陸海統(tǒng)籌背景下浙江省填海造地與土地管理制度銜接問(wèn)題與對(duì)策探析

馮振洲　王鵬　王子豪等

關(guān)鍵詞：陸海統(tǒng)籌;填海造地;海域管理;土地管理

中圖分類號(hào)：F301.2;P748 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1005-9857（2023）04-0116-06

0 引言

填海造地是海洋空間資源開(kāi)發(fā)利用的重要方式，為沿海城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供寶貴空間，有效緩解人地緊張的局面[1-2]。自2018年以來(lái)，為加強(qiáng)濱海濕地保護(hù)，國(guó)家嚴(yán)格管控圍填?；顒?dòng)，新增圍填海大幅減少。但存量圍填海項(xiàng)目與圍填海歷史遺留問(wèn)題區(qū)域規(guī)模仍較大，填海造地項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱填海項(xiàng)目）管理仍是現(xiàn)階段海洋管理的重要部分。

填 海造地空間的自然屬性經(jīng)歷從海洋到陸地的轉(zhuǎn)變，涉及海域管理與土地管理的交叉與銜接，是陸海統(tǒng)籌管理的重要區(qū)域[3]。但多年來(lái)，填海造地與土地管理制度銜接并不充分，主要表現(xiàn)為：①海域使用權(quán)證書(shū)換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)程序銜接不充分;②規(guī)劃和用途管制銜接不充分;③使用金征收銜接不充分[4-6]。各地在填海造地與土地管理制度銜接中所制定的政策制度和管理實(shí)踐也不盡相同[7-8]。

本研究以浙江省為例，聚焦管理銜接不充分環(huán)節(jié)，梳理填海造地與土地管理銜接相關(guān)制度，調(diào)研各級(jí)管理實(shí)際，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，分析問(wèn)題，提出意見(jiàn)建議，以期為規(guī)范填海造地與土地管理制度銜接、加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌管理提供參考。

1 浙江省填海造地與土地管理制度銜接實(shí)踐與問(wèn)題

1.1 換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)

按照不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)規(guī)定，目前浙江省海域使用權(quán)和土地使用權(quán)均發(fā)放不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)，在“權(quán)利類型”一欄區(qū)分海域使用權(quán)和土地使用權(quán)。為便于理解，本研究以海域使用權(quán)證書(shū)和土地使用權(quán)證書(shū)表示不同權(quán)利類型的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)。

1.1.1 換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)程序

關(guān)于填海項(xiàng)目海域使用權(quán)證書(shū)換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)程序，國(guó)家法律作出原則性規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)海域使用管理法》（以下簡(jiǎn)稱《海域法》）規(guī)定海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自填海項(xiàng)目竣工之日起3個(gè)月內(nèi)，憑海域使用權(quán)證書(shū)提出土地登記申請(qǐng)，換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)。

浙江省在《浙江省海域使用管理?xiàng)l例》（2013年3月1日起施行，以下簡(jiǎn)稱《條例》）和《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于做好填海項(xiàng)目土地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（浙政辦函〔2013〕64號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》）中，對(duì)換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)程序做出具體的安排（圖1）

2013年3月1日前（《條例》施行前）已取得海域使用權(quán)的填海項(xiàng)目按《通知》執(zhí)行換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)的程序：符合劃撥用地條件的，辦理劃撥用地手續(xù)，換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū);不符合劃撥用地條件的，以協(xié)議方式辦理有償用地手續(xù)，換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū);由政府組織的區(qū)域成片開(kāi)發(fā)并已取得海域使用權(quán)的填海項(xiàng)目，由各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一收儲(chǔ)，確認(rèn)為政府儲(chǔ)備土地使用權(quán)，換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)。2013年3月1日后（《條例》施行后）取得海域使用權(quán)的填海項(xiàng)目按《條例》第三十六條執(zhí)行換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)程序：以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式取得海域使用權(quán)的填海項(xiàng)目，海域使用權(quán)人憑相關(guān)材料提出土地登記申請(qǐng)，換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū);以申請(qǐng)審批方式取得海域使用權(quán)的填海項(xiàng)目，土地用途符合劃撥用地目錄的，海域使用權(quán)人憑相關(guān)材料提出土地登記申請(qǐng)，辦理劃撥土地手續(xù)，換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū);以申請(qǐng)審批方式取得海域使用權(quán)的填海項(xiàng)目，土地用途屬于協(xié)議出讓土地范圍的，海域使用權(quán)人憑相關(guān)材料提出土地登記申請(qǐng)，辦理協(xié)議出讓土地手續(xù)，換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)。

