我國體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散的影響因素、作用路徑和實(shí)現(xiàn)機(jī)制

木喜艷,柴王軍,張 路

(1.山西財(cái)經(jīng)大學(xué) 體育學(xué)院,山西 太原 030012;2.西安體育學(xué)院 運(yùn)動訓(xùn)練學(xué)院,陜西 西安 710068)

自2014年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》(國發(fā)〔2014〕40號),并提出“力爭到2025年,體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模超過5萬億元,成為推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的重要力量”的發(fā)展目標(biāo)以后,體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展開始備受關(guān)注[1]。2019年9月份,國務(wù)院辦公廳又相繼出臺了《體育強(qiáng)國建設(shè)綱要》(國辦發(fā)〔2019〕40號)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)全民健身和體育消費(fèi)推動體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2019〕43號)等一系列文件,進(jìn)一步明確加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè),培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能的要求[2];并提出到2022年,體育服務(wù)業(yè)增加值占體育產(chǎn)業(yè)增加值的比重達(dá)到60%、冰雪產(chǎn)業(yè)總規(guī)模超過8 000億元的階段性目標(biāo)[3]。為了更好地促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,國務(wù)院辦公廳、國家體育總局、國家發(fā)展和改革委員會等相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步頒布了關(guān)于發(fā)展體育旅游業(yè)、體育競賽表演業(yè)、體育用品制造業(yè)等具體相關(guān)行業(yè)的政策文件。同時(shí)為了更好落實(shí)各項(xiàng)政策,各地方政府也相繼出臺了支持發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的實(shí)施措施。有關(guān)體育產(chǎn)業(yè)的政策呈線性增長的態(tài)勢,但是地方政府在對中央政策的貫徹執(zhí)行上卻存在著任務(wù)分工不明確、實(shí)施過程缺乏有效監(jiān)督和評估以及政策落地難等問題[4]。這些問題的出現(xiàn)會嚴(yán)重阻礙體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散過程。目前,國內(nèi)學(xué)者雖然對體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散關(guān)注度逐漸升高,但是研究主要集中在體育產(chǎn)業(yè)政策制定以及政策實(shí)施效果的影響因素等方面,較少涉及體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散的內(nèi)部規(guī)律。因而,以我國體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散規(guī)律為主題,探究我國體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散的影響因素、作用路徑與實(shí)現(xiàn)機(jī)制,為我國體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散有效實(shí)施以及政策創(chuàng)新提出建議。

1 文獻(xiàn)回顧與研究框架

1.1 文獻(xiàn)回顧

20世紀(jì)60年代末期,國外學(xué)者在政府的政策創(chuàng)新實(shí)踐研究中對政策擴(kuò)散理論進(jìn)行關(guān)注。在研究過程中,學(xué)者們試圖采用擴(kuò)散理論對美國政府提出的創(chuàng)新政策如何傳播進(jìn)行解釋,由此拉開了公共政策擴(kuò)散理論研究的序幕[5]。經(jīng)過半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展,政策擴(kuò)散的理論內(nèi)涵經(jīng)歷了單因素理論解釋期、碎片化理論解釋期和嘗試整合理論的解釋期三個(gè)階段[6]。在單因素理論解釋期,研究的焦點(diǎn)集中在從影響政策擴(kuò)散因素的角度對政策擴(kuò)散下定義,并且研究范圍僅局限于當(dāng)時(shí)美國政府的政策創(chuàng)新[5-6]。在碎片化理論解釋期,研究范圍擴(kuò)展到多個(gè)國家和地區(qū),研究內(nèi)容進(jìn)一步加深,并證明了政策工具是影響政策擴(kuò)散的因素之一,但在該階段依舊未能清晰地界定出影響政策擴(kuò)散的因素[7-8]。

關(guān)于政策擴(kuò)散的相關(guān)研究,國內(nèi)主要分為兩類:第一類是對國外文獻(xiàn)的綜述型研究,例如張克對政策擴(kuò)散的概念和規(guī)律、政策擴(kuò)散理論研究的發(fā)展歷程、政策擴(kuò)散的類型、模型、影響因素與機(jī)制以及研究方法進(jìn)行了詳細(xì)的描述[9];二是本土化應(yīng)用研究。楊志、魏姝提出中國政策擴(kuò)散過程呈現(xiàn)S型、R型和反R型的特征[10]。唐曉華、景文治將NSEGE模型引入到政策擴(kuò)散理論中,得到多級政府間的政策擴(kuò)散對地區(qū)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)有關(guān)鍵性影響的結(jié)論[11]。

