何得桂　王偉濤

〔摘要〕基于社會(huì)流動(dòng)性不斷增強(qiáng)以及克服常規(guī)治理模式限度的需要，敏捷治理日益成為新時(shí)代基層治理創(chuàng)新的重要取向。它旨在通過(guò)重塑治理結(jié)構(gòu)和優(yōu)化治理流程，實(shí)現(xiàn)對(duì)復(fù)雜動(dòng)態(tài)環(huán)境的快速響應(yīng)和積極調(diào)整，這在一定程度上形成“敏捷治理”。本文從基礎(chǔ)、過(guò)程、結(jié)構(gòu)、結(jié)果四個(gè)維度構(gòu)建敏捷治理驅(qū)動(dòng)基層善治的分析框架。研究發(fā)現(xiàn)：敏捷治理具有多維互動(dòng)性以及治理方式靈活性。敏捷治理在基礎(chǔ)維度上突出黨建引領(lǐng)，注重對(duì)治理問(wèn)題的精準(zhǔn)識(shí)別；在過(guò)程維度上注重技術(shù)賦能，推動(dòng)治理節(jié)奏快速響應(yīng)；在結(jié)構(gòu)維度上重視載體創(chuàng)新，強(qiáng)化治理行為的協(xié)同性；在結(jié)果維度上強(qiáng)調(diào)治理變革，促進(jìn)治理調(diào)適和目標(biāo)達(dá)成。上述維度協(xié)同驅(qū)動(dòng)敏捷治理并作用于治理場(chǎng)景。加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理要以增強(qiáng)基層善治能力為導(dǎo)向，注重敏捷治理范式的驅(qū)動(dòng)及應(yīng)用。再造公共治理空間、構(gòu)建務(wù)實(shí)管用治理機(jī)制、積極形塑治理流程是它的主要實(shí)踐機(jī)制。這三者互為支撐、良性互動(dòng)，從而促進(jìn)基層社會(huì)治理有效。

〔關(guān)鍵詞〕敏捷治理；基層社會(huì)；治理創(chuàng)新；善治能力；高效能治理

〔中圖分類號(hào)〕D638〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2023）03-0111-12

進(jìn)入城鎮(zhèn)化時(shí)代，我國(guó)基層基礎(chǔ)發(fā)生明顯變化，特別是隨著社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)，基層社會(huì)呈現(xiàn)前所未有的不確定性。這挑戰(zhàn)了既有的常規(guī)治理模式，也對(duì)基層治理體系和治理能力提出更高要求。如何積極有效地應(yīng)對(duì)基層社會(huì)治理的復(fù)雜性，塑造充滿活力與安定有序相統(tǒng)一的善治社會(huì)，已成為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理領(lǐng)域的重要命題。本文重點(diǎn)關(guān)注“治理基礎(chǔ)變化”與“基層社會(huì)治理創(chuàng)新”之間的聯(lián)動(dòng)性，剖析敏捷治理如何嵌入基層治理體系，挖掘加速社會(huì)情勢(shì)下的基層社會(huì)治理的路徑與機(jī)制，助力中國(guó)式基層治理現(xiàn)代化。

一、既有研究進(jìn)展與分析框架構(gòu)建

（一）加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理研究動(dòng)態(tài)

基層治理在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中具有基礎(chǔ)性地位，它是理解社會(huì)整體性發(fā)展的基本方式，也是研究中國(guó)式現(xiàn)代化的重要維度。既有研究成果主要涉及如下方面：

基于國(guó)家建構(gòu)視角的研究。基層社會(huì)治理被視作現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的重要內(nèi)容和有效手段之一，并用于探討國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變化，提煉中國(guó)式治理理論。國(guó)家與社會(huì)關(guān)系不存在某種固定的“至善”，要把它放置特定的歷史背景才能更好地把握。新中國(guó)成立之后，權(quán)力高度集中的政治體制得以建立，國(guó)家政治權(quán)力和社會(huì)結(jié)構(gòu)高度統(tǒng)一，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系處于同構(gòu)一體狀態(tài)?！?〕通過(guò)單位制和合作社制來(lái)管控社會(huì)，國(guó)家權(quán)力加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的滲透，中國(guó)社會(huì)處于“全能主義”時(shí)期。〔2〕改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家調(diào)整治理方式，政府承擔(dān)的部分職能轉(zhuǎn)移至社會(huì)，管控型社會(huì)治理模式出現(xiàn)松動(dòng)，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系轉(zhuǎn)向有限分離和良性互動(dòng)?！?〕《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》要求建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”，基層社會(huì)治理邁出新步伐。新時(shí)代以來(lái)，黨的組織有效覆蓋以及國(guó)家治理重心下沉，“執(zhí)政黨”這一重要力量用來(lái)積極調(diào)適國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。有研究從“政黨-國(guó)家-社會(huì)”的范式〔4〕重構(gòu)社會(huì)治理的中國(guó)話語(yǔ)，在加強(qiáng)社會(huì)治理的同時(shí)，也在一定程度上豐富了國(guó)家與社會(huì)關(guān)系理論。

基于主體功能視野的研究。充分發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用與整合功能，彰顯中國(guó)式“政黨筑牢基層”的特征，為基層社會(huì)有效治理開(kāi)辟新路徑?！?〕社區(qū)居委會(huì)擁有行政性和社會(huì)性雙重職能，發(fā)揮它在基層治理中的聚合、平衡、協(xié)調(diào)作用，更好地聯(lián)結(jié)和組織社區(qū)居民開(kāi)展社區(qū)自治?！?〕有研究從制度環(huán)境、行動(dòng)策略和治理工具方面為社會(huì)組織更好地參與基層社會(huì)治理提供智力支撐?！?〕行動(dòng)邊界合理、行動(dòng)高效主動(dòng)、吸納多元力量和為民服務(wù)共同形塑在加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理中的積極政府角色。〔8〕

基于情景路徑的研究。有的研究成果把創(chuàng)新基層社會(huì)治理置于脫貧攻堅(jiān)背景下，強(qiáng)調(diào)基層組織和村民之間積極互動(dòng)的重要性，主張強(qiáng)化村級(jí)組織自治權(quán)，提高村民主體地位?！?〕基于歷史脈絡(luò)來(lái)探索治理單元的變遷，有學(xué)者提出“黨建+單元矩陣”的模式，從而提升社區(qū)治理質(zhì)量?！?0〕城鄉(xiāng)融合發(fā)展深刻影響基層治理的環(huán)境條件，要建設(shè)“需求－回應(yīng)”型基層社會(huì)治理模式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)二元型治理、傳統(tǒng)“籍地管理”制度以及“官本位”治理方式的超越?！?1〕基于后疫情時(shí)期國(guó)家要繼續(xù)推動(dòng)公共治理重心下沉，強(qiáng)化人文理念和信息化支撐?！?2〕

