空間分工制：一種新的城市基層治理機(jī)制

林順利 蔡璟浩

摘 要：如何平衡國家對基層訴求的統(tǒng)一性與基層治理實(shí)踐中的流動性始終是社會治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵議題。伴隨著中國社會治理轉(zhuǎn)型的持續(xù)發(fā)生，近年來城市基層治理機(jī)制的創(chuàng)新形式層出不窮。同時(shí)，在不斷創(chuàng)新的城市基層治理機(jī)制背后，必然有著一系列的結(jié)構(gòu)條件和制度基礎(chǔ)。由此，面對當(dāng)前城市基層治理前沿發(fā)生的制度性變革與策略性創(chuàng)新，一種新的治理機(jī)制隨之產(chǎn)生?！翱臻g分工制”來自社會治理議題的空間化，即產(chǎn)生于總體性與實(shí)踐性、制度實(shí)踐和治理成本、多元績效與過程考核三對復(fù)雜的關(guān)系之中。而在基層社會的實(shí)際運(yùn)行過程中，新治理機(jī)制的運(yùn)作體現(xiàn)為制度環(huán)境、主體合作、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、任務(wù)統(tǒng)合和時(shí)間紀(jì)律的多重實(shí)踐邏輯，代表著不同社會行動者和不同空間的交互?！翱臻g分工制”的形成，在一定程度上強(qiáng)化了基層治理的有效性，同時(shí)也對基層社會治理產(chǎn)生了減負(fù)悖論與再組織化兩種意外后果。新治理機(jī)制的運(yùn)作，回應(yīng)了基層治理共同體的建設(shè)訴求。

關(guān)鍵詞：空間分工制；基層治理；空間治理；社會治理

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008－7168（2023）03－0075－11

收稿日期：2022-12-23

基金項(xiàng)目：

民政部政策理論研究專項(xiàng)課題“五社聯(lián)動助力基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究”（2022MZJ006）；中國社會工作學(xué)會與浙江螞蟻公益基金會專項(xiàng)資助課題“五社聯(lián)動背景下社會治理共同體的建設(shè)研究”（SGXHYJKT2022-4）。

作者簡介：

林順利（1978-），男，河北大學(xué)哲學(xué)與社會學(xué)學(xué)院副院長，教授，博士；

蔡璟浩（1999-），男，河北大學(xué)哲學(xué)與社會學(xué)學(xué)院碩士生。

一、 文獻(xiàn)回顧與研究問題

如何平衡國家對基層訴求的統(tǒng)一性與基層實(shí)踐的流動性和多樣性始終是基層治理與社會治理現(xiàn)代化的核心議題^［1］?？茖踊臈l塊載體通過精細(xì)化的治理技術(shù)和系統(tǒng)化的流程管理在很大程度促進(jìn)了基層治理的持續(xù)發(fā)展，常規(guī)意義下的行政發(fā)包制與事本主義驅(qū)動的項(xiàng)目化治理已然成為推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量^{［2］［3］［4］}。從長時(shí)段來說，從單位制到街居制再到社區(qū)制，城市基層治理一直討論的根本問題是如何以新的制度安排和組織安排實(shí)現(xiàn)從行政一元化到多元主體共治的治理轉(zhuǎn)型^{［5］［6］}。在該問題與背景的導(dǎo)向下，學(xué)界衍生了很多關(guān)于中國本土基層治理模式和治理機(jī)制的討論，如控制權(quán)、印象政績、半正式治理、鄰里政治、管家策略、動員式治理等，這些討論為基層場域的長效發(fā)展提供了相當(dāng)多的借鑒^［7］。同時(shí)，近年來我國基層治理不斷創(chuàng)新，各種新的工作模式層出不窮，由此，如何解釋、歸納并總結(jié)具有普遍意義的基層治理機(jī)制和治理模式對于推動基層治理長效發(fā)展、統(tǒng)合“安全”與“服務(wù)”的基層治理秩序具有重要意義^［8］。

學(xué)術(shù)界在對中國本土基層治理特色進(jìn)行挖掘的過程中逐漸形成三種不同的研究進(jìn)路。

第一種研究進(jìn)路認(rèn)為，當(dāng)代中國治理的黨政結(jié)構(gòu)，即“政黨統(tǒng)合制”的形成與發(fā)展是推動基層治理有效的核心機(jī)制。同時(shí)這種政黨統(tǒng)合機(jī)制以“行動主義”和“制度主義”的雙重嵌入為關(guān)鍵特征，突破了傳統(tǒng)治理所帶來的困境與問題，從而成為中國獨(dú)特的基層治理機(jī)制^{［9］［10］}。此種基層治理機(jī)制具有強(qiáng)關(guān)聯(lián)和復(fù)合性，以政治領(lǐng)導(dǎo)性與行政規(guī)范性促進(jìn)了國家、社會、市場等諸多關(guān)系的平衡，從而成為一種中國特色基層治理機(jī)制。同時(shí)，此種治理機(jī)制并不是即時(shí)生成的，而是基于豐富的革命傳統(tǒng)和歷史經(jīng)驗(yàn)^{［11］［12］}。在現(xiàn)有基層治理場域中，黨建引領(lǐng)之所以能夠嵌入現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)并發(fā)揮作用，很大程度是因?yàn)橐揽苛苏沃艺\、社會身份與組織形塑三種社會機(jī)制，不同機(jī)制的交叉和關(guān)聯(lián)實(shí)現(xiàn)了制度環(huán)境與生活情境的轉(zhuǎn)譯，從而催生了一種獨(dú)特的治理機(jī)制。

第二種研究進(jìn)路則在新公共管理等治理理論的傳統(tǒng)下，討論基層場域各類治理主體如何通過有效的互動與合作達(dá)成真正意義上的“協(xié)同治理”^{［13］［14］}。該類研究抓住了從單位制到社區(qū)制的演進(jìn)脈絡(luò)，強(qiáng)調(diào)了制度建構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)的理論視角，試圖找到一種能夠?qū)崿F(xiàn)多元主體有效參與的治理方式，從而達(dá)成一種政策性安排和組織安排。在這一研究進(jìn)路看來，多中心治理、元治理、監(jiān)督治理等治理形式均將基層治理場域視為基層黨組織、居民委員會、物業(yè)管理機(jī)構(gòu)、業(yè)主委員會、居民活動團(tuán)隊(duì)、上級黨政機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、社會組織、駐區(qū)單位、共建單位等治理主體的聚合^［15］。

