歐盟規(guī)制外國補貼的動向與合法性分析

黃娟

摘要：作為發(fā)達經(jīng)濟體之一的歐盟擔憂外國補貼扭曲內(nèi)部市場，針對來自第三國的補貼采取救濟措施，持續(xù)推進《外國補貼條例》立法，擬建立完整的外國補貼制度。從WTO視角看，歐盟委員會認定由第三國授予的財政資助構(gòu)成專向性補貼的方式突破SCM協(xié)定，《外國補貼條例》條款涉嫌違反SCM協(xié)定與GATS的義務(wù)。歐盟嚴格規(guī)制外國補貼將對中國和平崛起與對外投資產(chǎn)生不利影響，中國應(yīng)持續(xù)質(zhì)疑歐盟行為的合法性，規(guī)范政府補貼政策，引導企業(yè)建立補貼審查應(yīng)對預案，適時采取反制措施。

關(guān)鍵詞：外國補貼；歐盟；《外國補貼條例》；WTO；SCM協(xié)定

世界貿(mào)易組織（以下簡稱WTO）框架下的《補貼與反補貼措施協(xié)定》（以下簡稱SCM協(xié)定）主要針對成員補貼其自身商品生產(chǎn)或銷售的情況，而一國政府補貼境外企業(yè)的情況往往被國際社會忽略，不受WTO補貼紀律的約束。然而，近年來，越來越多的外國直接投資從新興經(jīng)濟體流向發(fā)達經(jīng)濟體，引起了發(fā)達國家的關(guān)注。例如，眾多中國企業(yè)在海外設(shè)立分支機構(gòu)并參與大型項目，來自中國的直接投資開始受到海外國家的嚴格審查。包括歐盟在內(nèi)的一些WTO成員擔憂在外國建立的由中國持股的企業(yè)因“一帶一路”倡議獲得融資，破壞公平競爭．“扭曲”其內(nèi)部市場。因此，歐盟近年來積極以單邊行動應(yīng)對“外國補貼”。①基于此，本研究聚焦歐盟規(guī)制外國補貼的實踐動向和法律動向，從WTO視角探討歐盟對外國補貼監(jiān)管的合法性問題。

一、歐盟規(guī)制外國補貼的“兩步走”策略

分析近三年歐盟規(guī)制外國補貼的動向，筆者認為，可以將歐盟的策略歸納為“兩步走”。第一步是開展反外國補貼新實踐，在2020年的兩起反補貼調(diào)查中，歐盟將中國向埃及企業(yè)提供的跨國財政支持視為埃及政府提供的補貼，并征收反補貼稅。第二步是制定反外國補貼新規(guī)則，企圖將反外國補貼行為合法化、框架化，歐委會于2021年發(fā)布《關(guān)于扭曲境內(nèi)市場的外國補貼條例草案》（以下簡稱《外國補貼條例草案》或草案）并持續(xù)推進，歐洲議會和歐盟理事會于2022年11月先后通過《關(guān)于扭曲境內(nèi)市場的外國補貼條例》（以下簡稱《外國補貼條例》或條例），該條例預計于2023年年中正式實施。下文將從實踐到立法闡釋歐盟規(guī)制外國補貼的動向。

（一）發(fā)起調(diào)查：將第三國財政資助認定為專向性補貼

在“一帶一路”戰(zhàn)略框架下，中國幫助埃及建立蘇伊士運河經(jīng)濟貿(mào)易合作區(qū)，并在該經(jīng)濟區(qū)內(nèi)投資建立由中國企業(yè)控股的埃及子公司或中埃合資公司。2020年，在“中埃一玻璃纖維編織物案”和“埃及一特定長纖維產(chǎn)品案”中，申訴人認為位于中埃蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)內(nèi)的埃及公司接受了來自中國國有或國有控股實體的財政資助，要求歐委會發(fā)起反補貼調(diào)查。②經(jīng)過調(diào)查，歐盟首次將涉案跨境財政資助認定為專向性補貼并采取救濟措施，影響深遠。兩案中歐委會對于涉案財政資助的認定思路類似，以最早啟動調(diào)查的“中埃一玻璃纖維編織物案”為例，中埃和歐委會之間的爭議焦點主要圍繞補貼的定義和專向性問題展開。

