孔翠芳　鮑家偉

城市公交是基本民生事業(yè)，對(duì)于保障居民出行、維持城市運(yùn)轉(zhuǎn)、推動(dòng)綠色低碳發(fā)展等具有重要作用。近兩年，河南商丘等地先后發(fā)生公交停運(yùn)現(xiàn)象，對(duì)居民日常生活、地方政府公信力、公交公司運(yùn)營等帶來較大沖擊，引發(fā)社會(huì)各界廣泛關(guān)注。公交停運(yùn)既有居民出行方式多元化、乘客流失、疫情沖擊等客觀因素影響，也有公交運(yùn)營模式僵化、線路不合理、過度依賴財(cái)政補(bǔ)貼等主觀因素影響。民生工程不能說停就停，建議在保證一定財(cái)政支持前提下，引導(dǎo)公交公司從自身挖潛，通過降本增效、開源節(jié)流等方式緩解壓力，多管齊下化解城市公交運(yùn)營難題，防范公交停運(yùn)可能引發(fā)的員工失業(yè)、群眾上訪、其他公益性行業(yè)效仿等連鎖反應(yīng)，為經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定創(chuàng)造良好環(huán)境。

一、公交“一停了之”損害居民、政府、員工三方權(quán)利

近期，河南商丘市、湖南耒陽市、黑龍江漠河市、遼寧建昌縣、陜西定邊縣等地先后發(fā)生公交非正常停運(yùn)事件，引發(fā)社會(huì)較大反響，公交停擺對(duì)居民、政府和公交企業(yè)員工三方都造成較大影響。

一是居民公共交通出行受阻。從運(yùn)營覆蓋范圍和客運(yùn)量來看，城市公交停運(yùn)勢(shì)必影響眾多人群出行。以商丘疫情前情況為例，2019年該市500米的公交站點(diǎn)覆蓋率達(dá)80.8%，年運(yùn)營里程8100萬公里，年客運(yùn)量高達(dá)8300萬人次，公交停運(yùn)將嚴(yán)重影響廣大市民的出行和生活。個(gè)別城市公交全部或部分線路反復(fù)停運(yùn)讓居民無所適從，如河南鄲城縣公交曾在2020年1月25日暫停運(yùn)營，2月24日開始陸續(xù)恢復(fù)運(yùn)營；2021年8月8日暫停運(yùn)營，9月1日恢復(fù)運(yùn)營；2022年1月暫停運(yùn)營，6月10日恢復(fù)運(yùn)營。公交出現(xiàn)反復(fù)停運(yùn)又恢復(fù)運(yùn)營現(xiàn)象，影響城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)和居民出行方式選擇。

二是當(dāng)?shù)卣帕κ軗p。城市公交是事關(guān)民生和城市運(yùn)轉(zhuǎn)的公益性事業(yè)，政府有責(zé)任維持公交正常運(yùn)行。但有些城市公交公司說停擺就停擺，引發(fā)社會(huì)輿論炒作，不少公眾認(rèn)為公交停運(yùn)是地方政府過失。一些地方公交“上午停運(yùn)——中午政府介入——下午恢復(fù)運(yùn)營”的處理方式讓人難以信服。例如，漠河市公交公司在今年2月12日發(fā)布停運(yùn)公告后，當(dāng)?shù)卣杆俳槿?，?dāng)天下午公交公司又發(fā)布公告稱將繼續(xù)運(yùn)營。商丘市公交公司2月23日上午8時(shí)發(fā)布通告稱將于3月1日停運(yùn)，三個(gè)小時(shí)后又發(fā)布消息稱市政府工作組已經(jīng)進(jìn)駐，將克服困難、確保公交不停運(yùn)。個(gè)別公交公司以停運(yùn)為手段博取社會(huì)關(guān)注、倒逼政府兜底解決經(jīng)營難題，把民眾出行便利當(dāng)作討價(jià)還價(jià)的工具，這既會(huì)引發(fā)公眾對(duì)城市運(yùn)轉(zhuǎn)的焦慮，更會(huì)損害當(dāng)?shù)卣蜗蟆?/p>

