分縣級(jí)政區(qū)只析分過(guò)1次,有21個(gè)縣級(jí)政區(qū)曾多次析分(最多4次,奉天廣寧縣)?？h級(jí)政區(qū)析分后,大多新設(shè)縣級(jí)政區(qū),也有少量增置府級(jí)政區(qū)(以直隸廳為主),比如奉天省營(yíng)口直隸廳、莊河直隸廳、輝南直隸廳、法庫(kù)直隸廳以及甘肅省化平川直隸廳等,它們都是從周邊縣域劃分而設(shè)。比較特殊的,還有跨省“鄰壤切塊”設(shè)縣的情形,例如光緒三十四年(1908)八月,析廣西平樂(lè)府賀縣、梧州府懷集縣與廣東肇慶府開建縣地置信都廳(16)《清史稿·地理志》平樂(lè)府條下作“宣統(tǒng)三年,析賀縣、懷集及廣東開建地置信都廳”,而在信都廳條又言“光緒三十四年,析賀縣、懷集及廣東開建地置信都廳”,民國(guó)《信都縣志》第一編《地理·疆域沿革考》作“光緒三十二年改信都鄉(xiāng)為信都廳。民國(guó)元年改廳為縣”。牛平漢主編《清代政區(qū)沿革綜表》據(jù)《光緒三十四年八月初七日朱批吏部奏折》,認(rèn)為光緒三十四年八月置信都廳。;還有雍正十年(1732)五月,分廣東潮州府饒平縣隆、深二澳與福建漳州府詔安縣云、青二澳及其附近小嶼設(shè)南澳廳(17)《清世宗實(shí)錄》卷一一八“雍正十年五月丙子”條,《清實(shí)錄》第8冊(cè),第570頁(yè)。。歸屬上,南澳廳由廣東、福建兩省共管,直到民國(guó)三年(1914),南澳縣才全部劃歸廣東省管轄。(18)參見劉靈坪: 《清代南澳廳考》,《歷史地理》第24輯,上海人民出版社2010年版,第204頁(yè)。

隨著縣級(jí)政區(qū)的分設(shè)、裁并增多,受人文因素影響而劃分的縣界有所增加,奉天、蘇南、陜南、川東、閩粵交界處等都是清代縣界調(diào)整較為密集的區(qū)域,也都是新設(shè)縣級(jí)政區(qū)較多的區(qū)域,體現(xiàn)了清代的地域開發(fā)進(jìn)程。

邊界作為行政區(qū)劃的核心要素之一,自郡縣制萌芽以來(lái),上到統(tǒng)治者、下到地方鄉(xiāng)紳百姓,邊界概念和意識(shí)都在不斷深化。秦漢以來(lái),政區(qū)劃分與調(diào)整成為中央集權(quán)行之有效的行政手段。中國(guó)古代政區(qū)邊界劃定與管理的兩大原則: 一是要利于集權(quán)統(tǒng)治,二是要遵循邊界與地理環(huán)境的協(xié)調(diào)性。(19)參見周振鶴: 《中國(guó)地方行政制度史》,第230頁(yè)。于是,“山川形便”與“犬牙相入”成為最重要的兩條劃界原則。既往以周振鶴為代表的學(xué)者基于這兩條原則,對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)政區(qū)尤其是高層政區(qū)、統(tǒng)縣政區(qū)的劃界問(wèn)題已闡釋得十分深刻。后來(lái)者們?cè)谔接懟鶎诱^(qū)邊界劃定理念時(shí)發(fā)現(xiàn)中國(guó)古代縣界的劃分也大多適用“山川形便”原則,偶有“犬牙相入”之錯(cuò)壤,進(jìn)一步論證和擴(kuò)展了兩大原則的應(yīng)用范圍。(20)參見劉旭輝: 《清末長(zhǎng)江三峽地區(qū)重慶府屬州、廳、縣界線復(fù)原研究》;沈桂釗: 《晚清夔州府各縣界線研究》;施劍: 《清代浙江省政區(qū)邊界的格局構(gòu)建與空間類型研究》,《浙江師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第3期;趙逸才: 《清末奉天、錦州二府的縣級(jí)政區(qū)格局及其邊界形態(tài)》,《清史研究》2020年第5期等。上到省界、下至縣界,一般邊界與自然地理環(huán)境契合度越高,地方行政效率越能得到保證。孫傳煒等(21)Tuan-Hwee Sng, Pei-Zhi Chia, Chen-Chieh Feng, Yi-Chen Wang, Are China’s provincial boundaries misaligned? Applied Geography, 2018, vol.98, pp.52-65.曾建立了一個(gè)假設(shè)模型(圖1),圖中波浪線表示河流,a圖表示X省與Y省各自管理生產(chǎn)方式一致的一片完整地區(qū)和流域,b圖表示水稻/小麥種植區(qū)與兩條河流流域分別被X省和Y省切割管理。

圖1 自然地理環(huán)境與省界劃分的兩種假設(shè)模型

按a圖方式劃界,生產(chǎn)專業(yè)化與河流水利管理的效率顯然高于b圖,但也容易增加各省地方的自治傾向。按b圖方式劃界,中央政府通過(guò)各省間橫向比較可以遏制地方政府的信息瞞報(bào)和自治傾向。在行政效率與政治穩(wěn)定的權(quán)衡取舍中,統(tǒng)治者通常更看重后者。孫傳煒等還用“流域法”與“成本距離法”構(gòu)建了兩套更抽象的“自然”省界,與實(shí)際相比,假設(shè)省界與實(shí)際情況重合度最低的是安徽、江蘇、陜西、河南、山西五省,江西、湖北、浙江、山東等省次之。(22)Tuan-Hwee Sng, Pei-Zhi Chia, Chen-Chieh Feng, Yi-Chen Wang, Are China’s provincial boundaries misaligned? Applied Geography, 2018, vol.98, pp.52-65.其中,省界調(diào)整程度高的省基本分布于“秦嶺—淮河”一線,也是歷史上南北方對(duì)峙和分裂割據(jù)風(fēng)險(xiǎn)最高的地帶。尤其重合度最低的江蘇、安徽二省,其格局奠定于清初江南分省時(shí),一定程度上說(shuō)明中央政府通過(guò)邊界要素管控地方的政治傾向?？傮w上政區(qū)層級(jí)越高“犬牙相入”原則體現(xiàn)得越明顯。對(duì)各級(jí)政府來(lái)說(shuō),錯(cuò)壤相入有利于政府對(duì)地方的控制和管理,但對(duì)“插花”和“錯(cuò)壤”等實(shí)際發(fā)生的地理單元和區(qū)域社會(huì)而言,疆界管理與利益分割又常常引發(fā)不同程度的矛盾沖突。

周振鶴指出:“在資源利益不發(fā)生沖突以前,大多是界限不清的,但當(dāng)利益沖突尖銳時(shí),大致的界限就要讓位于精確的界線了?！?23)周振鶴: 《序》,徐建平: 《中國(guó)近現(xiàn)代行政區(qū)域劃界研究》,復(fù)旦大學(xué)出版社2020年版。這一點(diǎn)在清代表現(xiàn)得尤為顯著。中國(guó)古代的疆界認(rèn)識(shí)源起很早,清代更加重視邊界對(duì)外控御、對(duì)內(nèi)管理的作用。不過(guò)歷代政區(qū)邊界走向“精細(xì)化”與“法定化”經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過(guò)程,大致是從國(guó)界到省界、府級(jí)界再到縣界乃至縣下政區(qū)界層層落實(shí)的。就地方區(qū)域而言,以較大山脈、河流為界的政區(qū)之間,常呈現(xiàn)出一種“寬幅界線”。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交流頻繁、資源利用程度增加,寬幅界線會(huì)逐漸由寬變窄、凝聚成線地演變。(24)參見侯甬堅(jiān): 《從習(xí)慣線到法定線: 我國(guó)政區(qū)界線性質(zhì)的變遷》,《江漢論壇》2006年第1期。需要說(shuō)明的是,清代縣級(jí)以上政區(qū)存在著習(xí)慣線、爭(zhēng)議線、官方線并存的情況。傳統(tǒng)時(shí)代經(jīng)過(guò)行政程序認(rèn)定的官方界線不多,尤其是內(nèi)地基層的縣級(jí)政區(qū)界線,許多沒(méi)有經(jīng)過(guò)會(huì)勘和審核,多是“習(xí)慣線”;更次一級(jí)的縣下轄區(qū)界線,大多停留在鄉(xiāng)村之間口耳相傳的意識(shí)習(xí)慣中。地方政區(qū)歷代相沿、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的情形下,習(xí)慣線發(fā)揮的作用基本不受影響。隨著清代縣制擴(kuò)展,縣級(jí)政區(qū)析分、新設(shè)、裁撤、合并、改隸等調(diào)整頻繁,對(duì)邊界要素產(chǎn)生直接影響,邊界會(huì)勘活動(dòng)也漸增。但政區(qū)邊界從“界限”向“界線”的整體轉(zhuǎn)變,到南京國(guó)民政府時(shí)期大規(guī)模省市縣勘界運(yùn)動(dòng)時(shí)方才開始,20世紀(jì)末才真正完成。(25)參見徐建平: 《中國(guó)近現(xiàn)代行政區(qū)域劃界研究》,第72頁(yè)。