第一，中方向埃及公司提供的融資是否可以認定為由埃及政府提供的“補貼”。根據(jù)《對來自非歐盟成員國受補貼進口產(chǎn)品保護性措施的條例>（以下簡稱“《歐盟反補貼條例》”）③第2條對補貼定義的規(guī)定，補貼可由進口產(chǎn)品原產(chǎn)國政府或出口國境內(nèi)的政府或任何公共機構(gòu)給予。歐委會認為涉案產(chǎn)品在埃及生產(chǎn)，并自埃及向歐盟出口，“政府”的含義可以作開放性解釋，既可以指由政府直接實施的行為，也可以指可歸責于該政府的行為。盡管在解釋《歐盟反補貼條例》時應(yīng)盡可能依據(jù)SCM協(xié)定的條文，但SCM協(xié)定并沒有否定由一國政府授予、另一國政府接受并認可的財政資助可視為由接受國授予。歐委會援引《國家對國際不法行為的責任條款》（以下簡稱《國家責任條款》）第11條，認為埃及政府認可中方對位于埃及境內(nèi)的企業(yè)提供優(yōu)惠融資，中方提供的融資則可以視為埃及政府對埃及企業(yè)提供的財政資助，因而，本案中存在符合《歐盟反補貼條例》第2條和第3條的“補貼”。而埃及認為依據(jù)國際法，不能將他國政府的主權(quán)行為歸因于埃及政府，《國家責任條款》第11條并不適用于本案，根據(jù)《歐盟反補貼條例》，提供補貼的主體與接收補貼的主體應(yīng)當位于同一國家之內(nèi)，本案中的情形并不構(gòu)成條例規(guī)定的“補貼”。

第二，涉案財政資助是否具有專向性。根據(jù)《歐盟反補貼條例》第3條，財政資助的接受者必須位于授予者的管轄范圍之內(nèi)。歐委會認為由于來自中方的財政資助可以視為埃及政府給予的補貼，因而補貼的接收企業(yè)就位于授予當局的管轄權(quán)內(nèi)，符合該條例第3條。而埃及的觀點截然相反，主張由中方授予埃及境內(nèi)企業(yè)的財政資助并不具有專向性，因為位于埃及境內(nèi)的企業(yè)不屬于中國政府的管轄范圍。

最終，歐委會認定中國的公共機構(gòu)向經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的企業(yè)提供了補貼，由于埃及政府積極尋求，許可和采用中國公共機構(gòu)提供的補貼，這些補貼可以歸咎于埃及政府，并且只授予位于合作區(qū)內(nèi)的特定企業(yè)，因此構(gòu)成WTO規(guī)則意義上的可訴補貼。對此，2020年6月，我國商務(wù)部貿(mào)易救濟調(diào)查局負責人表示歐委會在調(diào)查中公然違反WTO關(guān)于補貼應(yīng)來自出口國政府的規(guī)定，將反補貼認定從出口國埃及擴大到第三國中國的做法將使來自任何國家或地區(qū)的企業(yè)在全球投資和經(jīng)營過程中面臨相同風險。

（二）深入立法：持續(xù)推進《外國補貼條例》

在歐盟的戰(zhàn)略框架中，“外國補貼”屬于損害內(nèi)部市場公平競爭的重大風險，反補貼實踐中的創(chuàng)新做法亟需以立法的形式固定，并在全球范圍擴大其影響力，使自身的主張得到更多力量支持。2020年6月17日，歐委會發(fā)布了《關(guān)于為外國補貼創(chuàng)造公平競爭環(huán)境的白皮書》，指出外國補貼可能破壞公平競爭環(huán)境、扭曲歐盟所有經(jīng)濟部門的競爭機制。2021年5月5日，歐委會在收集白皮書意見的基礎(chǔ)上，發(fā)布《外國補貼條例草案》。2022年6月30日，歐洲議會和歐盟理事會針對歐委會提出的草案達成臨時協(xié)議并于7月11日公布相關(guān)文本，對此前的草案作出進一步修改。2022年11月28日，歐盟理事會批準了《外國補貼條例》，條例會在《歐盟官方公報》公布，并在公布后的第20日生效。

