互聯(lián)網平臺壟斷問題何以進入政策議程？

周建青 蔣薇

摘 要：互聯(lián)網平臺反壟斷政策有助于保護市場公平競爭并維護消費者利益和社會公共利益。多源流理論在探析互聯(lián)網平臺壟斷問題進入政策議程的內在邏輯上具有一定適用性。平臺壟斷焦點事件、相關數據和平臺反壟斷執(zhí)法現(xiàn)狀構成問題源流。已有的反壟斷政策、專家學者的建議以及國外平臺反壟斷的經驗構成政策源流。反壟斷機構權力日趨集中、數字經濟發(fā)展的迫切需求以及公眾對平臺壟斷的日漸不滿構成政治源流?！罢沃啊背掷m(xù)開啟促成三大源流耦合，從而推動互聯(lián)網平臺反壟斷政策出臺?；ヂ?lián)網平臺反壟斷政策議程設置也提供了一些有效經驗，如注重政策反饋的積極作用、加強借鑒國際社會政策經驗、構建多元化的政策意見渠道等。

關鍵詞：平臺經濟；平臺壟斷；政策議程；多源流理論；互聯(lián)網平臺

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2023）03－0064－11

收稿日期：2022-11-02

基金項目：

國家社會科學基金重大研究專項“社會主義核心價值觀融入網絡治理法治化研究”（19VHJ005）；國家社會科學基金一般項目“我國網絡空間內容風險治理體系構建與評價研究”（20BXW080）。

作者簡介：

周建青（1968-），男，華南理工大學公共管理學院教授，博士生導師；

蔣 薇（1999-），女，華南理工大學公共管理學院碩士生。

習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“健全網絡綜合治理體系，推動形成良好網絡生態(tài)?！币ㄔO良好的網絡生態(tài)，對互聯(lián)網平臺壟斷問題的監(jiān)管就顯得尤為重要且日益緊迫?；ヂ?lián)網平臺是指“通過網絡信息技術，使相互依賴的雙邊或者多邊主體在特定載體提供的規(guī)則下交互，以此共同創(chuàng)造價值的商業(yè)組織形態(tài)”^［1］。結合我國平臺發(fā)展現(xiàn)狀，依據平臺的連接對象和主要功能，可將平臺分為以下六大類：網絡銷售類、生活服務類、社交娛樂類、信息資訊類、金融服務類、計算應用類^［2］。各種類型的互聯(lián)網平臺不斷發(fā)展壯大，極大地改變了人們的生活方式，提高了生產效率。由于互聯(lián)網平臺的特有屬性及其經濟模式較傳統(tǒng)經濟模式不同，互聯(lián)網平臺壟斷問題日趨嚴重且亟須政府監(jiān)管和規(guī)制。

2021年2月7日，國務院反壟斷委員會出臺了《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》（以下簡稱《指南》），這是全球第一部專門針對平臺經濟反壟斷領域的系統(tǒng)性官方指南^［3］，為世界范圍內平臺經濟領域反壟斷貢獻了中國智慧?！吨改稀酚欣陬A防和制止平臺經濟領域壟斷行為，保護市場公平競爭，其出臺的過程彰顯了具有中國特色的政策議程設置。從國內互聯(lián)網平臺反壟斷第一案“3Q”大戰(zhàn)發(fā)生到《指南》出臺已有十余年，其中存在諸多值得探討的問題：《指南》是如何出臺的？哪些因素影響其出臺過程？《指南》出臺過程對完善我國政策議程設置有何借鑒意義？

一、文獻綜述與問題提出

“議程設置”這一概念最早由傳播學者馬克斯韋爾·麥庫姆斯（Maxwell McCombs）和唐納德·肖（Donald Shaw）在“教堂山鎮(zhèn)研究”中提出，主要探討大眾媒體對公眾議程的影響，而后逐漸擴展至公共政策領域。托馬斯·戴伊認為，政策議程設置就是確定社會問題并提出若干解決方案的過程^{［4］（p.32）}。針對政策議程設置問題，已有研究主要集中在“政策議程觸發(fā)機制”^［5］“網絡社會下的政策議程設置”^［6］“政策議程設置模式”^［7］“政策議程設置影響因素”等方面。其中，關于政策議程設置影響因素的研究大多圍繞金登的多源流理論展開，涵蓋了教育、經濟、醫(yī)藥等多領域相關政策。雖然多源流理論是西方政策分析理論，但在探析我國政策議程設置中還是體現(xiàn)出諸多中國特色。例如，延遲退休政策遲遲未出臺是因受到政治風險支配的邏輯^［8］；在順風車安全管理政策中，問題源流、政策源流和政治源流從輕度耦合逐漸演變?yōu)楦叨锐詈?sup>［^9］；網絡社會下網絡輿情^［10］、焦點事件對政策議程設置具有推動作用等。

