吳嵐波 原珂

［摘要］社區(qū)治理社會化作為醫(yī)治社區(qū)行政化弊病的路徑選擇，愈發(fā)成為當下我國基層社會治理創(chuàng)新的共識。當前，我國社區(qū)治理社會化已形成“嵌入式”和“內生式”兩種實踐樣態(tài)?；诮Y構—過程的分析視角，“嵌入式”社區(qū)治理社會化依賴社會組織實現(xiàn)社區(qū)外部社會性要素的集聚，“內生式”社區(qū)治理社會化依賴社區(qū)組織實現(xiàn)社區(qū)內部社會性要素的盤活和整合?！扒度胧健鄙鐓^(qū)治理社會化形成社會組織治理體系，“內生式”社區(qū)治理社會化形成社區(qū)組織治理體系。社區(qū)治理社會化的兩種實踐形態(tài)日漸耗散著現(xiàn)行社區(qū)治理結構與體系，帶來了社區(qū)社會性資源內外區(qū)隔的困局，阻礙社區(qū)治理社會化制度優(yōu)勢的發(fā)揮。為打造共建共治共享的基層治理新格局，社區(qū)治理社會化亟待探尋新的發(fā)展模式，推動從分治到融合的社區(qū)治理社會化的體系之變。社區(qū)治理社會化的融合樣態(tài)旨在型塑整體性治理體系，深化和拓展居民自治，更好地將社區(qū)治理社會化制度優(yōu)勢轉化為治理效能。

［關鍵詞］社區(qū)行政化；社區(qū)治理社會化；社會組織；社區(qū)組織；共建共治共享

［中圖分類號］ D63 ［文獻標識碼］? A ［文章編號］1003-7608（2023）05-0079-08

黨的二十大報告提出“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”和“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，這是新時代社會治理的新目標和新方向。社區(qū)治理作為國家治理和社會治理的根基，是當前加快推進市域社會治理現(xiàn)代化和提升市域社會治理能力的重要抓手。社區(qū)治理社會化作為變革傳統(tǒng)行政主導模式下政府大包大攬基層一切社會事務的創(chuàng)新方式，旨在通過推動基層社區(qū)治理社會化改革而形成社會有效參與的一種制度設計。盡管實踐中社區(qū)治理社會化是多元治理主體在黨和政府的引導下，多元要素協(xié)同、共生，共同參與社會公共事務的治理，共享發(fā)展成果的過程^［1］，但一個客觀事實是，不同地區(qū)的社區(qū)治理社會化實踐樣態(tài)是多種多樣的，多元要素協(xié)同與共生之愿景往往是難以實現(xiàn)的，反而時常出現(xiàn)不同治理主體排斥與沖突的困局^［2］，甚至割裂了社區(qū)既有治理體系和結構。對此，如何正確認識和評析社區(qū)治理社會化的具體樣態(tài)，把握其發(fā)展趨勢，更好發(fā)揮社區(qū)治理社會化在基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的價值與功能，乃是本文力圖探究并希翼突破的問題。

一、問題聚焦與研究進展

黨的十八屆三中全會首次提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署，隨后社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化也被提上議事日程。在國家治理現(xiàn)代化進程中，政府施政離不開社會力量的參與與合作，這意味著現(xiàn)代、開放的國家與社會將在治理領域逐步融合。2017年6月，中共中央、國務院印發(fā)《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，明確要求推進社區(qū)、社會組織、社會工作“三社”聯(lián)動，完善社區(qū)組織、發(fā)現(xiàn)居民需求、統(tǒng)籌設計服務項目、支持社會組織承接、引導專業(yè)社會工作團隊參與的工作體系。2017年10月，黨的十九大報告正式提出“社會治理社會化”的命題。此后，社區(qū)治理社會化、基層治理社會化成為政府和學術界持續(xù)關注的熱點議題。2021年7月，中共中央、國務院印發(fā)《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，再次提出要提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，并明確要求完善社會力量參與基層治理激勵政策，創(chuàng)新社區(qū)與社會組織、社會工作者、社區(qū)志愿者、社會慈善資源的“五社”聯(lián)動機制。2022年10月，黨的二十大報告進一步提出“健全共建共治共享的社會治理制度”。由此可見，黨和國家的官方表述發(fā)生了重要變化，從黨的十九大之“社會治理社會化”命題到2021年“基層治理社會化”命題，再到2022年黨的二十大之“社會治理制度”，這代表著社會化治理的重心在不斷下沉，并越來越聚焦基層治理單元及制度建設。從根本上說，社區(qū)治理社會化是基層治理社會化的有效表征。社區(qū)治理社會化是完善社區(qū)治理體系、提升社區(qū)治理能力的內在要求。