不論是習(xí)慣線、爭(zhēng)議線還是官方(法定)線,在地方資源分配、利益分割、行政管理的過(guò)程中都有其實(shí)際作用,因此,探討它們的形成過(guò)程、劃界理念都頗具價(jià)值。晚清“開眼看世界”以后,清人更認(rèn)識(shí)到“分疆畫界”在世界各國(guó)地方管理中的基礎(chǔ)作用,“法國(guó)官職多同中國(guó),國(guó)中分疆畫界,略如中國(guó)之府、州、縣均設(shè)官以節(jié)制之。府有太守,州有刺史,縣有邑令,雖與中國(guó)名稱不同,而體制無(wú)異。法度號(hào)令,官出而民遵,無(wú)敢違也”(26)〔清〕 杞廬主人: 《時(shí)務(wù)通考》卷二〇《官制》,光緒二十三年本,第5a頁(yè)。。從康雍到光宣,清代將“分疆畫界”作為一種均衡地方治理的行政手段,是在治亂理正、基層治理與應(yīng)對(duì)邊疆危機(jī)三方面因素推動(dòng)下運(yùn)作和演變的。

二、 治亂理正與邊疆政區(qū)界線的明晰

清代疆域版圖拓展、人口空前增長(zhǎng),康熙平定三藩之亂,與俄國(guó)簽訂《尼布楚條約》,又將喀爾喀蒙古、臺(tái)灣收入版圖,清代大一統(tǒng)疆域初步奠定。面對(duì)地域空前遼闊、民族多元的局面,雍正首先需要平定邊疆余亂,消弭地方再次形成割據(jù)勢(shì)力的風(fēng)險(xiǎn)。清代“治亂理正”的工作主要由雍正完成,即位不久,他已認(rèn)識(shí)到邊界在地方管理中至關(guān)重要的作用。雍正三年(1725)三月,上諭:

《周禮》稱:“惟王建國(guó),體國(guó)經(jīng)野?！薄睹献印芬嘌?“仁政必自經(jīng)界始。”疆界所關(guān),誠(chéng)為至重。從來(lái)兩省交壤之地,其界至多有不清,云、貴、川、廣等處為尤甚。間至一省之內(nèi),各州縣地界亦有不清者。每遇命、盜等事,則互相推諉,礦、廠、鹽、茶等有利之事,則互相爭(zhēng)競(jìng),甚非息事寧民之意。朕深知此弊,今特降諭旨與各省督撫,其共矢公心,勿存私見,詳細(xì)清查。如與鄰省地界有不清者,則兩省各委實(shí)在賢員公同勘定。若本省內(nèi)地界有不清者,即委其本省賢員勘定。地皆朕土,人皆朕臣,此盈彼絀,悉在朕版圖之內(nèi),無(wú)容分視也。雖界域間有難定之處,但平心勘畫,即使稍有不協(xié),然一定之后,久遠(yuǎn)得以遵據(jù),永無(wú)推諉爭(zhēng)競(jìng)之處,于地方大有裨益矣。其舉行此事,宜于農(nóng)隙之時(shí)。所派官員,不得私受請(qǐng)屬,收取饋遺,及科派百姓,騷擾經(jīng)過(guò)地方。如有發(fā)覺,定重治罪。諸督撫各慎為之。特諭。欽此。(27)《清世宗實(shí)錄》卷三〇“雍正三年三月癸丑”條,《清實(shí)錄》第7冊(cè),第457頁(yè)。

“疆界所關(guān),誠(chéng)為至重”的觀念使雍正著手派員勘察交壤之省界以及部分州縣地界不清者。由于政區(qū)邊界系統(tǒng)是由不同層級(jí)政區(qū)邊界嵌套組成的,所以省界歸根結(jié)底也是由一段段縣界、府界構(gòu)成的。雍正三年四月初,依“方便治理”的原則,清朝將直隸、河南兩省所轄賈魯河等25處地方劃歸山東曹縣管轄,勘定了直、魯、豫三省交匯的省界(也是直隸東明縣、山東曹縣、河南考城縣縣界);雍正五年(1727)皇帝曾諭令勘察劃定京師五城間,以及城屬與周邊州縣間的邊界。(28)參見韓光輝: 《清雍正年間的政區(qū)勘界》,《中國(guó)方域: 行政區(qū)劃與地名》1997年第4期。雍正的勘界活動(dòng)不僅于此,由于“其界至多有不清,云、貴、川、廣等處為尤甚”,雍正朝的勘界重點(diǎn)主要在西南邊疆地區(qū),滇黔桂三省總督鄂爾泰在其中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。雍正鞏固邊疆的進(jìn)程中,西南三省的土著豪強(qiáng)是比較大的障礙。例如云南元江、新平地方:

元、新土目宜禁止擅管地方,以杜擾累也。查元江、新平均屬內(nèi)地,凡稽察村寨,約束夷戶,俱應(yīng)地方官自行經(jīng)理,非同普洱邊方僻遠(yuǎn),必須設(shè)立土目,以資稽察。乃元、新村寨,向被各土目私行霸占,有某處屬某土目項(xiàng)下名色,分疆劃界,竟成世業(yè),以致不法土目,科派索保,恃強(qiáng)欺弱,無(wú)所不至……若不亟為清理,不特夷民世受苦累,兼恐因循日久,漸難鉗制。應(yīng)嚴(yán)禁各土備弁目,以后不許霸占村寨,一切稽察約束事務(wù),俱令地方官管理。(29)雍正《云南通志》卷二九之六,《景印文淵閣四庫(kù)全書》史部第328冊(cè),臺(tái)灣商務(wù)印書館1986年版,第47b、48a頁(yè)。

元江、新平地方明代已完成改流,清初沿明制為元江(軍民)府、新平縣,也并非普洱般的極邊之地,土著豪強(qiáng)卻在其間私自劃界分區(qū)。邊疆治理的混亂狀況刺激了雍正加強(qiáng)政區(qū)邊界管理,封疆劃界的行政工具要牢牢控制在中央集權(quán)體系之下,這也堅(jiān)定了雍正推進(jìn)“改土歸流”的決心。于是,雍正四年(1726)會(huì)勘疆界,“會(huì)勘界址,歸滇、歸川、歸藏,分定疆界。于南墩適中之寧?kù)o山頂,建立界碑,又于喜松工山與達(dá)拉山兩界山頂,亦立界石。山以內(nèi)均為巴塘所屬,山以外為西藏所屬”;雍正七年,授巴塘土官札什彭楚克為宣撫司,大頭人阿旺林沁為副士官,頒給印信號(hào)紙。(30)〔清〕 姚瑩: 《康輶紀(jì)行》卷四,同治刻本,第17a頁(yè)。朝廷明確劃定了川、滇、藏之邊界,并立界碑界石,將不同制度體系下的內(nèi)地與西藏地域有機(jī)融入大一統(tǒng)版圖內(nèi)。