基于工具效能的研究。基于科層權(quán)威和資源吸納維度的研究發(fā)現(xiàn)，“聯(lián)鎮(zhèn)包村”的治理行為有助于回應(yīng)基層群眾訴求，在一定程度上也契合國(guó)家治理的價(jià)值取向?！?3〕區(qū)塊鏈技術(shù)被嵌入于基層社會(huì)治理創(chuàng)新，主要應(yīng)用于深化顧客導(dǎo)向思維、構(gòu)建多中心治理結(jié)構(gòu)、打造共享共建平臺(tái)、創(chuàng)立智能化治理模式，為政府治理提供新的思路和方法?！?4〕充分發(fā)揮心理服務(wù)“預(yù)警-應(yīng)急”“技術(shù)-整合”“協(xié)商-服務(wù)”“修復(fù)-重建”的社會(huì)治理功能，有助于基層治理現(xiàn)代化?！?5〕作為一種自下而上建構(gòu)的地方性治理資源的村規(guī)民約在當(dāng)代基層情境治理過(guò)程主要發(fā)揮行為規(guī)制、法律補(bǔ)漏、民主參與和文化傳承的價(jià)值功能。〔16〕

既有研究成果豐碩，但仍有拓展空間：其一，從研究?jī)?nèi)容和深度看，局部性的研究成果較多，而整體性研究成果較為有限。由于主要基于特定場(chǎng)域的相關(guān)主體，導(dǎo)致既有研究相對(duì)缺乏對(duì)治理基礎(chǔ)復(fù)雜和治理節(jié)奏加快的系統(tǒng)分析。其二，從研究方法看，以規(guī)范性研究為主，實(shí)證研究還有待加強(qiáng)。既有研究主要從公共政策層面探討加強(qiáng)和創(chuàng)新基層治理的實(shí)踐路徑，但是由事實(shí)產(chǎn)生結(jié)論的學(xué)理性研究還相對(duì)不足。其三，從研究視角看，宏觀層面和中觀層面的研究成果較多，但是以微觀透視宏觀的研究仍較為匱乏；由于主要探討技術(shù)治理和制度安排，致使既有研究成果相對(duì)忽視具象化和有效性的分析。從敏捷治理視角審視城鎮(zhèn)化時(shí)代基層治理創(chuàng)新，能為深化基層社會(huì)治理研究提供新思路?；谏鲜龇治龊团袛啵疚囊躁兾魇縣基層社會(huì)治理實(shí)踐為例，通過(guò)構(gòu)建敏捷治理嵌入基層治理體系的分析框架，系統(tǒng)探討加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的有效路徑和實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

（二）敏捷治理：一種新的分析框架

1.敏捷治理與基層社會(huì)治理的契合

科層化治理和運(yùn)動(dòng)式治理均是中國(guó)國(guó)家治理的重要方式。前者源于分工明確和穩(wěn)定性強(qiáng)的科層制組織的強(qiáng)制作用和命令行為，通常按照組織常規(guī)程序開(kāi)展各種治理活動(dòng)，呈現(xiàn)清晰的層級(jí)治理屬性和專業(yè)分工，但是它存在各自為政、條塊分割的局限。后者基于治理目標(biāo)和治理能力不匹配，提出一種超越官僚制常規(guī)治理、有針對(duì)性且密集的行動(dòng)。它表現(xiàn)出專項(xiàng)治理的特征，旨在特定時(shí)間針對(duì)特定問(wèn)題，權(quán)威主體自上而下集中各部門人員、資源、注意力從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)問(wèn)題的運(yùn)動(dòng)式回應(yīng)。相對(duì)于科層化治理，它的優(yōu)勢(shì)在于治理手段的靈活應(yīng)對(duì)、整合優(yōu)化資源配置以及組織扁平化，但是容易引發(fā)績(jī)效低下、公權(quán)力異化、中央權(quán)威性與地方自主性沖突問(wèn)題?！?7〕20世紀(jì)90年代中期，迅猛發(fā)展的管理實(shí)踐衍生新治理理論，它更加強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化、參與性和調(diào)適性，以有效回應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型。現(xiàn)代社會(huì)各類突發(fā)性公共事件層出不窮，公共組織的反應(yīng)和決斷易于滯后于快速變化的環(huán)境。引領(lǐng)基層治理轉(zhuǎn)型要打破政府技術(shù)應(yīng)用的剛性以及解決政府政治勢(shì)能的持續(xù)性難題?！?8〕科層化治理、運(yùn)動(dòng)式治理難以積極應(yīng)對(duì)快速變化時(shí)代及基層社會(huì)的不確定性，這要求構(gòu)建更加靈活、快速、高效的扁平化組織結(jié)構(gòu)。作為一種新的治理范式嵌入其中，敏捷治理注重轉(zhuǎn)換公共治理理念、增強(qiáng)治理效能與韌性，成為優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)與治理流程的重要思路，進(jìn)而推動(dòng)基層治理模式創(chuàng)新。

敏捷治理與科層化治理、運(yùn)動(dòng)式治理既有明顯區(qū)別，又密切聯(lián)系。敏捷治理作為回應(yīng)社會(huì)公共訴求與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要產(chǎn)物，它的思想起源于20世紀(jì)90年代的制造業(yè)和軟件工程行業(yè)。面對(duì)急劇變化的市場(chǎng)環(huán)境，企業(yè)提出敏捷開(kāi)發(fā)理念〔19〕，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)復(fù)雜動(dòng)態(tài)環(huán)境的快速響應(yīng)和積極調(diào)整，它后來(lái)被擴(kuò)展至公共治理領(lǐng)域。信息社會(huì)導(dǎo)致以往社會(huì)治理方式逐漸失靈，迫切需要新的治理范式，從而緩解快速變化的治理問(wèn)題與滯后的公共組織反應(yīng)之間的矛盾?！睹艚葜卫恚旱谒拇喂I(yè)革命時(shí)代政策制定的重構(gòu)》報(bào)告首次把敏捷思想與社會(huì)治理結(jié)合起來(lái)，提出“敏捷治理”概念?！?0〕它被視為一套具有柔韌性、流動(dòng)性和靈活性的行動(dòng)或方法。敏捷治理?yè)碛袇⑴c性、包容性、可持續(xù)性、回應(yīng)性以及以人為本的特征。它在治理目標(biāo)、治理機(jī)制、治理流程和治理體系方面發(fā)揮重要作用，成為基層社會(huì)治理新趨勢(shì)。