三是公交公司員工利益受害。城市公交系統(tǒng)員工眾多，一旦停運(yùn)，公交司機(jī)、運(yùn)維人員等將面臨失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，容易引發(fā)群體性事件。如2021年11月1日，河南平頂山市幾十名公交車司機(jī)因被拖欠工資，蹲守在公交公司門口，阻礙其他公交車出行。公交公司經(jīng)營不善還會(huì)影響員工社保繳納。以商丘為例，商丘公交公司現(xiàn)有員工4000余人，其中繳納社保的員工1868人，比例不足50%。企查查數(shù)據(jù)顯示，商丘公交公司2019年曾因未依法辦理工傷保險(xiǎn)登記未給1750名職工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)而被處罰金。

二、城市公交停運(yùn)主要源于四方面原因

近幾年受疫情影響，一些城市公交公司經(jīng)營狀況不佳，同時(shí)一些地方財(cái)政壓力上升，一些小城市對(duì)公共交通的財(cái)力保障不足，多種因素疊加導(dǎo)致公交停運(yùn)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

一是公交客流量不斷減少。隨著私家車、網(wǎng)約車、共享自行車、共享電動(dòng)車的普及發(fā)展，加之疫情沖擊影響，乘坐公交車出行的市民持續(xù)減少。2014年全國城市公共汽車客運(yùn)量為781.88億人次，到2019年已減少至691.76億人次，2021年客運(yùn)量更是迅速下降到489.16億人次?？土鳒p少導(dǎo)致公交公司收入降低甚至出現(xiàn)虧損，硬件設(shè)施難以更新，工作人員服務(wù)水平下降，延長發(fā)車間隔時(shí)間甚至關(guān)停部分線路，這進(jìn)一步導(dǎo)致客源流失，形成惡性循環(huán)。

二是收入成本出現(xiàn)倒掛。公交運(yùn)營前期投入較大，必須形成一定規(guī)模的線網(wǎng)才能維持開支，后續(xù)運(yùn)營投入規(guī)模難以輕易減少，人員工資、車輛維護(hù)、燃油充電等剛性支出疊加，導(dǎo)致不少公交運(yùn)營企業(yè)連年虧損的情況愈加凸顯。如廣西北海市公交每公里營運(yùn)收入為1.14元，政府補(bǔ)貼后每公里營運(yùn)收入為3.72元，但其每公里的運(yùn)營成本為7.39元，收入與成本倒掛明顯，嚴(yán)重影響公交公司的正常運(yùn)營。此外，大部分城市的公交票價(jià)常年保持低位，優(yōu)惠票、老年人免費(fèi)乘車等進(jìn)一步降低了公交公司的運(yùn)營收入。

三是財(cái)政投入保障不足。公共交通穩(wěn)定運(yùn)行有賴于政府的財(cái)政補(bǔ)貼，一些城市公交停擺與地方財(cái)政投入欠賬、國家補(bǔ)貼退出等有直接關(guān)系。如2020年北海公交公司享受到的政策性補(bǔ)貼為639.83萬元，僅占北海當(dāng)年財(cái)政收入的0.033%，補(bǔ)貼比重過低。“十三五”期間，國家為新能源公交車提供運(yùn)營補(bǔ)貼，根據(jù)不同車型每輛車補(bǔ)助2萬元—8萬元不等，這項(xiàng)補(bǔ)貼占到公交企業(yè)收入的近三成，對(duì)公交公司維持運(yùn)營非常重要。以耒陽市為例，2014年至2019年，8米長的車輛每年補(bǔ)貼6萬元，但2020年之后沒有再發(fā)放過類似補(bǔ)貼，導(dǎo)致城市公交運(yùn)營難以為繼。此外，公交補(bǔ)貼機(jī)制不完善導(dǎo)致錢沒有花在“刀刃上”。目前公交運(yùn)營普遍存在成本界定不明、成本核定難度較大、缺乏經(jīng)營激勵(lì)機(jī)制等問題，地方政府補(bǔ)貼更多是“一發(fā)了之”，沒能發(fā)揮好財(cái)政資金的引導(dǎo)激勵(lì)效應(yīng)。

四是運(yùn)營模式不夠健全。一方面，不少城市將公交服務(wù)外包給民營企業(yè)，甚至高價(jià)拍賣公交線路運(yùn)營權(quán)，使得公交車公益屬性逐漸降低。個(gè)別民營公交公司內(nèi)部管理存在漏洞，在車輛配置、零件采購、日常維修、獲取補(bǔ)貼等環(huán)節(jié)，出現(xiàn)虛報(bào)金額、虛開發(fā)票、套取補(bǔ)貼等現(xiàn)象。另一方面，政府監(jiān)督管理還不到位。不少地方公共交通運(yùn)營，既有老國企的體制機(jī)制，還有現(xiàn)代企業(yè)的經(jīng)營模式，多種屬性造成企業(yè)監(jiān)管存在困難。很多基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)管理普遍存在“重外聯(lián)通道輕內(nèi)部公交、重規(guī)劃輕保障、重建設(shè)輕管理”現(xiàn)象，尤其是在公交服務(wù)外包后地方政府對(duì)于企業(yè)運(yùn)營缺乏有效管理。

