廖理 張偉強(qiáng)

學(xué)生貸款問題一直是美國(guó)社會(huì)關(guān)注的重要問題，是歷任美國(guó)總統(tǒng)和歷屆國(guó)會(huì)選舉中的熱議議題。學(xué)生貸款設(shè)計(jì)之初的目的是減輕公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，由大學(xué)生及其家庭更多地承擔(dān)高等教育費(fèi)用，但實(shí)際情況是給家庭和政府財(cái)政帶來了沉重負(fù)擔(dān)。2022年8月美國(guó)政府推出的學(xué)生貸款債務(wù)紓困方案，能夠在短期內(nèi)大幅降低現(xiàn)有借款人的負(fù)擔(dān)、降低貸款規(guī)模和借款人數(shù)，但不能從根本上解決學(xué)生貸款問題，需要付出巨大的財(cái)政成本，而且紓困方案能否最終實(shí)施仍存疑問。

學(xué)生貸款存在的問題

美國(guó)學(xué)生貸款的大規(guī)模推廣始于第二次世界大戰(zhàn)后。為幫助大量退伍軍人解決就業(yè)和生活問題，政府出資資助退伍軍人上大學(xué)，開啟了高等教育精英化向大眾化的轉(zhuǎn)變。經(jīng)過70多年學(xué)生貸款制度歷次變革，目前存在如下問題：

飛速增長(zhǎng)的貸款規(guī)模和負(fù)債人數(shù)

過去近20年內(nèi)，學(xué)生貸款是美國(guó)家庭中增長(zhǎng)最快的負(fù)債。在美國(guó)家庭全部債務(wù)中，2004年學(xué)生貸款占比只有3.8%，2021年已經(jīng)升至10.1%。從圖1可以看出，2021年的學(xué)生貸款規(guī)模高達(dá)1.58萬億美元，與2004年相比增長(zhǎng)了359%，而同期汽車貸款和信用卡分別只增長(zhǎng)了100%和19%。從2010年起，學(xué)生貸款已經(jīng)成為美國(guó)家庭除了住房抵押貸款之外規(guī)模最大的負(fù)債。

學(xué)生貸款不僅規(guī)模大，負(fù)債人數(shù)和人均負(fù)債總額也上升較快。從圖2可以看出，2021年美國(guó)有4337萬人背負(fù)學(xué)生貸款債務(wù)，約占美國(guó)勞動(dòng)力人口的四分之一，與2004年相比增長(zhǎng)了90%。從圖3可以看出，學(xué)生貸款的人居負(fù)債規(guī)模也在同期上升。2021年，人均學(xué)生貸款規(guī)模的平均值和中位數(shù)分別是3.6萬和1.9萬美元，分別比2004年增長(zhǎng)140%和133%。

沉重的還款負(fù)擔(dān)

第一，五成以上的借款人還款金額不高于同期利息。如果貸款的還款金額沒有超過同期的貸款應(yīng)償還利息，就會(huì)出現(xiàn)債務(wù)規(guī)模不變或者上升。從圖4可以看出，2004年至2019年，只有不到40%的借款人貸款規(guī)模在下降，約50%的借款人的貸款規(guī)模不變或者上升，不考慮新增債務(wù)的情況下，這些人每年的還款金額都沒有超過利息，而處于90天以上拖欠或者違約狀態(tài)的借款人也呈現(xiàn)逐年上升態(tài)勢(shì)，從期初的9%上升至15%。2020年和2021年，受新冠疫情影響，美國(guó)對(duì)學(xué)生貸款實(shí)施了暫停還本付息，這在降低貸款違約的同時(shí)，更大比例借款人的貸款規(guī)模出現(xiàn)上升。

第二，高逾期率。根據(jù)貸款風(fēng)險(xiǎn)與收益相匹配原則，利率越高的貸款逾期率越高，一般情況下，信用卡利率遠(yuǎn)高于學(xué)生貸款利率，信用卡違約率在理論上要高于學(xué)生貸款的違約率。但從圖5可以看出，2011年及之前信用卡的逾期率高于學(xué)生貸款的逾期率，但2012年至2019年間，信用卡逾期率出現(xiàn)了大幅下降，而學(xué)生貸款逾期率保持高位，導(dǎo)致學(xué)生貸款的逾期率明顯高于信用卡的逾期率。在2020年和2021年，受新冠疫情影響，美國(guó)對(duì)學(xué)生貸款實(shí)施了暫停還本付息，這大幅降低了學(xué)生貸款的逾期率。