近年來體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散研究數(shù)量呈現(xiàn)逐漸增長的趨勢。目前,我國體育產(chǎn)業(yè)政策研究主要有三種類型:第一類:政策導(dǎo)向研究,學(xué)者們根據(jù)不同時(shí)期的特點(diǎn)將我國的體育產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展劃分為不同的階段[12-13]。第二類:影響政策執(zhí)行的因素研究,具體的影響因素包括:政策目標(biāo)和執(zhí)行主體明確性、政策采納動機(jī)等[14-15]。第三類:體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散的實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究。現(xiàn)有研究認(rèn)為目前我國的體育產(chǎn)業(yè)市場還沒有形成私營企業(yè)的運(yùn)行機(jī)制,體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散主要依靠政府出臺意見或規(guī)劃推動,結(jié)合其他地區(qū)的示范效應(yīng),使得政策得以廣泛施行,但這種擴(kuò)散機(jī)制并沒有充分地調(diào)動地方體育部門的內(nèi)部動機(jī),從而引發(fā)了忽略地區(qū)差異性的風(fēng)險(xiǎn)[16]。

通過對國內(nèi)外文獻(xiàn)的梳理,認(rèn)為體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散是政府和組織通過特定渠道傳播和實(shí)施政策創(chuàng)新的過程。體育產(chǎn)業(yè)政策作為公共政策的重要組成部分,對政策效果的評估性研究雖然在研究工具上有所創(chuàng)新,但跨學(xué)科創(chuàng)新性的研究依舊相對較少[17]。故而采用政策擴(kuò)散理論對體育產(chǎn)業(yè)政策在政府之間的傳播機(jī)制進(jìn)行探索,進(jìn)而判斷體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散究竟屬于漸進(jìn)性政策擴(kuò)散還是屬于非漸進(jìn)性政策擴(kuò)散是有必要的,這也是創(chuàng)新點(diǎn)所在。

1.2 研究框架

Boushey曾創(chuàng)新性地將流行病學(xué)的觀點(diǎn)融合到政策擴(kuò)散理論中,以此為依據(jù)構(gòu)建出政策擴(kuò)散動力分析的流行病學(xué)分析框架。Boushey認(rèn)為正如流行病在特定環(huán)境中的傳播一樣,聯(lián)邦政府的政策屬性(傳染源)、美國各州的特殊性(傳播途徑)、利益集團(tuán)及專業(yè)化組織(易感人群)是影響政策擴(kuò)散規(guī)模和速度的關(guān)鍵決定因素,三個(gè)因素的持續(xù)正反饋促使政策以式的方式進(jìn)行州際擴(kuò)散[18]。楊志等人以此為基礎(chǔ)建立了“政策源創(chuàng)新(傳染源)-政策擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)(傳播途徑)-潛在采納政府(易感人群)”的中國政策擴(kuò)散分析框架。這為分析我國體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散現(xiàn)象提供了良好的理論依據(jù)和研究框架。朱旭峰進(jìn)一步修正,建立了以背景、主體(地方政府)、客體(創(chuàng)新自身)、媒介四個(gè)維度為基礎(chǔ)的一種更具一般性的政府創(chuàng)新政策擴(kuò)散動力分析框架[19]。結(jié)合上述研究,提出以“體育產(chǎn)業(yè)政策源創(chuàng)新-體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)-地方體育政府采納”為核心鏈條的體育產(chǎn)業(yè)政策分析框架(見圖1)。

圖1 體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散分析框架

第二,體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)?；谥袊醒爰瘷?quán)制度背景,體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散效果也同樣受到縱向延伸、橫向?qū)W習(xí)和斜向交流三方面的影響。第一,中央政府自上而下的政策擴(kuò)散方式起主導(dǎo)作用。國家級政策對地方政府體育部門面向體育產(chǎn)業(yè)政策源創(chuàng)新的態(tài)度有重要影響,且政策頒布部門的級別越高、強(qiáng)制性越明顯、干預(yù)力度越大,體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散的效果越好[24],例如“雙減”政策[25]。第二,橫向?qū)W習(xí)是地方政府間互相借鑒、共同進(jìn)步的一種方式,同時(shí)也促進(jìn)了體育產(chǎn)業(yè)政策源創(chuàng)新的水平擴(kuò)散。其中,越是政治形象良好、政績明顯且與上級政府價(jià)值觀念保持一致的政策越有可能在同級政府之間進(jìn)行水平擴(kuò)散[26]。第三,斜向交流代表不同地區(qū)的非同級政府之間的信息流通、交流互動、學(xué)習(xí)借鑒所帶來的政策擴(kuò)散。無統(tǒng)轄關(guān)系的非同級地方政府體育部門之間進(jìn)行的交流學(xué)習(xí)在一定程度上也會促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散[27]。