本文認(rèn)為，敏捷治理指的是公共組織在變動(dòng)的社會(huì)環(huán)境下，突破傳統(tǒng)治理的慣性，通過(guò)重塑治理結(jié)構(gòu)和優(yōu)化治理流程，充分調(diào)動(dòng)多元治理主體的積極性和能動(dòng)性，注重快捷、靈敏、高效能的治理方式，從而推動(dòng)基層社會(huì)良性運(yùn)行。它并不是否定科層化治理和運(yùn)動(dòng)式治理的制度邏輯，而是在基層治理領(lǐng)域?qū)Χ叩挠幸嫜a(bǔ)充。其一，在敏捷治理模式下，治理主體不局限于政府，而是讓更多利益相關(guān)者協(xié)同參與；基于多元協(xié)同與積極合作從而突破科層組織管理碎片化的痼疾，促進(jìn)組織結(jié)構(gòu)扁平化。其二，敏捷治理不是一蹴而就的，它強(qiáng)調(diào)治理過(guò)程的動(dòng)態(tài)性；它更加注重快速識(shí)別、精準(zhǔn)分析治理環(huán)境的復(fù)雜多變，并預(yù)測(cè)其發(fā)展趨勢(shì)和潛在影響，據(jù)此及時(shí)調(diào)整治理措施，邁向治理目標(biāo)。其三，與既有以職能劃分為導(dǎo)向的治理方式相比，敏捷治理的主要差異在于治理半徑的拓展性。它為快速變化的組織環(huán)境作出持續(xù)準(zhǔn)備，并從變化中迅速而靈活地汲取智慧、加以改進(jìn)，從而增強(qiáng)環(huán)境變遷的高度自適應(yīng)性?；谥袊?guó)場(chǎng)景的敏捷治理強(qiáng)調(diào)價(jià)值理性與工具理性的統(tǒng)一，追求人民性的價(jià)值依歸與效率目標(biāo)的深度融合，進(jìn)而使社會(huì)治理更具有包容性和適應(yīng)性。

2.基于敏捷治理理念的分析框架構(gòu)建

敏捷治理注重將敏捷思維和文化更好地滲透于公共組織，并在公共決策、政策執(zhí)行、公共治理以及公共服務(wù)供給方面形成一種新機(jī)制和路徑。換言之，注重從根本上改變以往的治理運(yùn)作模式，以敏捷治理促進(jìn)善治能力的增強(qiáng)。本文著眼于“基礎(chǔ)-過(guò)程-結(jié)構(gòu)-結(jié)果”治理維度，構(gòu)建敏捷治理驅(qū)動(dòng)的加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的分析框架，試圖解釋敏捷治理何以嵌入基層治理體系，從而達(dá)到善治目標(biāo)（詳見(jiàn)圖1）。

其一，基礎(chǔ)維度。及時(shí)精準(zhǔn)識(shí)別社會(huì)問(wèn)題是靶向治理的重要前提。靈敏感知內(nèi)外部環(huán)境變化，才能更好地研判態(tài)勢(shì)并預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)；通過(guò)及時(shí)調(diào)整治理行為，力爭(zhēng)以最短時(shí)間和相對(duì)小的成本解決突出問(wèn)題。其二，過(guò)程維度?；趶?fù)雜多樣、動(dòng)態(tài)變化的基層治理環(huán)境，對(duì)感知到的社會(huì)問(wèn)題快速響應(yīng)，以更快、更好的方式積極介入，從而敏捷地適應(yīng)環(huán)境變化，最大限度避免將小問(wèn)題演化成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。其三，結(jié)構(gòu)維度?；鶎又卫砩婕岸嘣黧w，彼此之間存在利益的權(quán)衡與責(zé)任分工的差異，基于相互之間合作治理和強(qiáng)勁合力，破解基層治理分散化、低效化問(wèn)題，進(jìn)而促進(jìn)高效能治理。其四，結(jié)果維度?；诔跏挤桨覆煌陚湫院妥兓豢深A(yù)見(jiàn)性，治理基層問(wèn)題難以一蹴而就；要及時(shí)跟蹤結(jié)果的處理情況并予以反饋，據(jù)此調(diào)適治理機(jī)制，直至問(wèn)題解決、群眾滿意。基于治理問(wèn)題的精準(zhǔn)識(shí)別、治理節(jié)奏的快速響應(yīng)、治理方式的協(xié)同行動(dòng)、治理機(jī)制的持續(xù)調(diào)適，它們共同形塑了加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的有效實(shí)現(xiàn)方式——敏捷治理。這四個(gè)方面在邏輯上是層層遞進(jìn)關(guān)系。如果僅憑精準(zhǔn)識(shí)別、快速響應(yīng)、協(xié)同行動(dòng)或持續(xù)調(diào)適，那么還難以達(dá)成敏捷治理的目標(biāo)。只有在上述的協(xié)同作用下，才能更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，進(jìn)而邁向基層治理現(xiàn)代化。

二、加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的地方性表達(dá)

本文以陜西省S縣矛盾糾紛多元化解實(shí)踐為研究對(duì)象。地處秦巴山區(qū)腹地的S縣2021年底常住人口15.32萬(wàn)人，轄有11個(gè)鎮(zhèn)，164個(gè)村（居）民委員會(huì)。為了解決矛盾糾紛處理不夠及時(shí)、不夠到位問(wèn)題，S縣2013年以來(lái)整合相關(guān)資源，優(yōu)化組織體系，健全聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制，走出了一條以書記民情“三本賬”為統(tǒng)攬、以“三共”為主線、以“六制”為支撐、以“鎮(zhèn)村工作一體化”為保障的基層社會(huì)治理之路。它在源頭上預(yù)防和化解各類矛盾糾紛，從而具有較強(qiáng)的前瞻性、實(shí)效性和可推廣性。案例選擇原因如下：其一，S縣是欠發(fā)達(dá)地區(qū)和脫貧地區(qū)加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的樣板之一。隨著村莊合并以及基層行政體制改革加快，S縣當(dāng)時(shí)開(kāi)展基層社會(huì)治理難度系數(shù)不小，治理模式較為單一，相對(duì)缺乏創(chuàng)新意識(shí)，距離基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化還有一定的差距。新時(shí)代以來(lái)基層社會(huì)治理的S縣探索對(duì)同類地區(qū)加強(qiáng)社會(huì)治理具有一定的借鑒價(jià)值。其二，當(dāng)?shù)卣e極創(chuàng)建全國(guó)法治政府示范縣，定期開(kāi)展矛盾糾紛專項(xiàng)化解行動(dòng)，為全景式呈現(xiàn)敏捷治理驅(qū)動(dòng)的基層治理創(chuàng)新實(shí)踐提供了觀察視角。其三，基于治理情境變化及發(fā)展趨勢(shì)，S縣開(kāi)展較長(zhǎng)時(shí)間的基層治理實(shí)踐探索并形成一系列有實(shí)效的創(chuàng)新性做法，其內(nèi)在機(jī)理具有可復(fù)制可推廣的特征。本文所用的資料來(lái)源于2022年7月至2023年2月筆者和研究團(tuán)隊(duì)在S縣開(kāi)展的實(shí)地調(diào)研。

（一）動(dòng)因：主體性、變動(dòng)性和效能性的并聯(lián)