1.1.2 換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)

在調(diào)研過(guò)程中，各地反饋已有不少填海項(xiàng)目按以上規(guī)定換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)，換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)的制度安排總體上切實(shí)可行、實(shí)踐有效。但部分縣（市、區(qū)）在實(shí)際操作中受規(guī)劃銜接、建設(shè)用地規(guī)模、換證成本等因素影響，存在填海項(xiàng)目換證意愿不高、程序不夠規(guī)范、換證率不高等情況。

1.1.2.1 土地管理指標(biāo)

建設(shè)用地規(guī)模和新增建設(shè)用地指標(biāo)是土地管理中的2個(gè)重要約束性指標(biāo)[9]，二者通過(guò)綜合分析規(guī)劃范圍內(nèi)的自然地理、社會(huì)環(huán)境、建設(shè)時(shí)序等多種因素確定。建設(shè)用地規(guī)模是規(guī)劃期間建設(shè)用地總規(guī)模的上限，新增建設(shè)用地指標(biāo)是一定時(shí)期內(nèi)新增建設(shè)用地?cái)?shù)量的最高限額。浙江省地少人多，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，建設(shè)用地規(guī)模和新增建設(shè)用地指標(biāo)長(zhǎng)期處于緊張狀態(tài)[10]。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地均存在填海項(xiàng)目換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)時(shí)需占用建設(shè)用地規(guī)模和新增建設(shè)用地指標(biāo)的情況，而這2個(gè)指標(biāo)值設(shè)定時(shí)未充分考慮通過(guò)填海造地方式取得的土地。在實(shí)踐中，地方政府建設(shè)用地規(guī)模和新增建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先用于保障原陸域范圍內(nèi)建設(shè)用地需求，填海項(xiàng)目換證所需空間指標(biāo)得不到充分保障，導(dǎo)致填海項(xiàng)目換證率不高。此外，部分地方政府主導(dǎo)的填海項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，因土地管理?xiàng)l線要對(duì)收儲(chǔ)后土地進(jìn)行閑置率考核，因此土地儲(chǔ)備中心為規(guī)避土地閑置不愿意一次性收儲(chǔ)，往往根據(jù)實(shí)際項(xiàng)目引進(jìn)情況分批收儲(chǔ)，這也是換證率不高的因素。

1.1.2.2 權(quán)屬證書(shū)期限與權(quán)益

因?yàn)楹Ｓ蚬芾砗屯恋毓芾碇袑?duì)海域使用權(quán)和土地使用權(quán)最高期限的規(guī)定不同，在換證過(guò)程中涉及海域使用期限和土地使用期限銜接的問(wèn)題。在這方面，浙江省有明確的規(guī)定，《條例》第三十七條規(guī)定填海形成土地的使用權(quán)期限為海域使用權(quán)期限的剩余期限;剩余期限超過(guò)法律、法規(guī)規(guī)定的土地使用權(quán)最高期限的，填海形成土地的使用權(quán)期限按照法律、法規(guī)規(guī)定的最高期限確定。

海域使用權(quán)與土地使用權(quán)同屬用益物權(quán)，但海域使用權(quán)享有的權(quán)益與土地使用權(quán)存在差異[11]。填海項(xiàng)目地面上的建（構(gòu)）筑物資產(chǎn)價(jià)值較高，但這些建（構(gòu)）筑物的所有權(quán)登記程序還不規(guī)范，目前還較少完成所有權(quán)登記。海域使用權(quán)與建（構(gòu)）筑物資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、抵押制度還不完善[12]，海域使用權(quán)人的權(quán)益得不到保障。

