防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)海洋環(huán)境污染損害的法律問(wèn)題研究

王一斐　裴兆斌

關(guān)鍵詞：海岸工程;海洋環(huán)境污染;法律;管理?xiàng)l例

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.68;P76 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1005-9857（2023）04-0039-07

0 引言

海岸工程的建設(shè)無(wú)疑是我國(guó)海洋事業(yè)快速發(fā)展的體現(xiàn)，為我國(guó)創(chuàng)造豐厚的經(jīng)濟(jì)效益。但是海岸工程也造成海水水質(zhì)惡化、海洋水文動(dòng)力弱化、近岸海域漁業(yè)資源衰竭、近岸海域生態(tài)環(huán)境破壞等后果[1]。隨著人類(lèi)環(huán)境保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)，在繼續(xù)推進(jìn)海岸工程建設(shè)項(xiàng)目的同時(shí)，對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面把控，減少海洋環(huán)境污染。本研究主要圍繞現(xiàn)行有關(guān)規(guī)制海岸工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)海洋環(huán)境污染的法律進(jìn)行分析，包括《中華人民共和國(guó)防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)評(píng)法》）《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海環(huán)保法》），深入剖析法律條文中有待完善和明確之處，以期更加科學(xué)有效解決海岸工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)海洋環(huán)境造成污染和破壞的問(wèn)題。

1 海岸工程對(duì)海洋環(huán)境污染的法律規(guī)制問(wèn)題

1.1 海洋法律制度體系不完善

2005年我國(guó)的海洋法律體系初見(jiàn)雛形。2008年第二次修訂的《條例》明確海洋工程與海岸工程的區(qū)別，對(duì)海岸工程進(jìn)行定義，使得海岸工程有了進(jìn)一步清晰的范圍?！稐l例》的日益完善體現(xiàn)我國(guó)在海岸工程建設(shè)項(xiàng)目中對(duì)于防治海洋環(huán)境污染損害的重視。但是縱觀(guān)整個(gè)海洋環(huán)境保護(hù)法律體系，仍然沒(méi)有出臺(tái)關(guān)于海岸工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)于海洋環(huán)境污染問(wèn)題防治的具體實(shí)施細(xì)則。例如，在司法實(shí)踐方面，我國(guó)的海岸工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)于海洋環(huán)境的污染，如何適用民事賠償制度沒(méi)有明確規(guī)定，目前僅是在海洋環(huán)境保護(hù)方面簡(jiǎn)單寬泛地適用民事規(guī)范。那么，海洋環(huán)境一旦遭到污染，真正受到污染損害的權(quán)利人很難通過(guò)合法的手段來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益。若此時(shí)有特別法對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，將更有法律依據(jù)支撐和處罰力度。因此，我國(guó)目前缺乏完整的海洋法律體系系統(tǒng)、科學(xué)地對(duì)海洋環(huán)境污染問(wèn)題進(jìn)行有效規(guī)制。沒(méi)有完整的體系作為保障，許多方面在適用法律上仍然處于空白地帶。

目前已經(jīng)有新觀(guān)點(diǎn)提出將《海環(huán)保法》進(jìn)行修訂，方案之一就是遵循陸海統(tǒng)籌原則[2]對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)修訂。也就是說(shuō)，在不改變環(huán)境保護(hù)法律體系的前提下，根據(jù)工作實(shí)踐、工作需要及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等因素，綜合考慮國(guó)家對(duì)于建設(shè)生態(tài)文明、改革生態(tài)文明體制等要求，全國(guó)人大執(zhí)法檢查報(bào)告指出的《海環(huán)保法》存在的主要問(wèn)題，以及改善我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、提升海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的需要。但是此修改方案的局限性是系統(tǒng)解決環(huán)境污染問(wèn)題會(huì)存在缺陷。例如，對(duì)于海洋環(huán)境的污染，海岸工程建設(shè)項(xiàng)目和入海河流產(chǎn)生的影響是近似的，但實(shí)際卻適用不同的法律，從而導(dǎo)致選擇性排污問(wèn)題。