既有關于社區(qū)治理社會化的研究成果，主要是從以下四種視角展開的。一是歷史主義的視角，包括兩種路徑。一種路徑基于理論發(fā)展脈絡，注重揭示社區(qū)治理社會化理論來源及發(fā)展傳承，即“管理—治理—社區(qū)治理—社區(qū)治理社會化”的邏輯路徑。如陳偉東等立足于制度分析與發(fā)展理論，認為居民需求、社會組織、社會資源、治理技術是構成社區(qū)治理社會化的核心要素，并根據(jù)這些要素間的相互關系提出社區(qū)治理社會化的運行機制^［3］。另一種路徑基于我國社區(qū)治理實際情境，行政化社區(qū)治理模式已經(jīng)越來越無法適應現(xiàn)代社會發(fā)展需要，社區(qū)治理社會化是針對過度行政化社區(qū)治理模式的弊端尋求新的替代方案的選擇，是政府全面理解社區(qū)的重要性、引入社會力量，推動社區(qū)公共事務多主體合作治理的過程^［4］。二是價值與功能主義的視角，強調社區(qū)治理社會化的多維度價值與功能。楊君認為，治理社會化不應只是一種技術治理，更應體現(xiàn)社會公平；不應只是當作一種政府管理體制，更應注重“參與式行動”治理；不應只注重治理社會化的機制創(chuàng)新，還應推進社區(qū)治理的重大理論創(chuàng)新^［5］。三是國家與社會的視角，強調社區(qū)治理社會化對國家與社會關系模式的意義。徐選國等認為，基層治理的社會化邏輯在社區(qū)場域不斷重構基層政府與基層社會之間的深層互動關系，促進國家與社會邁向深度的整合樣態(tài)^［6］。四是現(xiàn)實主義的視角，注重強調社區(qū)治理社會化的實施路徑與支撐條件等。陳成文等認為，要推進社區(qū)治理社會化，就必須堅持“人民至上”的社會化理念、建設“一核多元”的社會化組織體系、打造“五社聯(lián)動”的社會化格局、構建靈活高效的社會化運行機制^［7］。但整體來看，仍有一些不足。一是理論與實踐的脫節(jié)。既有研究多從形而上的角度闡釋社區(qū)治理社會化，卻鮮有研究因地制宜結合實際考察社區(qū)治理社會化在實踐領域的具體樣態(tài)。二是既有研究慣于對社區(qū)治理社會化做簡約處理。社區(qū)治理社會化雖是社會治理社會化的基礎和端口，但也異常復雜，而現(xiàn)有研究缺乏從類型學視角對社區(qū)治理社會化進行更為精細的探究，故難以避免認知模糊及粗放的弊病。立足于社區(qū)治理社會化的實踐情境，根據(jù)治理主體的不同把社區(qū)治理社會化細分為“嵌入式”社區(qū)治理社會化和“內生式”社區(qū)治理社會化，論述不同樣態(tài)的社區(qū)治理社會化的產(chǎn)生背景、運行過程及存在的問題，據(jù)此探尋社區(qū)治理社會化的第三條實踐路徑，這也是本文的創(chuàng)新之處。三是一些表述過于宏觀或籠統(tǒng)，難以理解社區(qū)治理社會化的運行路徑和發(fā)展趨勢。為此，在現(xiàn)有文獻的基礎上，結合實證調研資料，論述社區(qū)治理社會化的實踐樣態(tài)，追蹤不同類型社區(qū)治理社會化的結構與過程，并揭示社區(qū)治理社會化的發(fā)展趨勢，希冀對此有更好的理解。

二、行政化與社會化：社區(qū)治理空間的擠壓與釋放

社區(qū)治理創(chuàng)新的關鍵是搭建行政權力、市場權力和社會權利平衡的關系模式，斬斷傳統(tǒng)模式下三者“中心—邊緣”結構的社會基礎。理論上，恢復社會權利在社區(qū)治理過程中的應有地位和功能，離不開社區(qū)居民自治系統(tǒng)的支撐。然而，實踐中社區(qū)居民自治往往難以自主發(fā)生，需要具備一定的條件和要素，特別是挖掘和培育自治所需要的社會性要素。而擴大自治所需要的社會性要素，則將推進社區(qū)治理社會化進程，逐步改變社區(qū)治理機制與結構。本質上，這一過程旨在推動社區(qū)治理邁入新進程，使得社區(qū)治理從行政化階段轉向社會化階段。

（一）行政化與遭受擠壓的社區(qū)治理空間

從社區(qū)服務到社區(qū)建設再到社區(qū)治理，政府一直處在社區(qū)發(fā)展的中心位置，始終引領著社區(qū)變遷。這種狀況與我國基層社會發(fā)展體制密切相關，社區(qū)建設是政府發(fā)起的一項行動，意在填補單位制解體后基層社會出現(xiàn)的管理和服務“真空”，加強基層行政管理和鞏固基層政權。潘小娟對我國社區(qū)行政化問題進行研究后認為，中國社區(qū)建設既是適應社會經(jīng)濟、政治發(fā)展到一定階段的要求，又是政府強力推動的結果，因而它更多地依賴自上而下的向度展開，這種路徑選擇不可避免地推動社區(qū)行政化傾向的產(chǎn)生^［8］?；鶎诱莆罩鐓^(qū)的權力和資源，具備吸納居民委員會的基礎，以最經(jīng)濟的方式把居民委員會作為其穩(wěn)定基層社會的代言人，采取自上而下的行政化方式，引導居民群眾遵守制度規(guī)范和建構體現(xiàn)政府意志的社會團結形式。居民委員會雖具有雙重身份，代表社區(qū)和政府的雙重利益，但現(xiàn)實條件尤其是政府掌握居民委員會的財權和事權，促使其在居民和政府之間還是理性地選擇了后者，因而在行政化進程中，居民委員會具有一定的主動性和積極性。長期以來，社區(qū)居民群眾習慣于政府（居民委員會是政府在基層的代言人）管理社會（社區(qū)）事務，基于成本—收益的權衡后，認為政府（社區(qū)）管理不需要自己承擔管理成本對自身最有利，因而對政府逐漸產(chǎn)生了依賴性，自主管理能力日益喪失。