第三，貸款老齡化。學(xué)生貸款借款人還清欠款的年齡越來越大。以美國(guó)前總統(tǒng)奧巴馬為例，他1983年和1991年分別在哥倫比亞大學(xué)和哈佛大學(xué)獲得學(xué)士和博士學(xué)位，直到2004年他才還清學(xué)生貸款，此時(shí)距離他本科畢業(yè)已經(jīng)有21年，距離他未來當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)只有4年。2022年，美國(guó)國(guó)會(huì)中有44名議員（占議員總數(shù)的8%）的學(xué)生貸款債務(wù)超過1萬美元，他們的平均年齡接近50歲。

從圖6可以看出，50歲及以上的學(xué)生貸款借款人比例在逐年增加。從貸款人數(shù)上看，50歲及以上的人數(shù)占比從2004年的11.7%上升至2021年的20.2%，提高了8.6個(gè)百分點(diǎn)；其中，60歲及以上人數(shù)占比從2004年的2.5%上升至2021年的8.1%，提高了5.6個(gè)百分點(diǎn)。從貸款余額上看更嚴(yán)重，50歲及以上的借款人背負(fù)學(xué)生貸款余額占比從2004年的10.4%上升至2021年的22.8%，提高了12.4個(gè)百分點(diǎn)；其中，60歲及以上借款人背負(fù)學(xué)生貸款余額占比從2004年的1.9%上升至2021年的8.0%，提高了6.1個(gè)百分點(diǎn)。

財(cái)政負(fù)擔(dān)而不是財(cái)政盈余

學(xué)生貸款在設(shè)計(jì)之初的目的是減輕公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，由大學(xué)生及其家庭更多地承擔(dān)高等教育費(fèi)用。與此同時(shí)，學(xué)生貸款利率設(shè)定的是比十年期國(guó)債利率高出2.05到4.60個(gè)百分點(diǎn)，加上1.05%至4.30%的貸款手續(xù)費(fèi)，這意味著即使對(duì)貧困學(xué)生的學(xué)生貸款進(jìn)行補(bǔ)貼，平均而言政府預(yù)計(jì)每借出1美元可賺取3美分。設(shè)計(jì)之初是希望通過學(xué)生貸款賺錢，即學(xué)生貸款可以為政府財(cái)政提供收入。但2022年美國(guó)政府問責(zé)局的一份報(bào)告顯示，學(xué)生貸款本來計(jì)劃在1997年至2021年能夠?yàn)檎畮?140億美元的財(cái)政收入，但是實(shí)際情況是為政府財(cái)政帶來了1970億美元的成本，實(shí)際情況與預(yù)計(jì)相差了3110億美元。

學(xué)生貸款債務(wù)紓困方案內(nèi)容

學(xué)生貸款問題一直是美國(guó)社會(huì)關(guān)注的重要問題，是歷任總統(tǒng)和歷屆國(guó)會(huì)選舉中的熱門議題。2022年8月，美國(guó)現(xiàn)任政府公布了學(xué)生貸款債務(wù)紓困方案，其主要內(nèi)容如下：

一次性債務(wù)減免1萬或者2萬美元

一次性債務(wù)減免定位于中等和低收入家庭，為其減免學(xué)生債務(wù)1萬美元或者2萬美元。年收入低于12.5萬美元（或者家庭收入低于25萬美元）的學(xué)生貸款借款人被定義為中低收入者，他們最高將被注銷1萬美元的債務(wù)。這里12.5萬美元的收入標(biāo)準(zhǔn)綜合考慮了美國(guó)中等收入多種計(jì)算方法，例如，方法一是收入中位數(shù)的兩倍（2020年是13.5萬美元），方法二是收入分布的80分位數(shù)（2020年是11.0萬美元），方法三是收入貧困線的5倍（2020年是10.9萬美元）。

如果借款人上大學(xué)時(shí)屬于低收入家庭，且當(dāng)前年收入低于12.5萬美元（或者家庭收入低于25萬美元），將被額外多可注銷1萬美元的學(xué)生貸款債務(wù)，合計(jì)可注銷2萬美元的債務(wù)。在這里，上學(xué)時(shí)屬于低收入家庭的定義是借款人上大學(xué)時(shí)獲得過佩爾助學(xué)金（Pell Grant）。佩爾助學(xué)金只面向家庭經(jīng)濟(jì)收入較低的大學(xué)生，大約有三分之一的大學(xué)生能夠獲得佩爾助學(xué)金。