1.2 規(guī)劃、用途管制

1.2.1 規(guī)劃

按照土地管理相關(guān)規(guī)定，填海項(xiàng)目的海域使用權(quán)轉(zhuǎn)換為土地使用權(quán)時(shí)，需要符合土地利用總體規(guī)劃，并需要根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃中的控制性詳細(xì)規(guī)劃出具規(guī)劃條件[13]。為做好海域與土地規(guī)劃的銜接，寧波市自然資源和規(guī)劃局于2021年1月14日印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)建設(shè)填海區(qū)塊使用權(quán)招拍掛出讓管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求在建設(shè)填海區(qū)塊實(shí)施詳細(xì)規(guī)劃和用途管制。成片規(guī)模性填海應(yīng)當(dāng)編制填海單元詳細(xì)規(guī)劃;位于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的填海應(yīng)當(dāng)納入所在區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃;建設(shè)填海區(qū)塊已納入土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃范圍的，需符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，不符合的需明確給出銜接調(diào)整的承諾。浙江省和其他設(shè)區(qū)市在這方面并未做出明確規(guī)定，在實(shí)際工作中存在因部分填海區(qū)域位于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外，控制性詳細(xì)規(guī)劃未覆蓋，無(wú)法出具土地規(guī)劃條件，導(dǎo)致無(wú)法換證的情況。

1.2.2 用途管制

《海域法》規(guī)定海域使用權(quán)人不得擅自改變經(jīng)批準(zhǔn)的海域用途，確需改變的，應(yīng)當(dāng)在符合海洋功能區(qū)劃的前提下，重新申請(qǐng)批準(zhǔn)。本研究對(duì)填海項(xiàng)目換證前后的用途管制情況進(jìn)行調(diào)研，根據(jù)調(diào)研情況，浙江省填海項(xiàng)目換證后土地用途與原批準(zhǔn)的海域用途基本一致，但也有部分項(xiàng)目改變用途，原因主要有2個(gè)方面。①海域和土地以前分屬不同部門管理，部分區(qū)域的土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃未充分銜接海洋功能區(qū)劃，存在規(guī)劃重疊區(qū)內(nèi)規(guī)劃的土地用途與海域用途不一致的情況，致使部分填海項(xiàng)目換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)后，土地用途與原批準(zhǔn)海域用途不一致。②填海形成的陸域以土地收儲(chǔ)方式納入土地管理后，海域使用權(quán)注銷，實(shí)際上已與海域管理脫鉤，不受海域用途管制限制，而收儲(chǔ)陸域按照土地管理的相關(guān)規(guī)定來(lái)界定土地用途，未考慮原海域用途。

1.3 使用金征收

1.3.1 使用金抵扣與分成

《條例》和《通知》分類對(duì)填海項(xiàng)目海域使用金和土地使用金銜接作出安排。2013年3月1日前（《條例》施行前）已取得海域使用權(quán)的填海項(xiàng)目，土地出讓金由市、縣（市、區(qū)）自然資源部門會(huì)同財(cái)政、水利等部門，結(jié)合市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格、海域使用金和填海成本等因素確定，報(bào)市、縣（市、區(qū)）政府批準(zhǔn)。2013年3月1日后（《條例》施行后）以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式取得海域使用權(quán)的填海項(xiàng)目，換證時(shí)不再收取土地使用權(quán)出讓金;采用海域土地聯(lián)合掛牌出讓方式的，出讓價(jià)款已包括海域使用金和土地使用金，無(wú)須再繳納土地使用金。2013年3月1日后（《條例》施行后）以申請(qǐng)審批取得海域使用權(quán)的填海項(xiàng)目，符合劃撥用地條件的，辦理劃撥用地手續(xù)，不再收取土地使用金;不符合劃撥用地條件的，辦理土地協(xié)議出讓手續(xù)，按照土地市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格扣除海域使用金和實(shí)際投入的填海成本后收取土地使用權(quán)出讓金。從以上規(guī)定可以看出，各類填海項(xiàng)目海域使用金的銜接安排清晰明確，已繳納的海域使用金可以抵扣土地使用金，各地均按照以上政策要求執(zhí)行。