社區(qū)行政化是我國傳統(tǒng)社區(qū)管理體制存在的主要問題，它潛藏著制度風險和道德風險^［9］。諸多研究證明，社區(qū)行政化會帶來一系列的不良后果和弊端。一是降低社會回應性。治理機制行政化極易誘發(fā)社會向政府的信息輸入系統(tǒng)堵塞，公共政策出現(xiàn)“凝閉”的狀態(tài)^［10］。該狀態(tài)將加劇政府與社會的信息流動難度，使政府難以獲取有效的民眾需求，導致施政水平低下，更為嚴重的是，公眾可能通過非正常的方式表達和維護權益，從而引發(fā)社會沖突，威脅社會秩序和公共安全^［11］。二是加劇基層政權建設的悖論。社區(qū)行政化的初衷是填補單位制解體后基層社會管理的真空地帶，進而鞏固基層政權建設。然而，行政化治理模式擴大了居民群眾對基層政府的信任危機和認同危機，致使城市基層政府的合法性面臨考驗。三是居民委員會負擔過重?；鶎诱蚓用裎瘑T會“甩包袱”，即通過行政化機制把大量公共服務和社會事務轉移到社區(qū)，導致居民委員會難以從大量事務性工作中脫身，組織和引導居民自治工作停滯不前。居民委員會負擔“超重”，致使其承擔的公共服務和社會事務等職能無法充分實現(xiàn)，進一步加劇了社區(qū)行政化的困境。四是社區(qū)活力不足。社區(qū)行政化模式下，居民自治被置換為居民委員會自治，社區(qū)大量事務由居民委員會承接和落實，居民進入社區(qū)治理體系的動力小、意愿低，社區(qū)參與的象征性和表演性意味突出，社區(qū)活力有待激發(fā)。

總之，社區(qū)行政化引發(fā)的種種弊病，根源在于行政化機制擠壓和剝奪了社區(qū)治理空間。首先，在行政化模式下，政府是唯一治理主體，社會組織和社區(qū)社會組織等主體很難嵌入社區(qū)治理空間，受行政壁壘和政府能力有限等因素影響，政府無法快速精準地獲取社會需求，導致回應性低。其次，政治權威和政府合法性建立在民眾的高度信任和認同基礎之上，但在行政化模式下，社區(qū)治理空間嚴重不足，政府與民眾互動和對話的機會較少、渠道狹窄，一旦遭遇公共事件，政府往往成為矛盾的焦點和問題的旋渦，引發(fā)民眾的不滿和反感，這種環(huán)境中的政府難以取信于民，并耗散政治認同和政府合法性的基礎。再次，社區(qū)負擔重是社區(qū)治理空間狹窄在社區(qū)工作層面的顯現(xiàn)。居民委員會包攬社區(qū)大小事務，嚴重超出正常的工作量，減負增效勢在必行。社區(qū)負擔重的一個重要原因是居民委員會不懂得挖掘自治空間，更很少嘗試引導居民通過鄰里互助、公益服務等途徑回應社區(qū)需求，尤其是引導居民履行社區(qū)責任、自我供給服務、改變居民委員會“超級保姆”的困局等，以便把居民委員會工作人員從紛繁復雜的個性化社區(qū)服務中解脫出來。最后，社區(qū)活力不足是治理空間狹窄的直接表征。社區(qū)治理空間缺乏，居民社區(qū)參與渠道狹窄，社區(qū)大小活動全部需要接受居民委員會安排和委派，居民的自主性和主動性空間不足。居民是社區(qū)最重要的主體，當居民自主性和主動性意愿低下時，社區(qū)通常難以擺脫活力不足的境地。

（二）社會化與社區(qū)治理空間的釋放

單位制解體后，國家選取了行政化機制管理基層社會。學術界的不斷反思，在某種程度上加快了政府對社區(qū)行政化弊端的認知速度，政府隨后做出“去行政化”改革的取向。大致來看，各地推行的去行政化改革模式主要有以下幾種方式：通過分割組織功能，厘清組織邊界而建立的“居站分離”模式；通過制度建設，出臺權力清單而建立的“行政準入”模式；通過權力重組和結構優(yōu)化而建立的“撤街強社”模式；通過賦權社會組織而建立的“三社”聯(lián)動模式。這些改革和探索在某種程度上緩解了行政化的弊病，但同樣引發(fā)了新的難題。社區(qū)去行政化改革在實踐中產(chǎn)生了居民委員會要么被邊緣化，要么再度行政化，制度化交易成本增加和居民參與不足等一系列困境^［12］，實現(xiàn)居民自治的目標任重道遠。社區(qū)去行政化改革的關鍵在于挖掘和釋放居民委員會長期被行政化所抑制的社會性要素，重建和再造居民委員會“行政性”與“社會性”雙重屬性和雙重角色之間的平衡，進而實現(xiàn)政府治理與社會自我調節(jié)、居民自治良性互動^［13］。原有的行政化模式無法適應社區(qū)發(fā)展所面臨的新環(huán)境和新形勢，社區(qū)治理需要從行政化邁入社會化，實現(xiàn)社區(qū)治理的現(xiàn)代轉向。