這里的最高1萬美元（或者2萬美元）是指與借款人的債務(wù)余額相比。如果借款人的債務(wù)余額高于1萬美元（或者2萬美元），將可以獲得1萬美元（或者2萬美元）的減免。當(dāng)債務(wù)余額沒有超過1萬美元（或者2萬美元）時(shí)，則以借款人的債務(wù)余額為限。例如，一個(gè)曾獲佩爾助學(xué)金借款人的債務(wù)余額是0.5萬美元，他只能獲得0.5萬美元的債務(wù)減免。

降低借款人的還款負(fù)擔(dān)

收入比例還款是指借款人的每月還款金額根據(jù)其可自由支配收入的百分比來決定，收入高的借款人還的多，收入低的借款人還得少甚至是零還款，還款20年后（本科生借款人）或者25年（研究生借款人）注銷其剩余債務(wù)。這次美國(guó)政府提出了新的更慷慨的收入比例還款方案：第一，提高還款門檻。原方案中，借款人還款門檻是聯(lián)邦貧困線的150%，收入減去這個(gè)門檻等于可自由支配收入。新的方案則將還款門檻提升至聯(lián)邦貧困線的225%，自動(dòng)降低了可自由支配收入，減輕了每月應(yīng)償還金額。以2020年13590美元的聯(lián)邦貧困線估計(jì)，還款門檻將從20385美元提升至30578美元。第二，貸款利息將不再資本化。原方案中，如果借款人每月還款金額低于應(yīng)還貸款利息，則差額部分會(huì)被計(jì)入貸款本金，這樣會(huì)出現(xiàn)學(xué)生貸款越還越多的現(xiàn)象，對(duì)于努力還款的借款人是一種心理傷害。新的方案中，貸款利息將不再資本化，即使借款人當(dāng)月還款金額是零，借款人的貸款余額也不會(huì)上升。第三，大學(xué)生借款有更低的還款比例。原方案中，大學(xué)生和研究生借款的每月還款比例都是10%，即還款金額等于可自由支配收入的10%。新的方案，大學(xué)生借款的還款比例從10%降為5%，即還款金額等于可自由支配收入的5%，這大幅降低了大學(xué)生借款的還款金額。研究生借款由于借款人收入更高，維持原有的比例10%不變。第四，低負(fù)債者更快地注銷債務(wù)。原方案中，只有還款20年（或者25年）后，學(xué)生債務(wù)才能得到免除。新方案中，對(duì)于那些初始借款金額不超過1.2萬美元的借款人，在他們連續(xù)還款10年后將免除所有債務(wù)。這個(gè)措施最大的受益者是社區(qū)大學(xué)的學(xué)生，他們學(xué)習(xí)期限短（2年）且貸款金額少，將在畢業(yè)10年后遠(yuǎn)離學(xué)生貸款債務(wù)煩擾。第五，簡(jiǎn)化參加收入比例還款手續(xù)。之前的收入比例還款手續(xù)相對(duì)復(fù)雜，如借款人需要每年計(jì)算自己的收入上報(bào)，確定下一年的還款金額，導(dǎo)致收入與還款在時(shí)間上的不一致。未來會(huì)將學(xué)生貸款系統(tǒng)與個(gè)人收入稅收系統(tǒng)打通，自動(dòng)提取借款人的收入信息，減輕借款人的負(fù)擔(dān)。

一次性的公共服務(wù)債務(wù)減免

公共服務(wù)債務(wù)減免（Public Service Loan Forgiveness，簡(jiǎn)稱PSLF）是指借款人在為政府或者合格的非營(yíng)利組織全職工作，在此期間進(jìn)行了120次（可以不是連續(xù)的）收入比例還款后，可以免除學(xué)生貸款的剩余金額。為政府工作的含義非常廣泛，包含為聯(lián)邦、州、地方和部落政府機(jī)構(gòu)工作，如軍隊(duì)、公立的中小學(xué)、公立學(xué)院和大學(xué)、公共兒童和家庭服務(wù)機(jī)構(gòu)、公共交通、水、橋梁和住房管理局等。合格的非營(yíng)利組織是指免稅和雖不免稅但提供合格服務(wù)的組織，如私立中小學(xué)、私立學(xué)院和大學(xué)以及數(shù)千個(gè)其他組織。

之前的公共服務(wù)債務(wù)減免也存在，但這次降低了一些限制條件，使借款人更容易獲得債務(wù)減免。例如，直接貸款和其他貸款、不同的還款計(jì)劃類型都符合條件，即使貸款有逾期也可以獲得，只要還款120次及以上，即使目前不在政府機(jī)構(gòu)或者合格的非營(yíng)利組織全職工作也可以申請(qǐng)等等。