貴州方面,東南方向與廣西的界線首先厘清。清初,二省界線互相跨越紅水江(今紅水河),犬牙交錯(cuò)、地界不清,紅水江兩岸土司紛爭(zhēng),兩省地方官遇事常?；ハ嗤普?。直至雍正五年八月,朝廷批準(zhǔn)鄂爾泰、貴州巡撫何世璂等人奏議,下令勘明界址,最終以紅水江為界,江北屬貴州,江南歸廣西,兩側(cè)縣級(jí)政區(qū)亦多有調(diào)整。在原屬?gòu)V西泗城府的長(zhǎng)壩設(shè)永豐州,將貴州安順府的南籠廳升為府,并將安順府下屬普安州與安南、普安二縣及新設(shè)永豐州一并歸南籠府管轄。(31)參見《清世宗實(shí)錄》卷六〇“雍正五年八月癸卯”條,《清實(shí)錄》第8冊(cè),第919—920頁(yè)。劃清貴州、廣西界線的治邊效果立竿見影,了斷了兩省土目長(zhǎng)期仇殺的問(wèn)題,更促使位于兩省交界處的黔南土著自愿歸順。(32)⑥ 參見韓昭慶: 《清初貴州政區(qū)的改制及影響(1644—1735年)》,《歷史地理》第23輯,上海人民出版社2008年版,第93—107頁(yè)。從此,兩省以紅水河及上游南盤江為界,并凸顯出合理界線的穩(wěn)定性。(33)韓光輝: 《清雍正年間的政區(qū)勘界》,《中國(guó)方域: 行政區(qū)劃與地名》1997年第4期。趁熱打鐵,雍正七年(1729)七月,鄂爾泰又上奏“為請(qǐng)招無(wú)管生苗以安三省邊境事”,提出銅仁府附近(今松桃縣)與湖北、四川交界的苗疆應(yīng)當(dāng)設(shè)法招撫,明確歸屬,勘定界址,以資長(zhǎng)效治理:

竊照貴州銅仁一府,地處黔省極邊,逼近紅苗夷界。向因路遠(yuǎn)苗強(qiáng),不能管轄……北連湖廣,西接四川,廣袤千余里,成化外之巨區(qū),居三省之腹里。其中地土平衍,人民饒庶,語(yǔ)言衣飾,多如漢人,雞犬桑麻,無(wú)異內(nèi)地。因并不隸于何省,或?yàn)閺?qiáng)橫土司所割據(jù),或?yàn)閮春奉^目所分侵,向號(hào)四不管。積習(xí)相沿,由來(lái)已久……地界既屬遼闊,苗寨亦分良頑,所用黔員,自未便越境料理。楚、川兩省,附近文武,須得協(xié)力,始能濟(jì)事。如蒙圣恩俞允,容臣就便酌遣公辦,俟招撫完竣后,會(huì)勘界址,再分隸管轄,各定考成,庶申令專而奉行易,用力省而成功速。將從來(lái)未服之苗藪,同登版籍,共聽約束,而三省之聲勢(shì)益通,邊隅永靖矣。緣為疆界起見,臣不敢少分彼此,謹(jǐn)繕折具奏,伏乞圣主睿鍳,訓(xùn)示遵行。臣謹(jǐn)奏。朱批: 覽。(34)〔清〕 鄂爾泰: 《鄂爾泰奏稿》,清抄本,第214—217頁(yè)。

鄂爾泰指出,貴州、湖北、四川三省文武官員須通力秉公協(xié)作,方能促進(jìn)疆界鞏固,這與雍正希望各省督撫“共矢公心,勿存私見,詳細(xì)清查……公同勘定”的理念相契。雍正年間,“治亂理正”之下,一些既往錯(cuò)壤矛盾的政區(qū)界線得到了官方裁定。此外,雍正年間縣級(jí)政區(qū)頻繁改隸,客觀上使不少縣級(jí)政區(qū)與統(tǒng)縣政區(qū)界線愈發(fā)清晰,向官方勘定的法定化方向發(fā)展。

改土歸流的推進(jìn)為邊疆縣制拓展、推行與內(nèi)地一致的管理區(qū)劃奠定了基礎(chǔ)。雍正時(shí)期,貴州率先完成了各級(jí)政區(qū)與內(nèi)地實(shí)現(xiàn)一體化的進(jìn)程,各級(jí)政區(qū)界線亦由此奠定下來(lái)。⑥乾隆中期,云南全省的行政區(qū)劃也完成了一體化調(diào)整;并且所有府級(jí)政區(qū)向內(nèi)地府制看齊,土府、軍民府不復(fù)存在,首先完成了府級(jí)政區(qū)的改流。同時(shí),依照內(nèi)地府制,武定、廣西、鎮(zhèn)沅、元江、蒙化、景東等不合府制(無(wú)轄縣或轄縣過(guò)少)的府改為直隸州或直隸廳。截至乾隆三十五年(1770)年底,全省有14府、3直隸廳、4直隸州,下轄3散廳、27散州、39縣?？h級(jí)政區(qū)層面,雍乾年間,府下親轄地新設(shè)或改設(shè)若干附郭縣: 雍正五年七月,東川(軍民)府置會(huì)澤縣(35)《清世宗實(shí)錄》卷五九“雍正五年七月辛巳”條,《清實(shí)錄》第7冊(cè),第908頁(yè)。,七年四月,會(huì)澤縣遷治府下,附郭,府親轄地由此并入(36)《清世宗實(shí)錄》卷八〇“雍正七年四月辛卯”條,《清實(shí)錄》第8冊(cè),第52頁(yè)。。雍正七年十二月,以開化府親轄地置附郭文山縣(37)《清世宗實(shí)錄》卷八九“雍正七年十二月辛亥”條,《清實(shí)錄》第8冊(cè),第200頁(yè)。;十三年(1735)十月,以普洱府親轄地置附郭寧洱縣(38)《清世宗實(shí)錄》卷四“雍正十三年十月甲戌”條,《清實(shí)錄》第9冊(cè),第218頁(yè)。;乾隆元年(1736),以廣南府親轄地置附郭寶寧縣,與土同知共管地方(39)《清會(huì)典事例》卷三一,《清會(huì)典事例》第2冊(cè),中華書局1991年版,第390頁(yè)。;三十五年二月改縣,改臨安府下建水州為附郭建水縣;以順寧府親轄地置附郭順寧縣;以麗江府親轄地置附郭麗江縣(40)《清高宗實(shí)錄》卷八五二“乾隆三十五年二月庚戌”條,《清實(shí)錄》第19冊(cè),第407頁(yè)。。至此,云南府縣體制已與內(nèi)地趨同。

貴州、云南等邊疆省份改土歸流后,往往存在所轄州縣稀疏、縣域過(guò)大的情形,清廷一般分兩步解決這類問(wèn)題。首先在縣級(jí)政區(qū)內(nèi)增派分防佐雜官員,其功能類似于州縣官員。佐雜官員有明確轄區(qū),在郡縣化過(guò)程中起到了過(guò)渡作用,可視為獨(dú)立的“準(zhǔn)縣級(jí)”政權(quán)。(41)胡恒: 《皇權(quán)不下縣?——清代縣轄政區(qū)與基層社會(huì)治理》,北京師范大學(xué)出版社2015年版,第268頁(yè)。待人口充實(shí)、條件成熟時(shí),縣下轄區(qū)可升置縣級(jí)政區(qū)。其穩(wěn)定的治理轄區(qū)與明確的管轄界線,為轄區(qū)調(diào)整以及新設(shè)縣級(jí)政區(qū)的政區(qū)結(jié)構(gòu)體系生成奠定了良好基礎(chǔ)。如前文提及的雍正五年黔桂二省勘界時(shí)新設(shè)貴州南籠府永豐州,治長(zhǎng)壩,同時(shí)設(shè)州同駐冊(cè)亨,管理冊(cè)亨、羅煩等州下四甲,設(shè)州判駐羅斛,管理東北羅斛四甲之地,都具有明確的轄區(qū)和界線。乾隆十四年(1749)十月,羅斛州判及其轄區(qū)劃歸貴陽(yáng)府定番州,為定番州羅斛州判。(42)《清高宗實(shí)錄》卷三五〇“乾隆十四年十月庚辰”條,《清實(shí)錄》第13冊(cè),第833頁(yè)。類似的還有原普安州黃草壩州判地升置興義縣、云南師宗州邱北州同所轄日者鄉(xiāng)并阿迷州十四寨地置邱北縣、鎮(zhèn)雄州彝良州同地升置彝良縣等?？傊?治亂理正、推動(dòng)政區(qū)一體化,客觀上促進(jìn)了邊疆地區(qū)各級(jí)政區(qū)界線的明晰化,在界線明確、轄區(qū)穩(wěn)定的格局中,基層縣級(jí)政區(qū)快速充實(shí)了清代滇黔的空間版圖(表1),也一定程度上緩解了邊疆地區(qū)州縣轄境過(guò)大、不易控御的問(wèn)題。