第三種研究進(jìn)路則考察了基層治理的策略性行動和內(nèi)生性治理機(jī)制的生成問題，展現(xiàn)了基層社會治理豐富的實(shí)踐樣態(tài)，不再局限于制度建構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)等視角，而是強(qiáng)調(diào)了制度與生活的互動平衡。在此研究進(jìn)路下，一系列分析性概念逐步出現(xiàn)在理論視野和政策視野中，如“無情執(zhí)法，有情操作”“科層為體，自治為用”“粘連”“選擇性應(yīng)付”等。換句話說，該類研究認(rèn)為中國特色基層治理機(jī)制來自于特定的社會基礎(chǔ)，即關(guān)系本位與經(jīng)驗(yàn)生成^［16］。

綜上所述，三種不同的研究進(jìn)路秉承的前提預(yù)設(shè)是：無論采取何種治理方式或是治理機(jī)制，中國本土的基層治理結(jié)構(gòu)必然是行政主導(dǎo)的。換句話說，無論基層治理機(jī)制如何創(chuàng)新，條塊關(guān)系始終是一個(gè)繞不開的話題。同時(shí)，大部分研究均或多或少地指向了基層治理的實(shí)踐邏輯，即指向了制度邏輯與生活情境的細(xì)微互動。然而，在關(guān)于基層治理的闡述中，時(shí)常會出現(xiàn)觀點(diǎn)的分歧與碰撞。例如，基層治理場域中復(fù)雜的行動邏輯為什么在同一種制度安排下呈現(xiàn)出完全相反的導(dǎo)向？“上面千條線、下面一根針”的基層治理體現(xiàn)了總體性還是技術(shù)性，抑或兩者兼具？由此可見，如何理解并分析基層治理的社會過程成為一個(gè)亟待研究的問題。

因此，本文借助于國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的空間邏輯^［1］，提出“空間分工制”，試圖概括當(dāng)前基層治理出現(xiàn)的創(chuàng)新機(jī)制?？傮w性與整合性的治理是我國近年來基層治理機(jī)制運(yùn)行中的一個(gè)獨(dú)特現(xiàn)象。一是上級政府的職能部門不斷下沉，甚至直接對接基層的街道和社區(qū)，合力完成某項(xiàng)任務(wù)，表現(xiàn)為“結(jié)對型治理”的組織樣態(tài)。二是街道和社區(qū)不再僅僅通過正式制度范圍內(nèi)的資源配置來完成工作任務(wù)，而是通過一系列的制度網(wǎng)絡(luò)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)整合資源，以避免資源匱乏且充滿惰性的基層困境。三是條塊關(guān)系下的行政發(fā)包也不再只是簡單化的任務(wù)發(fā)包，而是包聯(lián)著責(zé)權(quán)利事的主體發(fā)包。這一點(diǎn)也可見于脫貧攻堅(jiān)與精準(zhǔn)扶貧時(shí)期的對口幫扶，既定的條塊不再懸浮于基層之上，而是真實(shí)地通過某種形式嵌入基層社會結(jié)構(gòu)當(dāng)中。例如，目前正在進(jìn)行的多站合一、“街道吹哨，部門報(bào)道”、五社聯(lián)動等制度安排，均可以體現(xiàn)出條塊重構(gòu)以及空間要素配置的關(guān)鍵特點(diǎn)。因此，空間分工制不是一種制度設(shè)計(jì)，而是一種基層治理的運(yùn)行過程，一種能夠連接起從國家到地方各層級關(guān)系以及制度實(shí)踐和生活情境的治理機(jī)制，甚至是一種社會各領(lǐng)域的組織模式。當(dāng)空間分工制逐漸得到擴(kuò)展，新的治理機(jī)制也有可能演變?yōu)橐环N思維模式，影響著各治理主體的行動策略和行為邏輯。

二、分析策略：空間性與“系統(tǒng)-生活”

對于基層社會治理的相關(guān)研究來說，學(xué)術(shù)界通常遵循了兩種理論傳統(tǒng)。首先是“國家—社會”二元結(jié)構(gòu)取向的分析范式，該研究范式最初來自于中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型背景下的“市民社會”研究，其以尋求國家與社會的良性互動為目標(biāo)，力圖完善自上而下的權(quán)威視角與自下而上的社會基礎(chǔ)視角^{［17］［18］}。在不斷的研究和反思中，該范式被廣泛運(yùn)用到公共政策、政治過程等命題之中，其關(guān)注的根本問題是現(xiàn)代國家建設(shè)與社會經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)的張力、沖突、妥協(xié)與平衡?！皣摇鐣狈妒揭詢烧叩亩至槌霭l(fā)點(diǎn)，在研究過程中往往出現(xiàn)諸如“強(qiáng)國家—弱社會”等論斷，在一定程度上遮蔽了豐富的基層治理實(shí)踐。這一缺陷甚至可追溯到洛克與黑格爾的中心主義爭論，同時(shí)，對于國家和社會的強(qiáng)弱判斷往往并不符合中國基層治理的本土特質(zhì)，存在刻意挪用西方政治學(xué)理論的嫌疑^［19］。對于該問題，學(xué)術(shù)界同樣進(jìn)行了理論反思和現(xiàn)實(shí)回應(yīng)，一部分學(xué)者提出了“國家—社會”的三元范疇論^［20］，即“中央—地方—社會”和“政黨—政府—社會”，嘗試克服社會治理研究中的“二元化”困境并推動理論的本土化。而另一部分學(xué)者則在考察豐富的基層實(shí)踐樣態(tài)后，以深入的田野經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)提出了“制度—生活”的研究策略^［21］，“框架性國家”即是此類研究提出的概念^［22］。該研究策略雖暫時(shí)不能被稱為托馬斯·庫恩意義上的“科學(xué)范式”，但由于具有較強(qiáng)的理論解釋力而受到廣泛肯定，其廣泛見于近幾年對于城鄉(xiāng)關(guān)系、基層治理的研究當(dāng)中。由此，“制度—生活”成為基層社會治理研究中的另一理論傳統(tǒng)。從方法論意義上來說，大多數(shù)研究者逐漸認(rèn)識到國家與社會的二元概念過于簡化并偏于靜態(tài)描述的結(jié)構(gòu)分析，因而逐漸轉(zhuǎn)向了動態(tài)交互的過程分析。