自社區(qū)治理的命題提出后，社區(qū)治理社會化就迎來了新的發(fā)展機會，呈現(xiàn)出一些共性特征。一是社區(qū)治理機制的創(chuàng)新。社區(qū)治理社會化拓展了社區(qū)治理機制，破除了單一行政化的運行模式，通過建立社會工作體系和引入社區(qū)社會工作機制等途徑，建構了社區(qū)行政工作體系與社區(qū)社會工作體系共生、雙贏以及社區(qū)行政工作機制與社區(qū)社會工作機制互動互聯(lián)互補的治理格局。社區(qū)行政事務和社區(qū)社會事務由不同的工作體系和機制進行區(qū)分和應對，提升社區(qū)工作的精準度和效益。二是社區(qū)治理結構的優(yōu)化。政府向社會分權，為后者創(chuàng)造廣闊的生長和發(fā)育空間。政府開放資源和平臺，培育體制外的力量和主體，優(yōu)化社會組織的發(fā)展環(huán)境。政府加大制度供給，創(chuàng)新政府購買社會服務機制，把社會組織納入承接主體，為社會組織進入社區(qū)治理結構掃清障礙?；鶎诱?、社區(qū)組織和社會組織成為社區(qū)治理的基本力量，三者在互惠互利互動的過程中優(yōu)化社區(qū)治理結構，夯實了社區(qū)共治格局。三是社會資源的開發(fā)和利用。社區(qū)治理是資源共享和利益互動的過程，行政化模式下社區(qū)治理資源來自政府配置的公共資金和物質。政府資源有限和社會資源無限意味著社區(qū)治理需要開發(fā)和利用社會資源，擺脫傳統(tǒng)時期資源來源渠道的單一性。在社區(qū)治理社會化情境下，居民委員會通過爭取政府購買服務的項目資金，鏈接駐區(qū)單位、市場企業(yè)和服務對象等資源，并借助公益募捐或基金會等途徑拓展社區(qū)資源來源渠道，推動社區(qū)治理資源的多元化和社會化^［14］。社區(qū)治理社會化促進社會資源流向社區(qū)，推動政府資源與社會資源的整合。

社區(qū)治理社會化重在喚醒社區(qū)治理的社會性要素，擴大社區(qū)治理的社會基礎和優(yōu)化社區(qū)主體的社會關系。社區(qū)治理社會化采取新的機制和方法凝聚社會需求，提升了政府的回應性和施政水平，加強政府和社會互動。良性的政社互動和政社合作推進社區(qū)治理空間進一步釋放和拓展，逐步搭建共建共治共享的基層社會治理格局。一是治理主體多元化，拓展了社區(qū)共建空間。政府作為社區(qū)治理的唯一主體已經(jīng)終結，社區(qū)組織進入社區(qū)治理結構，社區(qū)組織引導居民參與社區(qū)治理日益制度化和規(guī)范化，社區(qū)治理實現(xiàn)了由政府主導轉向社會組織嵌入合作共建格局，實現(xiàn)社區(qū)治理的共建目標。二是治理方式協(xié)作化，拓展了社區(qū)共治空間。破除傳統(tǒng)時期單一的自上而下管理方式，在政府內部形成跨部門合作式治理方式，在政府外部形成跨界合作與反科層化共治機制。治理方式從單一的行政化轉向行政化與社會化方式的協(xié)同，實現(xiàn)了社區(qū)治理的共治目標。三是治理成效多贏化，拓展了社區(qū)共享空間。社區(qū)治理社會化增進了各主體之間的良性互動，進而提升各主體的共享感和獲得感^［15］，社區(qū)治理的多元主體能夠從治理社會化進程中獲取收益，滿足自身的需求，實現(xiàn)社區(qū)治理的共享目標。綜上可知，社區(qū)治理社會化促進基層社會管理與居民自治的深度結合，促進了基層社會管理的話語體系從“管控”轉向“自治”，統(tǒng)合了基層社會治理中秩序與民主兩種價值，釋放了社區(qū)治理的廣闊空間。

三、嵌入抑或內生：社區(qū)治理社會化的雙重路徑

社區(qū)治理社會化理念很快運用到基層治理實踐場域。政社互動、政社合作、“三社”聯(lián)動等工作進展順利，社區(qū)治理的社會化因子顯著提升。具體來說，國內社區(qū)治理社會化的常規(guī)做法是培育或孵化社會工作服務機構（社會組織），引導社會工作服務機構進入社區(qū)治理結構，并成為社區(qū)治理主體，參與多元共建共治^［16］。這種做法的突出特征是社會工作服務機構嵌入社區(qū)，因而被稱為“嵌入式”社區(qū)治理社會化。“嵌入式”社區(qū)治理社會化有利于社區(qū)外部社會力量參與社區(qū)治理，但是忽視了社區(qū)本土資源的開發(fā)和利用。社區(qū)治理的根基在于社區(qū)內部資源的開發(fā)和力量的凝聚。作為對嵌入式社區(qū)治理社會化模式的反思，湖北武漢等地創(chuàng)新社區(qū)治理社會化路徑，注重社區(qū)內部社會性要素的開發(fā)、利用、重組和集聚，開創(chuàng)了“內生式”社會治理社會化^［17］。因而在我國社區(qū)治理領域，社區(qū)治理社會化趨勢明顯，但限于理念與思路的不同，社區(qū)治理社會化存在“嵌入式”和“內生式”兩種路徑。它們各自型塑著不同的社區(qū)治理結構，并對居民自治形成差異化影響。