第三,地方體育政府采納。地方政府體育部門的內(nèi)部需求、政策采納動機(jī)以及政策工具的選擇是其有效采納政策源創(chuàng)新的另一關(guān)鍵維度。就地方體育部門內(nèi)部需求和采納動機(jī)而言,會產(chǎn)生競爭、展示、發(fā)展、逐利、聲譽(yù)等需求;相應(yīng)地激發(fā)地方體育部門的政治動機(jī)、政績動機(jī)、產(chǎn)業(yè)動機(jī)、尋租動機(jī)和影響力動機(jī),進(jìn)而影響地方體育部門對政策的選擇。受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)因素的影響,我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展資源存在空間上的差異,浙閩粵地區(qū)多采用供給型政策工具促進(jìn)當(dāng)?shù)伢w育產(chǎn)業(yè)朝著智能運(yùn)動裝備等高端體育用品方向發(fā)展;沿海城市和東北省份的高人口密度和巨大消費(fèi)潛力,使得體育消費(fèi)更加依賴需求驅(qū)動型政策工具;中西部地區(qū)的重心偏向政策創(chuàng)新和平臺建設(shè),多運(yùn)用供需結(jié)合的激勵(lì)政策[28]。因此,地方體育部門對政策擴(kuò)散的影響更多地體現(xiàn)在因其內(nèi)部需求和采納動機(jī)以及對政策工具選擇的差異所導(dǎo)致的地方政府對體育產(chǎn)業(yè)政策源創(chuàng)新的不同采納回應(yīng)上。

2 研究方法與案例選取

2.1 QCA定性研究法的適用性

采用文獻(xiàn)資料法和定性比較分析法(Qualitative Comparative Analysis,簡稱QCA)對體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散生成機(jī)理以及變量組合路徑進(jìn)行探索性分析。定性比較分析(QCA)是20世紀(jì)80年代由美國社會學(xué)家查爾斯·拉金(Charles C. Ragin)在《比較方法:在定性和定量策略之外》一書中提出的,是一種針對中小樣本的案例研究方法。QCA是一種定性分析和定量分析相結(jié)合的方法。它主要基于集合理論進(jìn)行橫向案例研究。分析對象通常是具有多重效應(yīng)的復(fù)雜因果關(guān)系。與聚類分析、回歸分析等方法不同,QCA的對比分析可以揭示多個(gè)因素之間復(fù)雜關(guān)系對結(jié)果的影響并討論引起結(jié)果的充分性原因和必要性原因。此外,這種方法側(cè)重于發(fā)現(xiàn)預(yù)存條件與個(gè)案結(jié)果之間的邏輯關(guān)系,它更側(cè)重于分析某一特定現(xiàn)象的多種原因的組合,而不是定量方法特別重視的相關(guān)性分析。選取QCA作為主要研究方法主要基于兩方面原因:一是體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散非漸進(jìn)擴(kuò)散是多種因素共同作用的結(jié)果,是一個(gè)復(fù)雜的政策演化過程。該方法準(zhǔn)確提取了導(dǎo)致體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散關(guān)鍵因素,并在此基礎(chǔ)上分析了導(dǎo)致體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散復(fù)雜原因組合及其與引發(fā)結(jié)果的變量之間的相互作用。二是QCA適用于中小型樣本的分析。體育產(chǎn)業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè),目前可提供分析的體育產(chǎn)業(yè)政策案例數(shù)量相對有限,而QCA能很好地彌補(bǔ)這一缺陷。具體步驟為:案例的選擇與數(shù)據(jù)處理、變量設(shè)計(jì)及編碼、構(gòu)建真值表、結(jié)果分析。

2.2 案例收集與數(shù)據(jù)處理

通過閱讀文獻(xiàn),綜合不同案例的研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)我國各類政策的擴(kuò)散曲線主要包括S型、R型和反R型三種不同的曲線類型(見圖2)。

圖2 中國體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散曲線類型[10]

三種類型的擴(kuò)散曲線具有不同的數(shù)據(jù)分布特征:S型擴(kuò)散曲線數(shù)據(jù)分布呈現(xiàn)出正態(tài)分布的特點(diǎn),政策擴(kuò)散表現(xiàn)為“初期增長緩慢—中期快速增長—后期增長緩慢”的狀態(tài);R型和反R型擴(kuò)散曲線數(shù)據(jù)分布呈現(xiàn)偏態(tài)分布規(guī)律,其中R型表現(xiàn)為“初期增長迅速—后期增長緩慢”,反R型則表現(xiàn)為“初期增長緩慢—后期急劇”。根據(jù)三種擴(kuò)散曲線不同的表現(xiàn)類型又可以將具有S型擴(kuò)散曲線特征的政策擴(kuò)散模式稱為“漸進(jìn)政策擴(kuò)散模式”,將R型和反R型統(tǒng)稱為“非漸進(jìn)(爆發(fā))政策擴(kuò)散模式”[10]。通過對體育產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策的統(tǒng)計(jì),發(fā)現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散方式既存在漸進(jìn)擴(kuò)散模式,也存在非漸進(jìn)擴(kuò)散模式。