我們?nèi)绻氐街袊就粱鶎又卫淼暮诵淖h題就會發(fā)現(xiàn)，無論是“國家—社會”，抑或“制度—生活”，均是在討論“上下何以聯(lián)結(jié)”的根本問題，即看似懸于生活實(shí)踐之上的社會系統(tǒng)如何通過一系列制度建構(gòu)、主體行動和社會機(jī)制來實(shí)現(xiàn)自身與日常生活的有效互動，我們可以將回答此類問題的研究稱為“系統(tǒng)—生活”的敘事。具體來說，在社會系統(tǒng)與生活實(shí)踐的持續(xù)互動中，基層治理場域變得紛繁復(fù)雜，充滿著制度意義和行動意義上的多重邏輯，其核心變量是政治性、主體性、社會關(guān)系和具象化的情境實(shí)踐。同時(shí)，在系統(tǒng)與生活的指引下，層出不窮的基層治理創(chuàng)新看似圍繞著理想化的邏輯不斷展開，實(shí)際上則是遵循著一種事本主義邏輯。“上面千條線、下面一根針”的治理下沉樣態(tài)促使基層形成了一種類似于米歇爾·?？滤f的“裝置”（apparatus），基層場域持續(xù)把居民需求和上級考核轉(zhuǎn)化為一種專屬的指標(biāo)或話語體系，進(jìn)而將一系列公共事務(wù)看作是社會問題的集合，不斷通過“增量化”的新方式①予以應(yīng)對和解決。當(dāng)條塊變動、科層重構(gòu)和項(xiàng)目轉(zhuǎn)變的社會意義在一定程度上凸顯時(shí)，基層治理的空間邏輯也就隨之而正式生成。此類“空間”不等同于?？乱约皣抑卫砻}下的“領(lǐng)土”或“地點(diǎn)”（site），而是一種關(guān)系主義取向的空間性。在基層治理的空間邏輯下，能動性與實(shí)踐性得到了凸顯，“結(jié)構(gòu)性”（structuration）本身取代了“結(jié)構(gòu)”（structure），“上下聯(lián)結(jié)”的議題轉(zhuǎn)變成異質(zhì)性空間的流動與交互問題。而驅(qū)動治理有效的元素則來自于需求、情境和制度化的社會關(guān)系，一系列的制度集合在行動和過程意義上轉(zhuǎn)變?yōu)橐惶渍脚c非正式的網(wǎng)絡(luò)集合。綜上所述，筆者嘗試通過“系統(tǒng)—生活”的分析框架和關(guān)系主義導(dǎo)向的空間理論傳統(tǒng)，對近年來基層社會治理的工作機(jī)制進(jìn)行分析性概括，以展現(xiàn)中國本土豐富的治理實(shí)踐。

三、治理的空間化：新治理機(jī)制形成的結(jié)構(gòu)條件

所謂“空間”，是一個(gè)涵義相對寬泛且模糊的概念。它原本指的是一種要素的動態(tài)聚合，尤其包括了客觀形式和抽象觀念下多對關(guān)系的交互與聯(lián)系，是社會關(guān)系和社會秩序的形態(tài)集合^［23］。此外，“空間”的概念也擴(kuò)展出了多種外延，如權(quán)力空間、心靈空間、物理空間等。組織意義下的“空間治理”亦是其一。因此，“空間”治理邏輯有一個(gè)非常獨(dú)特的特點(diǎn)，即它既不屬于以行政發(fā)包制為代表的常規(guī)組織結(jié)構(gòu)，也區(qū)別于以項(xiàng)目制為代表的條塊重構(gòu)模式，而是基于制度網(wǎng)絡(luò)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)某一區(qū)域的組織化，但支撐其運(yùn)轉(zhuǎn)的根本仍在于技術(shù)理性與事本主義。因此，如果從治理和組織的角度來看，“空間”意味著主動性與事本主義原則下資源和主體的“再組織化”。以“結(jié)對競賽”^［24］為例，在基層政府職能轉(zhuǎn)變的制度條件下，為了更好地應(yīng)對社會治理的績效考評和發(fā)送政績信號，上級的“條條”與下級的“塊塊”開始合作推動基層治理創(chuàng)新，以克服條塊分治的治理困境。這里的“結(jié)對”雖然保持著條塊載體的功能，也具備著項(xiàng)目化的設(shè)計(jì)導(dǎo)向，但實(shí)際上已經(jīng)超出了常規(guī)治理結(jié)構(gòu)和非常規(guī)治理樣態(tài)的特性，逐漸成為一種基層治理創(chuàng)新的獨(dú)特機(jī)制。資源與主體的“再組織”體現(xiàn)了一種潛在意義上的“空間性”。具體來說，這種以“空間”為核心的新型治理機(jī)制并不是在單一經(jīng)驗(yàn)或單一事件中即時(shí)生成的，其再生產(chǎn)的過程必然根植于特定的體制基礎(chǔ)和結(jié)構(gòu)條件。

（一）總體性與實(shí)踐性

國家對基層社會的要求和基層社會本身的發(fā)展實(shí)際上是分屬于不同層次的。兩者之間的張力構(gòu)成了“空間分工制”形成的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)。從長時(shí)段來看，無論是單位制，還是街居制、社區(qū)制，其反映的根本議題都是如何以一種新的制度安排來實(shí)現(xiàn)社會的組織化，社會的“治理”意味著社會的“組織”。在此語境下，一個(gè)潛在的預(yù)設(shè)是基層社會本身是多樣、流動且復(fù)雜的。國家對基層社會的訴求首先是“安全”，這份對于“安全”的考量在條塊體制中主要體現(xiàn)為各級行政主體和政法委員會對基層社會的科層化與精細(xì)化管理。然而，僅有“安全”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念和群眾路線的工作方法決定了國家對于基層社會的另一訴求，即“服務(wù)”。而“服務(wù)”在條塊關(guān)系下主要由民政部門管轄和對接。兩種分屬于不同部門的不同訴求在一定程度上造成了條塊關(guān)系本身的張力。宏觀意義上的條塊關(guān)系也導(dǎo)致了“條”本身的張力與矛盾。民政部門內(nèi)部的基層政權(quán)處和慈善社工處并行設(shè)立就是一個(gè)典型的案例。民政部門希望開展的“服務(wù)工作”在基層社會場域內(nèi)部難以找到明確且清晰的負(fù)責(zé)主體。而對于基層治理主體來說，回應(yīng)縱向行政考核目標(biāo)和化解基層矛盾糾紛是核心工作。由此，對“安全”與“服務(wù)”的雙重考量正是“最后一公里”和“最后一米”的理論觀照。這一點(diǎn)也可見于最近對黨的二十大報(bào)告的解讀中，“加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會治理，最關(guān)鍵的就是要堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代的楓橋經(jīng)驗(yàn)，最大程度把矛盾風(fēng)險(xiǎn)化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)”^［25］。由此，在“安全”與“服務(wù)”的背后，基層社會被默認(rèn)為具有統(tǒng)一性，同時(shí)具備總體性和自我協(xié)調(diào)的特點(diǎn)。然而，無論是對于學(xué)術(shù)界來說，還是對于基層社會實(shí)踐場域來講，基層社會都是一個(gè)匯集了多種主體、多種關(guān)系的復(fù)雜關(guān)聯(lián)體，其本身具有松散耦合性質(zhì)。具體來說，基層社會治理面對的主體不僅僅有社區(qū)、街道和居民，還有物業(yè)公司、駐區(qū)單位、基層黨組織、居民委員會等，同時(shí)也包括了一部分流動人口。基層治理場域內(nèi)部是復(fù)雜、多元且分散的，我們很難從單一視角或單一主體對其進(jìn)行說明。同理，在治理下沉的背景下，分散的主體和資源意味著基層治理任務(wù)的完成需要一種新的機(jī)制安排和實(shí)踐路徑。基層治理主體為完成某項(xiàng)工作任務(wù)或?qū)崿F(xiàn)某種政績，則會選擇與上級部門、社會組織、科研機(jī)構(gòu)等開展合作。由此，一種關(guān)涉基層的“空間分工制”得以生成。