歐盟《外國補貼條例》具體規(guī)定了外國補貼的適用范圍、監(jiān)管工具、審查框架、審查機制等。構(gòu)成外國補貼需滿足三個條件，一是第三國通過政府、公共或私營實體提供財政資助，二是財政資助授予在歐盟內(nèi)部市場上從事經(jīng)濟活動的企業(yè)“利益”，三是財政資助在法律上或事實上僅限于單個或多個企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，即具有“專向性”。外國補貼可以采取多種形式，如貸款、擔保、債務(wù)減免、免稅的出口融資、直接財政撥款等。但并非所有外國補貼都是規(guī)制對象，歐委會需逐案評估外國補貼是否造成“扭曲內(nèi)部市場”的結(jié)果，這種評估需要應(yīng)用各種指標，如補貼的金額、性質(zhì)等。

具體而言，《外國補貼條例》引入三種機制解決外國補貼扭曲歐盟市場的問題，一是解決市場扭曲問題的一般制度，二是經(jīng)營者集中的審查制度，三是公共采購的審查制度。制度一具有兜底性，歐委會可以主動審查任何可能扭曲歐盟市場的外國補貼信息，當然也適用于經(jīng)營者集中和公共采購領(lǐng)域。程序上分為初步審查和深入調(diào)查兩個階段，若經(jīng)深入調(diào)查認定外國補貼扭曲歐盟市場，歐委會可以采取糾正措施，若企業(yè)主動提供承諾，歐委會可作出使該承諾約束企業(yè)的決定。關(guān)于制度二，當經(jīng)營者集中達到法定申報條件或歐委會要求申報時，經(jīng)營者應(yīng)當向歐委會進行集中申報。若歐委會經(jīng)審查認定企業(yè)獲得外國補貼并扭曲內(nèi)部市場，可以作出禁止集中的決定；針對己實施集中的情況，歐委會可以要求經(jīng)營者解散集中，或采取其他適當措施盡可能恢復集中實施前的狀態(tài)。制度三則針對公共采購程序，歐委會需審查外國補貼是否使企業(yè)提交的標書相對于其涉及的工程、物資或服務(wù)具有不適當?shù)膬?yōu)勢，且在評估中只考慮申報前三年內(nèi)給予的外國補貼。

總體而言，《外國補貼條例》在SCM協(xié)定認定受約束補貼的三要素基礎(chǔ)上提出了“扭曲內(nèi)部市場”的規(guī)制標準，并賦予歐委會各領(lǐng)域、全方位的監(jiān)管權(quán)，對獲得域外資助的企業(yè)設(shè)定了更多實質(zhì)義務(wù)。條例將在生效6個月后直接適用于相關(guān)企業(yè)，屆時將對我國企業(yè)在歐盟市場的經(jīng)貿(mào)活動產(chǎn)生重大影響。

二、歐盟規(guī)制外國補貼的合法性問題

從發(fā)起調(diào)查、采取反補貼措施，到深入立法、持續(xù)完善《外國補貼條例》，近年來，歐盟將規(guī)制外國補貼作為其政策制定的優(yōu)先事項，反映出其保護和扶持本土企業(yè)的決心。盡管歐盟打著維護內(nèi)部市場公平競爭的旗號，但規(guī)制外國補貼的單邊行為是否符合國際法尤其是WTO規(guī)則，是否背離歐盟作為WTO成員應(yīng)遵循的義務(wù)有待考察。筆者認為，歐盟針對外國補貼的實踐及立法與WTO協(xié)定的具體條款存在如下沖突。