數(shù)據(jù)搜集處理方面,首先在國家體育總局、中央人民政府網(wǎng)、中國發(fā)展改革委員會等政府官網(wǎng)查找2010-2020年這十年間發(fā)布的各類與體育產(chǎn)業(yè)相關(guān)的國家級政策文件(主要以有發(fā)布字號的紅頭文件為準(zhǔn))。再以“地方名稱+政策文件名”為檢索條件,選取全國22個(gè)省為樣本(江蘇省、福建省、廣東省、貴州省、海南省、河南省、河北省、山西省、山東省、云南省、陜西省、湖北省、遼寧省、四川省、湖南省、黑龍江省、甘肅省、吉林省、青海省、浙江省、江西省、安徽省),在其地方政府官網(wǎng)、地方體育局官網(wǎng)進(jìn)行查找,同時(shí)采用網(wǎng)頁搜索的方式進(jìn)行驗(yàn)證和補(bǔ)充,以免遺漏。其次,對搜集到的文件政策按照宏觀、中觀、微觀進(jìn)行分類處理,從中選取16個(gè)關(guān)鍵詞作為研究案例: C1體育產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)意見;C2體育消費(fèi);C3體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展;C4健康中國2030;C5體育強(qiáng)國;C6全民健身計(jì)劃;C7“十三五”規(guī)劃;C8體育競賽表演業(yè);C9健身休閑產(chǎn)業(yè);C10體育場館;C11旅游文化體育健康養(yǎng)老;C12運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè);C13體育彩票;C14戶外運(yùn)動;C15足球改革與規(guī)劃;C16專項(xiàng)資金(見表1)。并分別以時(shí)間為橫軸,以政策發(fā)布量為縱軸,繪制這15組關(guān)鍵詞的政策擴(kuò)散曲線,發(fā)現(xiàn)具有R型、反R型、S型三種曲線形態(tài)。最后,確定結(jié)果變量和條件變量并進(jìn)行編碼處理,將原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化成真值表,導(dǎo)入QCA3．0軟件進(jìn)行分析處理,最終得到數(shù)據(jù)分析結(jié)果。

表1 體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散案例選取

續(xù)表

將結(jié)果變量設(shè)定為“體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散是否為非漸進(jìn)(爆發(fā))政策擴(kuò)散模式”,判斷依據(jù)為各個(gè)案例的擴(kuò)散曲線類型。非漸進(jìn)擴(kuò)散模式包括符合R型和反R型擴(kuò)散曲線的案例,其余為漸進(jìn)擴(kuò)散模式,編碼規(guī)則:漸進(jìn)政策擴(kuò)散模式(S型)編碼為0;非漸進(jìn)(爆發(fā))政策擴(kuò)散模式(R型、反R型)編碼為1。具體編碼情況如表2。

表2 體育產(chǎn)業(yè)政策案例擴(kuò)散曲線類型及變量編碼表

3 體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散的影響因素

在體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散研究中,需要首先考慮影響政策擴(kuò)散的因素,傳統(tǒng)的研究主要通過文獻(xiàn)資料、實(shí)地調(diào)研和專家訪談去獲取影響因素并進(jìn)行提煉,QCA定性研究方法主要通過文獻(xiàn)資料法設(shè)置條件變量,在對具有10～40個(gè)案例的中等樣本進(jìn)行分析時(shí),為維持案例數(shù)量和條件數(shù)量之間的平衡,通常選擇4～7個(gè)解釋條件。前文構(gòu)建的“體育產(chǎn)業(yè)政策分析框架”為條件變量的選取提供了基本范疇,同時(shí)考慮到數(shù)據(jù)可及性、樣本規(guī)模、可操作性等因素,最終從政策屬性、擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)和中央干預(yù)三個(gè)維度選擇“議題時(shí)代性、可操作性、縱向推廣、強(qiáng)制約束、干預(yù)程度、推進(jìn)方式”6個(gè)條件變量(見表3),然后分析這6個(gè)因素是如何影響體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散的。

MOOC也稱為慕課是大規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)開放課程，它是為了增強(qiáng)知識傳播而由具有分享和協(xié)作精神的個(gè)人組織發(fā)布的、散布于互聯(lián)網(wǎng)上的開放課程。它的特點(diǎn)是學(xué)習(xí)者只能通過網(wǎng)絡(luò)和發(fā)布者進(jìn)行交流，無法得到動手實(shí)踐的操練，理論性相對較強(qiáng)。