（二）制度實(shí)踐與治理成本

從自下而上的角度來看，“空間分工制”是基層治理主體在既有制度條件和結(jié)構(gòu)條件約束下形成的一種政策變通機(jī)制。基于自由裁量空間和合法性空間的變通執(zhí)行和基層實(shí)踐為“空間分工制”的形成提供了另一結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)。自1994年分稅制設(shè)立以及1999年預(yù)算改革之后，自上而下的財(cái)政控制權(quán)愈發(fā)集中，基層政府的財(cái)政資金相對減少，財(cái)政靈活性空間縮緊，其資金很大程度上來自于上級財(cái)政“反哺”和項(xiàng)目化的運(yùn)作^［26］。同時(shí)，治理下沉雖在名義上帶來了責(zé)權(quán)利事的下沉，但對于負(fù)擔(dān)過重的基層人員來說，下沉的更多是事務(wù)與責(zé)任，他們很難從工作中得到有效激勵。然而，事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對應(yīng)和基層財(cái)政資金的緊張并未導(dǎo)致某項(xiàng)工作的失敗，而是引向了政策執(zhí)行的合法變通。在現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)條件下，上級政府的“條”和基層政府的“塊”也在不斷尋求以變通執(zhí)行的方式來緩沖制度實(shí)踐與生活實(shí)踐之間的張力。換句話說，基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的張力為“空間分工制”的形成提供了實(shí)踐基礎(chǔ)，而上下級政府之間在治理事務(wù)上的責(zé)任捆綁則為新治理機(jī)制提供了制度基礎(chǔ)。同時(shí)，基層政府對于治理成本的考量則強(qiáng)化了上述實(shí)踐邏輯和制度邏輯。對于流動、復(fù)雜的基層社會來說，如果嚴(yán)格按照正式制度展開和落實(shí)行政事務(wù)和公共服務(wù)，就會面臨較高的運(yùn)作成本。這一治理成本在“減負(fù)悖論”下的基層場域中尤為明顯。而為了降低治理成本，基層政府傾向于采取一種依靠非正式制度網(wǎng)絡(luò)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的治理方式，比如盡可能多地使用編外人員、通過已有社會關(guān)系和層級關(guān)系來整合基層資源以及降低行政科層體系中的制度成本等。久而久之，當(dāng)關(guān)系運(yùn)作和非常規(guī)治理漸趨成為一種工作模式時(shí)，基層對于一定空間范圍內(nèi)的主體和資源的調(diào)動也就成為一種常態(tài)。在此種“常態(tài)”之下，多數(shù)行政事務(wù)和公共事務(wù)能夠在技術(shù)理性的驅(qū)動下得到化簡，空間性的分工亦能得到凸顯。制度實(shí)踐和治理成本催生出正式制度和非正式制度的網(wǎng)絡(luò)，這成為“空間分工制”的另一結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)。

（三）多元績效與過程考核

2004年，國家提出構(gòu)建以公共服務(wù)為本的新型治理體系，此后，基層政府日益重視行政管理的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和公共服務(wù)的落實(shí)^［27］?；鶎诱穆毮苻D(zhuǎn)變使得原有的以GDP為核心的考核方式逐漸發(fā)生變化。GDP的測算來自于一系列經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，而公共服務(wù)的落實(shí)和居民需求的滿足則很難通過量化考核的方式進(jìn)行評定。這也引發(fā)了基層政府行為邏輯的變化。原有的基層政府通過招商引資、拉項(xiàng)目等方式參與地方競爭，從信號理論出發(fā)，我們可以將其視作基層政府向上釋放有關(guān)經(jīng)濟(jì)績效的正向信號。而有關(guān)公共服務(wù)的政績則無法通過原有的方式繼續(xù)向上呈現(xiàn)。由此，“印象政績”逐漸出現(xiàn)^［24］?；鶎诱疄榱烁玫叵蛏蟼鬟f績效信號，則需要一系列的留痕文件和留痕活動。當(dāng)基層政府處理行政事務(wù)和開展公共服務(wù)時(shí)，聚合的主體越多、資源越多，也就是“造勢”越大，上級政府越有可能收到正向績效信號。而對于上級政府來說，僅有結(jié)果和信號并不能達(dá)成原有治理目標(biāo)。由此，過程考核方式逐漸成為體制內(nèi)監(jiān)督的主流選擇。從“結(jié)果考核”到“過程考核”是近幾年社會治理中的一個(gè)重要轉(zhuǎn)變。例如，文明辦、創(chuàng)建辦推行的創(chuàng)建文明城市工作和民政部推進(jìn)的“五社聯(lián)動”項(xiàng)目、優(yōu)化營商環(huán)境工作等，均是按照中長期的過程考核來進(jìn)行績效評比的。伴隨著過程考核方式的推行和模糊政績的持續(xù)，基層政府為了完成某些工作不得不克服行政科層化的部分矛盾，以空間重組的方式動員已有區(qū)域內(nèi)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及附帶的社會資源，以“多元參與”的方式推動公共服務(wù)的有效落地。值得一提的是，在上述兩種社會機(jī)制運(yùn)行的背后仍舊存在著基層治理主體的正向激勵問題。換句話說，基層治理主體并不一定在所有行政工作和公共事務(wù)中都持“做好”的態(tài)度，“做完”與“湊活”的實(shí)踐邏輯亦是經(jīng)常存在。但這并不影響兩種社會機(jī)制的運(yùn)行，基層政府的正向政績傾向在本質(zhì)上受到晉升錦標(biāo)賽、政黨的忠誠度、由身份或組織驅(qū)動的角色邏輯、日常生活事件等諸多因素的影響，因此，不同因素的關(guān)聯(lián)與交叉支撐了我們所調(diào)查和感知到的基層治理行為的正向性。由此，基層政府的職能轉(zhuǎn)變以及隨之而來的過程考核成為基層社會治理“空間分工制”的第三個(gè)結(jié)構(gòu)性條件。