（一）歐委會對外國補貼的認定與SCM協(xié)定的沖突

在“中埃一玻璃纖維編織物案”中，針對歐委會將來自中方的財政資助歸結(jié)于埃及對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的補貼認定，可以從反補貼規(guī)則本身去考察歐委會主張是否合規(guī)。作為WTO成員方，歐盟發(fā)布的《反補貼條例》在前言部分表明其規(guī)則及措辭與SCM協(xié)定保持高度一致。為了考察《歐盟反補貼條例》中“政府”的含義是否可以做擴張性解釋，即授予財政資助的政府能否擴大為認可該財政資助的政府，有必要研究SCM協(xié)定中對“補貼”的定義。SCM協(xié)定第1.1（a）（1）條對“政府或公共機構(gòu)”的限定詞為“在成員方境內(nèi)”，可以看出其并沒有限制授予財政資助的政府的位置，那么即使授予財政資助的政府和接受財政資助的企業(yè)不在同一領(lǐng)土，僅從第1.1（a）（1）條看符合規(guī)定。筆者認為，歐委會將“政府”擴大解釋并不違反SCM協(xié)定，但需要合理路徑。

然而，歐委會在解釋“政府”一詞時，采取的路徑是將《國家責任條款》第11條作為國際習慣法，運用這一條款去解釋《歐盟反補貼條例》，這一路徑的合理性有待商榷。根據(jù)《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》第3.2條，《維也納條約法公約》第31條是“國際公法解釋習慣規(guī)則”的一部分，適用于澄清WTO協(xié)定的規(guī)定?！毒S也納條約法公約》第31.3條規(guī)定，在解釋條款時，應(yīng)考慮“適用于雙方關(guān)系的任何相關(guān)國際法規(guī)則”。在本案中，《國家責任條款》第11條不是關(guān)于SCM協(xié)定解釋或適用的國際法規(guī)則。一方面，《國家責任條款》適用的對象是“國際不法行為”，而SCM協(xié)定并未從整體上認為補貼是“非法行為”，補貼從歷史上看既可能幫助WTO成員方實現(xiàn)社會、經(jīng)濟發(fā)展等政策目標，也可能會扭曲國際貿(mào)易，因此，《國家責任條款》與SCM協(xié)定適用的對象并不相同，不能將其視作是解釋SCM協(xié)定的“相關(guān)”國際法規(guī)則。另一方面，筆者認為《國家責任條款》第11條本身是否屬于“國際法規(guī)則”有待考量，雖然上訴機構(gòu)和專家組承認《國家責任條款》的部分條款可以被理解為公認的習慣國際法，但第11條與這些條款具有區(qū)別，其是否己上升到習慣國際法的地位，仍然是一個有爭議的問題。綜上，筆者認為歐委會引用《國家責任條款》第11條解釋“政府”一詞的含義較為牽強，既然該條款無法用于解釋SCM協(xié)定，將其用于解釋《歐盟反補貼條例》的行為則更缺乏法理支撐。因此，歐委會強行將授予財政資助的主體由中方轉(zhuǎn)化為埃及政府，從而貼近SCM協(xié)定對“補貼”的定義并不合理。

其次，并非所有補貼都受到WTO多邊規(guī)則的約束，WTO成員只能針對具有“專向性”的補貼采取單邊或多邊救濟措施。即使歐委會能通過擴大解釋將涉案財政資助認定為“補貼”，也不足以支持其采取反補貼措施，需要進一步證明涉案財政資助具有“專向性”。SCM協(xié)定第2條對“專向性”作出規(guī)定，即補貼須在授予當局的管轄范圍內(nèi)給予一家或一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，第3條規(guī)定的禁止性補貼自動被視為具有專向性，因而，除非補貼是第3條規(guī)定的禁止性補貼，否則，只有當補貼接受者位于“授予當局的管轄范圍”時，該補貼才會受單邊或多邊救濟措施的約束。關(guān)于SCM協(xié)定第2.1條中的“管轄范圍”，傳統(tǒng)觀點認為其具有地域性，SCM協(xié)定的談判歷史也可以佐證這一解釋。而由于在第三國設(shè)立的生產(chǎn)商位于授予資助國境外，不屬于授予國的管轄范圍，對這類企業(yè)授予的補貼不具有專向性，因而此類跨國補貼不受WTO規(guī)則的約束。禁止性補貼自動被視為具有專向性，故只有跨國財政資助屬于禁止性補貼時，才會受SCM協(xié)定救濟措施的約束。在本案中，歐盟必須履行WTO協(xié)定的義務(wù)，由于中方給予的跨境財政資助不屬于禁止性補貼，不具有WTO意義下的專向性，并不受SCM協(xié)定和《歐盟反補貼條例》的約束。