表3 條件變量及編碼

議題時(shí)代性(Issue Salience)。相關(guān)文獻(xiàn)的案例研究表明,與國家宏觀治理主題相適應(yīng)或有效回應(yīng)公民對時(shí)事需求的政策源創(chuàng)新,更有可能引起各級決策者的關(guān)注,從而相應(yīng)的政策源創(chuàng)新的傳播速度也更快。通過地方政府對國家出臺的體育產(chǎn)業(yè)特定領(lǐng)域的文件的關(guān)注度和執(zhí)行情況對其進(jìn)行打分賦值,具體打分方式是以地方政府在單位時(shí)間內(nèi)發(fā)布的相關(guān)議題數(shù)量為打分標(biāo)準(zhǔn)。

可操作性(Feasibility)。體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散可操作性是指政策應(yīng)同時(shí)具有操作方案,可以得到有效執(zhí)行,下級政府應(yīng)能據(jù)此進(jìn)一步制定出相應(yīng)的具體操作措施,從而使政策得到真正有效的落實(shí)。因此,將具有明確操作方案的政策案例編碼為1,將沒有具體操作方案的案例編碼為0。

縱向推廣(Vertical Promotion)。在中國現(xiàn)行府際制度下,體育產(chǎn)業(yè)政策自上而下的縱向推廣的政策擴(kuò)散方式起主導(dǎo)作用。國家級體育產(chǎn)業(yè)政策對地方政府體育部門面向體育產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新的態(tài)度有重要影響,并且政策頒布部門的級別越高、強(qiáng)制性越明顯、干預(yù)力度越大,體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散的效果越好。故而將體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散縱向推廣作為條件變量之一,并以下級政府是否出臺相應(yīng)地方體育產(chǎn)業(yè)政策作為衡量標(biāo)準(zhǔn),若某項(xiàng)政策被大于等于五個(gè)省份采納則記為1,小于五個(gè)省份采納記為0。

制約束(Rigid Restriction)。中央政府的干預(yù)強(qiáng)度是衡量某領(lǐng)域政策傳播潛力的關(guān)鍵性指標(biāo),這決定著中央干預(yù)能在多大程度上刺激或約束地方政府的政策采納行為。強(qiáng)制約束的強(qiáng)或弱會對政策擴(kuò)散的效果和強(qiáng)度產(chǎn)生重大影響?；诖?以中央出臺的文件是否有明確的任務(wù)目標(biāo)、分配,以及時(shí)間節(jié)點(diǎn)等內(nèi)容作為評判標(biāo)準(zhǔn),將包含有具體目標(biāo)數(shù)字、明確責(zé)任部門、任務(wù)完成時(shí)間節(jié)點(diǎn)的中央文件認(rèn)定為具有強(qiáng)制性約束性質(zhì)的文件,將不含有以上內(nèi)容的政策認(rèn)定為是不具有強(qiáng)制性約束的政策。對于存在強(qiáng)制性約束的案例文件編碼為1,對不具有強(qiáng)制性約束的案例文件編碼為0。

干預(yù)密度(Intervention density)。中央干預(yù)的頻率和時(shí)間節(jié)點(diǎn)會對政策擴(kuò)散過程中高位政策勢能的集聚過程和分布狀態(tài)產(chǎn)生影響,并且往往與干預(yù)強(qiáng)度相結(jié)合,共同形成政策擴(kuò)散的模式特征[10]。中央政府在短期內(nèi)對某項(xiàng)體育產(chǎn)業(yè)政策所采取的干預(yù)行為越密集,地方政府對該項(xiàng)政策的重視程度越高。依據(jù)中央政府在短期內(nèi)是否出臺了大量相關(guān)政策,將短期內(nèi)文件出臺數(shù)量大于等于2的編碼為1,小于2的編碼為0。

推進(jìn)方式(Deployment Strategy)。通常有兩種不同的政策部署策略:試點(diǎn)策略和全面推進(jìn)策略。而政策推進(jìn)的方式會對政策推廣的范圍有重要影響。分批試點(diǎn)的政策推進(jìn)方式僅能帶動試點(diǎn)地區(qū)的政策擴(kuò)散,非試點(diǎn)地區(qū)則大都處于觀望狀態(tài);全面推進(jìn)的方式則能較大范圍地引起地方政府對政策的采納行為,特別當(dāng)一項(xiàng)政策同時(shí)具有“強(qiáng)制約束”時(shí),更能引起地方政府的短期集中采納行為。因而,將中央層面采取整體推廣方式的案例文件編碼為1,將采取試點(diǎn)推進(jìn)方式的案例編碼為0。按照上述條件變量和結(jié)果變量設(shè)置以及編碼規(guī)則,將原始數(shù)據(jù)合并為真值表(見表4)。