1.2 海洋污染損害賠償責(zé)任機(jī)制不健全

1.2.1 處罰力度不適當(dāng)

根據(jù)《環(huán)評(píng)法》的規(guī)定，建設(shè)單位違法違規(guī)開(kāi)工建設(shè)的，由相應(yīng)的環(huán)保行政主管部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)并進(jìn)行罰款，并對(duì)直接負(fù)責(zé)主管人員和其他直接責(zé)任人員進(jìn)行相應(yīng)的行政處分;《海環(huán)保法》同樣規(guī)定，若環(huán)境影響報(bào)告書(shū)未經(jīng)審核或者未經(jīng)審核批準(zhǔn)，海岸工程建設(shè)單位會(huì)受到相應(yīng)的行政處罰并須繳納相應(yīng)的罰款。海岸工程建設(shè)項(xiàng)目必須具有達(dá)到規(guī)定要求的環(huán)境保護(hù)設(shè)施，才能投入生產(chǎn)和使用，否則將受到相應(yīng)的罰款處罰。

上述規(guī)定的相同點(diǎn)是都強(qiáng)調(diào)罰款的力度。但是從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，被污染的海洋環(huán)境面積之廣、海洋污染治理難度之大不言而喻，因此可能引發(fā)的一系列海洋生態(tài)破壞后果，其實(shí)還是主要通過(guò)海洋自身的修復(fù)能力得以解決。而海岸工程大多是工程量大、技術(shù)性高、投資額高的建設(shè)項(xiàng)目。因此，寥寥的罰款對(duì)于建設(shè)單位來(lái)說(shuō)無(wú)足輕重，處罰力度過(guò)輕不具有相應(yīng)的法律威懾作用。

1.2.2 刑事責(zé)任和行政責(zé)任比重較大

《條例》規(guī)定環(huán)保行政主管部門(mén)的工作人員如果有相應(yīng)瀆職行為和失職行為的，將受到相應(yīng)的行政處罰;構(gòu)成犯罪的，還要依法追究刑事責(zé)任。比較分析《環(huán)評(píng)法》，其對(duì)于因環(huán)境影響評(píng)價(jià)而實(shí)施的違法犯罪行為所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的規(guī)定不多，且大多僅限于禁止性或限制性的規(guī)定。法律責(zé)任形式具有局限性，以刑事責(zé)任和行政責(zé)任為主，而民事法律責(zé)任欠缺，并且已有法律責(zé)任的內(nèi)容比較簡(jiǎn)單、抽象，實(shí)際可操作性不強(qiáng)。例如，在一些禁止性和限制性的規(guī)定中，責(zé)任形式以行政處分或者行政處罰居多，因此違法行為人所承擔(dān)的民事賠償責(zé)任也被行政處罰替代[3]，導(dǎo)致民事責(zé)任的空白，并出現(xiàn)環(huán)境行政權(quán)力的濫用，擴(kuò)大了環(huán)境行政權(quán)。刑事責(zé)任部分僅規(guī)定“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。另外，《環(huán)評(píng)法》對(duì)于可能承擔(dān)刑事責(zé)任的主體并沒(méi)有全部覆蓋，如涉及建設(shè)單位、規(guī)劃編制機(jī)關(guān)、規(guī)劃審批機(jī)關(guān)這些主體時(shí)，評(píng)價(jià)其違法行為僅規(guī)定給予行政處罰，而未涉及其他責(zé)任形式。相反，對(duì)于生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)、其他部門(mén)的工作人員以及編制單位則規(guī)定刑事責(zé)任。刑事處罰相對(duì)于行政處罰的嚴(yán)苛性是不言而喻的，但在此情況下，法條中并未對(duì)有關(guān)主體設(shè)立追究刑事責(zé)任的具體規(guī)定，不利于發(fā)揮其對(duì)違法行為人的威懾作用。