（一）“嵌入式”社區(qū)治理社會化：集聚社區(qū)外部社會性要素

把社會組織嵌入社區(qū)治理進程，是擺脫社區(qū)行政化、推進社區(qū)治理社會化的有益嘗試。社區(qū)治理社會化是政府對基層社會治理面臨的新情境和新挑戰(zhàn)的主動性回應，伴隨著社區(qū)治理社會化的逐步深入，政府更新社區(qū)治理理念，淡化粗放式的管理和控制，強化精細化的治理和精準化服務，以贏取社會認同，實現(xiàn)國家建構的目標。社區(qū)治理社會化是社區(qū)治理機制創(chuàng)新和要素重構的過程，使政府擺脫“獨角戲”角色，開啟“政府掌舵，社會劃槳”的新局面，尋求政府和社會同步發(fā)展。這種意義上，“嵌入式”社區(qū)治理社會化是政府為實現(xiàn)上述目標而選取的一種探索性路徑。

總結上海、杭州等地“嵌入式”社區(qū)治理社會化經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)其存在共性的做法和流程。一是引入專業(yè)社會機構，建立社會組織孵化基地（中心、園區(qū)）。社會組織孵化基地致力于服務社會組織，圍繞“人才建設、項目建設、組織建設、平臺建設”進行規(guī)劃設計，打造新型社會組織孵化機構。社會組織孵化基地集整合、聯(lián)結、引領與培育社會組織等多種功能于一體，它立足社會需求，整合多方資源，搭建集體平臺，拓寬互動的渠道，促成社會組織融合功能的規(guī)?；?。二是培育社會組織。政府在培育社會組織的過程中，對其控制實際上處于搖擺狀態(tài)，即政府對社會組織的控制并未固定在加強或者放寬，而是兩者兼具^［18］。政府加強對社會組織的管理意在增加社會組織的合法性基礎，增強社會組織的公信力，提升民眾對其的認同度。政府放寬對社會組織的管理則表現(xiàn)為釋放更多的空間，優(yōu)化社會組織發(fā)展環(huán)境。三是向社會組織購買社會服務。政府向社會組織購買服務不只是政府提供公共服務的技術性替代選擇，更是改善公共服務供給績效和創(chuàng)新社會治理機制的必然選擇^［19］。政府向社會組織購買服務不僅能彌補公共服務不足，還能為社會組織發(fā)展壯大提供機遇。

“嵌入式”社區(qū)治理社會化機制雖然是破除社區(qū)行政化的有益探索，增強社區(qū)治理的社會化元素，但也存有一些問題和不足。在此，主要從嵌入主體——社會組織本身存在的問題和社區(qū)治理新困境兩個方面梳理這些癥結。在現(xiàn)有的體制環(huán)境下，專業(yè)社會工作機構嵌入社區(qū)服務和參與社區(qū)治理的過程是一個外部服務行政化、社會治理內卷化的過程。其一，政府購買服務過程中隱性的不平等關系阻礙專業(yè)社工深度嵌入社區(qū)治理的空間，社會工作專業(yè)功能難以釋放^［20］。其二，體制嵌入的結果是導致社會組織的公共性、獨立性等組織特性缺失，影響公共服務供給水平^［21］。其三，社會組織在實施項目和開展服務過程中存在服務邏輯行政化、服務行為短期化和服務體系碎片化等傾向^［22］，以及社會組織在發(fā)展過程中還存在著自主性缺失和被動性參與的狀態(tài)。

同時，“嵌入式”社區(qū)治理社會化也對社區(qū)治理提出了更高的要求，引發(fā)了社區(qū)治理的新一輪困境，其主要凸顯在以下三個方面。一是社區(qū)社工專業(yè)化程度低。社區(qū)工作者文化層次不高，沒有專業(yè)社會工作的學科背景；社區(qū)工作者持證率不高，經(jīng)過系統(tǒng)的專業(yè)社工理論學習和實務技術訓練的人員較少。二是社區(qū)居民的組織化程度低。社區(qū)居民主體意識淡薄，對社區(qū)事務參與率低、參與結構失衡、參與內容有限、參與方法缺乏、參與效能低下，居民無法有效組織起來。究其原因是居民參與社區(qū)治理的路徑被社會組織取代。三是社區(qū)治理主體融合度低。一方面，社會組織和社區(qū)居民等主體參與社會治理的途徑較為單一，參與程度不高，協(xié)同性較差；另一方面，社會組織和居民委員會沖突，社會組織以專業(yè)性自居，繞過居民委員會組織居民活動，招致居民委員會的抵制和不滿，居民委員會以在地性優(yōu)勢自居，把自身與社會工作者區(qū)別開來，不是尋求與社會工作者開展合作，而是排斥他們，甚至給社會工作者開展項目設置人為的障礙?？傊?，在“嵌入式”社區(qū)治理社會化推進過程中暴露的社會組織和社區(qū)治理兩方面的問題，為尋求社會治理社會化新路徑提供了條件和契機。