互聯(lián)網平臺壟斷不僅指互聯(lián)網平臺企業(yè)在其所在細分領域內具有壟斷的市場結構，更指其濫用自身市場支配地位而采取的壟斷行為^［11］?；ヂ?lián)網平臺壟斷行為既抑制社會創(chuàng)新，阻礙平臺經濟規(guī)范持續(xù)健康發(fā)展，也會損害相關互聯(lián)網企業(yè)利益并對用戶的正當利益構成威脅。已有關于互聯(lián)網平臺壟斷的研究主題主要有以下幾種。一是“互聯(lián)網平臺壟斷問題表現(xiàn)和原因”?！盎ヂ?lián)網平臺壟斷”作為適逢互聯(lián)網快速發(fā)展時期的壟斷形式，其行為類型及產生原因被學者們廣泛關注。金善明將互聯(lián)網平臺壟斷行為劃分為“二選一”行為、大數據殺熟行為、平臺封禁行為、平臺自我優(yōu)待行為四種^［12］。王先林等人則認為存在數字化的卡特爾、數據濫用、掠奪性定價、拒絕交易、限定交易、搭售、自我優(yōu)待以及扼殺式的并購八種平臺壟斷行為^［13］。至于互聯(lián)網平臺壟斷問題產生的原因，互聯(lián)網平臺的雙邊市場屬性、交叉網絡外部性和以用戶為中心等特點是內因，而其外因則是監(jiān)管滯后^［11］。二是“我國互聯(lián)網平臺反壟斷監(jiān)管的現(xiàn)實挑戰(zhàn)與對策”?；ヂ?lián)網平臺反壟斷監(jiān)管主要面臨壟斷行為認定存在困難、監(jiān)管部門監(jiān)管技術與力量不足、制度與法律體系問題等困境^［14］，這些困境也可以概括為理論挑戰(zhàn)、實踐挑戰(zhàn)和制度挑戰(zhàn)^［13］。由此，對互聯(lián)網平臺反壟斷的監(jiān)管應秉持包容審慎的監(jiān)管理念^［13］、加強平臺壟斷行為事前監(jiān)管^［15］、完善互聯(lián)網平臺反壟斷監(jiān)管規(guī)則^［12］并針對不同行業(yè)采取差異化監(jiān)管措施^［16］等。三是“互聯(lián)網平臺反壟斷監(jiān)管對策的國際經驗”。隨著互聯(lián)網平臺壟斷問題在國際社會引起重視，世界各國相繼采取了行之有效的應對措施并積累了豐富經驗。雖然強化數字平臺反壟斷已經成為全球共識，但各國在具體的目標、方式和力度上仍存在差異^［17］。譚家超等人認為歐盟和美國在平臺反壟斷中分別形成了嚴格規(guī)制策略和審慎規(guī)制策略，并在立法、執(zhí)法和司法等方面提出我國互聯(lián)網平臺反壟斷監(jiān)管的對策建議^［18］。

此外，上述互聯(lián)網平臺壟斷問題的研究多從法學、經濟學和公共政策學展開。其中，從公共政策學入手分析互聯(lián)網平臺壟斷問題的研究甚少?？紫榭恼?、法律和政策三個維度分析互聯(lián)網平臺反壟斷問題，認為互聯(lián)網平臺反壟斷的政策定位是“在支持平臺企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的基礎上促進平臺企業(yè)規(guī)范發(fā)展”^［19］。倪紅福等人則將平臺反壟斷政策視為平臺經濟時代反壟斷政策的特殊形式，通過分析平臺反壟斷政策的迄今演變和當下實踐，提出我國平臺反壟斷未來的發(fā)展趨向^［20］。上述研究為從公共政策學角度探討互聯(lián)網平臺壟斷問題奠定了基礎，但仍然存在不足之處，尤其缺少對平臺反壟斷政策如何出臺這一問題的探析。因此，本文借鑒多源流理論并結合中國情境探討互聯(lián)網平臺反壟斷政策《指南》的議程設置，分析互聯(lián)網平臺壟斷問題如何被界定并被提上政策議程，并概括互聯(lián)網平臺反壟斷政策議程設置的有益經驗。