1.2.3 民事賠償責(zé)任不明確

目前，我國(guó)現(xiàn)有的海岸工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)于海洋環(huán)境污染損害賠償?shù)姆韶?zé)任中已經(jīng)涉及行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任三大板塊，但其中民事責(zé)任板塊存在較大的問(wèn)題。海洋環(huán)境方面的民事責(zé)任是當(dāng)行為人對(duì)其造成污染，對(duì)資源造成破壞或者有其他侵害海洋生態(tài)環(huán)境的民事行為時(shí)，面對(duì)國(guó)家、社會(huì)、集體或他人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利或者環(huán)境權(quán)益損害時(shí)，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事法律責(zé)任。關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)方面，我國(guó)均采用嚴(yán)格責(zé)任原則，違法行為人對(duì)于海洋環(huán)境只要造成污染損害，不論其是否有主觀(guān)過(guò)錯(cuò)，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。但是具體到司法實(shí)踐中，我國(guó)對(duì)于損害海洋生態(tài)系統(tǒng)的違法行為所對(duì)應(yīng)的民事性質(zhì)的賠償責(zé)任內(nèi)容依舊欠缺，法條中僅規(guī)定有關(guān)行政機(jī)關(guān)可以國(guó)家代表人的身份向?qū)Ｑ蟓h(huán)境造成污染的責(zé)任人要求賠償損失，但是規(guī)定的范圍過(guò)于寬泛，導(dǎo)致適用界限不明確。

雖然海岸工程建設(shè)項(xiàng)目在事前進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并出具其可能造成環(huán)境影響的報(bào)告分析，但是不排除在項(xiàng)目建設(shè)施工中或完工后可能出現(xiàn)的其他情況。因此，對(duì)于當(dāng)事人已經(jīng)造成的污染損害，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)審查分析，視情況追究相應(yīng)的法律責(zé)任。例如，污染損害是合法建設(shè)項(xiàng)目造成的事后污染損害，還是一開(kāi)始即違規(guī)違法，2種情況應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待[4]，繼而提高處罰依據(jù)的科學(xué)性，樹(shù)立執(zhí)法威信，有利于保護(hù)海洋環(huán)境，更有利于提高當(dāng)事人配合有關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和政府治理工程的積極性，維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)，增強(qiáng)建設(shè)單位積極守法、配合執(zhí)法的意識(shí)。

1.2.4 個(gè)別法律責(zé)任內(nèi)容不明

海岸工程實(shí)施后如果造成負(fù)面影響，將難以修復(fù)和彌補(bǔ)。因此，海域的開(kāi)發(fā)、管理、使用都必須建立相應(yīng)的評(píng)價(jià)機(jī)制，明確跟蹤評(píng)價(jià)的責(zé)任。根據(jù)《環(huán)評(píng)法》規(guī)定，實(shí)施對(duì)環(huán)境具有重大影響的規(guī)劃以后，規(guī)劃組織編制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)其所造成的環(huán)境影響進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，但是并沒(méi)有詳細(xì)說(shuō)明編制機(jī)構(gòu)若未進(jìn)行相應(yīng)的跟蹤評(píng)價(jià)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的具體形式、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)。

某些海岸工程建設(shè)項(xiàng)目在前期環(huán)境影響評(píng)價(jià)中可能被認(rèn)定并不會(huì)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重污染，但是在實(shí)施之后卻由于發(fā)生某些未預(yù)見(jiàn)的情態(tài)變化而造成嚴(yán)重污染海洋環(huán)境的后果。因此，跟蹤評(píng)價(jià)具有必要性?！董h(huán)評(píng)法》規(guī)定生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)的跟蹤檢查義務(wù)，但是僅對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的后續(xù)程序作出詳細(xì)規(guī)定，并沒(méi)有明確具有跟蹤評(píng)價(jià)義務(wù)的主管部門(mén)若沒(méi)有依法跟蹤檢查所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