1.突出主體驅(qū)動(dòng)以拓展和貫通群眾利益訴求渠道

群眾利益無(wú)小事，解決他們利益訴求關(guān)乎社會(huì)和諧穩(wěn)定，長(zhǎng)期以來(lái)群眾訴求自下而上的表達(dá)通道還不夠順暢。社會(huì)結(jié)構(gòu)分化以及生產(chǎn)生活節(jié)奏加快，導(dǎo)致矛盾糾紛和利益訴求主體日益多樣性、復(fù)雜化。群眾主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)空前增強(qiáng)，利益表達(dá)日益覺(jué)醒，訴求數(shù)量居高不下，訴求內(nèi)容更加綜合。在利益多元格局下，既有利益訴求渠道與機(jī)制難以適應(yīng)發(fā)展之需。要建立健全便捷、有效、互動(dòng)的新渠道和新機(jī)制，從而著力解決群眾利益訴求多樣性與應(yīng)對(duì)訴求渠道有限性和不夠高效之間的張力。S縣加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理工作在此情勢(shì)下應(yīng)運(yùn)而生。

2.變化的環(huán)境驅(qū)動(dòng)基層組織治理困境破解

不斷發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化為鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展及治理轉(zhuǎn)型帶來(lái)明顯活力，也引發(fā)若干值得注意的問(wèn)題。其一，農(nóng)村年輕勞動(dòng)力和基層精英大規(guī)模外流，鄉(xiāng)村陷入“空心化”窘境。村級(jí)組織治理往往后繼乏人，直接影響鄉(xiāng)村社會(huì)的治理能力、運(yùn)行機(jī)制、目標(biāo)和效果。其二，社會(huì)力量的主體性增強(qiáng)但是呈現(xiàn)出碎片化、流動(dòng)化狀態(tài)，從而導(dǎo)致主要依靠行政命令的治理方式越來(lái)越難以針對(duì)基層實(shí)際問(wèn)題“對(duì)癥下藥”。村級(jí)組織參與基層公共事務(wù)的形式較單一，既有政策目標(biāo)和農(nóng)村居民期望存在一定的差距。村干部的社會(huì)嵌入性偏低，與村之間的關(guān)系頻度、關(guān)系強(qiáng)度有待加強(qiáng)。其三，部分鄉(xiāng)村組織“制度異化”和“行政失序”問(wèn)題愈發(fā)明顯〔21〕，公共服務(wù)供給績(jī)效偏低，突發(fā)事件處理與矛盾糾紛化解的水平有所不足，變化的環(huán)境驅(qū)動(dòng)基層社會(huì)治理探索與實(shí)踐。

3.注重效能導(dǎo)向以激活基層人民調(diào)解機(jī)制

基層是社會(huì)矛盾易發(fā)、多發(fā)的窗口，也是緩沖社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)不確定性干擾因素的前沿場(chǎng)域。S縣部分干部群眾曾經(jīng)對(duì)人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解工作的重視程度不夠、認(rèn)識(shí)不到位，導(dǎo)致齊抓共管的大調(diào)解格局構(gòu)建還不夠有力。基層調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道有限，相對(duì)缺乏固定的調(diào)解場(chǎng)所及辦公設(shè)備。雖然實(shí)施“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”“以案定補(bǔ)”激勵(lì)機(jī)制，但是調(diào)解員工作積極性和主動(dòng)性不高。行業(yè)性調(diào)解組織不健全，作用發(fā)揮有待加強(qiáng)。一些調(diào)解人員法律知識(shí)有限，不夠熟悉相關(guān)政策，文化程度普遍不高、年齡相對(duì)偏大，調(diào)解時(shí)往往側(cè)重于“情”和“理”的運(yùn)用，而“德”與“法”的結(jié)合相對(duì)不足。這些影響基層治理效能，進(jìn)而催生基層改革創(chuàng)新；通過(guò)強(qiáng)化作為社會(huì)矛盾化解“第一道防線”人民調(diào)解功能，促進(jìn)基層善治。

（二）做法：突出組織結(jié)構(gòu)重塑和治理流程優(yōu)化

1.以社情民意便捷式收集為前提，筑牢基層治理基礎(chǔ)

2014年，S縣探索建立集“黨的建設(shè)、社會(huì)治理、公共服務(wù)”于一體的網(wǎng)格化綜合治理模式?；谏鐓^(qū)所轄范圍、樓棟分布特點(diǎn)、小區(qū)居民人數(shù)、黨員居住情況，遵循“因地制宜、街巷定界、無(wú)縫覆蓋、科學(xué)劃分”的原則，劃分若干個(gè)單位網(wǎng)格，健全“社區(qū)-小區(qū)-樓棟-單元-居民戶”扁平化網(wǎng)格治理架構(gòu)。按照“1名網(wǎng)格長(zhǎng)+1名專職網(wǎng)格員+X名兼職樓道長(zhǎng)”的標(biāo)準(zhǔn)打造全面過(guò)硬的治理網(wǎng)格服務(wù)隊(duì)伍；借助社區(qū)“大黨委”的平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)共駐共建各類資源力量下沉到網(wǎng)格共同參與基層治理。注重黨組織設(shè)置優(yōu)化與網(wǎng)格化治理體系的同步建設(shè)，統(tǒng)一設(shè)置“社區(qū)黨支部-網(wǎng)格黨小組-黨員樓道長(zhǎng)”扁平化黨組織管理服務(wù)平臺(tái)，以“網(wǎng)格+黨組織”形式充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)和黨員先鋒模范作用。將源頭預(yù)防、排查化解、服務(wù)群眾等工作下沉到基層網(wǎng)格，從而做到“人在網(wǎng)中走、事在格中辦”。針對(duì)民情民意收集掌握不及時(shí)、不到位問(wèn)題，S縣于2016年率先創(chuàng)新建立“群眾意見(jiàn)建議、群眾利益訴求、群眾投訴舉報(bào)”縣鎮(zhèn)村（社區(qū)）三級(jí)黨組織書記民情“三本賬”制度。它圍繞群眾利益“關(guān)鍵事”，全面暢通10類民情民意收集主渠道①，充分發(fā)揮黨組織負(fù)責(zé)人以上率下的積極作用，踐行新時(shí)代黨的群眾路線和組織路線，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“群眾說(shuō)事、書記接事、組織辦事、安寧無(wú)事”的預(yù)期目標(biāo)。