表1 1683—1911年貴州、云南二省新設(shè)縣級(jí)政區(qū)

三、 基層治理與州縣界線錯(cuò)壤的解決

清朝疆域廣闊、人口眾多,起初朝廷也是從大處著眼,康雍乾時(shí)期,充分利用行政手段,基本完成了治亂理正工作。國(guó)家“分疆畫界”的根本目的在于掌土治民和安邦定國(guó),而縣級(jí)政區(qū)作為朝廷清丈土地和編戶齊民的直接對(duì)象,重要程度不言而喻。界線劃分左右著縣級(jí)政區(qū)的土地面積、田畝大小,進(jìn)而影響戶口、賦稅之多少,成為地方州縣政府與百姓關(guān)注的重點(diǎn),尤其是經(jīng)過(guò)調(diào)整或新分設(shè)的縣級(jí)政區(qū),其界線裁定可能關(guān)系到周邊數(shù)個(gè)州縣的利益。

地方如何分區(qū)才合理?這似乎是一個(gè)解決不盡的命題。以最富庶的江南地區(qū)為例,明代及以前相關(guān)省府州縣各級(jí)政區(qū)就多有疆界錯(cuò)壤問(wèn)題。例如位于蘇浙二省交界的楓涇鎮(zhèn)介于奉賢鄉(xiāng)與楓涇鄉(xiāng)之間,前者屬嘉興府嘉善縣,設(shè)有嘉善主簿管理,后者屬松江府婁縣,由松江的巡檢管轄。(43)參見馮賢亮: 《明清江南的州縣行政與地方社會(huì)研究》,上海古籍出版社2015年版,第166頁(yè)。類似的跨界市鎮(zhèn)江南地區(qū)還有烏青鎮(zhèn)、章練塘鎮(zhèn)、朱家角鎮(zhèn)、臨浦鎮(zhèn)等,跨省界、府界皆有,跨縣界者更是平常。這些錯(cuò)壤之地多處復(fù)雜交錯(cuò)的地理位置,與周邊州縣溝通便利,故商賈云集、人煙繁盛,但地方治安與基層社會(huì)秩序也容易混亂。從中央和高層政區(qū)的角度,疆界管理上出現(xiàn)“插花”“錯(cuò)壤”,是有意適當(dāng)突破“山川形便”,使省際之間形成掣制之勢(shì),有利于朝廷對(duì)地方的控制。因此,即使清代省界錯(cuò)壤處時(shí)常出現(xiàn)匪患與動(dòng)亂(44)清代文獻(xiàn)中,多有“三省交界,匪徒滋事”等相關(guān)記載,河南安徽湖北、湖南四川貴州、直隸山東河南、陜西四川甘肅、湖北四川陜西、浙江江西福建、江蘇安徽河南、江蘇安徽浙江、湖北湖南江西、江西福建廣東三省交界處,督撫都有過(guò)“彈壓匪患”的相關(guān)奏議,但是上述諸省之間,省界大部分長(zhǎng)期穩(wěn)定。,朝廷大多也只是派官?gòu)棄?很少調(diào)整省界。根據(jù)《清史地圖集》的考證結(jié)果,清末時(shí)全國(guó)共有22處三省交界點(diǎn)。(45)分別為: 直隸山西河南交界、直隸山東河南交界、山東河南江蘇交界、河南山西陜西交界、河南陜西湖北交界、河南江蘇安徽交界、陜西甘肅四川交界、陜西湖北四川交界、河南安徽湖北交界、湖北安徽江西交界、湖北湖南江西交界、湖北四川湖南交界、四川貴州湖南交界、湖南貴州廣西交界、湖南江西廣東交界、湖南廣東廣西交界、江西廣東福建交界、江西福建浙江交界、江西浙江安徽交界、江蘇浙江安徽交界、四川云南貴州交界、云南貴州廣西交界,共22處。這些交界點(diǎn)通達(dá)三省,區(qū)位重要,如河南荊紫關(guān)、山西風(fēng)陵渡、陜西青木川、廣東鷹揚(yáng)關(guān)、浙江廿八都等都是歷史悠久的兵家要沖、商貿(mào)集鎮(zhèn)、交通樞紐或文化坐標(biāo),表現(xiàn)出很強(qiáng)的穩(wěn)定性,也是研究政區(qū)地緣關(guān)系與地域社會(huì)治理的絕佳切入點(diǎn)。

但對(duì)基層地方而言,縣級(jí)政區(qū)錯(cuò)壤會(huì)增添更多麻煩。除了面臨與省界錯(cuò)壤處同樣的治安問(wèn)題,時(shí)有爭(zhēng)田奪地也是地方動(dòng)亂的隱患,如從明代中期延續(xù)到清代的嘉興府嘉興、秀水、嘉善三縣的爭(zhēng)田事件。(46)參見[日] 川勝守: 《浙江嘉興府的嵌田問(wèn)題》,《史學(xué)雜志》1973年第82編第4號(hào);馮賢亮: 《明清江南地區(qū)的環(huán)境變動(dòng)與社會(huì)控制》,上海人民出版社2002年版。傳統(tǒng)時(shí)代,田土是國(guó)家和省財(cái)政與建設(shè)之根本,如有“蓋黔省闔境跬步皆山,無(wú)寸田尺土之腴壤可望生計(jì)。自國(guó)初迄道光末季二百余年,皆仰藉江、浙、湖北等省歲修銀兩,將就敷衍”(47)《歲協(xié)黔餉請(qǐng)仍由川撥解折》,光緒十一年正月初七日,〔清〕 丁寶楨: 《丁文誠(chéng)公奏稿》卷二五,光緒二十五年補(bǔ)刻本,第11b頁(yè)。。它們也是百姓的身家性命,“寸田尺土,動(dòng)必相爭(zhēng),獄訟之興,大半由此”(48)〔清〕 秦立: 《淞南志》卷二《風(fēng)俗》,上海市地方志辦公室編: 《上海鄉(xiāng)鎮(zhèn)舊志叢志》第13冊(cè),上海社會(huì)科學(xué)院出版社2006年版,第15頁(yè)。。于是,每逢丈量田畝、清查賦稅,各州縣相互推諉、規(guī)避賦稅的情況時(shí)有發(fā)生,疆界錯(cuò)壤為地方胥吏與民眾匿田藏賦提供了借口。雍正二年,江南分置多縣,可謂最集中的一次調(diào)整,不過(guò)仍未很好解決疆界錯(cuò)亂的問(wèn)題。

地方爭(zhēng)田、匿田往往牽涉面廣,影響很大,雍正已有認(rèn)識(shí),“(雍正六年十月)初七日奉上諭: 向來(lái)各省多有隱匿賦稅之地畝,此等積弊,上則有關(guān)國(guó)課,下則易啟爭(zhēng)端。且地方一有隱糧漏稅之家,則欺凌詐騙之風(fēng)不能止息,即本人亦未嘗享其利也。數(shù)年以來(lái),內(nèi)外大小臣工紛紛條奏,以清查為請(qǐng)”(49)〔清〕 允祿等編: 雍正《上諭內(nèi)閣》卷七四《雍正六年十月上諭二十五道》,文淵閣四庫(kù)全書本,第7a頁(yè)。。雍正年間,隨著對(duì)西南邊疆地區(qū)大規(guī)模的改土歸流,鄂爾泰等人在各地清丈出了大量欺隱田土。于是,清廷派駐流官在云南開化、廣南等府對(duì)土地進(jìn)行了清丈。又因邊疆少數(shù)民族地區(qū)有特殊性,允許保留一定數(shù)量的土司田地,因地制宜地進(jìn)行了戶口編審和賦稅征收,實(shí)現(xiàn)了國(guó)家治理向邊疆少數(shù)民族基層政區(qū)的推進(jìn)。(50)聶迅: 《清代滇東南邊疆民族地區(qū)國(guó)家治理的區(qū)域演進(jìn)與歷史進(jìn)程研究》,云南大學(xué)博士學(xué)位論文,2016年,第241—249頁(yè)。