1.3 公眾參與機(jī)制不健全

1.3.1 公眾參與未落實(shí)到實(shí)質(zhì)層面

公眾參與是環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序的關(guān)鍵影響因素。海岸工程并不是脫離社會(huì)的技術(shù)工程，而是涉及公眾利益、與公眾生活密切相關(guān)的龐大工程。海岸工程的環(huán)境影響評(píng)價(jià)不僅需要技術(shù)手段測(cè)評(píng)、專(zhuān)家論證與意見(jiàn)，更需要傾聽(tīng)廣大人民的心聲，尤其是建設(shè)工程附近的社會(huì)群體，工程項(xiàng)目的建設(shè)直接波及他們的生產(chǎn)與生活。相關(guān)公眾是非固定化的群體，要建立多元化的標(biāo)準(zhǔn)才能獲取公眾全面且客觀(guān)的意見(jiàn)要求。

公眾參與權(quán)利在目前環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過(guò)程中沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性落實(shí)。由于我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度以環(huán)保主管部門(mén)為主，負(fù)責(zé)組織、審查、批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。雖然在《環(huán)評(píng)法》中規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)公眾參與的條款，但因缺乏具體條文的支撐，使得原則性規(guī)定形同虛設(shè);同時(shí)沒(méi)有設(shè)立具體的激勵(lì)性規(guī)定以鼓勵(lì)公眾全過(guò)程參與，因而無(wú)實(shí)際可操作性;對(duì)于公眾參與的程序，原則性條款中所提到的“適當(dāng)方式”也并未作出具體的明確界定。因此，法律在公眾參與層面缺乏實(shí)體層面和程序?qū)用娴木唧w規(guī)定。

《環(huán)評(píng)法》對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)、審批機(jī)關(guān)以及建設(shè)單位都分別明確規(guī)定，進(jìn)行相關(guān)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的編制、審批、報(bào)批工作時(shí)，要聽(tīng)取有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)。但未通過(guò)立法明確，若專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)、審批機(jī)關(guān)、建設(shè)單位沒(méi)有采納公眾意見(jiàn)、審查意見(jiàn)，因此造成嚴(yán)重危害環(huán)境的后果時(shí)，對(duì)其是否應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任，以及應(yīng)當(dāng)追究何種法律責(zé)任。對(duì)于通過(guò)何種途徑獲得公眾意見(jiàn)以及有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾參與評(píng)價(jià)的適當(dāng)方式，在相關(guān)環(huán)境保護(hù)立法中都未作出明確規(guī)定。

1.3.2 公眾參與側(cè)重于事后監(jiān)督，缺少事前預(yù)防

公眾的事前參與，尤其是正視公眾在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中的價(jià)值，才能切實(shí)維護(hù)公眾生存和生活質(zhì)量?；诃h(huán)境正義的價(jià)值研究[5]，實(shí)現(xiàn)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)就是追求代際平等與代內(nèi)平等的落地。環(huán)境保護(hù)不僅是利于千秋萬(wàn)代的偉業(yè)，也是當(dāng)代人在利用自然資源與滿(mǎn)足自身需求上的機(jī)會(huì)平等。在環(huán)境保護(hù)的指導(dǎo)思想上，我國(guó)堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合。但是，我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)公眾參與環(huán)保方面的立法以事后參與為主，即造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞之后的參與，屬于末端參與模式。在實(shí)際生活中，公眾大多數(shù)情況下是當(dāng)環(huán)境污染危害到自身利益和生產(chǎn)生活時(shí)才會(huì)意識(shí)到需向有關(guān)部門(mén)反映?？紤]到環(huán)境污染問(wèn)題的潛在性以及難以恢復(fù)性，環(huán)境保護(hù)更應(yīng)當(dāng)以事前預(yù)防為主，提高公眾的參與意識(shí)，才可以未雨綢繆。