（二）“內生式”社區(qū)治理社會化：整合社區(qū)內部社會性要素

社區(qū)內部治理主體的多元化，客觀上因資源占有主體的不同而產(chǎn)生碎片化現(xiàn)象，耗散了社區(qū)內部資源和力量。社區(qū)治理社會化還需要瞄準社區(qū)內部資源的開發(fā)和利用，把社區(qū)黨組織和居民自治組織能夠統(tǒng)籌的資源進行重組和集聚，盤活社區(qū)本地資源，探索“內生式”社區(qū)治理社會化路徑。

“內生式”社區(qū)治理社會化是應對“嵌入式”社區(qū)治理社會化困境而產(chǎn)生的新模式，并在這個過程中完善社區(qū)治理結構，推動社區(qū)治理現(xiàn)代化目標的達成?！皟壬健鄙鐓^(qū)治理社會化在現(xiàn)實推進過程中存在兩個階段：第一階段是社區(qū)治理的內部基因的激活，第二階段是社區(qū)內部社會性要素的整合和凝聚。培育社區(qū)治理的內部基因，即推進社區(qū)工作者專業(yè)化，居民組織化和社會服務機構本土化。首先是推進社區(qū)工作者專業(yè)化。政府樹立“內生社區(qū)社工為主，外引機構社工為輔”的新思路，擴大社區(qū)工作者來源渠道；建立社區(qū)工作者分檔晉級制，支持社區(qū)工作者參加社會工作職業(yè)水平等級考試，對通過考試的人員給予一次性獎勵，并在工作待遇中予以支持和傾斜；定期組織社區(qū)工作者進行社區(qū)實務技能培訓，快速掌握社區(qū)社會工作專業(yè)方法和技術。其次是推進居民組織化。建立社區(qū)社會組織孵化機制。將內生社區(qū)社會組織與外引專業(yè)機構結合起來，鼓勵和引導廣大居民成立并參與社區(qū)社會組織；建立社區(qū)服務的社區(qū)社會組織參與機制，制定政府購買服務目錄，采取授權、委托、獎勵、補貼等多種形式，探索政府向社區(qū)社會組織購買服務機制，讓社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理和服務。再次是推進社會服務機構本土化。依托社會組織孵化基地的平臺優(yōu)勢和專業(yè)性社會組織的技術優(yōu)勢，將相對成熟的社區(qū)社會組織引入孵化基地，通過場地服務、能力建設、資金扶持、注冊登記服務等，培育專業(yè)化的社會組織，打通社區(qū)社會組織上升通道，提升社會組織的本土化程度。

社區(qū)治理內部基因激活后，“內生式”社區(qū)治理社會化進入第二階段的實施路徑，即社區(qū)組織整合和凝聚社區(qū)內部社會性要素，挖掘社區(qū)內部資源和力量。依據(jù)資源占有主體的不同，社區(qū)內部資源可以分為社區(qū)法定組織資源（社區(qū)黨組織、居民委員會等）、社區(qū)居民資源、社區(qū)社會組織資源和轄區(qū)企事業(yè)單位資源等。尋求新的機制把社區(qū)內部不同資源占有主體社會性要素加以激發(fā)和整合，這是“內生式”社區(qū)治理社會化的題中應有之義。一是盤活社區(qū)黨建資源，擴大社區(qū)志愿空間。社區(qū)黨組織引導廣大黨員以便民服務為載體，有序參與社區(qū)公共治理和志愿服務，擴大社區(qū)公益空間，壯大社區(qū)公益力量。二是開展居民鄰里互助，激活居民自治空間。居民委員會引導居民以樓棟、居民小組和院落為單元，實施鄰里互助行動，培育形成“與鄰為善、以鄰為伴、守望相助”的社區(qū)氛圍。居民委員會發(fā)揮基礎作用，以鄰里互助激活居民自治空間，優(yōu)化社區(qū)治理結構，提升社區(qū)治理水平。三是居民委員會引導社區(qū)社會組織角色與功能轉型，激活和擴大社區(qū)公共治理空間。當前，社區(qū)社會組織結構還不夠合理，文體娛樂類組織多，公益類組織少，居民委員會以公益為導向、以意愿為基礎、以特長為優(yōu)勢，引導各類文體娛樂類組織開展公益服務活動和參與社區(qū)公共事務治理。四是加強社區(qū)與轄區(qū)單位資源和服務的共享，擴大社區(qū)服務主體空間和社區(qū)治理資源空間。建立社區(qū)與轄區(qū)單位資源共享機制，以社區(qū)與轄區(qū)單位服務共享機制為重點，搭建社區(qū)與轄區(qū)單位資源和服務對接平臺，引導社區(qū)與轄區(qū)單位在互惠互利的基礎上提升資源的使用效率。