二、多源流理論及其適用性

（一）多源流理論及分析模型

在《議程、備選方案與公共政策》中，金登首次提出多源流理論^{［21］（pp.249-252）}。多源流理論是在對完全理性決策和漸進主義批判的基礎上，借鑒科恩—馬奇—奧爾森的“垃圾桶模型”而形成的。在“垃圾桶模型”的問題、解決方案、參與者及選擇機會四大源流基礎上^［22］，金登構建了以問題源流、政策源流和政治源流為主要因素的多源流理論。問題源流指“問題是怎樣被識別、界定并建構的”^［8］，主要涵蓋指標、焦點事件和反饋三方面。政策源流也稱為“政策原湯”，主要是政策共同體提出的政策建議和相關政策備選方案等。政治源流則包括利益集團、政府變更、國民情緒等。當三個源流發(fā)展成熟后，偶然的時機推動政策之窗開啟，同時政策企業(yè)家把握住機會并及時推動社會問題進入政策議程。金登的多源流理論分析框架如圖1所示。

（二）多源流理論的本土適用性

多源流理論源自西方社會，具有西方制度實踐的諸多特點且能夠恰當解釋西方公共政策議程設置問題。但多源流理論是否也適用于中國制度環(huán)境下的公共政策議程設置問題？這是本文運用多源流理論恰當分析互聯(lián)網平臺反壟斷政策議程設置問題的基本前提。

首先，用多源流理論分析政策議程設置要求政策環(huán)境具備開放性和多元性的特點^［23］。21世紀以來，我國不斷深化社會、政治和經濟等各方面的改革以推進民主化和科學化的政策制定方式，同時互聯(lián)網技術的發(fā)展也促進了多元主體影響或參與公共政策議程設置。本文所要探析的互聯(lián)網平臺反壟斷政策正是在這樣的政策環(huán)境中產生的。

其次，多源流理論在“垃圾桶模型”的基礎上將模糊性貫穿到三大源流分析之中^［22］?！澳：砸馕吨芏皇遣淮_定性”^［24］，具體表現(xiàn)在偏好、技術和參與上。在互聯(lián)網平臺反壟斷中，相關部門和學界多次對互聯(lián)網平臺反壟斷及其相關問題進行界定，同時互聯(lián)網平臺反壟斷政策目標始終存在發(fā)展與規(guī)范之間的矛盾。

此外，已有研究在一定程度上驗證了多源流理論在我國政策環(huán)境中的適用性。除對多源流理論基本情況的研究之外，國內學者主要運用該理論或其修正模型對教育、經濟和醫(yī)藥等各類公共政策的議程設置進行研究，也有學者靈活地將多源流理論應用到政策變遷^［25］、政策終結^［26］和政策協(xié)同^［27］等議題之中。

三、基于多源流理論的平臺反壟斷政策議程設置分析

（一）問題源流——平臺壟斷問題的識別與界定

對互聯(lián)網平臺壟斷行為的判定存在諸多爭議，這使其識別與認定的過程較為復雜?！斗磯艛喾ā分刑峒暗囊曰ヂ?lián)網平臺為主體的壟斷類型主要有以下三種：經營者集中、壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位。而上述壟斷問題在焦點事件、數據指標和反饋的具體表現(xiàn)，突顯出互聯(lián)網平臺壟斷問題的嚴峻性。

1.焦點事件：平臺壟斷問題初步識別

焦點事件有助于隱性存在的社會問題進入政府和公眾視野，重大焦點事件甚至可直接推動政策議程設置。自2010年以來，與互聯(lián)網平臺壟斷問題相關的焦點事件時有發(fā)生，其中“3Q大戰(zhàn)”“滴滴優(yōu)步合并”“我被美團會員割了韭菜”等事件影響范圍較廣、程度較深。2010年，騰訊QQ與奇虎360之間就安全軟件使用排他性產生糾紛，這場“3Q大戰(zhàn)”拉開了國內互聯(lián)網反壟斷的序幕。2016年8月，滴滴與快的合并之后，又收購了優(yōu)步中國，同年9月商務部發(fā)言人表示正在對該事件進行反壟斷審查。“3Q大戰(zhàn)”是司法領域的第一次互聯(lián)網平臺反壟斷嘗試，而商務部對“滴滴優(yōu)步合并”案的審查則是行政執(zhí)法初次介入互聯(lián)網平臺壟斷問題，這意味著互聯(lián)網平臺壟斷問題已開始逐步被政府部門注意。2018年連續(xù)發(fā)生的兩起乘客遇害案再次將滴滴公司推上輿論的風口浪尖，而對于司乘安全風險把控的缺失也被部分歸因于滴滴公司在網約車市場中的支配地位。2020年末《我被美團會員割了韭菜》一文在網絡上引發(fā)較大輿論，文中談及網絡餐飲平臺美團未保障會員用戶應有權益并利用大數據技術進行價格歧視?！按髷祿⑹臁敝苯雨P涉公眾切身利益，因而引發(fā)了廣泛的關注。上述三個焦點事件展現(xiàn)了互聯(lián)網平臺壟斷問題開始被識別，并逐步被政府、社會媒體和公眾所關注的過程。