這種公共服務(wù)債務(wù)減免有時(shí)間要求，必須在2022年11月1日之前申請(qǐng)，之后申請(qǐng)無效。

延長(zhǎng)已有的債務(wù)寬限期限

新冠疫情的暴發(fā)給家庭帶來了巨大的財(cái)務(wù)不確定性，2020年3月，隨著《新冠病毒援助、救濟(jì)與經(jīng)濟(jì)安全法案》（以下簡(jiǎn)稱“CARES法案”）通過，學(xué)生貸款的債務(wù)寬限救助措施被立法確認(rèn)，為期6個(gè)月。債務(wù)寬限包含三個(gè)方面的內(nèi)容：（1）暫停本息償付，即寬限期內(nèi)借款人不需要償還任何本金或者利息；（2）不計(jì)利息，寬限期內(nèi)借款人的債務(wù)利息被設(shè)置為零，債務(wù)余額不會(huì)上升；（3）暫停學(xué)生貸款的催收工作，即不對(duì)已經(jīng)逾期或者違約的學(xué)生貸款進(jìn)行催收。

債務(wù)寬限本來只是一個(gè)臨時(shí)性措施，第一次宣布時(shí)有效期只有6個(gè)月。但是，由于學(xué)生貸款影響廣泛，即使CARES法案的其他救助措施已經(jīng)結(jié)束，其間也更換了總統(tǒng)，但債務(wù)寬限措施卻歷經(jīng)9次延期（詳見表1），時(shí)間長(zhǎng)度超過3年。最短的延期在特朗普即將離任的2020年12月4日做出，只延期了1個(gè)月。最長(zhǎng)的延期在2021年1月做出，是拜登就職的第一天，延期長(zhǎng)達(dá)8個(gè)月。

2022年8月，美國(guó)政府宣布，債務(wù)寬限再次延長(zhǎng)3個(gè)月，截至2022年12月31日。2022年11月，由于法院叫停了債務(wù)取消計(jì)劃，債務(wù)寬限計(jì)劃又被延期至2023年6月30日，具體時(shí)間根據(jù)最高法院的裁決確定。

學(xué)生貸款債務(wù)紓困方案評(píng)析

能夠短期大幅降低現(xiàn)有借款人的負(fù)擔(dān)

紓困方案能夠顯著降低現(xiàn)有借款人，特別是低收入借款人負(fù)擔(dān)。美國(guó)大學(xué)畢業(yè)生的借款金額平均只有6000至8000美元，遠(yuǎn)小于同期研究生的借款金額，但是本科生的違約率遠(yuǎn)高于研究生的違約率。研究生特別是醫(yī)學(xué)、法學(xué)和商科的研究生雖然貸款金額較大，但他們畢業(yè)后的收入更高，貸款還款負(fù)擔(dān)反而不重。大學(xué)生特別是那些中途輟學(xué)的大學(xué)生，雖然貸款金額較低，但他們離開校園后收入較低，學(xué)生貸款還款就成了大問題。紓困方案能夠?qū)①J款余額小于1萬美元（最高2萬美元）借款人的債務(wù)一筆勾銷，約有2000萬借款人（占現(xiàn)有借款人總數(shù)的43.5%）不再背負(fù)學(xué)生貸款債務(wù)，2100萬人部分降低了負(fù)債金額。紓困方案的其他措施，如提高收入比例還款的還款門檻、降低還款比例都有助于幫助學(xué)生貸款中的弱勢(shì)群體，起到降低借款人負(fù)擔(dān)的作用。

能夠短期降低貸款規(guī)模和借款人數(shù)

紓困方案短期內(nèi)能夠降低貸款規(guī)模和借款人數(shù)，但5到7年內(nèi)貸款規(guī)模和借款人數(shù)會(huì)恢復(fù)至目前水平甚至更高。短期內(nèi)，一次性債務(wù)減免預(yù)計(jì)會(huì)為4000多萬人提供最高2萬美元的債務(wù)減免，其中有2000萬人的學(xué)生貸款債務(wù)會(huì)完全取消，預(yù)計(jì)減免總金額4300億美元，因此短期內(nèi)會(huì)減少大約40%以上的借款人數(shù)和30%貸款余額。但是，美國(guó)每年高等教育入學(xué)人數(shù)是2000萬左右，其中700萬人申請(qǐng)學(xué)生貸款，在未來3至5年借款人數(shù)將恢復(fù)至目前水平。此外，近年來美國(guó)政府每年發(fā)放學(xué)生貸款約1300億美元，回收學(xué)生貸款本金約600億美元，學(xué)生貸款余額每年凈增700億美元左右，在未來5至7年學(xué)生貸款余額會(huì)恢復(fù)至目前水平并繼續(xù)上升。