根據(jù)QCA分析的操作步驟,首先要對案例數(shù)據(jù)進(jìn)行單一條件變量的必要性分析。分析結(jié)果如表5所示,觀察其一致性和覆蓋率,可知在6個(gè)條件變量中,“議題時(shí)代性”的一致性為1,大于0.9,故而是體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散必要條件,是體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散的最重要影響因素?！翱刹僮餍浴薄皬?qiáng)制約束”和“推進(jìn)方式”的一致性均為0.875,小于0.9,雖然不是體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散必要條件,但是卻對體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散起到不可忽視的影響作用。 “可操作性”“強(qiáng)制約束” “推進(jìn)方式”三者覆蓋率分別為0.500、0.538、0.500,說明其作為單因素對體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散具有較強(qiáng)解釋力,是體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散的重要影響因素。

表4 體育產(chǎn)業(yè)政策真值表

表5 單一條件變量的必要性分析結(jié)果

4 體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散的因素的作用路徑

通過研究可以得出在體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散六個(gè)影響因素條中,“議題時(shí)代性”是體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散的最重要影響因素,其次“可操作性”“強(qiáng)制約束”和“推進(jìn)方式”作為單因素對體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散具有較強(qiáng)解釋力,是體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散的重要影響因素。然而在體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散中,這六個(gè)因素是如何作用的?同時(shí)在作用過程中不是單一的作用,而是相互合力的結(jié)果,那么在這個(gè)合力的過程中,具體的作用路徑如何?QCA定性研究法可以為我們進(jìn)行充分的說明。

QCA的充分條件組合路徑分析結(jié)果一般有三種解:簡單解、復(fù)雜解和中間解。一般情況下,簡單解條件最寬松,但得到的結(jié)論也過于簡單,難以對結(jié)果進(jìn)行有效解釋;復(fù)雜解則是基于原始數(shù)據(jù),不經(jīng)過任何反事實(shí)分析,通常包含更多組態(tài)和前因條件;中間解通常介于復(fù)雜解和簡化解之間,既符合案例事實(shí),又不會固定地按照變量設(shè)定進(jìn)行分析,結(jié)論很有啟發(fā)性和普遍性。中間解是最具代表性的解釋,被普遍認(rèn)為是解決問題最有啟發(fā)性的解。本研究分別輸出3條簡單解、3條復(fù)雜解和3條中間解(見表6)。中間解中組合路徑M2覆蓋率最高為0.5,一致性為1,故而以此組合為主要分析路徑,其表達(dá)式為“IT*FB*～VP*RR*DS”(“議題時(shí)代性*可操作性*非縱向推廣*強(qiáng)制性*整體推進(jìn)”),含義是:在政策符合議題時(shí)代性要求下,通過整體推進(jìn)的操作方式,具有可操作性強(qiáng)、強(qiáng)制性的體育產(chǎn)業(yè)政策源創(chuàng)新的政策,加上地方政府較為重視并采用非縱向推廣方式將會導(dǎo)致體育產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生良好的擴(kuò)散效應(yīng)。

較強(qiáng)的議題時(shí)代性意味著地方政府對中央頒布的體育產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策擁有較高關(guān)注度,這為體育產(chǎn)業(yè)政策在全國范圍內(nèi)的大規(guī)模擴(kuò)散提供基礎(chǔ)和保障。雖然地方政府對當(dāng)?shù)伢w育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的側(cè)重點(diǎn)各不相同,但不論發(fā)展重點(diǎn)是什么,地方政府主導(dǎo)的體育產(chǎn)業(yè)政策都必須以中央政策為依據(jù),整合區(qū)域體育產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)要素的定向有序配置。不同案例議題時(shí)代性的差異也從側(cè)面顯示出地方政府的發(fā)展偏好,就如山西、河南、安徽等中部省份更多地對《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2010〕22號)、《全民健身計(jì)劃》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展健身休閑產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2016〕77號)等宏觀性的支持發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的文件做出采納反應(yīng);江蘇、浙江等體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)良好的省份則更加偏向體育彩票等微觀方面。