2.以條塊協(xié)同聯(lián)動(dòng)為主線，增強(qiáng)基層治理合力

S縣2016年構(gòu)建 “三共六制”社會(huì)治理模式，著力完善共建共治共享社會(huì)治理制度?；凇笆痉兑I(lǐng)、點(diǎn)面結(jié)合、分類實(shí)施、融合創(chuàng)新、共同參與、多元主體”的原則，它突出“三共”主線，即治理平臺(tái)共建、事務(wù)共治、成果共享，健全完善文化引領(lǐng)、治安防控、法律服務(wù)、矛盾調(diào)處、民生保障、居民自治“六大”長(zhǎng)效治理機(jī)制，推動(dòng)治理體系科學(xué)化、治理方式集成化、治理制度系統(tǒng)化。其中，平臺(tái)共建以各鎮(zhèn)各部門便民服務(wù)中心和綜治中心平臺(tái)為主要依托，從群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題入手，著力整合公共服務(wù)、志愿服務(wù)、市場(chǎng)服務(wù)資源，將鎮(zhèn)、部門及群團(tuán)組織全部納入，推動(dòng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享，健全齊抓共管、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的社會(huì)治理工作格局，為群眾提供便捷化和精細(xì)化服務(wù)。為解決農(nóng)村基層組織動(dòng)員力不強(qiáng)、黨員作用發(fā)揮不夠好問(wèn)題，S縣2020年4月基于“三到三同三促進(jìn)”的理念，在全縣164個(gè)村（社區(qū)）全面推行鎮(zhèn)村工作一體化，推動(dòng)鎮(zhèn)村兩級(jí)黨組織深度融合和高效聯(lián)動(dòng)，著力提升鎮(zhèn)村組織為民服務(wù)能力，增強(qiáng)末梢治理水平。所謂“三到”指的是以行政村為管理和服務(wù)單位，把鎮(zhèn)政府年度工作任務(wù)分解到村，3至5名鎮(zhèn)干部派駐到村，至少有1名鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)跟進(jìn)到村?！叭敝饕笮姓宓闹卮笫马?xiàng)由村“兩委”和駐村工作隊(duì)共同商量實(shí)施，日常工作主要通過(guò)工作隊(duì)來(lái)推動(dòng)；通過(guò)鎮(zhèn)、村干部同等負(fù)責(zé)村級(jí)公共事務(wù)，即決策同商、落實(shí)同抓、責(zé)任同擔(dān)?！叭龠M(jìn)”主要關(guān)注治理效能，積極促進(jìn)基層群眾增收致富、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及增強(qiáng)基層善治能力。

3.以信息賦能為支撐，強(qiáng)化基層治理效能

推動(dòng)數(shù)字鄉(xiāng)村和智慧社區(qū)建設(shè)，S縣全面打通黨和政府直接聯(lián)系和服務(wù)群眾的“最后一米”。開(kāi)發(fā)集社區(qū)服務(wù)、政務(wù)服務(wù)、物業(yè)管理、第三方服務(wù)、社會(huì)服務(wù)等功能模塊于一體的手機(jī)APP應(yīng)用。注重建設(shè)集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、事件辦理、統(tǒng)計(jì)分析、綜合查詢以及警情播報(bào)等功能于一體的社會(huì)治理服務(wù)綜合信息平臺(tái)。借助“民情通”手持終端，網(wǎng)格員及時(shí)上傳排查發(fā)現(xiàn)的矛盾糾紛、群眾訴求、治安隱患信息，由綜治中心信息平臺(tái)科學(xué)指派、分流和督辦，一條龍?zhí)幹?。?shí)施“雪亮工程”，高清攝像頭及音柱設(shè)備覆蓋社區(qū)主要道口、廣場(chǎng)和治安重點(diǎn)防控區(qū)域；它與綜合平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行，推動(dòng)治安防范“云監(jiān)控”，完善立體化治安防控體系。以綜治平臺(tái)為重要載體，打造覆蓋各鎮(zhèn)和部分重點(diǎn)單位、個(gè)別重點(diǎn)村的綜治視聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)互聯(lián)系統(tǒng)，做到視頻會(huì)議隨時(shí)對(duì)接、視頻監(jiān)控共享和遠(yuǎn)程指揮調(diào)度。所有鎮(zhèn)村（社區(qū)）同步建立“321”信息中心，全面對(duì)接條條和塊塊，實(shí)時(shí)更新數(shù)據(jù)，助力基層治理。

4.以要素組合為保障，達(dá)致基層治理目標(biāo)

2020年，S縣創(chuàng)新實(shí)施“三抓四聯(lián)五機(jī)制”工作模式①，依法全面排查化解矛盾糾紛和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患。中共S縣委政法委出臺(tái)平安超市積分卡管理辦法和平安家庭積分制②，并在全縣推行。它通過(guò)更好地激發(fā)群眾參與平安建設(shè)的熱情，從而推動(dòng)全民深度參與。為主動(dòng)延伸訴訟服務(wù)，S縣探索建立以黨建為引領(lǐng)，司法、道德、行政三方力量集中統(tǒng)一開(kāi)展調(diào)解的“三力聯(lián)調(diào)”糾紛化解模式。它注重將矛盾糾紛調(diào)處在基層、解決在轄區(qū)、化解在一線。行政調(diào)解力量一方面來(lái)自縣、鎮(zhèn)政府的工作人員，注重從政策規(guī)定方面答疑解惑、定紛止?fàn)帯Ａ硪环矫鎭?lái)自轄區(qū)法官、警官、司法助理員、駐村檢察官和律師隊(duì)伍的司法調(diào)解力量，重視從法律規(guī)定、權(quán)利義務(wù)、法律適用等方面講理說(shuō)法、明辨是非。此外，還來(lái)自“鄉(xiāng)村精英”“道德模范”等新鄉(xiāng)賢（新村民）的道德調(diào)解力量，著重從道德情感、利益得失等方面疏導(dǎo)思想、撫慰心理以及說(shuō)和感情。三方力量各有側(cè)重，相互配合，從而形成集中統(tǒng)一的聯(lián)調(diào)模式。運(yùn)用當(dāng)?shù)鼐C治中心數(shù)據(jù)平臺(tái)以及接待室、調(diào)解室功能，整合鎮(zhèn)綜治中心、司法所、派出所、基層法庭、交警中隊(duì)、法律服務(wù)工作站及鎮(zhèn)村調(diào)解委員會(huì)等資源，率先建立“無(wú)憂調(diào)解超市”。如果遇到矛盾糾紛，群眾可以在該超市選擇調(diào)解員上門調(diào)解；相關(guān)管理人員認(rèn)真協(xié)調(diào)、精心組織，確保群眾滿意。

（三）成效：注重積極治理取向的基層社會(huì)治理

堅(jiān)持服務(wù)為民、治理惠民，針對(duì)基層治理力量不足、資源有限、多頭管理的狀況，S縣積極探索基層治理的有效實(shí)現(xiàn)方式，不斷增強(qiáng)治理動(dòng)能，打通基層神經(jīng)末梢。其一，提高基層治理能力。注重源頭治理、系統(tǒng)治理和綜合治理相結(jié)合。S縣不斷提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力、組織能力和服務(wù)能力，把黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理全過(guò)程和各方面；通過(guò)完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障和科技支撐的社會(huì)治理體系，進(jìn)而推動(dòng)多主體廣泛參與和協(xié)同行動(dòng)，有力破解基層治理中的難題。2018-2021年，全縣累計(jì)排查化解矛盾糾紛3326起，調(diào)解成功率達(dá)98.26%，做到了“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”。其二，筑牢平安建設(shè)根基。以網(wǎng)格化精細(xì)治理、矛盾糾紛排查全方位化解、信訪問(wèn)題專項(xiàng)化解為基本抓手，探索形成以書記民情“三本賬”制度、“三抓四聯(lián)五機(jī)制”、“三共六制”治理機(jī)制為主的更高水平的平安建設(shè)模式。通過(guò)有力拓展影響社會(huì)安寧源頭性問(wèn)題的解決路徑，當(dāng)?shù)剡B續(xù)4年榮獲陜西省維穩(wěn)先進(jìn)縣，全省平安建設(shè)先進(jìn)縣、全國(guó)信訪工作先進(jìn)集體、全國(guó)信訪工作示范縣等稱號(hào)。在平安建設(shè)“九率一度”測(cè)評(píng)中，S縣連續(xù)多年位居陜西省各縣區(qū)的前列，當(dāng)?shù)孛癖姷陌踩?、獲得感與幸福感持續(xù)增強(qiáng)。其三，推動(dòng)縣域高質(zhì)量發(fā)展。以良好治理助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。2021年，全縣實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值93.89億元，增長(zhǎng)8.1%，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別增長(zhǎng)8.1%、10.8%，目標(biāo)責(zé)任考核連續(xù)8年獲全市優(yōu)秀等次，縣域經(jīng)濟(jì)綜合監(jiān)測(cè)排名提升。