總體上,起初朝廷在處理基層田畝和疆界矛盾時(shí)更多持謹(jǐn)慎態(tài)度。雍正六年(1728)十月,雍正就清查田畝事批評(píng)了時(shí)任安徽巡撫魏廷珍,指出“朕念清查之舉,若行之不善,則民間必受擾累,是以特降諭旨,準(zhǔn)其自首,既與一歲之期,又展半年之限,此乃體恤閭閻之至意也……再有逾限不首者,將來(lái)自有國(guó)法,何必通行丈量,使未曾隱匿之人亦被擾累耶?安徽一處如此,或他處有似此訛傳者,亦未可定,著通行曉諭,其未曾降旨丈量之處,概不得以此恐嚇愚民”(51)〔清〕 允祿等編: 雍正《上諭內(nèi)閣》卷七四《雍正六年十月上諭二十五道》,第7b、8a頁(yè)。。雍正十三年,其頒布《違制律》以禁止地方私自丈量田畝,“各省丈量田畝及抑勒首報(bào)墾田之事,永行停止,違者以《違制律》論。此條系雍正十三年,和碩莊親王議覆大學(xué)士朱軾奏準(zhǔn)定例”(52)〔清〕 薛允升: 《讀例存疑》卷一〇《戶律田宅》,光緒三十一年京師刊本,第19a頁(yè)。。

晚清以后,隨著邊疆開發(fā)放墾、太平天國(guó)戰(zhàn)亂等影響,田畝不清和政區(qū)界線錯(cuò)亂問(wèn)題更甚?！罢闪恐?停止本為便民,而界址轉(zhuǎn)有不能清楚之處,便民之中亦有不便者,此類是也”(53)〔清〕 薛允升: 《讀例存疑》卷一〇《戶律田宅》,第19b頁(yè)。。丈量田土是清理疆界的重要基礎(chǔ),田賦則是清廷財(cái)政收入的主要來(lái)源,因此各地紛紛興農(nóng)招墾,例如同治四年(1865)陜西巡撫劉蓉頒布《營(yíng)田總局章程》,設(shè)立營(yíng)田總局。隨著全國(guó)人口增長(zhǎng)流動(dòng)、開墾荒地面積擴(kuò)大,基層地方“劃清段落,以定地畝”(54)〔清〕 葛士濬輯: 《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》卷三三《戶政十·屯墾·營(yíng)田總局章程》,上海文盛書局光緒二十四年本,第1a頁(yè)。顯得尤為重要。“前此迭經(jīng)揀派司道大員,設(shè)立營(yíng)田總局,令其檢查舊卷,體察情形,詳定章程,由臣悉心酌核,飭屬遵辦。其中區(qū)畫之要,約有數(shù)端: 一曰正經(jīng)界。仁政以經(jīng)界為先,而經(jīng)界以丈量為準(zhǔn)。”(55)〔清〕 盛康輯: 《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》卷三九《戶政十一·屯墾》,武進(jìn)盛氏思補(bǔ)樓刊本,光緒二十三年,第61a、61b頁(yè)。隨著清末新政推行,各地丈量田地、劃定疆界活動(dòng)開展更多。宣統(tǒng)元年頒布的《府廳州縣自治州章程》中有“改正插花”之令,許多地方乘機(jī)行動(dòng),為糾正疆界錯(cuò)壤問(wèn)題盡了最大努力。例如長(zhǎng)期存在插花錯(cuò)壤問(wèn)題的青浦縣地方(章練塘鎮(zhèn)),宣統(tǒng)二年(1910)以章練塘鎮(zhèn)并入青浦縣而最終解決。(56)參見馮賢亮: 《明清江南的州縣行政與地方社會(huì)研究》,第182頁(yè)。

清廷對(duì)地方高層、統(tǒng)縣及基層政區(qū)三個(gè)層次的界線管理理念上具有一致性。首先,中央有權(quán)決定政區(qū)界線劃定施行與否;其次,疆界劃定的方式由朝廷與地方官員雙方互動(dòng)決議;最后,朝廷處置界線問(wèn)題,尤其是涉及縣界糾紛,勘界消耗人力財(cái)力成本,且縣界調(diào)整涉及多縣利益,直接而明確的勘界、劃界以正經(jīng)界的舉措并非首選。相比高層政區(qū)與統(tǒng)縣政區(qū)間的界線管理,純粹的基層政區(qū)界線(不與省界、府界嵌套的縣界)會(huì)更多牽涉基層民眾的切身利益。其實(shí),對(duì)生活在縣界地帶的普通民眾來(lái)說(shuō),如果沒(méi)有出現(xiàn)利益分配不均導(dǎo)致的爭(zhēng)田奪地沖突,世代口耳相傳的習(xí)慣界線足以起到區(qū)分和管理作用。因此清代中期以前,朝廷多持觀望態(tài)度,在把握界線管理大局的情況下以方便基層民眾生產(chǎn)生活、紓解州縣間矛盾為主。而隨著邊疆改土歸流完成、人口流動(dòng)與開墾荒地增多,治理不斷向基層推進(jìn),越來(lái)越多基層習(xí)慣界線和爭(zhēng)議界線被納入國(guó)家治理體系中,成為官方界線。清末民初時(shí),縣界大多已能遵循山川走向的天然形勢(shì),純粹的縣級(jí)界線更為完整、規(guī)范。

四、 攘外安內(nèi)與邊境新設(shè)政區(qū)的劃界

咸豐、同治年間,東北、西北失去150多萬(wàn)平方千米國(guó)土,邊疆外患加劇。光緒十年(1884)新疆建省;次年(1885)臺(tái)灣建省;光緒三十三年(1907)三月,設(shè)東三省總督與奉天、吉林、黑龍江三巡撫,東北三省建省。光緒年間,為防范外國(guó)勢(shì)力深入,朝廷在藩部和少數(shù)民族地區(qū)設(shè)立行省呼聲強(qiáng)烈,如建昌行省、青海行省、科布多行省、內(nèi)蒙古行省,甚至西藏行省之議。(57)參見周振鶴主編,傅林祥、林涓、任玉雪、王衛(wèi)東著: 《中國(guó)行政區(qū)劃通史·清代卷》,第35—36頁(yè)。不過(guò)因地方大員反對(duì)、經(jīng)費(fèi)緊張等原因,這些設(shè)省提議在清末均未實(shí)現(xiàn)。不論設(shè)省還是設(shè)縣,清末邊疆政區(qū)新設(shè)與規(guī)劃有明顯“攘外”意味,但“攘外”的實(shí)現(xiàn)首先要“安內(nèi)”。邊疆新設(shè)立行省的地區(qū)除了奉天具備一定郡縣基礎(chǔ),吉林、黑龍江、新疆都更亟待充實(shí)基層政區(qū)體系。關(guān)于設(shè)縣,譚其驤曾論斷:“一地方至于創(chuàng)建縣治,大致即可以表示該地開發(fā)已臻成熟;而其設(shè)縣以前所隸屬之縣,又大致即為開發(fā)此縣動(dòng)力所自來(lái)?！?58)譚其驤: 《浙江省歷代行政區(qū)域——兼論浙江各地區(qū)的開發(fā)過(guò)程》,《長(zhǎng)水集》上冊(cè),人民出版社1987年版,第398—416頁(yè)。不過(guò)這種指標(biāo)對(duì)清末內(nèi)憂外患下的吉林、黑龍江等極邊之地多不適用。清末這些州縣增置速率很快,但大部分在極荒之地。清廷對(duì)東北地方開發(fā)和治理,不僅借鑒了內(nèi)地成熟體制,而且因地制宜地進(jìn)行制度創(chuàng)新。宣統(tǒng)元年,吉林省四兵備道設(shè)置完備,自此全省府廳州縣的事務(wù)均經(jīng)道承轉(zhuǎn)上達(dá)于省。(59)參見《吉林巡撫陳昭常奏為擬將濱江西路二道缺改設(shè)西北西南兩路兵備道折》,宣統(tǒng)元年八月初五日,王普文、潘景龍、李貴忠主編: 《清代吉林檔案史料選編·吉林軍事》,天津古籍出版社1993年版,第55—56頁(yè)。因此,吉林省下的府縣平級(jí)且都屬于基層政區(qū),這在全國(guó)獨(dú)一無(wú)二。清末,大量移民涌入,在增置府廳州縣邊務(wù)庶務(wù)繁雜的情形下,吉林通過(guò)設(shè)置“道”來(lái)集中辦理事務(wù)以及實(shí)現(xiàn)縣下保甲組織的快速政區(qū)化,尋求到了一條基層地方治理的出路。