2.數據指標：平臺壟斷問題再識別

數據指標直觀反映了互聯(lián)網平臺壟斷問題的嚴峻性，主要表現(xiàn)在數字經濟健康發(fā)展的態(tài)勢與互聯(lián)網平臺壟斷行為的數量增多和范圍擴大之間的強烈對比。首先，互聯(lián)網平臺企業(yè)數量不斷增長，且對數字經濟健康發(fā)展有舉足輕重的作用。中國通信院發(fā)布的《平臺經濟與競爭政策觀察（2021年）》顯示，截至2020年底，國內市場價值超10億美元以上的互聯(lián)網平臺企業(yè)達197家，其中10億美元以上100億美元以下的平臺企業(yè)有153家，且自2015年以來每年以26家的數量持續(xù)增長^［28］?！吨袊鴶底纸洕l(fā)展白皮書（2021年）》則指出，2020年我國數字經濟規(guī)模達39.2萬億元，占GDP的比重為38.6%^［29］，疫情防控的現(xiàn)實背景更是極大地促進了在線平臺經濟規(guī)模的壯大。隨著數字經濟不斷追求高質量發(fā)展，互聯(lián)網平臺壟斷問題卻層出不窮，對創(chuàng)新、市場競爭秩序和相關用戶的合法權益產生損害。其中互聯(lián)網平臺經營者集中問題是最為嚴重的，主要分布于視聽服務類、出行服務類、旅游服務類等多種類型平臺。近年來互聯(lián)網平臺并購或參股已不罕見，具體如表1所示?；ヂ?lián)網平臺排他性協(xié)議和濫用市場支配問題也頻繁出現(xiàn)，如天貓和唯品會等針對賣家實施的“二選一”行為、滴滴和美團等平臺利用大數據進行價格歧視等。國家市場監(jiān)管總局發(fā)布的《中國反壟斷執(zhí)法年度報告（2020）》^［30］顯示，在未有系統(tǒng)明確的互聯(lián)網平臺反壟斷政策時，2020年市場監(jiān)管總局對于互聯(lián)網平臺壟斷問題立案調查或審結完畢的案件已多達27件?！笆奈濉币?guī)劃綱要中明確提出“推進網絡強國建設，加快建設數字經濟、數字社會、數字政府”^［31］，而互聯(lián)網平臺壟斷問題卻逐漸成為實現(xiàn)數字經濟發(fā)展目標的一大障礙。

3.反饋：平臺壟斷問題構建

反饋主要指已有的項目運作反饋，往往是指負面反饋推動社會問題構建。在互聯(lián)網平臺壟斷問題中，具體表現(xiàn)為已有政策針對互聯(lián)網平臺壟斷問題的適用性有限，以致政府審查和監(jiān)管等行為周期較長甚至出現(xiàn)政府審查、監(jiān)管等“不了了之”的情況。已有的政策法規(guī)在相關市場界定、市場支配權力界定及其濫用行為和經營者集中申報等問題中未建立明確且科學的標準，而判定互聯(lián)網平臺壟斷行為對市場競爭秩序、社會創(chuàng)新和相關者權益造成的損害則需要合法合理的規(guī)則。因此，在政府對互聯(lián)網平臺企業(yè)的反壟斷審查和監(jiān)管行為中，“爛尾”情況不在少數。2016年商務部對“滴滴優(yōu)步合并案”涉嫌壟斷展開審查，但自此該案便長期處于審查狀態(tài)且未有最新進展。此外，根據媒體報道，2019年9月國家市場監(jiān)管總局就已對騰訊音樂娛樂公司關于音樂版權獨家授權協(xié)議問題展開了反壟斷審查，但直至2021年7月國家市場監(jiān)管總局才發(fā)布行政處罰決定書。行政執(zhí)法周期過長也體現(xiàn)出互聯(lián)網平臺反壟斷監(jiān)管效率較低的困境。