1.3.3 缺少環(huán)境知情機(jī)制

公眾參與的前提是對(duì)環(huán)境信息的內(nèi)容進(jìn)行提前深入了解，才能夠在舉行相應(yīng)聽(tīng)證會(huì)或論證會(huì)時(shí)做出合理的預(yù)判并提出意見(jiàn)，2個(gè)環(huán)節(jié)是環(huán)環(huán)相扣的，因此應(yīng)當(dāng)通過(guò)配套措施加以完善?！董h(huán)評(píng)法》規(guī)定了公眾參與的原則，但在信息公開(kāi)上的法律規(guī)定仍然存在空白?！稐l例》規(guī)定環(huán)保主管部門(mén)在批準(zhǔn)海洋工程建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（表）之前，應(yīng)征求海洋、海事、漁業(yè)主管部門(mén)和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的意見(jiàn)，但并未提到征求公眾意見(jiàn)，尤其是與海岸工程有利害關(guān)系的當(dāng)?shù)鼐用褚庖?jiàn)，因此公眾的知情權(quán)沒(méi)有相應(yīng)的法律保障。加之我國(guó)的公眾參與多屬于末端參與，因此公眾的環(huán)境知情權(quán)一直未落到實(shí)處。正如前述，法律對(duì)于公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的途徑和方式并沒(méi)有明確的規(guī)定，因此公眾在參與環(huán)境保護(hù)事務(wù)時(shí)就無(wú)法通過(guò)恰當(dāng)?shù)男问胶颓腊l(fā)揮作用。在我國(guó)已有的法律中，雖然規(guī)定公眾可以通過(guò)檢舉、控告、聽(tīng)證、論證以及新聞媒體等各種途徑來(lái)參與環(huán)境保護(hù)事務(wù)，但是沒(méi)有具體的參與途徑，這些規(guī)定更多浮于表面，無(wú)法有效地發(fā)揮實(shí)質(zhì)的作用。

關(guān)于信息公開(kāi)，《環(huán)評(píng)法》規(guī)定建立必要的環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息共享制度，但是更偏重于倡導(dǎo)性建議，而非義務(wù)性規(guī)定;規(guī)定國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)制定并公布建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄;規(guī)定有關(guān)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)將編制單位、編制人員的相關(guān)違法信息通過(guò)國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會(huì)予以公布。

2 法律規(guī)制海岸工程對(duì)海洋環(huán)境污染不完善的原因

我國(guó)發(fā)展海洋環(huán)境立法工作相對(duì)較晚，對(duì)于海洋環(huán)境保護(hù)的立法首次是通過(guò)并頒布《海環(huán)保法》，其立法精神是保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，提高海洋資源開(kāi)發(fā)利用效率，防治海洋環(huán)境污染，保障人類(lèi)自身安全和發(fā)展海洋事業(yè)。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步，《海環(huán)保法》經(jīng)過(guò)2次修改得到極大的補(bǔ)充和完善，我國(guó)對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)力度日益加大，法律的內(nèi)容愈加適應(yīng)我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)的要求。《條例》也經(jīng)過(guò)3次修改，與《海環(huán)保法》關(guān)于防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染海洋環(huán)境的專(zhuān)章規(guī)定配合得越來(lái)越緊密，對(duì)《海環(huán)保法》第五章涉及的各個(gè)方面也加以明確的具體規(guī)范。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，海岸工程不斷增加，建設(shè)項(xiàng)目形式多樣，類(lèi)型復(fù)雜繁多，人們對(duì)于海洋環(huán)境的利用需求以及利用能力都有顯著提高，逐步朝著立體化和全方位的方向發(fā)展[6]。在這樣的社會(huì)環(huán)境之下，人類(lèi)的活動(dòng)無(wú)疑對(duì)海洋環(huán)境產(chǎn)生極大的影響。由于海岸工程建設(shè)項(xiàng)目具有自然屬性和社會(huì)屬性，在不同的社會(huì)發(fā)展階段、不同的社會(huì)生產(chǎn)和技術(shù)水平、不同的生活需求下，海岸工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)等必須與各個(gè)階段的社會(huì)背景相適應(yīng)[7]。海岸工程作為重大建設(shè)項(xiàng)目，涉及的立法技術(shù)層面越來(lái)越深刻，而與此同時(shí)我國(guó)的立法以及執(zhí)法不能很好地適應(yīng)新的法律問(wèn)題并對(duì)其進(jìn)行解決。海岸工程本身是復(fù)雜的，其對(duì)海洋環(huán)境的影響形式多樣，而鑒于法律的滯后性，在許多問(wèn)題上便存在經(jīng)驗(yàn)不足與立法落后的情況。對(duì)于海岸工程在新建、改建、擴(kuò)建過(guò)程中以及后期運(yùn)行過(guò)程中對(duì)海洋環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)面影響，很難及時(shí)地做出相應(yīng)的制約和調(diào)整。