以邊防形勢(shì)極其緊要的吉林東部地區(qū)為例,建省后的政區(qū)設(shè)置以“攘外”為主要目的,“東三省自改設(shè)行省以來(lái),當(dāng)時(shí)官吏因俄韓兩國(guó)人民潛侵界址,乃奏請(qǐng)于俄韓接壤之區(qū)遍設(shè)道府廳縣,如璦琿、興東、琿春、呼倫、黑河、綏遠(yuǎn)、密山、延吉各治,同時(shí)并立,其意實(shí)注重于國(guó)防也”(60)熊希齡: 《東三省移民開墾意見書》,《黑水叢書·程德全守江奏稿(外十九種)》下冊(cè),黑龍江人民出版社1999年版,第2030頁(yè)。?！俺⒆⒛顤|陲,毅然改革,自設(shè)行省,政務(wù)日繁,不但察吏安民,宜求完密,當(dāng)此邊界空虛,交涉煩重,外人之所以待我與我之所以自防,尤當(dāng)悉心布置,以求控制之方。”(61)《東三省總督錫良等奏吉省壤地遼闊治理難周請(qǐng)?jiān)〕砂柑砀拿窆僮貌闷烊闭邸?宣統(tǒng)元年閏二月十九日,《清代吉林檔案史料選編·上諭奏折》,吉林省檔案館、吉林省社會(huì)科學(xué)院歷史所1981年版,第38頁(yè)。但是清人也深刻地認(rèn)識(shí)到攘外須先安內(nèi),光緒三十二年(1906),徐世昌指出:

至于內(nèi)治,自前將軍銘安設(shè)道府州縣已二十余年,久未整飭,地辟人聚,而民官無(wú)幾。近年前將軍長(zhǎng)順署將軍達(dá)桂又奏設(shè)延吉、依蘭等府廳州縣九處,然寧、琿各城,仍未專設(shè)民官。該省轄境遼遠(yuǎn),東南一帶郡縣尚形疏闊,新政無(wú)成效可言。(62)徐世昌: 《退耕堂政書》卷五《密陳考察東三省情形折》,沈云龍編: 《近代中國(guó)史料叢刊》第23輯,文海出版社1985年版,第220頁(yè)。

具體操作上,徐世昌建議增置郡縣、充實(shí)移民,“移民之策可行,一面即改置郡縣,增設(shè)民官,俾流移有歸,撫字有責(zé),庶幾人煙所輳,便成都邑,孳生日久,漸收捍衛(wèi)之效,所謂充實(shí)內(nèi)力者,此也”(63)徐世昌: 《退耕堂政書》卷七《續(xù)陳分查寧古塔、伯都訥、蜂蜜山等處要地情形折》,沈云龍編: 《近代中國(guó)史料叢刊》第23輯,第366頁(yè)。。對(duì)于邊疆設(shè)置政區(qū)的職能,清末地方大員認(rèn)識(shí)到“蓋邊省與內(nèi)地情形不同,內(nèi)省重在治民,固以民戶之繁庶為準(zhǔn);邊地重在守土,應(yīng)以地方之沖要為衡”(64)《東三省總督錫良等奏吉省壤地遼闊治理難周請(qǐng)?jiān)〕砂柑砀拿窆僮貌闷烊闭邸?宣統(tǒng)元年閏二月十九日,《清代吉林檔案史料選編·上諭奏折》,第39頁(yè)。。因此,在極邊極荒之地分疆畫界、設(shè)等定缺以期有效治理,不能完全參照內(nèi)地既有的成熟模式,更主要的是要考量邊防形勢(shì)的緊要程度。

在吉林、黑龍江省界管理上,徐世昌言“臣等伏維行政之綱,以正經(jīng)界為始務(wù);設(shè)官之道,以清權(quán)限為首圖”(65)《東三省總督徐等奏湯原大通兩縣所屬江北地方擬改歸省管轄折》,《大清光緒新法令》第二類《官制二·外官制》,上海商務(wù)印書館鉛印本,宣統(tǒng)元年,第42a頁(yè)。,指出了疆界管理之重要性。吉江兩省素來(lái)以松花江為天然界限,吉林設(shè)湯原、大通兩縣后,由于黑龍江省“壤地遼廓、民官過(guò)少、管理難周”,將松花江北岸地劃入湯原、大通兩縣內(nèi),定立封堆。光緒三十四年五月,徐世昌奏議:“現(xiàn)在江省新設(shè)之興東道已與湯原、大通接壤,自應(yīng)將江北地段仍歸江省,為該道所屬,統(tǒng)以松花江為限。較之勘定封堆界線,更自分明。臣等再四籌商,意見均同,相應(yīng)請(qǐng)旨: 準(zhǔn)將湯原、大通兩縣所屬江北地段及依蘭府插花地之在江省者,仍歸江省管理。至改隸以后,該兩縣原在吉省之地及新歸江省之地,或附入他縣,或勻撥另設(shè)縣治,統(tǒng)由臣等派員勘定界址,體察民情,再行奏咨辦理?！?66)《東三省總督徐等奏湯原大通兩縣所屬江北地方擬改歸省管轄折》,《大清光緒新法令》第二類《官制二·外官制》,第42a、42b頁(yè)。而后獲準(zhǔn)。

對(duì)于邊疆基層政區(qū)的管理,清末朝廷和地方在“安內(nèi)”與“攘外”的理念牽引下,更注重發(fā)揮其控御作用。如吉林省,宣統(tǒng)元年起各府、直隸廳、直隸州均不再轄縣,府廳州縣平級(jí),十分注重發(fā)揮四個(gè)道治的管控能力,省下府廳州縣的區(qū)位須取山川形勢(shì)之便,應(yīng)介于道治有效的輻射范圍內(nèi)。由于邊界是塑造政區(qū)區(qū)位和幅員的核心要素,其重要程度不言而喻。光宣年間,東北三省與新疆繪制了一大批分縣輿圖,其中的邊界要素已經(jīng)表現(xiàn)得十分明確。(67)可參見北京圖書館善本特藏部輿圖組編: 《輿圖要錄——北京圖書館藏6827種中外文古舊地圖目錄》,北京圖書館出版社1998年版,第192—220、238—241頁(yè)。