四、空間的整合性：新治理機(jī)制運(yùn)作的多重邏輯

作為一種基層社會治理的新型工作機(jī)制，“空間分工制”必然遵循著相對獨(dú)特的實(shí)踐邏輯與運(yùn)作機(jī)制?！翱臻g分工制”的最大特點(diǎn)是將基層社會何以組織的議題轉(zhuǎn)化為異質(zhì)性空間要素如何流動和組合的問題。然而，值得一提的是，“空間分工制”并沒有完全擺脫科層化性質(zhì)的條塊政治關(guān)系 ，也不可能摒棄績效合法性支持下的項(xiàng)目化治理體制，而是在已有制度安排和結(jié)構(gòu)約束條件下形成的一種基層工作創(chuàng)新機(jī)制。這種工作機(jī)制試圖在實(shí)踐中緩解條塊分立的治理困境，也試圖在諸多硬性約束下找到一種既符合行政組織目標(biāo)又能夠滿足基本公共服務(wù)需求的本土化治理形態(tài)。從已有研究來看，我們可以將常規(guī)治理與應(yīng)急治理視為中國本土治理機(jī)制的理想類型。不同的類型有著不同的運(yùn)作邏輯：以行政發(fā)包制、項(xiàng)目制等常規(guī)治理機(jī)制為例，分級治理、流程管理和多線動員是基層治理場域運(yùn)轉(zhuǎn)的核心過程與社會邏輯^［2］；而以“空間換時(shí)間”、短時(shí)目標(biāo)瞄準(zhǔn)等應(yīng)急治理機(jī)制為例，屬地管控、快速響應(yīng)和緊急動員則是基層社會治理過程中的實(shí)踐邏輯^［28］。對于“空間分工制”來說，以關(guān)系性和社會性驅(qū)動的空間治理，似乎屬于一種非常規(guī)治理機(jī)制，但它又不完全屬于應(yīng)急治理范疇，而是屬于一種中間形態(tài)，其能夠在不同的治理形態(tài)下承擔(dān)不同的治理功能。由此，“空間分工制”的實(shí)踐邏輯必然是多重、交叉和關(guān)聯(lián)的。

（一） 縱橫鏈接：空間分異的“主體-分層”邏輯

“空間分工制”的形成依賴于現(xiàn)有條塊關(guān)系的塑造與生產(chǎn)。條塊政治體制的運(yùn)行催生了一種縱橫交錯(cuò)的空間分包，而基層治理正處于條塊縱橫的交匯點(diǎn)。然而，受基層場域、制度環(huán)境等結(jié)構(gòu)條件的約束，條塊的交匯并沒有導(dǎo)致清晰明確的職能分工與基層分工，而是催生了三種不同的異質(zhì)性行動空間。第一，條塊關(guān)系作為“地基”奠定了基層治理機(jī)制的制度結(jié)構(gòu)。無論基層治理采取何種創(chuàng)新機(jī)制，其必然要通過已有條塊的通道才能落地。盡管不同的創(chuàng)新機(jī)制均在一定程度上試圖重構(gòu)局部條塊關(guān)系，但這些嘗試也只是對已有條塊體制的局部調(diào)整而已。在條塊體制下，黨政主體通過縱向的雙線并行實(shí)現(xiàn)了正式制度的空間分包，并通過一系列下沉機(jī)制形成了對基層空間的形塑、設(shè)計(jì)與管理。這里的下沉機(jī)制在安全原則下遵循了任務(wù)發(fā)包的導(dǎo)向。由此，“空間分工制”的第一層正式形成，即“黨政—縱向”制度空間，它的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)是區(qū)政府對街道的直接領(lǐng)導(dǎo)和“一肩挑”的社區(qū)書記。街道必須通過一系列文件和績效來回應(yīng)區(qū)政府的考核要求。第二，除了縱向意義上區(qū)政府對街道的領(lǐng)導(dǎo)與管理之外，橫向意義上各職能部門對街道的要求對基層治理也很重要，此即“職能—橫向”制度空間。嚴(yán)格來講，街道真正需要負(fù)責(zé)和回應(yīng)的是區(qū)政府主體，對于各職能部門的工作僅具有配合和輔助的責(zé)任，然而，各職能部門在街道層面并沒有直接對接的責(zé)任主體，這就導(dǎo)致橫向意義上的職能空間在某種程度上依賴于縱向制度空間的“名”與“實(shí)”。第三，“空間分工制”的分層邏輯并不局限于“上層構(gòu)造”，其獨(dú)特性還體現(xiàn)在“下層構(gòu)造”，由此，“空間分工制”下的第三種行動空間則是以“街道—社區(qū)—居民”為代表的“多元—生活”空間。正式制度和空間分包逐漸構(gòu)畫了基層治理場域中的分工體系，對居民的生活空間產(chǎn)生了相當(dāng)大的影響，但這種影響并不是單向流動且精確設(shè)計(jì)的，生活空間也在“實(shí)事求是”的原則下不斷進(jìn)行著執(zhí)行變通和“自主性脫離”。換句話說，兩種制度空間對生活空間的形塑并不會完全沿著理想方案而展開，生活空間同樣有著自身的內(nèi)在邏輯，且這種內(nèi)在性也在不同程度上影響著制度空間。社區(qū)志愿者、社區(qū)社會組織、業(yè)主委員會等自治主體都會在某個(gè)階段游離于政治生活和生產(chǎn)生活之外。三種不同空間的集合構(gòu)成了“空間分工制”的運(yùn)作框架和實(shí)踐基底。

（二） 邊界浮動：空間交互的“網(wǎng)絡(luò)-動力”邏輯

基層治理場域中不同主體的社會行動共同構(gòu)成了異質(zhì)性空間的流動。不同于以往完全由行政規(guī)章所決定的組織型態(tài)，也不同于由項(xiàng)目化所導(dǎo)引的流動樣態(tài)，一種基于制度網(wǎng)絡(luò)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的鏈接形式逐漸成為主導(dǎo)。對于“空間分工制”來說，常規(guī)治理與非常規(guī)治理均會在特定條件下被黨政雙線垂直貫穿，因此，二者都屬于復(fù)雜的互動場域。一般意義上的“空間治理”，我們通常會將其界定為黨政垂直鏈接下形塑力量與自主力量的平衡?！翱臻g”意味著基層治理結(jié)構(gòu)需要不斷打破既定科層化的格局，從而超越科層剛性并實(shí)現(xiàn)統(tǒng)合。在此類意義下，“空間分工制”的制度基礎(chǔ)是政黨組織規(guī)章和自上而下的資源支配與考核支配方式。然而，不同空間的流動并不僅僅停留于正式制度，非正式制度與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)往往是基層治理場域中的重要力量。在不同事件的影響下，基層治理高度依賴于街道、社區(qū)書記和部分行政人員的個(gè)體性社會資本：一方面，基層治理主體通過個(gè)體性社會資本將制度內(nèi)的工作轉(zhuǎn)化為制度外的事項(xiàng)；另一方面，他們又通過居民參與的方式來緩解基層治理資源不足的復(fù)雜問題。例如，在“五社聯(lián)動”社會管理項(xiàng)目中，以社區(qū)基金會為主的社區(qū)公益慈善組織在很大程度上推動了基層治理的有效性，增強(qiáng)了各地基層政府應(yīng)對疫情防控等重大事件的韌性與彈性。制度外的社會資源通過一系列關(guān)系網(wǎng)絡(luò)補(bǔ)充到基層治理場域中。值得一提的是，這些由項(xiàng)目或事件臨時(shí)搭建起的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)并沒有隨著工作完成而消失，而是通過社區(qū)網(wǎng)格等實(shí)體化形式變成了一種非均衡的合作狀態(tài)。這種“合作”承擔(dān)了多種功能，在不同時(shí)期內(nèi)表現(xiàn)為不同的組織樣態(tài)。由此，自下而上和自上而下兩種力量最終匯聚為一系列化制度網(wǎng)絡(luò)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，成為不同空間流動交互的核心紐帶。制度網(wǎng)絡(luò)與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)推動基層政府在任務(wù)完成、工作創(chuàng)新和居民服務(wù)等關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)條塊突破，一定程度上完成了具有空間性質(zhì)的分工與整合，強(qiáng)化了基層社會治理的有效性。