（二）政策源流——平臺反壟斷政策建議及備選方案情況

政策源流主要是指針對某一社會問題所提出的政策建議或備選方案情況。就互聯(lián)網平臺反壟斷問題而言則涉及以下三部分。

1.已有政策方案奠定堅實基礎

互聯(lián)網平臺反壟斷政策的出臺并非一蹴而就?！吨改稀氛匠雠_之前，政府監(jiān)管互聯(lián)網平臺壟斷問題的依據散布在各個相關政策中（參見表2），這也為互聯(lián)網平臺反壟斷政策正式出臺形成良好鋪墊。2008年實施的《反壟斷法》標志著中國反壟斷政策框架的基本形成^［20］，其與《反不正當競爭法》共同構成互聯(lián)網平臺反壟斷政策的基本前提。而后直到2020年，我國在多部政策法規(guī)中均涉及對互聯(lián)網平臺壟斷中的排他性協(xié)議、濫用市場支配地位等問題的規(guī)制。2020年11月國務院辦公廳發(fā)布的《全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議重點任務分工方案》提出將嚴厲查處互聯(lián)網平臺壟斷行為并出臺配套政策，國家市場監(jiān)管總局同時也發(fā)布了《關于平臺經濟領域的反壟斷指南（征求意見稿）》。2021年1月發(fā)布的《建設高標準市場體系行動方案》明確提出“加強平臺經濟、共享經濟等新業(yè)態(tài)領域反壟斷和反不正當競爭規(guī)制”，并推動制定配套法律規(guī)范。隨著平臺經濟的發(fā)展及對其認識和研究的深入，我國涉及互聯(lián)網平臺壟斷的政策和法規(guī)呈現(xiàn)由淺入深、從“治標”到“治本”的轉變：最初僅對互聯(lián)網平臺壟斷問題進行簡略規(guī)定，而后逐步涉及相關市場界定和市場支配地位確定要素、司法領域受理平臺壟斷問題等規(guī)定。這些都為系統(tǒng)的互聯(lián)網平臺反壟斷政策出臺奠定了堅實基礎。

2.專家學者貢獻反壟斷政策備選方案

作為反壟斷領域或互聯(lián)網經濟領域的“智囊團”，專家學者提出的政策建議極大地推動了互聯(lián)網平臺反壟斷政策出臺。專家學者普遍認為對互聯(lián)網平臺壟斷問題的監(jiān)管勢在必行，但就具體如何監(jiān)管則持不同的觀點，主要表現(xiàn)為發(fā)展與規(guī)范互聯(lián)網平臺之間的矛盾。一種觀點是漸進式監(jiān)管，認為政府應該“讓子彈飛一會兒”^［32］。由于我國社會主義市場經濟體制仍不完善，對互聯(lián)網平臺企業(yè)的漸進式監(jiān)管能為其創(chuàng)新提供更大發(fā)展空間、更好政策環(huán)境和更有彈性的容錯空間^［33］。而另一種觀點則認為互聯(lián)網平臺壟斷問題已較為嚴峻，日漸損害消費者權益、破壞中小企業(yè)創(chuàng)新并擾亂市場競爭秩序，而且影響我國經濟高質量發(fā)展，政府應立即采取措施“強化反壟斷”。實際上，上述看似兩種不同的觀點卻有著一致的初衷——在已有的政策環(huán)境優(yōu)勢下促進互聯(lián)網平臺和平臺經濟的良性發(fā)展。正是眾多專家學者的建議才促進了互聯(lián)網平臺反壟斷政策不斷追求發(fā)展與規(guī)范之間的平衡。

3.國外平臺反壟斷經驗提供有效借鑒

在國外對互聯(lián)網平臺監(jiān)管的經驗中，較有影響力的主要是美國和歐盟，其政策經驗和執(zhí)法措施對我國互聯(lián)網平臺反壟斷政策出臺具有一定借鑒意義。2020年以前，美國為爭取互聯(lián)網平臺企業(yè)的國際優(yōu)勢地位而主要采取寬松監(jiān)管策略^［34］，其執(zhí)法依據主要是在傳統(tǒng)經濟反壟斷政策的基礎上進行擴充的，由此對于互聯(lián)網平臺企業(yè)的反壟斷調查往往無疾而終或者以“和解”結局。2020年10月，美國眾議院司法委員會發(fā)布了《數字市場競爭調查報告》，這是基于對四個超級互聯(lián)網平臺企業(yè)——蘋果（Apple）、亞馬遜（Amazon）、臉書（Facebook）和谷歌（Google）的調查而形成的，以該報告為基礎美國連續(xù)出臺多部法案并逐步加強對互聯(lián)網平臺的反壟斷監(jiān)管。2021年6月美國眾議院司法委員會分別針對自我優(yōu)待、經營者集中、網絡效應和成本轉換等平臺壟斷問題出臺了《美國創(chuàng)新和選擇在線法案》等六部法案。

相比于美國，歐盟的反壟斷監(jiān)管起步時間更早、監(jiān)管力度也更加嚴格。早在2010年歐盟就開始調查谷歌（Google）的壟斷行為，亞馬遜（Amazon）也因“最惠國條款”和數據壟斷遭遇多次反壟斷調查。起初歐盟也缺少單獨的互聯(lián)網平臺反壟斷法律，與互聯(lián)網平臺反壟斷相關的條款分布在《通用數據保護條例》《歐盟小企業(yè)法案》《歐盟運行條約》《關于促進在線中介服務用戶的公平和透明條例》等法律和政策中。2020年12月，歐盟首次公布了獨立的數字經濟領域法案——《數字服務法案》和《數字市場法案》，其中《數字市場法案》創(chuàng)新性地提出了“守門人”概念。《數字市場法案》確定了“守門人”平臺企業(yè)的營業(yè)額和活躍用戶等量化指標以及違法成本^［35］，這有效地免除了界定相關市場和市場支配地位等煩瑣且有爭議的環(huán)節(jié)。