三、對(duì)策建議

公交停運(yùn)不是孤立的公共事件，背后折射的是地方“三?！眽毫υ龃蟆⒐卜?wù)能力不足、政府公信力降低等一系列問題，需進(jìn)一步厘清地方政府和公交公司的關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)“政企分離”，從降低運(yùn)營成本、強(qiáng)化財(cái)政保障、完善補(bǔ)貼機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)督管理等方面綜合施策，更好維護(hù)城市公共交通平穩(wěn)運(yùn)行，為居民生產(chǎn)生活提供便捷服務(wù)。

一是因地制宜開源節(jié)流。引導(dǎo)公交公司針對(duì)居民新的出行偏好、特色旅游資源、人群通勤特點(diǎn)等，通過適當(dāng)增加定制公交、旅游公交、通勤公交等線路，加強(qiáng)廣告投放等方式增加收入。支持企業(yè)開展多元化經(jīng)營業(yè)務(wù)，提高資源要素價(jià)值，充分利用公交場(chǎng)站充電樁的儲(chǔ)能裝置，做好公交專用充電樁對(duì)外開放共享，分時(shí)段“賣電”增收。結(jié)合公交卡、乘車碼等數(shù)據(jù)，對(duì)居民出行需求進(jìn)行精準(zhǔn)摸底，采取進(jìn)一步優(yōu)化線路、調(diào)整部分線路發(fā)車頻次、將大型公交車輛改為小型車輛等方式，大力推進(jìn)降本增效。

二是強(qiáng)化財(cái)政投入保障。將公交運(yùn)營等民生工程放在優(yōu)先位置加以保障，在城市公交發(fā)展相關(guān)規(guī)劃和政策中，明確財(cái)政投入機(jī)制，將城市公共交通發(fā)展資金納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算體系，完善政府購買城市公共交通服務(wù)制度。引導(dǎo)地方適時(shí)成立公共交通專項(xiàng)基金，從城市公用事業(yè)、市政公用設(shè)施、國有土地使用權(quán)出讓金等收費(fèi)和收益中提取一定比例的資金，作為公共交通投入的資金池。

三是完善公交補(bǔ)貼機(jī)制。運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等方法，加強(qiáng)公交運(yùn)營成本核算，根據(jù)公交路線、班次、站點(diǎn)設(shè)置等，合理界定公交企業(yè)成本范圍，確立企業(yè)成本標(biāo)準(zhǔn)值，明確公交補(bǔ)貼計(jì)算方法，健全城市公共交通精準(zhǔn)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，完善多層次、差別化、可持續(xù)的票制票價(jià)體系和分級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。針對(duì)新能源公交車輛占比不斷上升帶來的購置、運(yùn)營和維修成本的增加，探索建立相應(yīng)的長效補(bǔ)貼機(jī)制。強(qiáng)化地方政府統(tǒng)籌規(guī)劃，推動(dòng)成立由交通、財(cái)政、發(fā)改等職能部門組成的專班，對(duì)公交補(bǔ)貼資金實(shí)行跟蹤問效，定期研究解決城市公共交通發(fā)展中遇到的問題。

四是加強(qiáng)公交企業(yè)運(yùn)營監(jiān)管。完善城市公交運(yùn)營的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，強(qiáng)化城市公共交通規(guī)劃的編制和實(shí)施，加強(qiáng)運(yùn)營企業(yè)監(jiān)督管理。針對(duì)企業(yè)運(yùn)營中的困難，主動(dòng)跟進(jìn)溝通協(xié)商，提早防范風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)公交事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。強(qiáng)化公交運(yùn)營考核監(jiān)管，將公交成本控制、服務(wù)質(zhì)量、滿意度、安全生產(chǎn)、運(yùn)營效能等列入考核重點(diǎn)，將考核結(jié)果與公交企業(yè)職工薪酬掛鉤，并作為制定新一輪公交補(bǔ)貼政策的重要依據(jù)。

（作者單位：國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）