（三）模糊營造：實(shí)踐建構(gòu)的“總體-統(tǒng)合”邏輯

“空間分工制”的運(yùn)行邏輯雖然基于事本主義導(dǎo)向和精細(xì)化治理取向，但其運(yùn)行過程并不是基于某種單一性事件，而是綜合已有事件、任務(wù)、服務(wù)等形成的“半總體性”運(yùn)作。這種來自于基層治理的“半總體性”運(yùn)作，在很大程度上依賴于兩個(gè)方面：一是街道、社區(qū)工作事項(xiàng)的模糊性，即責(zé)權(quán)利事的復(fù)雜關(guān)聯(lián)；二是末端治理本身具有的不確定性，即基層治理場域的任務(wù)統(tǒng)合性。在不同的方面，“空間分工制”遵循的是實(shí)踐建構(gòu)的“統(tǒng)合—總體”邏輯。隨著中國社會治理實(shí)踐的轉(zhuǎn)型，社會治理領(lǐng)域中的“總體性”“實(shí)踐性”和“技術(shù)性”日益成為學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn)話題^［27］。普遍的爭論并不在于技術(shù)治理是否代表了中國未來社會治理的必然趨勢，而是總體性治理是否隨著中國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型而消失。基層治理的精細(xì)化趨勢和技術(shù)化導(dǎo)向雖高歌猛進(jìn)，但技術(shù)治理的強(qiáng)化并未使得總體性治理持續(xù)減弱，在一些學(xué)者的討論中，后總體性的回歸似乎是基層社會治理面臨的另一重要趨勢。事實(shí)上，這已經(jīng)在有關(guān)空間治理的討論中略有涉及，也是“空間分工制”的重要特征。首先，事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對應(yīng)是基層社會治理的重要掣肘，由于歷史原因和制度原因，該問題目前并未得到完全解決。于是，新的治理樣態(tài)逐漸衍生。在現(xiàn)有基層治理場域下，有關(guān)責(zé)權(quán)利事的劃分并不是清晰化的，而是模糊的。這是因?yàn)橥换鶎有姓藛T往往承擔(dān)了分屬于不同職能部門的工作任務(wù)和考核事項(xiàng)。其次，基層主體在面對紛繁復(fù)雜的問題與服務(wù)時(shí)，很難通過單一性的項(xiàng)目化資金直接解決，必須在實(shí)踐中靈活調(diào)配和使用基層財(cái)政資金，否則很難完成考核任務(wù)。耐人尋味的是，如果通過某種制度對基層行政人員的責(zé)權(quán)利事做出清晰的劃分，基層治理事務(wù)的完成水平恐怕會大幅下降。對于這一點(diǎn)，筆者所訪談的多位社區(qū)書記都表示，“如果真正厘清基層社會治理主體的權(quán)力、責(zé)任、利益、財(cái)權(quán)、清單、事務(wù)，那基層的活兒就沒法干了”。由此，空間分工的統(tǒng)合性最終來自于街道、社區(qū)崗位職責(zé)劃分的模糊性，即責(zé)權(quán)利事的交叉關(guān)聯(lián)。

（四） 時(shí)間紀(jì)律：空間嵌入的“任務(wù)-關(guān)系”邏輯

如果說制度環(huán)境、主體合作和基層統(tǒng)合仍不足以概括“空間分工制”的典型特征，那么“以空間換時(shí)間”的治理策略則直接將空間議題帶回到基層治理場域。對于時(shí)間的分析和思考往往是政治學(xué)或社會治理領(lǐng)域所忽視的關(guān)鍵變量，不同的時(shí)間紀(jì)律將導(dǎo)致不同的空間構(gòu)型和社會分工方式。對于紛繁復(fù)雜的基層治理事務(wù)來說，不同的工作和任務(wù)往往相互交叉和關(guān)聯(lián)，構(gòu)成一種高度復(fù)雜的事務(wù)集合?；鶎又卫碇黧w為了完成穩(wěn)定與服務(wù)的雙重考核，會采取關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、結(jié)對工作和總體統(tǒng)合的機(jī)制與方法，而支撐起這三者的時(shí)間邏輯則是一種非常規(guī)化的任務(wù)導(dǎo)向。對于基層工作人員來說，制度空間和生活空間的邊界并不明顯，不是所有的工作都在正常的上班時(shí)間進(jìn)行處理，也就是說，基層治理在實(shí)踐意義上重構(gòu)了八小時(shí)工作制。當(dāng)然，這也是由基層工作的不確定性和高復(fù)雜性所決定的。這一點(diǎn)在近三年的社區(qū)疫情防控工作中也可以看到。這種新的時(shí)間觀與通常意義上的經(jīng)濟(jì)時(shí)間觀不同^{［29］（p.464）}，基層治理場域的時(shí)間觀不是效率和成本導(dǎo)向的定時(shí)勞動，而是一種任務(wù)導(dǎo)向的時(shí)空延續(xù)。新的時(shí)間觀指向了一種不規(guī)則的勞動節(jié)奏，且逐漸被制度化，形成了一種新的“時(shí)間紀(jì)律”。在這種新的時(shí)間紀(jì)律下，基層治理工作憑借實(shí)踐意義上的組織動員和協(xié)調(diào)能力實(shí)現(xiàn)了“空間換時(shí)間”的治理效果。某一局部空間的公共事務(wù)被迅速轉(zhuǎn)化為新時(shí)空條件下的某一社會問題，并在不同空間的交互和流動中得到解決。當(dāng)然，“空間分工制”下的新時(shí)間觀僅是一種過程性導(dǎo)向，而不能算是一種評價(jià)性機(jī)制，時(shí)空壓縮的效果不能直接等同于基層治理的現(xiàn)代化效果。盡管這種新的時(shí)間觀念很容易被等同于哈貝馬斯意義下的“生活世界殖民化”，但這也正是社會系統(tǒng)本身憑借身份、組織、角色等與個(gè)人相聯(lián)結(jié)的重要機(jī)制。同理，在新的時(shí)間紀(jì)律下，我們可以看到，基層政府和社區(qū)工作人員似乎有著干不完的工作，似乎時(shí)刻處于相當(dāng)忙碌的狀態(tài)?！翱臻g分工制”也因新時(shí)間紀(jì)律的形成和制度化而得以真正運(yùn)作。