五、 縣級(jí)政區(qū)的劃界理念

在清代縣級(jí)政區(qū)劃界實(shí)踐中,“山川形便”仍是劃分政區(qū)界線最常見的原則。不過(guò)就基層縣級(jí)界線來(lái)說(shuō),“山川形便”有一定限制性。縣界是相對(duì)微觀的概念,“山川形便”的界線往往依托江河大山,有寬幅性、模糊性。不比人煙稀少、有待開發(fā)的州縣,在人口密集、開發(fā)成熟的地域單元,這很難發(fā)揮作用。在清代地方治理向基層滲透的趨勢(shì)下,縣級(jí)政區(qū)界線也向精細(xì)化、官方化發(fā)展。以開發(fā)相對(duì)成熟的浙江省為例,微觀的縣界常常依附于寬大山脈山系的支脈、支嶺,而在水系川流方面,直接以部分河段為界的現(xiàn)象較普遍的存在于縣界之中(特別是浙北平原地區(qū))。而在河網(wǎng)密布、水系發(fā)達(dá)的地域單元,像永康、慈溪、鄞縣、象山、寧海、臨海、太平、樂(lè)清、永嘉、瑞安、平陽(yáng)、泰順、慶元、青田、縉云、東陽(yáng)等縣境都是跨流域的,這使同一流域?yàn)椴煌h份條塊分割而形成縣界與流域水系間呈現(xiàn)較為錯(cuò)雜的出入關(guān)系。不過(guò),這種縣界與流域水系間的錯(cuò)入關(guān)系都屬同一流域單元內(nèi)對(duì)相關(guān)支流的“地域分享”,且縣域跨越流域水系之后,與鄰縣所接之界少有錯(cuò)壤現(xiàn)象。(68)參見施劍: 《清代浙江省政區(qū)邊界研究》,第84頁(yè)。

圖2 遼陽(yáng)州與承德縣的普通聚落“界址點(diǎn)”(局部截圖)資料來(lái)源: 截取自《奉天全省府廳州縣輿圖·遼陽(yáng)州圖》(王志修編: 《奉天全省地輿圖說(shuō)圖表》,光緒二十年)。

隨著清代人口增長(zhǎng)與縣下地域開發(fā),越來(lái)越多普通聚落成為州縣劃界的界址點(diǎn),在山川地理形勢(shì)不顯著的地域表現(xiàn)尤為明顯。這些普通聚落在河網(wǎng)密布、聚落密集的江南等地,有些表現(xiàn)為“邊界市鎮(zhèn)”,因其本身具有一定幅員而常具“跨界”特征。作為界標(biāo),縣界可以穿過(guò)市鎮(zhèn)內(nèi)部(民居、街巷、橋梁、運(yùn)河水網(wǎng)等),市鎮(zhèn)空間即被分屬兩個(gè)甚至多個(gè)不同政區(qū)單元。清末這樣“以市鎮(zhèn)為邊界”的現(xiàn)象在浙江省境內(nèi)(尤其杭嘉湖等府)就有17例,其中8例明確歸屬為多縣共管。(69)參見施劍: 《清代浙江省政區(qū)邊界研究》,第60—61頁(yè)。作界址點(diǎn)的普通聚落在東北、西北、華中等地,村莊、村寨“點(diǎn)狀”屬性更明顯,尤其東北開發(fā)較晚、移民流入,甚至三兩戶即可成村,聚落面積小,歸屬也相對(duì)明確,較少出現(xiàn)聚落兩屬的情形。例如光緒年間的奉天地域在建省前已有一定數(shù)量移民流入,設(shè)置了21個(gè)縣級(jí)政區(qū)(2散廳、5散州、14縣),縣界劃定中有不少以普通聚落作為界址點(diǎn)的情況。像遼陽(yáng)州西北與承德縣界一帶基本沒(méi)有大山大河,就主要以普通聚落點(diǎn)劃界。由光緒二十年(1894)《奉天全省府廳州縣輿圖·遼陽(yáng)州圖》,可見遼陽(yáng)州西北與承德縣以“轉(zhuǎn)湘湖—朱崗—偏牛錄—三尖泊—西窯—啞巴臺(tái)—李大人屯—楊甸”等為界址點(diǎn)串聯(lián)成界線,上述界址點(diǎn)歸屬遼陽(yáng)州一側(cè),如圖2所示。奉天建省后,隨著縣級(jí)政區(qū)分設(shè)、增置,更多普通聚落界址點(diǎn)的選取,主要考量的是縣級(jí)政區(qū)幅員的大小適中。

除了山、川、普通聚落點(diǎn),縣界段上的地物還有長(zhǎng)城、柳條邊,甚至海島、洋面等類型。例如清末奉錦二府全部位于柳條邊以南,柳條邊不僅作為兩側(cè)縣級(jí)政區(qū)的縣界,還是高層政區(qū)的省界、統(tǒng)縣政區(qū)的府界。錦州府綏中、寧遠(yuǎn)州、錦西廳、義州、廣寧的北部地域皆以柳條邊為限,與直隸朝陽(yáng)府交界;奉天府開原縣則北隔柳條邊,與昌圖府、吉林伊通直隸州、海龍府交界。從縣級(jí)政區(qū)劃界的地理形態(tài)來(lái)看,區(qū)域地貌特征對(duì)政區(qū)劃分與空間結(jié)構(gòu)往往表現(xiàn)出主導(dǎo)作用。(70)參見趙逸才: 《清末奉天、錦州二府的縣級(jí)政區(qū)格局及其邊界形態(tài)》,《清史研究》2020年第5期?！叭老嗳搿痹瓌t在縣級(jí)政區(qū)界線層面體現(xiàn)不明顯,州縣之間乃至縣下政區(qū)交界形成“犬牙相入”更多源自基層地方生活實(shí)踐。治安、賦稅等出現(xiàn)嚴(yán)重矛盾時(shí)上級(jí)政府可能出面調(diào)節(jié),如果涉及跨府縣界,可上訴至布政使司和巡撫,通過(guò)“立石紀(jì)事”裁決界線走向。為平衡賦稅、穩(wěn)定治安,政府解決糾紛時(shí)更傾向于尊重長(zhǎng)期存在的“習(xí)慣邊界”(71)參見趙旭騰: 《清代錢塘江流域邊界管理研究》,中國(guó)人民大學(xué)碩士學(xué)位論文,2016年,第55頁(yè)。。不過(guò)一些與省界嵌套的縣界,中央設(shè)計(jì)時(shí)有意“犬牙相入”,以使高層政區(qū)間互相掣制,防止地方分權(quán)過(guò)大?？傮w上,清代突破“山川形便”的劃界,省級(jí)層面主要源于上層制度設(shè)計(jì),縣級(jí)政區(qū)和縣下政區(qū)則更多是地方管理和利益分割的具體實(shí)踐。隨著中央集權(quán)向基層滲透與基層政區(qū)開發(fā)資源的矛盾加深,突破“山川形便”的劃界情形在基層政區(qū)有所增加。

在“山川形便”與“犬牙相入”的框架之外,清代縣界劃定還有哪些方面的考量?筆者認(rèn)為,政區(qū)邊界是塑造其幅員形態(tài)的核心要素,因而成為歷代統(tǒng)治者調(diào)節(jié)政區(qū)轄境與政區(qū)間地緣關(guān)系的一種手段或工具。從清代縣級(jí)政區(qū)整體演變機(jī)制看,清代疆域版圖空前遼闊,而基層政區(qū)范圍控制得相對(duì)適中,因之帶來(lái)的縣界調(diào)整也就時(shí)有發(fā)生。對(duì)縣界長(zhǎng)度、縣域面積的測(cè)算,在考證邊界形態(tài)的基礎(chǔ)上(72)清代縣級(jí)政區(qū)界線的復(fù)原理念與方法,可參見華林甫: 《清朝政區(qū)邊界復(fù)原與清史地理再現(xiàn)——〈清史地圖集〉的編繪實(shí)踐》,《清史研究》2020年第5期。,通過(guò)ArcGIS平臺(tái)即可實(shí)現(xiàn)。例如清代直隸北部地區(qū)(宣化府、口北三廳、熱河地區(qū)),清初大部分是蒙古游牧地,有拱衛(wèi)京師之效,禁止?jié)h人私自開墾。(73)錄副奏折: 《奏為西北空虛邊備重要請(qǐng)?jiān)O(shè)行省事》,光緒三十一年十月初一日,中國(guó)第一歷史檔案館藏,檔號(hào): 03-5618。康熙后期宣化府地最早完成了郡縣化,清中期口北三廳設(shè)立,熱河地區(qū)也相繼設(shè)置府州縣。以界線劃定作為一種線索,可看出清廷正是通過(guò)分劃邊界使直隸北部各政區(qū)面積逐漸達(dá)到相對(duì)合理。承德府豐寧縣轄境過(guò)大、管理不便,宣統(tǒng)元年便分置隆化縣,治唐三營(yíng)。據(jù)ArcGIS測(cè)算,開發(fā)較成熟的宣化府所轄州縣以及赤峰直隸州所轄開魯、林西二縣的面積在1 500—3 000平方千米內(nèi)。(74)⑥ 參見夏建立: 《清代直隸北部政區(qū)邊界研究》,第23頁(yè)。至光宣年間,直隸北部、東北、新疆、四川等地新設(shè)大量州縣也都有類似趨向。