3 完善海岸工程對(duì)海洋環(huán)境污染損害防治法的對(duì)策及建議

3.1 健全系統(tǒng)海洋法律制度體系

我國(guó)對(duì)于《海環(huán)保法》和《條例》都進(jìn)行相應(yīng)的修改和完善，為更好地推進(jìn)我國(guó)海洋事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，更好地保護(hù)海洋環(huán)境免受污染和破壞，應(yīng)當(dāng)盡快完善海洋法律體系。雖然已有的法律法規(guī)已經(jīng)體現(xiàn)我國(guó)在海洋環(huán)境立法中的快速發(fā)展，但作為向海洋強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的國(guó)家，應(yīng)當(dāng)在已有的海洋法律法規(guī)基礎(chǔ)之上制定系統(tǒng)的海洋管理大法，更加明晰各個(gè)管理部門(mén)之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)海洋產(chǎn)業(yè)部門(mén)的職責(zé)，加大海洋環(huán)境保護(hù)監(jiān)督力度，平衡各方的海洋利益。在完善立法的同時(shí)，要將法律規(guī)定落到實(shí)處，增強(qiáng)其可操作性。對(duì)于污染及破壞海洋環(huán)境的工程建設(shè)項(xiàng)目要出臺(tái)細(xì)則，明確法律責(zé)任內(nèi)容。對(duì)于恢復(fù)環(huán)境問(wèn)題，還要健全相應(yīng)的海洋環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任制度。

3.2 明確細(xì)化法律責(zé)任

落實(shí)跟蹤評(píng)價(jià)制度，明確建設(shè)單位、編制機(jī)關(guān)、審批機(jī)關(guān)等主體在各個(gè)環(huán)節(jié)中的跟蹤評(píng)價(jià)法律責(zé)任，發(fā)現(xiàn)評(píng)價(jià)機(jī)關(guān)有瀆職行為和失職行為的，要依法追究其法律責(zé)任，明確追究法律責(zé)任的內(nèi)容、形式和標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)化對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的監(jiān)督管理，深化環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)施力度，真正將環(huán)境影響評(píng)價(jià)的作用落到實(shí)處。另外，由于海岸工程建設(shè)項(xiàng)目的投資較高，對(duì)于海洋環(huán)境的污染又會(huì)產(chǎn)生持久的影響，還要酌情增加對(duì)違法主體的處罰力度，可以考慮將罰款幅度進(jìn)行更加細(xì)化的調(diào)整，對(duì)最低罰款額度進(jìn)行相應(yīng)提高，使其起到一定的威懾作用。

3.3 完善海洋污染損害賠償制度

海岸工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)海洋環(huán)境造成的污染損害通常適用我國(guó)的民事賠償制度。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)更加落實(shí)嚴(yán)格的無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，對(duì)于海洋生態(tài)環(huán)境破壞行為以及海洋環(huán)境污染行為，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境立法中適用普遍的無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。值得一提的是，我國(guó)對(duì)于海洋環(huán)境的保護(hù)一直提倡公益訴訟方式，因此可以將公益訴訟納入海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染海洋環(huán)境的救濟(jì)程序中[8]?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》為符合一定條件的社會(huì)組織作為法律訴訟適格主體參與公益訴訟提供法律依據(jù)，若使公眾與這些社會(huì)組織一樣，以集體責(zé)任獲得當(dāng)事人地位，可以有效解決海岸工程建設(shè)單位與有利害關(guān)系的公眾群體之間的環(huán)境糾紛，這也不失為盡快解決此類(lèi)問(wèn)題的自力救濟(jì)的有效途徑。