國(guó)家海洋局于2018年印發(fā)的《關(guān)于海域、無(wú)居民海島有償使用的意見(jiàn)》要求，單位和個(gè)人使用海域、無(wú)居民海島，應(yīng)按規(guī)定足額繳納使用金（包括招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓的溢價(jià)部分）。近年來(lái)，浙江省各地針對(duì)填海項(xiàng)目陸續(xù)推進(jìn)海域和土地聯(lián)合招拍掛出讓，出讓起始價(jià)與海域使用權(quán)、土地使用權(quán)基準(zhǔn)價(jià)格都已規(guī)范，但最終成交價(jià)的溢價(jià)部分，海域與土地如何分成還沒(méi)有明確規(guī)則，各地理解和執(zhí)行各有不同。

1.3.2 使用金標(biāo)準(zhǔn)

自然資源部2020年印發(fā)的《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》對(duì)用海用地類型進(jìn)行明確。但目前海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)的主要依據(jù)《關(guān)于調(diào)整海域無(wú)居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)》（財(cái)綜〔2018〕15號(hào)）和《海域價(jià)格評(píng)估技術(shù)規(guī)范》（HY/T0288-2020）仍基于原海域使用分類標(biāo)準(zhǔn)（《海域使用分類》HY/T123-2009）制定，尚未根據(jù)用地用海分類指南進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，海域使用金與土地使用金的標(biāo)準(zhǔn)體系還不夠統(tǒng)一。

根據(jù)《條例》第三十六條和《通知》有關(guān)規(guī)定，填海造地形成的土地辦理協(xié)議出讓手續(xù)時(shí)，需要補(bǔ)繳土地使用金與已繳納的海域使用金、實(shí)際投入填海成本之間的差價(jià)，但差價(jià)評(píng)定缺少規(guī)范和依據(jù)，給各地管理實(shí)踐造成較大困擾。

2 填海造地與土地管理制度銜接對(duì)策建議

2.1 統(tǒng)籌陸海規(guī)劃和用途管制

按照“全域全要素”的要求，海域空間已納入正在編制的國(guó)土空間規(guī)劃中，應(yīng)在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌陸海規(guī)劃和用途管制。建議填海項(xiàng)目納入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，并在歷史圍填海區(qū)域編制控制性詳細(xì)規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃和用途管制應(yīng)當(dāng)符合國(guó)土空間規(guī)劃、國(guó)家和地方有關(guān)圍填海歷史遺留問(wèn)題處理政策以及自然資源部備案通過(guò)的圍填海歷史遺留問(wèn)題處理方案，以解決填海項(xiàng)目換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)時(shí)無(wú)法出具規(guī)劃條件和換發(fā)證前后的用途管制銜接問(wèn)題。基于“多規(guī)合一”要求和當(dāng)前海岸線已修測(cè)完成的實(shí)際情況，建議海岸線向陸一側(cè)的填海項(xiàng)目盡快換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)，后續(xù)納入土地管理，以便統(tǒng)一管理。