“內生式”社區(qū)治理社會化并不排斥社區(qū)行政化要素，而是通過社區(qū)組織把社區(qū)行政化要素和社會化要素整合起來，壯大社區(qū)治理的內部基因。通過充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的領導核心作用、居民委員會的基礎作用、社區(qū)社會組織和轄區(qū)單位的協(xié)同作用、社區(qū)居民的參與作用，盤活社區(qū)治理的內部基因，推動社區(qū)內部社會性要素從分割走向整體、從碎片化走向網(wǎng)絡化，著力建成社區(qū)組織統(tǒng)籌協(xié)調社區(qū)內部社會性要素的工作體系，優(yōu)化與完善內生式社區(qū)治理資源社會化機制，最終建構“人人參與、人人盡責、人人共享”的社區(qū)治理新格局。但是，“內生式”社區(qū)治理社會化在運行過程中也產(chǎn)生了一些弊病，其整合了社區(qū)內部社會性要素，在一定程度上阻擋了社區(qū)外部主體的進入，招致專業(yè)社工機構的不滿，產(chǎn)生了社區(qū)治理的沖突事件，如專業(yè)社工機構和居民委員會的沖突、專業(yè)社工機構和社區(qū)社會組織的沖突、機構社工和社區(qū)社工的沖突。這些主體間的沖突不符合“共建共治共享”基層社會治理格局的政策目標，必須妥善解決。

四、從分治到融合：社區(qū)治理社會化趨向探析

社區(qū)治理社會化是破除行政化社區(qū)弊端的理想方案。從理念到行動是社區(qū)善治的題中應有之義，政策引導、實踐探索和學界思辨共同推動社區(qū)治理社會化在基層社會治理場域落地生根。結合前文所述，“嵌入式”和“內生式”已成為我國社區(qū)治理社會化的兩種主流模式。但這兩種模式對社區(qū)治理結構和社區(qū)治理資源統(tǒng)籌整合究竟有何影響，對社區(qū)發(fā)展治理會帶來哪些新的問題，目前亟待學術界做出回應。正如改革沒有盡頭，創(chuàng)新永無止境，社區(qū)治理社會化在新征程中如何化解業(yè)已出現(xiàn)的困境，探尋社區(qū)治理社會化的良善路徑，進而辨明社區(qū)治理社會化的發(fā)展趨勢，需要進一步的深入研究。

（一）內外區(qū)隔：社區(qū)治理社會化羈絆

自社區(qū)治理命題提出后，社區(qū)治理社會化就成為達致基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標的有益探索。社區(qū)治理社會化在理念和結構等方面與基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求具有高度一致性，因而成為眾多基層政府創(chuàng)新社會治理的選擇。分析我國社區(qū)治理社會化經(jīng)驗得知，其存在一定的地域規(guī)律性。華東一帶較多推行的是“嵌入式”社區(qū)治理社會化模式，而中西部省份基于資金和專業(yè)性社會組織缺乏等條件的限制，另辟蹊徑走出一條“內生式”社區(qū)治理社會化路徑。很大程度上，這兩種路徑都是對我國社區(qū)治理現(xiàn)存困境的有益探索，豐富了基層社會治理實踐場景。

作為對社區(qū)行政化的替代方案，“嵌入式”社區(qū)治理社會化和“內生式”社區(qū)治理社會化探索的方向和重點不盡相同。透視“嵌入式”社區(qū)治理社會化和“內生式”社區(qū)治理社會化的過程與結構，不難發(fā)現(xiàn)，前者注重社區(qū)外部性社會要素的集聚和整合，后者偏重于盤活和激發(fā)社區(qū)內部性社會要素?！扒度胧健鄙鐓^(qū)治理社會化通過引入專業(yè)社會組織，以項目化的形式打通社會組織進駐社區(qū)治理場域的通道，社會組織成為社會治理較為活躍的主體。社會組織作為一種實體法人機構，具有一定的價值和訴求，這些利益和訴求同政府引入社會組織的初衷不完全一致。社會組織嵌入社區(qū)通常會固化和擴大自身的利益點，以維系和爭取更多的政府項目，促進組織發(fā)展。為實現(xiàn)這一目標，專業(yè)社工基于項目需要策劃并開展社區(qū)活動，邀請居民參加，增加社區(qū)表面活力。居民是專業(yè)社工的服務對象，坐享社會組織項目運行成果，居民自身的參與能力和行動能力沒有得到激發(fā)和提升，居民沒有組織起來，居民自治沒有獲得實質性發(fā)展?！扒度胧健鄙鐓^(qū)治理社會化雖然整合了社區(qū)外部性社會要素，但忽略了專業(yè)社會組織與社區(qū)組織的協(xié)同合作，故難以有效引導居民推動社區(qū)自治?！皟壬健鄙鐓^(qū)治理社會化著眼于社區(qū)內部社會性要素，走出了一條與“嵌入式”社區(qū)治理社會化相異的路徑。“內生式”社區(qū)治理社會化注重培育社區(qū)社會組織，居民委員會把不同類型和需求的居民組織起來，根據(jù)居民組織的優(yōu)勢和特長，引導其參與不同范圍的社區(qū)公共事務治理，延展居民自治的深度和廣度。但一個客觀事實是，在“內生式”社區(qū)治理社會化的模式下，居民委員會要么排斥專業(yè)社會組織進入社區(qū)，要么為社會組織開展社區(qū)活動設置主觀障礙，社區(qū)組織和社會組織難有實質性的合作。