三、敏捷治理視野下加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的路徑與機(jī)制

（一）“四位一體”向度：基層社會(huì)治理路徑分析

立足敏捷治理通過(guò)重塑治理結(jié)構(gòu)和優(yōu)化治理流程，形成靈活、高效和較低成本的治理機(jī)制，超越了基層治理中的科層化邏輯，更好地回應(yīng)和改善基層治理與公共服務(wù)供給所面臨的碎片化和滯后性問(wèn)題。作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程的敏捷治理，離不開(kāi)多維度的協(xié)同發(fā)力。它包括治理問(wèn)題的精準(zhǔn)識(shí)別、治理節(jié)奏的快速響應(yīng)、治理方式的協(xié)同行動(dòng)以及治理目標(biāo)的持續(xù)調(diào)適。基于黨建引領(lǐng)、技術(shù)賦能、載體創(chuàng)新、治理變革的向度，探討敏捷思維嵌入并促進(jìn)基層治理創(chuàng)新的進(jìn)路，進(jìn)而提升基層善治能力（如圖2所示）。

1.以黨建引領(lǐng)增強(qiáng)治理識(shí)別能力

黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)公共治理的本質(zhì)特征和最大優(yōu)勢(shì)。充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用和黨員先鋒模范作用，把加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的主線。不論是“網(wǎng)格+黨組織”的社會(huì)治理模式，還是書記民情“三本賬”制度，都是黨建引領(lǐng)基層治理的重要抓手和生動(dòng)體現(xiàn)。前者把基層黨組織和黨員納入“網(wǎng)格化”，做到“每個(gè)網(wǎng)格都有黨組織、每名黨員都在網(wǎng)格中”，塑造出“小網(wǎng)格推動(dòng)大黨建、帶動(dòng)大治理”的工作格局?；邳h建引領(lǐng)，有效整合和吸納社會(huì)資源，統(tǒng)籌推動(dòng)多元力量廣泛參與；通過(guò)引導(dǎo)基層自治組織、群團(tuán)組織、駐社區(qū)單位等在網(wǎng)格中發(fā)揮積極作用，第一時(shí)間全面掌握轄區(qū)各類組織和民眾訴求問(wèn)題，治理信息及時(shí)準(zhǔn)確上報(bào)有關(guān)部門；基于掌握民情、轉(zhuǎn)達(dá)民意和解決民生，從而做到大事不出“網(wǎng)”、小事不出“格”，推動(dòng)城鄉(xiāng)居民訴求“句句有回應(yīng)、事事有著落”。后者以制度化方式夯實(shí)基層組織作用，尤其是各級(jí)書記的責(zé)任。黨組織深度參與破解基層“懸浮化”問(wèn)題實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)治理的嵌入性，架起直接聯(lián)系和服務(wù)群眾的重要橋梁；通過(guò)主動(dòng)性、全方位、集成式來(lái)收集社情民意，破解縣域社情民意收集渠道分散、統(tǒng)籌化解不足問(wèn)題。基于各級(jí)黨組織“織”成的“社會(huì)治理網(wǎng)”，所有社情民意被“聽(tīng)到”“看到”和“得到回應(yīng)”。強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，暢通拓展自下而上民意表達(dá)渠道以及自上而下民情收集渠道，共同構(gòu)建實(shí)時(shí)、多維、精準(zhǔn)的民意感知機(jī)制，筑牢敏捷治理的組織基礎(chǔ)。

2.以技術(shù)賦能提高治理響應(yīng)速度

信息化發(fā)展深刻影響公共治理。它從數(shù)據(jù)共享、細(xì)分服務(wù)、智能決策、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等方面改變基層社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)、職能、流程和機(jī)制，也轉(zhuǎn)變基層組織解決問(wèn)題的途徑，從而打破不同治理主體之間信息壁壘，促進(jìn)條塊之間、政府與群眾之間的良性互動(dòng)；通過(guò)有效銜接自上而下的政府治理和自下而上的民眾參與，進(jìn)而推動(dòng)服務(wù)流程高效便捷?；鶎有畔⒐蚕砥脚_(tái)、綜治信息系統(tǒng)是信息化融入基層治理的重要體現(xiàn)。以往公共事務(wù)處置流程環(huán)節(jié)較多，造成基層上報(bào)緩、響應(yīng)慢，事件處理和反饋效率欠佳?；诠步ü蚕硇畔⑵脚_(tái)打通信息堵點(diǎn)和數(shù)據(jù)壁壘，減少了各主體的互動(dòng)成本，加速獲取治理信息，健全較為精準(zhǔn)的決策機(jī)制；它在及時(shí)有效地響應(yīng)群眾訴求的同時(shí)提高基層決策的科學(xué)性、精準(zhǔn)性和預(yù)見(jiàn)性。綜治信息平臺(tái)的應(yīng)用，搭建起與群眾溝通交流和解決問(wèn)題的快捷通道，較好地克服因地理距離所造成的政府與群眾的聯(lián)系不頻繁、不緊密問(wèn)題。它便利治安信息的獲取，也激發(fā)群眾參與平安建設(shè)的積極性和主動(dòng)性，推動(dòng)形成社會(huì)治理群防群治局面，使社會(huì)治理更加及時(shí)、精準(zhǔn)和高效能。以信息化為支撐，推動(dòng)利益訴求以及民意表達(dá)平臺(tái)建設(shè)制度化、規(guī)范化，構(gòu)建和完善信息暢通、縱橫交錯(cuò)的利益表達(dá)和治理溝通的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，促使處置部門第一時(shí)間集成式聯(lián)動(dòng)，基層矛盾問(wèn)題第一時(shí)間解決在網(wǎng)格。