（三）政治源流——政治因素影響平臺反壟斷

政治源流往往是指政治方面的各因素對政策議程設置的影響。而互聯(lián)網平臺反壟斷政策中的政治源流主要涉及政府機構設置、宏觀經濟目標和公眾情緒等。

1.反壟斷機構權力趨于集中

機構是政府職能的載體，機構設置決定政府行政效率、專業(yè)程度和自主程度。反壟斷執(zhí)法機構的發(fā)展與變遷對互聯(lián)網平臺反壟斷執(zhí)法和政策出臺有著重要影響。2008年之前，商務部、國家發(fā)展和改革委員會以及工商行政管理總局自發(fā)地分管反壟斷的不同業(yè)務。工商行政管理總局主要負責處理非價格壟斷協(xié)議、非價格濫用市場支配地位和濫用行政權力排除、限制競爭行為等方面的反壟斷問題。商務部在反壟斷方面的主要職責是承擔有關反壟斷的國際交流、反壟斷審查與執(zhí)法等相關工作。國家發(fā)展和改革委員會中的價格監(jiān)督檢查司主要負責處理與價格壟斷相關事務。2008年《反壟斷法》規(guī)定成立國家反壟斷委員會，其職責是對上述三個機關的反壟斷工作進行組織、領導和協(xié)調。由此至2018年，我國反壟斷執(zhí)法機構在國家反壟斷委員會的指導協(xié)調下呈現(xiàn)“三足鼎立”的局面。2018年3月，《深化黨和國家機構改革方案》實施并明確設立國家市場監(jiān)督管理總局，其整合了國家發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷法職責、商務部的經營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責^［36］，并由此組成下屬機構反壟斷局。至此，國家層面的反壟斷機構設置經歷了從“三足鼎立”的職責分散化到獨立機構設置的職責集中化的轉變。2021年11月，國家反壟斷局正式成立。壟斷問題的復雜性表現(xiàn)在，某一互聯(lián)網平臺可能同時牽涉壟斷協(xié)議、經營者集中和濫用市場支配權力等多方面交叉問題，獨立機構的設置統(tǒng)一了執(zhí)法主體和程序、降低了協(xié)調成本。同時互聯(lián)網平臺壟斷問題較傳統(tǒng)經濟壟斷問題更為復雜、監(jiān)管難度更大，設立統(tǒng)一的行政執(zhí)法機構更能集中行政資源以監(jiān)管互聯(lián)網平臺壟斷問題。這也為互聯(lián)網平臺反壟斷政策順利出臺提供了良好契機。

2.數字經濟發(fā)展的迫切需求

壟斷問題屬于經濟問題，政府對于互聯(lián)網平臺反壟斷問題的態(tài)度也必然與當下數字經濟發(fā)展目標密切相關。黨的十九大首次提出“高質量發(fā)展”概念，這標志著我國經濟由高速增長階段向高質量發(fā)展階段轉變。2019年中央經濟工作會議在“著力推動高質量發(fā)展”目標中首次提出“大力發(fā)展數字經濟”。2020年新冠肺炎疫情期間，互聯(lián)網平臺企業(yè)在電子商務、線上教育和辦公等方面扮演了重要角色，對我國經濟穩(wěn)定和社會和諧起到了重要支撐作用。壟斷問題對數字經濟發(fā)展的消極影響已不容忽視，資本野蠻生長、無序擴張使得數字經濟市場缺乏競爭、創(chuàng)新和活力，這也與高質量發(fā)展的目標相悖。因此，加強對互聯(lián)網平臺企業(yè)的反壟斷監(jiān)管有助于數字經濟規(guī)范和穩(wěn)定發(fā)展，同時也是實現(xiàn)高質量發(fā)展的必然要求。

此外，近年國家層面的重要會議也陸續(xù)釋放嚴格監(jiān)管互聯(lián)網平臺壟斷問題的政治信號，如2016年的全國網絡安全與信息化工作座談會等（參見表3）。從中可以看出，加強互聯(lián)網平臺反壟斷對于提振經濟、維護市場競爭秩序的作用尤為突出。