表6 QCA組合路徑輸出結(jié)果

體育產(chǎn)業(yè)政策源創(chuàng)新的較高可操作性有效解決了地方政府創(chuàng)新不足以及學(xué)習(xí)能力不夠的問題,同時(shí)有效提高了地方政府對政策源創(chuàng)新的采納效率及決策周期,為體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散大范圍擴(kuò)散掃除障礙,是我國體育產(chǎn)業(yè)政策大規(guī)模擴(kuò)散的基礎(chǔ)性條件。所選案例中“全民健身計(jì)劃”“戶外運(yùn)動”“足球改革與規(guī)劃”“健身休閑產(chǎn)業(yè)”等方面的文件均包含了具體的實(shí)施步驟,對下級單位形成良好的指導(dǎo),有助于政策的快速采納。事實(shí)證明,這四種類型的政策被采納的次數(shù)均在二十次以上,是所有案例中被采納頻次最高的。同時(shí)體育場館方面的政策由于操作性不強(qiáng),所以在全國地方省市政策跟進(jìn)乏力,只有5個(gè)省制定了地方政策。具有較高可操作性的體育產(chǎn)業(yè)政策使得社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對落后的地區(qū)也能夠通過政策學(xué)習(xí)完成政策采納,但是這類群體在政策采納的過程中與體育產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)相比通常表現(xiàn)出較為滯后的特征,也因此構(gòu)成了“S型”曲線的尾部。

體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散非縱向推廣即橫向擴(kuò)散機(jī)制在地方政府現(xiàn)行體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散制定與協(xié)調(diào)中發(fā)揮著重要作用。地方政府體育部門是地方體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散決策主體,也是決定地方體育產(chǎn)業(yè)政策傳播、內(nèi)容界定和實(shí)施效率的關(guān)鍵因素。不同地方政府體育部門之間在體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散采納決策方面也會產(chǎn)生一定程度的相互影響,進(jìn)而促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散。例如“體育場館”“體育競賽表演業(yè)”“體育彩票”“專項(xiàng)資金”方面的政策均在相鄰的一兩年之內(nèi)迅速被多個(gè)省份采用,呈現(xiàn)出R型或者反R型的政策擴(kuò)散曲線特征。

中央政府的強(qiáng)制性政策是體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散的有力推手。政策執(zhí)行任務(wù)是否分配到具體部門,各部門之間的協(xié)同能否形成合力,對政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要[4]。明確的目標(biāo)要求和時(shí)間節(jié)點(diǎn),清晰明了的權(quán)責(zé)劃分以及完善的監(jiān)督評估機(jī)制等剛性要求既體現(xiàn)了中央對該項(xiàng)體育產(chǎn)業(yè)政策的重視,又使政策具有較高的可操作性,同時(shí)引起地方政府的高度重視,進(jìn)一步提高政策的議題時(shí)代性。例如“專項(xiàng)資金”沒有設(shè)置強(qiáng)制性要求,對比“足球改革與規(guī)劃”,在兩者其他條件一致的情況下,“專項(xiàng)資金”采納的采納率明顯低于“足球改革與規(guī)劃”的采納率;因而,具有強(qiáng)制性的體育產(chǎn)業(yè)政策從多個(gè)方面推動體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散。

中央政府對政策推廣方式的選擇在一定程度上約束著政策擴(kuò)散的速度和范圍。上級部門對于以政治或行政改革為導(dǎo)向的高風(fēng)險(xiǎn)政策創(chuàng)新普遍采取較為保守的態(tài)度,并通過階段性試點(diǎn)的方式逐步擴(kuò)大政策范圍。這是一個(gè)相對溫和且緩慢的政策傳遞過程。相比于試點(diǎn)推進(jìn)的方式,采用整體推進(jìn)的政策推進(jìn)方式能促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散短期集中增加。案例所包含的體育產(chǎn)業(yè)政策絕大部分都是從中央層面對全國所有省份提出總的發(fā)展要求,具有明顯試點(diǎn)特征的是“運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)”,僅有5個(gè)省份出臺了相關(guān)政策;而面向全國的“全民健身計(jì)劃”則有21個(gè)省出臺了總計(jì)多達(dá)32份文件?？梢?整體推進(jìn)對于體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散具有促進(jìn)作用。