3.以載體創(chuàng)新激發(fā)依法分類處置效能

高效能治理離不開(kāi)條抓塊統(tǒng)。要破除條塊間分割現(xiàn)象，理順彼此關(guān)系，展開(kāi)多層次和多維度的整合協(xié)調(diào)。這既包括上下級(jí)政府間“縱向協(xié)同”，也包括同層級(jí)組織之間、不同職能部門之間“橫向協(xié)同”，還包括條抓塊統(tǒng)協(xié)同。載體創(chuàng)新基于權(quán)利、責(zé)任、資源、信息、技術(shù)等治理要素的積極整合和系統(tǒng)集成，從而改變條塊各自為政的狀態(tài)，達(dá)到“協(xié)同聯(lián)動(dòng)、資源共享”的效果?；谡w政府建設(shè)理念整合協(xié)調(diào)條條和塊塊，體現(xiàn)了縱橫協(xié)同方式。“三共六制”社會(huì)治理模式中的“平臺(tái)共建”以及“鎮(zhèn)村工作一體化”，都是以載體創(chuàng)新推動(dòng)黨建引領(lǐng)下條塊協(xié)同治理的重要表現(xiàn)。平臺(tái)共建中的“便民服務(wù)中心”融合多個(gè)部門一站式辦公，凝聚便民服務(wù)工作合力，從而提高群眾辦事效率。綜治中心平臺(tái)統(tǒng)籌社會(huì)治理力量，集綜治、信訪、維穩(wěn)、司法、矛盾調(diào)處等多項(xiàng)功能于一體，為多元主體參與基層治理拓展空間?！版?zhèn)村工作一體化”通過(guò)任務(wù)一體落實(shí)、干部一體培養(yǎng)，推動(dòng)資源、人員、服務(wù)下沉到末梢治理。鎮(zhèn)村干部擰成一股繩、勁往一處使，更好地構(gòu)建基層社會(huì)共同體?；诨鶎又卫磔d體創(chuàng)新為多元主體協(xié)同行動(dòng)創(chuàng)造高效能治理平臺(tái)，從而更好發(fā)揮其能動(dòng)性和創(chuàng)新性，提質(zhì)增效基層治理。

4.以治理變革強(qiáng)化基層治理調(diào)適效果

創(chuàng)新和完善基層治理是時(shí)代呼喚和人民需要。相對(duì)于體制改革，基層治理創(chuàng)新更多是策略性機(jī)制的調(diào)整或方式改進(jìn)，在實(shí)踐中往往通過(guò)“結(jié)合”“組合”“聯(lián)系”， 進(jìn)而推動(dòng)多項(xiàng)工作、任務(wù)、程序的協(xié)同運(yùn)作。創(chuàng)新是執(zhí)行要素的優(yōu)化組合，創(chuàng)新行動(dòng)包括擴(kuò)大要素規(guī)模，也涉及增強(qiáng)要素組合。治理要素組合程度越高，創(chuàng)新行動(dòng)的效果就越明顯。S縣治理變革是對(duì)信息、制度、時(shí)間、人、財(cái)、物等治理要素的科學(xué)組合和充分運(yùn)用?！叭ニ穆?lián)五機(jī)制”立足于矛盾糾紛多元化解職能而探索出新的治理范式。它通過(guò)統(tǒng)籌黨委、政府、社會(huì)組織等多方力量，增強(qiáng)多方化解合力，推動(dòng)形成各負(fù)其責(zé)、齊抓共管、協(xié)同推進(jìn)治理格局，從而促進(jìn)矛盾糾紛化解規(guī)范化、常態(tài)化和高效能。平安積分制引導(dǎo)群眾積極主動(dòng)參與，增強(qiáng)他們平安建設(shè)的主體意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，打造人人參與、群防群治和齊抓共管的格局，為基層治理奠定堅(jiān)實(shí)群眾基礎(chǔ)，從而更好地激發(fā)基層活力?！叭β?lián)調(diào)”充分發(fā)揮司法、道德、行政三方的力量作用，健全政府支持、各行業(yè)助力、群眾廣泛參與的大調(diào)解工作體系，從而有效化解各類矛盾糾紛?；谡{(diào)解資源整合利用的“無(wú)憂調(diào)解超市”是一種務(wù)實(shí)管用的社會(huì)治理方式。它密切黨群干群關(guān)系，提高調(diào)解工作公信力和群眾信任感，致力于實(shí)現(xiàn)“大事不出鎮(zhèn)、小事不出村”的治理目標(biāo)。以基層治理變革的形式重新組合和運(yùn)用治理資源，不斷完善新時(shí)代基層治理機(jī)制，持續(xù)調(diào)適和邁向治理為民的目標(biāo)，進(jìn)而增強(qiáng)基層善治能力。

（二）簡(jiǎn)約高效：加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的實(shí)踐機(jī)制

實(shí)踐案例表明，敏捷治理的實(shí)踐機(jī)制包括再造公共治理空間、構(gòu)建務(wù)實(shí)管用治理機(jī)制以及積極形塑治理流程三個(gè)方面（詳見(jiàn)圖3）。

其一，再造公共治理空間。基層治理有效與公共組織所擁有的治理空間密切相關(guān)。公共治理空間的再造是基層政權(quán)組織履行公共職能、增強(qiáng)國(guó)家治理合法性的過(guò)程；它建構(gòu)一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、完整的政策執(zhí)行體系，其合法性既源于國(guó)家治理體系的制度供給，也源于對(duì)治理需求的有效回應(yīng)。它旨在達(dá)成國(guó)家和基層社會(huì)的力量互補(bǔ)，促進(jìn)國(guó)家政策在基層有效執(zhí)行。敏捷治理以公共空間場(chǎng)域?yàn)閷?duì)象，通過(guò)合理配置城鄉(xiāng)空間資源，將國(guó)家治理的任務(wù)和目標(biāo)，包括行政任務(wù)、公共服務(wù)及群眾訴求，更好地轉(zhuǎn)化成鄉(xiāng)村治理任務(wù)；同時(shí)通過(guò)建立完備的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，使用多種政策工具，為基層治理現(xiàn)代化提供開(kāi)放性、互動(dòng)式的制度選擇空間。

其二，構(gòu)建務(wù)實(shí)管用治理機(jī)制?；鶎又卫淼闹贫然?、科學(xué)化與基層治理的非規(guī)則性、復(fù)雜性之間存在張力?！靶姓锣l(xiāng)”推動(dòng)國(guó)家權(quán)力下沉至基層社會(huì)。日益行政化的基層組織，要遵循科層制的組織要求和權(quán)力規(guī)則。這抑制了鄉(xiāng)村內(nèi)生的自治動(dòng)力，進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理機(jī)制的僵化。構(gòu)建務(wù)實(shí)管用治理機(jī)制，要改變以往由政府主導(dǎo)的串聯(lián)式管理模式，遏制并矯正政府對(duì)于其他治理主體自上而下的僵化的指令式控制；通過(guò)不斷增加基層組織的治理權(quán)利，改變其“權(quán)小責(zé)大”的失衡性配置格局，更好地發(fā)揮治理與為民服務(wù)功能。敏捷治理通過(guò)充分發(fā)揮鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生治理資源的作用，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)的自主性，培育多元化的利益主體，形成強(qiáng)大的基層群眾自治力量，使鄉(xiāng)村內(nèi)生型治理的多種形式得以充分發(fā)揮。