不能夠從根本上解決學(xué)生貸款問題

學(xué)生貸款問題產(chǎn)生的原因主要來自兩個(gè)方面：一是高等教育投資收益率的下降。過去二十年，高等教育的教育成本（包含學(xué)費(fèi)、食宿費(fèi)和書費(fèi)等）從10820美元每年上升至25910美元每年，增長(zhǎng)了139%，而同期畢業(yè)生收入只增長(zhǎng)了48%；二是高等教育投資風(fēng)險(xiǎn)的上升。隨著高等教育從精英化向普及化的轉(zhuǎn)變，越來越多的人可以（貸款）上大學(xué)。對(duì)于適應(yīng)大學(xué)生活，能夠獲得學(xué)位的人來說，上大學(xué)能夠提高他們的收入；反之，對(duì)于背負(fù)學(xué)生貸款債務(wù)卻不能獲得學(xué)位的人來說，上大學(xué)并不能提高他們的收入。近年來，雖然美國(guó)大學(xué)（入學(xué)后6年）畢業(yè)率有所提升，在60%左右，但仍有近40%的大學(xué)新生沒有獲得學(xué)位。在所有背負(fù)學(xué)生貸款的人中，40%的人沒有獲得學(xué)位。紓困方案對(duì)于上述問題，并沒有提出對(duì)應(yīng)的解決方案。

需要付出巨大的財(cái)政成本

紓困方案的成本分為三個(gè)部分：一是一次性債務(wù)取消最高1萬美元或者2萬美元成本。大約2000萬借款人有資格消除全部債務(wù)，而另外大約2100萬借款人有資格消除部分債務(wù)，債務(wù)取消預(yù)計(jì)耗資約3600億美元。二是降低還款負(fù)擔(dān)成本。新的收入比例還款方案下，借款人的還款金額更少，還款期限更短，預(yù)計(jì)新增財(cái)務(wù)成本700億美元。三是債務(wù)寬限延期成本。受新冠疫情影響，2020年開始的學(xué)生貸款債務(wù)寬限，免除了債務(wù)人的還本付息和計(jì)息，原計(jì)劃2022年8月31日結(jié)束，紓困方案將債務(wù)寬限延長(zhǎng)了4個(gè)月，預(yù)計(jì)新增財(cái)務(wù)成本200億美元。三項(xiàng)合計(jì)財(cái)務(wù)成本預(yù)計(jì)達(dá)到4500億美元。而在美國(guó)2022財(cái)年，聯(lián)邦政府的財(cái)政收入、財(cái)政支出和財(cái)政赤字是4.90萬億、6.27萬億和1.38萬億美元，紓困財(cái)務(wù)成本分別占當(dāng)期財(cái)政收入、財(cái)政支出和財(cái)政赤字的9.2%、7.2%和32.6%。

紓困方案能否最終實(shí)施仍存疑問

學(xué)生貸款債務(wù)紓困方案目前已被暫停。學(xué)生貸款債務(wù)紓困方案依據(jù)的法律是2003年《學(xué)生高等教育救濟(jì)機(jī)會(huì)法案》，該法授權(quán)教育部長(zhǎng)在國(guó)家緊急情況下減輕學(xué)生貸款負(fù)擔(dān)。2020年3月的學(xué)生貸款債務(wù)寬限就是依據(jù)這個(gè)法案。但2022年是不是處于類似新冠疫情期的國(guó)家緊急情況就存在爭(zhēng)議。當(dāng)?shù)貢r(shí)間2022年11月10日，美國(guó)聯(lián)邦地區(qū)法官判決學(xué)生貸款債務(wù)紓困方案是對(duì)法律的曲解和濫用，違反了憲法賦予國(guó)會(huì)的立法權(quán)。最高法院已接受了美國(guó)政府的上訴，對(duì)紓困方案的合法性進(jìn)行審查，預(yù)計(jì)2023年6月會(huì)做出判決?？紤]到目前最高法院中保守派法官占絕大多數(shù)，紓困方案的前景不容樂觀。

（廖理為清華大學(xué)五道口金融學(xué)院教授，張偉強(qiáng)為清華大學(xué)五道口金融學(xué)院副研究員。本文編輯/王茅）