3.公眾對平臺壟斷日漸不滿

公眾情緒是指公眾對于互聯(lián)網平臺壟斷問題的態(tài)度、情緒等，而公眾之所以關注互聯(lián)網平臺反壟斷問題，主要因為其牽涉人身安全和消費者權益等方面。2018年滴滴接連發(fā)生“5.6鄭州空姐打車遇害案”和“8.24樂清女孩乘車遇害案”，一時間輿論嘩然，對網約車司乘安全問題的討論鋪天蓋地。部分公眾將其歸因于滴滴在網約車市場中的濫用市場支配地位，2016年商務部對滴滴展開的反壟斷調查也在黯然消聲之后又被公眾所關注。此外，公眾也對互聯(lián)網平臺的消費定價或價格歧視持有消極情緒。2017年，作家六六在社交平臺中發(fā)文斥責滴滴不合理定價且提高平臺抽成，引發(fā)諸多公眾認同。2018年，網友發(fā)現(xiàn)相同情況下，蘋果手機比安卓手機在滴滴上打車價格更貴。2020年12月《我被美團會員割了韭菜》一文在網上引起熱議，互聯(lián)網平臺的“大數據殺熟”問題被推至輿論高潮?！按髷祿⑹臁迸c傳統(tǒng)價格歧視的區(qū)別在于互聯(lián)網技術的參與使得互聯(lián)網平臺掌握用戶詳盡的數據并據此進行差別定價，而這也對消費者正當權益造成一定損害。平臺經濟給公眾生活帶來諸多便利，但占據市場支配地位的平臺的頻繁壟斷行為也推動公眾負面情緒爆發(fā)。

（四）政策之窗開啟——頒布《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》

政策之窗的開啟絕非偶然。2016年政府已經開始關注互聯(lián)網平臺壟斷問題并試圖采取適當措施對其進行規(guī)制，對滴滴合并所進行的反壟斷審查無疑是一例證。但當時三大源流發(fā)展仍不成熟，同時缺少合適的備選政策方案和對互聯(lián)網行業(yè)“包容審慎”的監(jiān)管態(tài)度，這均使得互聯(lián)網平臺反壟斷政策議程中止。在2020年全面依法治國工作會議中，習近平提出“以良法善治保障新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展”。同年中央經濟工作會議更是將“強化反壟斷和防止資本無序擴張”作為2021年經濟發(fā)展重點任務之一，“政治之窗”得以開啟。政策企業(yè)家也迅速抓住機會之窗，人大代表和政協(xié)委員紛紛從互聯(lián)網平臺壟斷問題的現(xiàn)實情況出發(fā)向政府建言獻策^［37］。正是在這樣的背景下，國務院反壟斷委員會辦公室對國內互聯(lián)網平臺壟斷問題展開了充分的理論研究和實地調研，在既有政策基礎上借鑒歐美市場反壟斷經驗，并于2021年2月7日向社會公布《指南》正式稿。在互聯(lián)網平臺反壟斷政策出臺的過程中，政治源流極力地推動政策之窗的開啟，相關政府部門、專家學者和兩會代表委員也紛紛抓住這一關鍵時機，促成三大源流匯合從而開啟政策之窗。

四、結論與討論

本文借鑒多源流理論，通過對互聯(lián)網平臺反壟斷政策出臺前問題源流、政策源流與政治源流的綜合分析，探討《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》的政策議程設置過程，修正多源流理論模型以適應中國情境，系統(tǒng)分析了互聯(lián)網平臺反壟斷政策議程設置的影響因素和內在機理。

研究發(fā)現(xiàn)，經過修正的多源流理論模型對《指南》政策出臺具有較強的解釋力，一定程度上拓展了多源流理論在中國情境下的適用范圍。頻發(fā)的焦點事件、平臺壟斷的數據指標和平臺反壟斷執(zhí)法現(xiàn)狀等構成問題源流，引發(fā)了政府與社會對平臺反壟斷問題的關注；已有的反壟斷政策、專家學者觀點的碰撞與融合以及國外平臺反壟斷的經驗共同構成“政策原湯”，為《指南》出臺奠定良好的政策基礎；反壟斷機構權力日趨集中、數字經濟發(fā)展的迫切需求以及公眾對平臺壟斷的日漸不滿創(chuàng)造了適當的政治環(huán)境，加快了平臺壟斷問題進入政策議程的步伐。中央經濟工作會議為強化平臺反壟斷開啟了政治之窗，問題源流、政策源流和政治源流也因此匯合，最終推動了《指南》的出臺?；ヂ?lián)網平臺反壟斷政策議程設置的相關經驗，也為完善我國政策議程設置體系提供了有益借鑒。