其三，積極形塑治理流程。信息化的快速發(fā)展以及社會(huì)問(wèn)題日益復(fù)雜，致使以科層制為主的行政化治理方式面臨挑戰(zhàn)。要通過(guò)以敏捷治理為取向且以技術(shù)理性驅(qū)動(dòng)的基層社會(huì)治理創(chuàng)新再造高效、便捷、合理的治理流程，從而提高基層治理效能。積極形塑治理流程包括組織結(jié)構(gòu)的重組、信息數(shù)據(jù)的整合和環(huán)節(jié)流程的再造，涉及定義、重組、決策和執(zhí)行等多個(gè)環(huán)節(jié)。它以滿足公眾需求為出發(fā)點(diǎn)，不斷優(yōu)化基層內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)、審批環(huán)節(jié)和辦事流程，提升行政效能，增強(qiáng)民眾獲得感。敏捷治理優(yōu)化鄉(xiāng)村治理流程，要打破鄉(xiāng)村內(nèi)部傳統(tǒng)的職責(zé)分工與鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層制的層級(jí)界限，促進(jìn)層級(jí)政府之間、部門之間、政府與民眾之間的溝通與交流；注重依據(jù)鄉(xiāng)村業(yè)務(wù)分類和職能整合，推動(dòng)鄉(xiāng)村事務(wù)向依法分類治理轉(zhuǎn)變，進(jìn)而有效提高鄉(xiāng)村公共服務(wù)的高效便捷。

再造公共治理空間主要是基于空間資源的合理配置，為治理現(xiàn)代化提供開(kāi)放式、互動(dòng)式的制度選擇空間。構(gòu)建務(wù)實(shí)管用治理機(jī)制旨在增強(qiáng)基層組織的治理權(quán)能，激活基層內(nèi)生型治理。積極形塑治理流程能推動(dòng)治理事務(wù)依法分類治理，增強(qiáng)公共組織為民服務(wù)的可及性。這三者互為支撐，協(xié)同促進(jìn)敏捷治理的達(dá)成。在加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理進(jìn)程中，再造公共治理空間是構(gòu)建務(wù)實(shí)管用治理機(jī)制的基礎(chǔ)條件；與此同時(shí)，構(gòu)建務(wù)實(shí)管用治理機(jī)制有助于積極形塑治理流程?；诜e極形塑治理流程的要求，也離不開(kāi)公共治理空間的再造?；邳h建勢(shì)能和人民立場(chǎng)，它們協(xié)同作用于高效能治理，進(jìn)而驅(qū)動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

四、結(jié)論與展望

基層治理關(guān)乎國(guó)家安全與高質(zhì)量發(fā)展。加速社會(huì)情境下，創(chuàng)新基層治理的S縣的實(shí)踐展現(xiàn)敏捷治理的圖景。它有效回應(yīng)時(shí)代之問(wèn)，也深度契合國(guó)家善治取向?；谥卫砘A(chǔ)節(jié)奏的變化，本文嘗試將敏捷治理嵌入基層治理體系，主要結(jié)論有：

第一，敏捷治理是一種積極順應(yīng)加速社會(huì)的治理要求，可以更好地應(yīng)對(duì)基層矛盾糾紛調(diào)處的治理價(jià)值觀以及治理方式。治理情景和條件決定治理方式。城鎮(zhèn)化發(fā)展導(dǎo)致基層社會(huì)矛盾不斷增加。要構(gòu)建與城鎮(zhèn)化時(shí)代基層基礎(chǔ)變化相適應(yīng)的治理新范式。通過(guò)重塑治理結(jié)構(gòu)和優(yōu)化治理流程，敏捷治理將有效地改變傳統(tǒng)分散性、單向度的基層治理運(yùn)作模式；它構(gòu)建具有時(shí)代語(yǔ)境和治理韌性的實(shí)現(xiàn)路徑與機(jī)制，推動(dòng)國(guó)家的制度優(yōu)勢(shì)、黨的組織優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇芎桶l(fā)展效能，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)、基層之間的同頻共振、良性互動(dòng)以及有效轉(zhuǎn)化。

第二，基于積極治理取向的敏捷治理在一定程度上克服了科層化治理、運(yùn)動(dòng)式治理或?qū)ｍ?xiàng)治理的局限性，從而提高基層善治能力。它重視貫徹新時(shí)代黨的群眾路線和組織路線，從而推動(dòng)公共治理重心下移、社會(huì)力量下沉和服務(wù)平臺(tái)下放，強(qiáng)化末梢治理。注重賦能與賦權(quán)相結(jié)合以及條塊治理的多維互動(dòng)，積極主動(dòng)地與其他治理主體進(jìn)行調(diào)適和融合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)復(fù)雜、多變、動(dòng)態(tài)的環(huán)境快速響應(yīng)與適應(yīng)調(diào)整，促進(jìn)基層善治能力提升。這既避免或減少科層化治理所引發(fā)條塊分割、效能不佳等局限性，也可以彌補(bǔ)運(yùn)動(dòng)式治理治標(biāo)不治本、社會(huì)主體參與不足的限度，為未來(lái)深化基層治理及其有效實(shí)現(xiàn)方式提供增長(zhǎng)點(diǎn)。

第三，敏捷治理是新時(shí)代加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的有效實(shí)現(xiàn)方式。理想化的敏捷治理是一個(gè)任重而道遠(yuǎn)的復(fù)雜過(guò)程和社會(huì)系統(tǒng)工程。敏捷治理拓展了高效能治理引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展路徑。從基礎(chǔ)、過(guò)程、結(jié)構(gòu)、結(jié)果等維度協(xié)同發(fā)力，充分激活和持續(xù)強(qiáng)化黨建引領(lǐng)、技術(shù)賦能、載體創(chuàng)新、治理變革等治理要素，從而推動(dòng)公共治理問(wèn)題的精準(zhǔn)識(shí)別、治理節(jié)奏的快速響應(yīng)、治理方式的協(xié)同行動(dòng)、治理機(jī)制的持續(xù)調(diào)適，促進(jìn)共建共治共享社會(huì)治理共同體的構(gòu)建和基層善治能力的提高。

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理關(guān)乎基層社會(huì)的安定有序和充滿活力的統(tǒng)一?；谥袊?guó)場(chǎng)景的敏捷治理是融合黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、多元主體共同參與的黨領(lǐng)共治的治理新范式之一，它豐富了中國(guó)社會(huì)治理特別是善治能力理論。它既拓展“政黨-政府-社會(huì)”范式，也深化了“黨的組織優(yōu)勢(shì)、社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)”更好地轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理效能的理論與實(shí)踐研究。通過(guò)聚焦基層治理基礎(chǔ)節(jié)奏的變動(dòng)，本文基于縣域單元系統(tǒng)地分析敏捷治理的實(shí)現(xiàn)路徑和機(jī)制，有助于為未來(lái)深化縣域社會(huì)治理研究提供借鑒。作為一種新興的、面向未來(lái)的治理形態(tài)，敏捷治理具備廣闊的應(yīng)用前景及研究空間，進(jìn)而更好地建設(shè)共建共享共治社會(huì)治理制度以及推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化的高質(zhì)量發(fā)展。

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