2.2 建立填海項(xiàng)目指標(biāo)（計(jì)劃）管理制度

原填海造地總規(guī)模和年度新增規(guī)模是由海洋功能區(qū)劃和圍填海計(jì)劃指標(biāo)設(shè)定的，圍填海計(jì)劃指標(biāo)在2018年國(guó)家嚴(yán)控圍填海后取消。而土地管理中的建設(shè)用地規(guī)模和新增建設(shè)用地指標(biāo)設(shè)定時(shí)并未充分考慮填海造地形成土地的情況。因此，為更好統(tǒng)籌陸?？臻g資源、有效銜接陸海規(guī)則，建議建立填海項(xiàng)目換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)指標(biāo)（計(jì)劃）管理制度：國(guó)家審批填海項(xiàng)目可直接換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)，所需建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)用地指標(biāo)由國(guó)家統(tǒng)籌下達(dá)，省級(jí)及以下地方填海項(xiàng)目換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)的空間規(guī)模和年度指標(biāo)（計(jì)劃）單列。同時(shí)建議建立省級(jí)填海項(xiàng)目“兩指標(biāo)、一制度”：綜合沿海各地存量建設(shè)用海、歷史圍填海處置情況，設(shè)置存量建設(shè)用海指標(biāo)（計(jì)劃）;充分考慮省級(jí)重大民生、漁港、防災(zāi)減災(zāi)工程等公益性、基礎(chǔ)性用海需求，設(shè)置新增建設(shè)用海指標(biāo)（計(jì)劃）;建立存量、新增指標(biāo)（計(jì)劃）掛鉤制度，推進(jìn)存量圍填海處置，加快有機(jī)更新，規(guī)范用海審批。

2.3 探索海域使用權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式

填海項(xiàng)目換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)的制度完善與換發(fā)工作都需要過(guò)程，許多填海項(xiàng)目持有海域使用權(quán)證書(shū)的狀態(tài)仍將持續(xù)一段時(shí)間。因此，有必要探索建立海域使用權(quán)和土地使用權(quán)“同物同權(quán)”機(jī)制，有利于激發(fā)各類主體用海積極性，加快處理圍填海歷史遺留問(wèn)題。建議立法完善海域使用權(quán)的法律地位，明確海域使用權(quán)附著物的產(chǎn)權(quán)登記制度;制訂憑海域使用權(quán)開(kāi)展建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓、抵押、出資作價(jià)等制度，最大限度實(shí)現(xiàn)海域使用權(quán)用益物權(quán)價(jià)值。

2.4 完善海域和土地使用金銜接制度

建議根據(jù)《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，調(diào)整海域、無(wú)居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)，并制定海域使用金與土地使用金差價(jià)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

在國(guó)家層面明確換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)時(shí)，海域使用金可以抵扣土地出讓金;填海項(xiàng)目在海域土地聯(lián)合招拍掛時(shí)，出讓金溢價(jià)部分明確由海域和土地按照比例分成。

2.5 推進(jìn)海域土地使用權(quán)聯(lián)合招拍掛出讓

對(duì)于符合招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓的填海項(xiàng)目，建議全面推進(jìn)海域土地使用權(quán)聯(lián)合招拍掛，實(shí)現(xiàn)“一次規(guī)劃、一次出讓”，簽訂海域使用權(quán)（土地使用權(quán)）出讓合同。出讓方案應(yīng)充分銜接海域和土地相關(guān)規(guī)劃與管理要求，明確海域和土地用途，開(kāi)展海域和土地價(jià)格聯(lián)合評(píng)估，合理確定使用權(quán)出讓年限，明確海域使用金和土地使用金繳納與分成。海域使用權(quán)人憑海域使用權(quán)證書(shū)、出讓合同和填?？⒐を?yàn)收批復(fù)等材料，直接換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)，不再繳納土地使用權(quán)出讓金。

3 結(jié)語(yǔ)

浙江省在填海項(xiàng)目與土地管理銜接方面已制定較為完備的制度，在實(shí)踐中積累有益經(jīng)驗(yàn)，但仍存在部分銜接不充分的問(wèn)題。這些問(wèn)題涉及沿襲多年的海域和土地管理體系，具有綜合性和復(fù)雜性。后續(xù)還需要更加深入、系統(tǒng)地研究海域管理和土地管理體系，吸收各地有益實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以陸海統(tǒng)籌的視角開(kāi)展頂層設(shè)計(jì)，完善填海項(xiàng)目與土地管理銜接制度，規(guī)范填海項(xiàng)目的陸海統(tǒng)籌管理，更好地發(fā)揮填海項(xiàng)目服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用。