5 體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

體育產(chǎn)業(yè)政策遵循“中央推廣—地方采納”的一般擴(kuò)散路徑,故而要在中國壓力型的制度背景下從政府運(yùn)行系統(tǒng)內(nèi)部對體育產(chǎn)業(yè)政策“加速”擴(kuò)散的深層機(jī)制進(jìn)行探索分析。政府的注意力是將某項(xiàng)政策納入議程的重要先決條件,地方政府將有限的注意力轉(zhuǎn)移到其他政策,將會導(dǎo)致政策突變現(xiàn)象的發(fā)生[10]。體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散也與地方政府注意力的變化和轉(zhuǎn)移有關(guān)。具有較高議題時(shí)代性的體育產(chǎn)業(yè)政策源創(chuàng)新吸引了地方政府的注意力。地方政府對于中央發(fā)布的體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散重視程度決定了地方政府對該項(xiàng)政策的執(zhí)行力度和執(zhí)行效果。中央政府在體育產(chǎn)業(yè)政策源創(chuàng)新方面進(jìn)行的強(qiáng)制性干預(yù)同樣會吸引地方政府的注意力并使地方政府進(jìn)行配合實(shí)施。一方面,從中央與地方關(guān)系的角度來看,中央政府在權(quán)力和資源配置中處于控制地位;另一方面,上級政府對下級政府的壓力機(jī)制使得下級政府的政策決策行為受到約束。地方政府內(nèi)部往往會出于政績的需要或者發(fā)展需要等目的,而進(jìn)行政策源創(chuàng)新的學(xué)習(xí)和推廣,從而加速了政策的采納和執(zhí)行速度。從案例中得知,江蘇省、福建省、湖南省、河北省、陜西省是對體育產(chǎn)業(yè)政策采納反應(yīng)最為迅速的五個(gè)省份,所出臺的政策數(shù)量也是最多的;貴州省、甘肅省、安徽省、吉林省、黑龍江省這五省對體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散關(guān)注度較低,所出臺的政策文件數(shù)量均在個(gè)位數(shù)水平,明顯低于其他省份。

以上幾個(gè)因素的共同作用形成了體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散的“加速效應(yīng)”,促進(jìn)地方政府對政策采納的快速決定與執(zhí)行,最終導(dǎo)致體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散。從本質(zhì)上來講,體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散是地方政府對政策源創(chuàng)新進(jìn)行認(rèn)識、說服、決策、執(zhí)行、確認(rèn)的過程[29]。從時(shí)間和空間上看,體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散主要取決于政策采納者采納創(chuàng)新政策的時(shí)間節(jié)點(diǎn)的集中程度。但是地方政府對中央政策意圖的準(zhǔn)確判斷是體育產(chǎn)業(yè)政策快速擴(kuò)散面臨的一大考驗(yàn),所以具有較高可操作性的政策更容易被地方政府接納和采用,同時(shí)也為政策擴(kuò)散到更廣泛的地區(qū)提供了可能。中央政府采取的一系列強(qiáng)制性措施通過上級政府對下級政府的約束機(jī)制使地方政府得以快速進(jìn)行政策采納和執(zhí)行,同時(shí)中央政府對發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行的硬性規(guī)定也使地方政府產(chǎn)生完成指標(biāo)的壓力,從而產(chǎn)生政策執(zhí)行的動力。

總的來說,體育產(chǎn)業(yè)政策源創(chuàng)新的高議題時(shí)代性吸引了地方政府的注意力,高操作性為地方政府采納體育產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新源降低壁壘;結(jié)合中央政府的強(qiáng)制性要求和較高的干預(yù)密度以及采用試點(diǎn)推廣的方式對部分地方政府產(chǎn)生了短期內(nèi)集中完成政策采納決策的激勵(lì)作用;同時(shí),地方政府出于內(nèi)部發(fā)展等目的也產(chǎn)生了完成上級政府任務(wù)的動機(jī)。這些因素在政府之間耦合互動,形成了體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散的“加速效應(yīng)”,最終地方政府對體育產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新的快速采納和執(zhí)行誘發(fā)了體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散非漸進(jìn)擴(kuò)散。

6 結(jié)語

在中國政策逐漸呈現(xiàn)出臺密集的背景下,體育產(chǎn)業(yè)政策作為中國各項(xiàng)政策中的一員,其擴(kuò)散方式也受到一定影響,逐漸顯現(xiàn)出非漸進(jìn)擴(kuò)散趨勢,但是目前體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散相關(guān)研究并未對這個(gè)問題采取較多的關(guān)注。故而借鑒中國政策擴(kuò)散的“政策源創(chuàng)新-政策擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)-潛在采納政府”的分析框架,構(gòu)建出“體育產(chǎn)業(yè)政策源創(chuàng)新-體育政策擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)-地方體育政府”的體育產(chǎn)業(yè)政策解釋框架。通過對有關(guān)體育產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)散的16個(gè)案例進(jìn)行定性比較分析,得出“議題時(shí)代性”是體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散必要條件,而“議題時(shí)代性*可操作性*非縱向推廣*強(qiáng)制性*整體推進(jìn)”的組合策略是體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散充要條件,進(jìn)而提出體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散實(shí)現(xiàn)機(jī)制。研究體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散方式以及政策成因?yàn)橹袊w育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散制定和施行提供了有益參考,雖然某些體育產(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)散短期可能會帶來一系列的問題,但是如果當(dāng)某項(xiàng)體育產(chǎn)業(yè)政策一經(jīng)采納能夠持續(xù)有效地產(chǎn)生影響,便能在很大程度上調(diào)動地方政府的政策采納積極性。