一是注重政策反饋的積極作用，推動政策變遷與完善。傳統(tǒng)觀點認為公共政策是政治系統(tǒng)的輸出，與此不同，政策反饋理論認為已經出臺的政策會重塑政治過程并影響未來的政策制定^［38］。政策反饋可分為正反饋和負反饋：正反饋主要是已出臺政策的優(yōu)良經驗及其對公眾價值觀的塑造，負反饋則指已有政策法規(guī)與社會問題之間的強烈沖突。在平臺反壟斷問題中，反壟斷執(zhí)法現(xiàn)狀、頻發(fā)的焦點事件等均表現(xiàn)出已有政策與現(xiàn)實問題之間的嚴峻矛盾，而這些負反饋也逐步進入政府和公眾視野，并推動互聯(lián)網平臺壟斷問題進入政策議程。因此，重視已有政策的反饋效果，有利于推動政策議程設置，進而修正已有政策或及時出臺新政策。我國政府部門對于公共政策往往重制定、重執(zhí)行、輕反饋，即認為只要制定或執(zhí)行了某項政策就可獲得良好的政策效果。這使得政策系統(tǒng)無法形成閉環(huán)，政策反饋無法有效地反作用于政策制定和政策執(zhí)行。在對互聯(lián)網平臺反壟斷政策出臺過程的分析中可以發(fā)現(xiàn)，注重政策反饋的積極作用并充分利用政策反饋機制能有效地推動政策議程設置并完善相關政策，制定出滿足多數人訴求的“良策”。

二是加強借鑒國際社會政策經驗，提升政策制定科學性。“他山之石，可以攻玉”，借鑒國外成功經驗能夠為政策制定帶來新思路、新方向。我國始終秉持開放包容、互學互鑒的博大胸襟，崇尚“獨學而無友，則孤陋而寡聞”的傳統(tǒng)理念，新時代在人才培育、文化旅游和國家治理經驗等方面與國際社會展開了深入交流。西方國家進入現(xiàn)代化的時間早于我國，在治理過程中也積累了諸多政策經驗，其中不乏我國可以學習借鑒的政策理念、政策思路和政策舉措。在互聯(lián)網平臺壟斷問題中，我國出臺的《指南》便借鑒了歐盟和美國等國家和地區(qū)的有益經驗。當今國際社會在互聯(lián)網治理中面臨一些共性問題，加強對國際社會政策經驗的學習和借鑒，有利于充分吸取他國的經驗教訓并提升政策制定的科學性。值得注意的是，國內外政策環(huán)境和社會體制迥然不同，政府部門在借鑒國外政策經驗時應立足我國基本國情并加以本土化改造，不宜盲目照搬。

三是構建多元化的政策意見渠道，促進實現(xiàn)全過程人民民主。社會問題轉變?yōu)檎邌栴}的關鍵在于政府對該問題的關注，而在影響政府注意力的眾多因素中，政策意見渠道不容忽視。在平臺壟斷問題中，專家學者針對平臺壟斷問題提出建設性意見，公眾作為消費者表達對平臺壟斷的不滿情緒，新聞媒體通過焦點事件擴散平臺壟斷輿論，多方合力推動互聯(lián)網平臺壟斷進入政策議程。由此看來，政府應主動加快構建多元化政策意見表達渠道，成立多領域多層次的專家智庫，完善已有的民意表達途徑并充分宣傳相關制度，敢于接受新聞媒體的輿論監(jiān)督，充分發(fā)揮社會組織的職責分擔功能。隨著“全過程人民民主”理念的深化，“傾聽人民的意見和建議，始終堅持體現(xiàn)人民意志，保障人民權益”^［39］也是我國制定政策法規(guī)的題中應有之義。政府部門應暢通意見渠道、聽取各方意見、回應人民關切并滿足社會需求，避免閉門造車，為促進實現(xiàn)全過程人民民主增添更豐富的政策實踐。

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［責任編輯：張英秀］

How Did the Issue of Internet Platform Monopoly Enter the Policy Agenda？

—An Analysis Based on Multiple-Streams Theory

Zhou Jianqing，Jiang Wei

（South China University of Technology， Guangzhou Guangdong 510641）

Abstract：Anti-monopoly policies on internet platforms help protect fair competition in the market and safeguard the interests of consumers and the public interest. The multiple-streams theory has certain applicability in exploring the internal logic of the issue of internet platforms monopoly entering the policy agenda. Specifically， the focus on platform monopoly， relevant data and the current situation of platform antitrust enforcement constitute the problem stream; the existing antitrust policies， the recommendations of experts and scholars， and the experience of foreign platform antitrust constitute the policy stream; the increasing concentration of the power of antitrust agencies， the urgent need for the development of the digital economy， and the growing public dissatisfaction with platform monopoly constitute the political stream. The continued opening of the “political window” has led to the coupling of the three streams， thus promoting the introduction of the internet platform antitrust policy. The internet platform anti-monopoly policy agenda setting also provides some effective experience， such as focusing on the positive role of policy feedback， strengthening the reference to the policy experience of the international community， and building a diversified policy opinion channel.

Key words：platform economy， internet platform monopoly， policy agenda， multiple-streams theory， internet platforms