需要說(shuō)明,清人對(duì)縣域面積的把握是因地制宜、綜合考量的。例如直隸北部口北三廳、熱河地區(qū)等開發(fā)較晚、人口稀少的區(qū)域,即使在清末新分設(shè)多個(gè)州縣后,每縣面積也都在5 000平方千米以上,10 000平方千米以上的亦不在少數(shù)⑥,與河北平原南部諸多小縣形成鮮明對(duì)比。此外,“分疆畫界”過(guò)程中,賦稅和經(jīng)濟(jì)也可能成為超越縣域面積的優(yōu)先考量因素?！拔粲嗄淋熘?乃無(wú)字簡(jiǎn)缺,列于第五等中中缺。州境北界青州屬諸城、安邱兩縣,南界江南贛榆縣,東界日照,西界沂水、蘭山,幅員八百余里,自北而南非五日不能盡,乃定為簡(jiǎn)缺,固今昔情形之不同也?？忌綎|州縣幅員或有不及百里者,蓋當(dāng)時(shí)分疆畫界,必以賦稅之?dāng)?shù)為衡,不以地之大小為準(zhǔn)也。”(75)〔清〕 福格: 《聽雨叢談》卷一一“繁簡(jiǎn)”條,中華書局1984年版,第228頁(yè)。華北平原、江南地區(qū)多小縣,與此關(guān)系密切。可見,分析清代縣級(jí)政區(qū)的劃界理念,雖然可以從全國(guó)尺度的整體上歸納出若干特征,但沒(méi)有絕對(duì)通用的規(guī)則,更應(yīng)該具體情形具體分析。

除了考慮縣域面積適中性,清朝也十分注重行政中心(衙署)的有效輻射范圍與行政效力,因此縣級(jí)政區(qū)邊界地帶不宜距行政中心過(guò)遠(yuǎn)。這方面,清代縣下轄區(qū)改隸是一個(gè)重要表現(xiàn)。清代距離本縣行政中心較遠(yuǎn)、不便控制的縣下政區(qū)單元改隸鄰縣的情形,多緣于此,例如: 原屬山東東昌府邱縣的“五營(yíng)村”地,“署直隸總督唐執(zhí)玉、會(huì)同河?xùn)|總督田文鏡疏言: 東省邱縣之五營(yíng)村莊,地處極西,孤懸北直界內(nèi),請(qǐng)改歸直隸廣平縣管轄。應(yīng)如所請(qǐng)。從之”(76)《清世宗實(shí)錄》卷一〇五“雍正九年四月壬寅”條,《清實(shí)錄》第8冊(cè),第392頁(yè)。。雍正九年(1731)四月改隸相鄰的直隸廣平府廣平縣。這實(shí)質(zhì)也是通過(guò)界線調(diào)整手段來(lái)調(diào)節(jié)基層州縣幅員,不過(guò)這種調(diào)整一般在縣下轄區(qū)管轄范圍較明確的基礎(chǔ)上。表2中縣下政區(qū)的改隸,以陜南、云南、貴州等開發(fā)較晚的區(qū)域?yàn)橹鳌＿@些調(diào)整都與新設(shè)縣級(jí)政區(qū)密切相關(guān),“母縣”分出地域增置新縣、縣下轄區(qū)改隸的過(guò)程,其實(shí)也是基層地域重組、調(diào)適縣界的契機(jī)。

表2 清代縣下轄區(qū)的改隸舉例(77)主要參考周振鶴主編,傅林祥、林涓、任玉雪、王衛(wèi)東著: 《中國(guó)行政區(qū)劃通史·清代卷》。不包含析分縣下地域和政區(qū)而新置州縣的情形,例如: 雍正十二年以益都縣的2鄉(xiāng)34社、淄川縣的21莊、萊蕪縣的7莊地域置博山縣。也不包含裁縣導(dǎo)致的縣下地域和政區(qū)并入其他州縣的情形,例如: 乾隆二十三年六月,魏縣裁撤,其原屬的縣下三百三十七村歸并大名、元城二縣管轄。

續(xù)表

六、 結(jié) 論

從政區(qū)結(jié)構(gòu)體系而言,一個(gè)縣級(jí)政區(qū)的結(jié)構(gòu)生成,至少應(yīng)該具備明確的地理位置、管轄界線、一定幅員、行政中心駐地、專有名稱五大基本要素,隨著歷代政區(qū)層級(jí)演變與縣級(jí)政區(qū)增多,層級(jí)與等第兩大要素也充實(shí)到其結(jié)構(gòu)體系內(nèi)?？h級(jí)政區(qū)作為歷代地方治理的核心單元,合理的“分疆畫界”對(duì)穩(wěn)定地方管理、提高行政效力具有重要意義。清代析分縣級(jí)政區(qū)以及厘定界線的過(guò)程,很好地體現(xiàn)了朝廷對(duì)行政區(qū)劃工具運(yùn)用的尺度,也為窺探官民互動(dòng)和地方社會(huì)面貌提供了一個(gè)視角。如何通過(guò)析分和界線厘定的調(diào)整手段促使州縣介于合理的幅員、維持州縣管理間的平衡,是國(guó)家空間治理中的重要課題。

清代將“分疆畫界”作為一種均衡地方治理的行政手段,是在治亂理正、基層治理與應(yīng)對(duì)邊疆危機(jī)等三方面因素推動(dòng)下運(yùn)作和演變的?？偟膩?lái)說(shuō),清代縣級(jí)政區(qū)邊界的空間形態(tài)是在依照自然“山川形便”、形塑合理的幅員、調(diào)節(jié)距行政中心的適中距離等綜合設(shè)計(jì)下形成的。其中,“山川形便”的自然界線穩(wěn)定性無(wú)疑最強(qiáng),少有變化。山、川孰輕孰重,則直接受州縣所在的地理環(huán)境影響,也與當(dāng)?shù)氐娜宋馁Y源息息相關(guān)。突破“山川形便”的劃界,省級(jí)政區(qū)層面上主要來(lái)源于上層制度設(shè)計(jì),縣級(jí)政區(qū)和縣下政區(qū)則更多來(lái)源于地方管理和利益分割的具體實(shí)踐。(78)以清代浙江錢塘江流域州縣的邊界演變?yōu)槔?邊界在明晰化的過(guò)程中,鄉(xiāng)民的作用不可忽視。從目前遺存的輿圖看,錢塘江流域的閉合政區(qū)邊界在晚清才形成,清代中前期的輿圖,即使是《康熙內(nèi)府分省分府輿圖》中的浙江省、安徽省分府圖也未有閉合界線。晚清錢塘江流域并無(wú)全范圍的勘界活動(dòng),可見閉合界線并非是官方勘界形成的,而來(lái)自對(duì)習(xí)慣邊界的明晰化。詳見趙旭騰: 《清代錢塘江流域邊界管理研究》,第175頁(yè)。隨著中央集權(quán)向基層滲透與基層政區(qū)開發(fā)資源的矛盾加深,突破山川形便的劃界情形在基層政區(qū)也多了起來(lái)。對(duì)于縣級(jí)政區(qū)“分疆畫界”的探索,可以從微觀層次上進(jìn)一步豐富對(duì)于“空間中的地方政治”(79)參見胡恒: 《清代縣級(jí)政區(qū)分等制度再探》,《歷史地理研究》2021年第2期。這一主題的理論體系。本文還只是宏觀尺度上的初步探討,期待今后區(qū)域性、個(gè)案性的研究能夠進(jìn)一步深化學(xué)界對(duì)歷史政區(qū)邊界要素的理解和認(rèn)識(shí)。