五、 減負(fù)悖論與再組織化：空間治理機(jī)制的意外后果

前文涉及“空間分工制”下的社會運(yùn)行過程，尤其是關(guān)涉基層社會治理領(lǐng)域的四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即制度環(huán)境、主體合作、任務(wù)統(tǒng)合和時(shí)間紀(jì)律；而“空間分工制”對基層社會所形成的作用和影響，則關(guān)系到基層社會結(jié)構(gòu)變遷和建設(shè)，更關(guān)系到社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)從過程性視角和結(jié)構(gòu)性視角來審視“空間分工制”所產(chǎn)生的諸多意外后果。

2019年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》，該意見明確提出要將大量的資源、服務(wù)和管理向基層下沉，其實(shí)質(zhì)就是要求政府科層體系的各種資源與管理職能向基層下沉和過渡。換句話說，服務(wù)下沉和隊(duì)伍下沉成為新時(shí)期社會治理體制改革的重要方向，基層社會治理的空間性逐漸凸顯?；鶎又卫碇黧w在面對原有諸多掣肘與困境的前提下，不斷爭取上級政府的幫扶，也不斷通過爭取其他外界力量的支持來推動基層工作的完成與服務(wù)供給的落實(shí)。顯然，這一舉措在一定程度上彌合了條塊之間的縫隙與張力，提高了基層治理的行政效率與服務(wù)效率。同時(shí)，正式制度關(guān)系下的資源與管理下沉帶動了非正式關(guān)系下的主體合作與資源流動，很大程度上增強(qiáng)了基層治理主體的行動能力與協(xié)調(diào)能力。尤其是在面對突發(fā)事件或是應(yīng)急事件時(shí)，以空間性為核心特征的基層治理主體能夠在短時(shí)間內(nèi)迅速響應(yīng)并在長時(shí)段內(nèi)保持穩(wěn)定。久而久之，無論是條塊主體，抑或居民群眾，均或多或少接受了空間治理的總體內(nèi)容。非常規(guī)化的治理機(jī)制逐漸實(shí)現(xiàn)了制度化和常規(guī)化。如果從國家基礎(chǔ)能力的視角來看，“空間分工制”的確試圖克服以往的基層困境，并在一定意義上提高了基層社會的韌性和彈性，但如果從制度與生活的互動意義來說，“空間分工制”直接造成了基層事務(wù)的總體化與基層行政人員的“減負(fù)悖論”。由于責(zé)權(quán)利事的不對稱和崗位職責(zé)的不清晰，基層事務(wù)的應(yīng)對與完成必然需要采取一種半總體化的策略。然而，基層事務(wù)有著其本身的特殊性和不確定性，當(dāng)強(qiáng)不確定性遇上半總體化的行動策略時(shí)，基層治理主體便會陷入無數(shù)工作堆疊的困境。而當(dāng)前對基層社會所做的“減法”，減去的是由形式主義和留痕主義帶來的表格與文件，并沒有在實(shí)質(zhì)上減少基層人員的行政事務(wù)和公共事務(wù)，反之，由于職能下沉和隊(duì)伍下沉，基層工作只增不減。同時(shí)，網(wǎng)格化、社區(qū)公共服務(wù)平臺等治理技術(shù)以一種時(shí)間紀(jì)律的形式逐漸將基層治理主體的生活空間轉(zhuǎn)化為工作空間，甚至是制度空間，基層行政人員的“懸浮感”進(jìn)一步強(qiáng)化。因此，減輕基層人員行政負(fù)擔(dān)的關(guān)鍵不僅在于治理“文山會?！?，而且在于平衡自治與他治的張力。當(dāng)然，減負(fù)悖論只是針對行動意義上的基層治理主體來說的，“空間分工制”的另一意外后果便是實(shí)現(xiàn)了基層社會結(jié)構(gòu)的“再組織化”。“空間分工制”的本質(zhì)是基層治理場域中多種主體和多類資源的交互組合。這種空間交互的治理在多數(shù)事件中有著較高的應(yīng)對能力和協(xié)調(diào)能力，畢竟短時(shí)間的資源積聚可以在某種程度上緩解基層治理資源相對匱乏的狀況。當(dāng)“空間分工制”在基層社會治理中轉(zhuǎn)化為治理績效時(shí)，其組織結(jié)構(gòu)和組織模式自然而然成為基層治理主體的制度偏好，并作為一種制度慣性或路徑依賴持續(xù)地影響著基層治理場域。例如，在民政部開展的“五社聯(lián)動”工作中，社會工作者憑借自身的專業(yè)知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)逐漸成為重要的基層治理主體，有向“社區(qū)工作者”轉(zhuǎn)化的傾向；社區(qū)基金會也超出了“五社聯(lián)動”的工作范圍，逐漸成為基層治理中的資源“蓄水池”。另一個(gè)重要案例來自于新冠疫情防控。新冠疫情是基層社會的緊急事件，基層的應(yīng)對方案顯然遵循了“空間分工制”的實(shí)踐邏輯，而隨著社區(qū)疫情的退卻，相當(dāng)一部分基層治理舉措并沒有一并消失。對新冠疫情的處置增加了基層治理主體的整體性社會資本，拓展了非正式的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，已有條塊關(guān)系所結(jié)成的制度網(wǎng)絡(luò)也被進(jìn)一步強(qiáng)化。例如，在疫情防控中，基層行政人員依托屬地公眾號建立的社區(qū)團(tuán)購群或便民服務(wù)中心，幾乎都在最大程度上得以保留。由分稅制和項(xiàng)目制驅(qū)動的社會轉(zhuǎn)型帶來了基層社會重組的意外后果，而“空間分工制”作為一種新的治理機(jī)制則帶來了“再組織化”的意外后果，這一后果必然會深入到制度與生活的復(fù)雜互動之中，進(jìn)而對基層治理的社會基礎(chǔ)產(chǎn)生深刻影響。