社區(qū)社會性要素原本是一個有機整體，但遭遇社區(qū)治理社會化不同理念和機制的肢解。社區(qū)治理社會化的落腳點在于多元主體共同行動，基層政府與基層群眾性自治組織共同行動，社會組織、社區(qū)社會組織、其他社會力量共同行動?！扒度胧健鄙鐓^(qū)治理社會化和“內生式”社區(qū)治理社會化均是注重某一類社區(qū)社會性要素的培育和開發(fā)，忽略不同類型的社區(qū)社會性要素的互動，阻礙社區(qū)治理主體多元化格局的實現(xiàn)。社區(qū)治理社會化的兩種路徑在不同層面耗散社區(qū)治理力量，難以提升社區(qū)治理效能，不利于建構共建共治共享的社區(qū)治理格局。破除社區(qū)治理社會化現(xiàn)存的痼疾，尋求不同類型的社區(qū)社會性要素的互動和融合，成為社區(qū)治理社會化的必由之路，也是其良性發(fā)展的大勢所趨。

（二）融合與聯(lián)動：社區(qū)治理社會化體系之變

“嵌入式”社區(qū)治理社會化構建了基層政府、社會組織、居民個體等在內的社區(qū)治理結構和治理體系，“內生式”社區(qū)治理社會化搭建了基層政府、居民委員會、社區(qū)社會組織、居民個體等構成的社區(qū)治理結構和社區(qū)治理體系。顯而易見，這是兩套不同的社區(qū)治理體系。隨著“嵌入式”社區(qū)治理社會化和“內生式”社區(qū)治理社會化的深入推進，二者互為影響，尤其是在中西部省份，專業(yè)社會組織日益增多，并進入社區(qū)治理場域，但它們與居民委員會沒有結成分工合作的關系模式，而是遵循自身邏輯對社區(qū)治理施加影響。從形式上看，居民委員會、社會組織、社區(qū)社會組織、居民個體等也已加入社區(qū)治理社會化場域，卻形成了兩類社區(qū)治理體系，進而形成新一輪的社區(qū)治理碎片化。

面對社區(qū)治理社會化帶來的治理結構和體系碎片現(xiàn)象，需要采用整體性的思維，創(chuàng)新社區(qū)治理社會化體系和結構，促進多元主體的融合與聯(lián)動。政府設立社區(qū)服務項目是推動社區(qū)治理社會化有效運轉的紐帶，在“嵌入式”社區(qū)治理社會化的模式下，社區(qū)服務項目由專業(yè)社會組織申報和運營；在“內生式”社區(qū)治理社會化模式下，社區(qū)服務項目由社區(qū)組織申報和承接。為避免社區(qū)治理多元主體的碎片化，一方面，政府需要進一步創(chuàng)新政府購買服務制度和社區(qū)服務項目細則，在確認社區(qū)組織具備承接政府購買服務和社區(qū)服務項目資格的基礎上，優(yōu)化項目申報主體條件，由單一申報主體轉向聯(lián)合申報主體。這將意味著社區(qū)服務項目由專業(yè)社會機構申報（“嵌入式”社區(qū)治理社會化）和社區(qū)組織申報（“內生式”社區(qū)治理社會化）轉向專業(yè)社會機構+居民委員會+社區(qū)社會組織聯(lián)合申報。另一方面，明確不同主體的角色和功能，建構分工合作關系模式，即由社區(qū)社會組織發(fā)現(xiàn)社區(qū)公共需求，居民委員會統(tǒng)籌設計社區(qū)服務項目，專業(yè)社工參與的工作團隊。居民委員會作為社區(qū)法定組織，具備一定主體優(yōu)勢，注重發(fā)揮自身協(xié)調和整合功能，把社會組織和社區(qū)社會組織、專業(yè)社工納入同一個社區(qū)治理社會化體系。此外，建立多元主體的協(xié)同機制，社區(qū)服務項目確立后，居民委員會、社會組織、社區(qū)社會組織三方共同運營，即共同策劃與開展社區(qū)活動，共享社區(qū)活動成效，居民委員會、社區(qū)社會組織和專業(yè)機構在社區(qū)服務項目實施過程中實現(xiàn)協(xié)同和聯(lián)動。社區(qū)服務項目多元申報主體，即居民委員會、社會組織和社區(qū)社會組織結成合作關系模式，協(xié)同機制的建構推動了社區(qū)治理社會化的體系之變，社區(qū)治理社會化融合路徑具備可行性和可操作性。

從根本上說，采取整體性思維，整合社區(qū)內外社會性要素是社區(qū)治理社會化初衷和持續(xù)發(fā)展的必由之路。破除社區(qū)治理社會化運行過程中分割社區(qū)治理體系的弊端，加強社區(qū)治理多元主體的融合和聯(lián)動，推動社區(qū)治理社會化結構創(chuàng)新和體系優(yōu)化是學術界和社區(qū)治理實踐場域的共同目標。該目標的實現(xiàn)依賴于社區(qū)治理社會化模式和路徑的創(chuàng)新，并進一步代表社區(qū)治理社會化的發(fā)展趨勢。這意味著，當前我國現(xiàn)存的“嵌入式”社區(qū)治理社會化和“內生式”社區(qū)治理社會化兩種模式要逐步邁向融合的路徑，以充分整合社區(qū)社會性要素，擴大社區(qū)治理的社會基礎。融合理念下的社區(qū)治理社會化不僅整合社區(qū)社會性要素，還是推動政府與社會合作的紐帶，加強行政性要素和社會性要素互動的機制，這不僅構建整體性的基層社會治理體系，還將拓展居民自治深度和廣度，實現(xiàn)國家和社會的同步發(fā)展。

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［責任編輯：趙瞳］