3.4 落實(shí)公眾參與機(jī)制

公眾在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中所起到的監(jiān)督作用是其他社會(huì)主體無(wú)法替代的，制約環(huán)境影響評(píng)價(jià)很大程度依靠的是公眾的力量。因此，應(yīng)當(dāng)出臺(tái)專(zhuān)門(mén)具體的實(shí)施條例使公眾參與法定化，為其提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。在落實(shí)公眾參與的細(xì)則中，應(yīng)當(dāng)明確公眾參與環(huán)境保護(hù)事務(wù)的途徑、程序、期限、救濟(jì)途徑等方面。通過(guò)立法賦予公眾實(shí)體權(quán)利，通過(guò)程序保障公眾參與功能的實(shí)現(xiàn)，更加提高公眾與政府及各部門(mén)之間的配合力度，攜手共同治理海岸工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)于海洋環(huán)境所造成的損害，將其降低到最小值。建議將公眾參與的群體大致分為受建設(shè)項(xiàng)目影響者和其他參與人[9]：受建設(shè)項(xiàng)目影響者不僅局限于受環(huán)境的影響，還有可能受建設(shè)項(xiàng)目所產(chǎn)生的社會(huì)影響，如對(duì)當(dāng)?shù)氐亩愂?、就業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等的影響;其他參與人主要是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目有興趣的企業(yè)、社會(huì)組織以及公民個(gè)人。

3.5 建立環(huán)境知情機(jī)制

建立和完善相應(yīng)的信息公開(kāi)制度，確保公眾的環(huán)境知情權(quán)。只有落實(shí)信息公開(kāi)制度，公眾才能更好地參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序，做好充分的準(zhǔn)備與調(diào)研，為政府決策提出合理的建議。我國(guó)的環(huán)境信息提供和獲取缺乏有力的制度和法律保障，不利于保護(hù)公眾的環(huán)境知情權(quán)。政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)向公眾公開(kāi)和公布環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，借鑒一般事務(wù)的政府信息公開(kāi)制度，將海岸工程建設(shè)項(xiàng)目中能夠?qū)姽_(kāi)的信息通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等方式依法公開(kāi)，尤其使與海岸工程建設(shè)項(xiàng)目有利害關(guān)系的沿海居民可以充分獲取信息。信息公開(kāi)采取依申請(qǐng)公開(kāi)和依義務(wù)主體主動(dòng)公開(kāi)2種形式。對(duì)于依申請(qǐng)的公開(kāi)，法律應(yīng)當(dāng)對(duì)權(quán)利主體提出申請(qǐng)所遵循的程序和條件做出相應(yīng)的規(guī)定;有關(guān)政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)充分利用網(wǎng)絡(luò)媒體等各種渠道向社會(huì)公布信息，建立必要的環(huán)境知情機(jī)制。對(duì)于海岸工程建設(shè)實(shí)施或者后期運(yùn)營(yíng)管理中的污染排放問(wèn)題等也要進(jìn)行信息公開(kāi)，以此作為對(duì)企業(yè)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在社會(huì)中進(jìn)行信譽(yù)等級(jí)評(píng)價(jià)[10]，并健全信息公開(kāi)責(zé)任追究機(jī)制。

4 解決海岸工程對(duì)海洋環(huán)境污染問(wèn)題的展望

我國(guó)作為從海洋大國(guó)向海洋強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的國(guó)家，海洋事業(yè)的迅猛發(fā)展既是社會(huì)發(fā)展的需求，更是國(guó)家實(shí)力的體現(xiàn)。有效解決法律制度層面和實(shí)踐層面存在的缺陷和弊端是我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)立法的重要任務(wù)，對(duì)進(jìn)一步發(fā)展海岸工程建設(shè)事業(yè)、改善海洋環(huán)境污染問(wèn)題、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。防治海岸工程對(duì)于海洋環(huán)境所造成的惡劣影響可以從事前完善立法、事中公眾參與、事后規(guī)制追責(zé)等方面進(jìn)行全面的制約，從規(guī)劃、編制、審批、建設(shè)、跟蹤評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)滲透責(zé)任機(jī)制，各方主體應(yīng)當(dāng)充分各司其職、發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)有責(zé)必追究。明確責(zé)任形式和內(nèi)容，確立責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)，為執(zhí)法提供更加準(zhǔn)確的法律依據(jù)，共同為防治海岸工程的污染問(wèn)題提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。