六、討論與反思

事實(shí)上，近年來已有很多學(xué)者提到了基層社會的“空間治理”議題^{［30］［31］}，眾多研究者均發(fā)現(xiàn)，隨著中國社會的持續(xù)轉(zhuǎn)型，基層治理的實(shí)踐邏輯正在以一種微妙的方式發(fā)生變化。然而，對基層社會空間治理的研究大多集中在人文地理學(xué)，這些研究強(qiáng)調(diào)基層社會的規(guī)劃布局和功能協(xié)調(diào)，較少從關(guān)系性與互動性的視角來理解空間治理。由此，“空間分工制”的提出亦是為了回應(yīng)以往治理研究中的空間概念。“空間分工制”作為一種新的基層社會治理機(jī)制，其根源來自于制度、生活和系統(tǒng)的上下互動與交互聯(lián)結(jié)。無論是從自上而下的角度來看，還是從自下而上的視角來看，“空間分工制”都伴隨著治理下沉而獲得了一定的制度合法性和組織合法性，并借由制度環(huán)境的趨同性得到了進(jìn)一步的拓展。在既有的制度基礎(chǔ)和結(jié)構(gòu)條件下，基層治理主體為了完成任務(wù)考核、彰顯自身工作績效，大多采取了基于制度網(wǎng)絡(luò)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的主體合作方式，形成了一種“行政吸納社會”的發(fā)展趨勢。“空間分工制”雖基于事本主義和技術(shù)理性的原則，但在實(shí)行過程中保持了對于社會背景和生活環(huán)境的親和性，即其通過身份、角色、組織等機(jī)制實(shí)現(xiàn)了對于基層制度空間和生活空間的雙向貫通，同時(shí)還充分考慮了基層場域中的情理結(jié)構(gòu)。至此，“空間分工制”不再是懸浮于基層社會的單一性工作機(jī)制，而是深深嵌入于基層社會結(jié)構(gòu)的新型治理機(jī)制。

如韋伯對支配類型的分析一樣，“空間分工制”概念亦是一種理想類型^{［32］（p.116）}，是一種基層社會治理的參考點(diǎn)，而不能完全等同于基層社會的普遍治理方式。至此，我們不禁要問，“空間分工制”與學(xué)術(shù)界提出的“晉升錦標(biāo)賽”“行政發(fā)包制”“結(jié)對競賽”“項(xiàng)目動員制”等概念有何區(qū)別？對于“空間分工制”來說，其本質(zhì)是在黨政垂直領(lǐng)導(dǎo)的治理邏輯中對自上而下的形塑力量和自下而上的自主力量進(jìn)行再平衡，體現(xiàn)的是一種韌性的空間生產(chǎn)。“空間分工制”立足于三重假設(shè)，分別是社會動力學(xué)假設(shè)、有限關(guān)系人假設(shè)和多重邏輯性假設(shè)。第一，基層治理主體的社會行動暗含著“做好”與“做完”的雙重性，而支撐其行動的動力來自于制度和生活狀況?！皶x升錦標(biāo)賽”理論的重要假設(shè)是基層社會的“塊塊”具有績效考核的傾向；而“空間分工制”的重要假設(shè)是基層治理主體不再具有競爭的傾向，局部空間范圍的主體合作與績效的共同生產(chǎn)成為基層治理的關(guān)鍵任務(wù)。第二，中國本土政治與條塊關(guān)系強(qiáng)調(diào)了關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的強(qiáng)意義，但事實(shí)上，基層治理中關(guān)系圈的延展必然是高度依賴于事件的發(fā)展方向。“空間分工制”由于自身的特殊性，恰恰在部分上實(shí)現(xiàn)了常規(guī)治理和非常規(guī)治理的平衡。換句話說，基層治理主體通過關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的強(qiáng)弱變化推動了常規(guī)治理和應(yīng)急治理的有效轉(zhuǎn)換。關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在具有中國特色的基層治理中既不能被忽視，也不應(yīng)被夸大。第三，基層治理是高度經(jīng)驗(yàn)化和總體化的^{［33］（p.235）}。經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐下的治理和協(xié)調(diào)遵循了馬賽克的拼湊邏輯，受到事件過程的深刻影響，同時(shí)必然受到制度與生活的雙重影響。在上述三種假設(shè)的基礎(chǔ)上，“空間分工制”得以在基層扎根生長。本文僅在理論構(gòu)建的層次上提出了“空間分工制”這一概念，試圖以此解釋近年來中國城市基層社會治理的重要變化，并與學(xué)術(shù)界相關(guān)概念進(jìn)行比較和對話。然而，這其中有相當(dāng)多的經(jīng)驗(yàn)并沒有得到很好地澄清，如“空間分工制”在多大程度上推動了基層社會的“再組織化”，又在多大程度上削弱了已有條塊結(jié)構(gòu)的剛性與科層化，這些問題應(yīng)成為未來相關(guān)研究的重要關(guān)注點(diǎn)。

注釋：

①事實(shí)上，以“增量化”的新方式助推基層治理有效的案例已有很多，如民政工作中的“三社聯(lián)動”發(fā)展為“五社聯(lián)動”、黨群工作中的“雙報(bào)到”發(fā)展為“街道吹哨、部門報(bào)到”等。這種“增量”的形式不再僅僅通過項(xiàng)目化的方式達(dá)成，也不是僅依照正式制度或行政規(guī)章而形成，而是一種突破條塊與科層的實(shí)踐方式，其本質(zhì)是某一空間內(nèi)的主體/資源集合。

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［責(zé)任編輯：賈雙躍］

Spatial Division System：A New Mechanism of Urban Grass-Roots Governance

Lin Shunli， Cai Jinghao

（Hebei University， Baoding Hebei 071002）

Abstract：How to balance the unity of the countrys appeal to the grass-roots level and the mobility in the practice of grass-roots governance has always been a key issue in the modernization of social governance. With the continuous transformation of Chinas social governance， in recent years， innovative forms of urban grass-roots governance mechanism emerge in endlessly. At the same time， there must be a series of structural conditions and institutional basis behind the innovative urban grass-roots governance mechanism. As a result， a new governance mechanism has emerged for the institutional change and strategic innovation in the forefront of current urban grassroots governance. The “spatial division of labor” comes from the spatialization of social governance issues， that is， it comes from three complex relationships： totality and practicality， institutional practice and governance costs， and multiple performance and process assessment. In the actual operation process of grass-roots society， the operation of the new governance mechanism is embodied in the multiple practical logic of institutional environment， subject cooperation， relationship network， task integration and time discipline， representing the interaction of different social actors and different spaces. The formation of the “spatial division of labor” has strengthened the effectiveness of grass-roots governance to a certain extent， and has produced two unexpected consequences for grass-roots social governance： the paradox of burden reduction and reorganization. The operation of the new governance mechanism has responded to the demand for the construction of the grass-roots governance community.

Key words：spatial division of labor， grass- roots governance， spatial governance， social governance