“中埃一玻璃纖維編織物案”中歐委會的意見反映出歐盟規(guī)制外國補貼的迫切心理。即使歐委會在認定和規(guī)制外國補貼時超越了SCM協(xié)定，亦違背自身制定的《歐盟反補貼條例》，可能遭遇國際社會的質(zhì)疑，歐委會也窮盡國際法去牽強地進行文義解釋，將涉案財政資助認定為專向性補貼，為歐盟境內(nèi)企業(yè)爭取最大化利益。

（二）《外國補貼條例》與SCM協(xié)定及GATS的沖突

除了在反補貼調(diào)查中歐委會認定存在外國補貼的路徑不符合WTO法，歐盟最終通過的《外國補貼條例》亦違背SCM協(xié)定與GATS的部分條款。

首先，條例規(guī)定的措施涉嫌違反SCM協(xié)定第32.1條。對比《外國補貼條例》與SCM協(xié)定，SCM協(xié)定規(guī)定補貼的授予主體是成員方的政府或公共機構(gòu)，而條例規(guī)定主體是第三國中央及地方政府、可歸因于第三國的公共及私營實體。在補貼的具體構(gòu)成要件上，SCM協(xié)定與條例對“補貼”或“外國補貼”的定義都包含“提供財政資助”和“授予利益”，區(qū)別在于條例中構(gòu)成外國補貼的第三要件是財政資助的“專向性”，而SCM協(xié)定下“專向性”僅是補貼受到協(xié)定核心義務(wù)約束的條件。因此，除了可歸因于第三國的私營實體給予補貼的情況，條例對“外國補貼”的定義比SCM協(xié)定的“補貼”含義更加狹窄，原則上均構(gòu)成SCM協(xié)定意義下的“補貼”。根據(jù)SCM協(xié)定第32.1條，“除非按照本協(xié)定解釋的GATT1994規(guī)定，否則不得針對另一成員的補貼采取任何具體行動”。筆者認為，由于大部分“外國補貼”屬于SCM協(xié)定所定義的“補貼”，《外國補貼條例》規(guī)定的諸多救濟措施構(gòu)成了“針對”補貼的行動。

其次，《外國補貼條例》涉嫌違反最惠國待遇與國民待遇。根據(jù)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（以下簡稱GATS）第2條，“每一成員應(yīng)當立即地且無條件地給予任何其他成員的服務(wù)和服務(wù)提供者不低于它給予任何其他國家的同類服務(wù)和服務(wù)提供者的待遇”。表面上《外國補貼條例》普遍適用于歐盟境內(nèi)企業(yè)，法律表述上并不違反最惠國待遇，但條例賦予歐委會針對外國補貼廣泛的調(diào)查權(quán)及在必要時修訂申報門檻的權(quán)利，若歐委會在實際操作中僅針對中國等少數(shù)國家的特定財政資助開展調(diào)查并發(fā)布報告，對其他國家很少或不啟動調(diào)查，或以特定國家的補貼情況為依據(jù)修訂申報門檻，將會產(chǎn)生事實上的歧視性待遇。從現(xiàn)實看，歐委會此前啟動的外國補貼調(diào)查已經(jīng)很顯著地指向中國。在國民待遇方面，根據(jù)GATS第17條，各成員應(yīng)根據(jù)承諾表給予其他成員的服務(wù)和服務(wù)提供者不低于它給予本國同類服務(wù)和服務(wù)提供者的待遇。條例似乎是對本國服務(wù)提供者和外資服務(wù)提供者同等適用，但實踐中其他成員服務(wù)提供者獲得外國補貼的概率更高，在接受歐委會補貼審查上面臨更大風險，因此，條例實際上是一種貿(mào)易保護工具，涉嫌事實上違背國民待遇。

綜上所述，《外國補貼條例》的調(diào)整范圍從貨物領(lǐng)域擴大到投資、服務(wù)、經(jīng)營者集中、公共采購等多個經(jīng)濟活動領(lǐng)域，涉嫌違反SCM協(xié)定和GATS的多項義務(wù)?？疾霨ATT1994和GATS的一般例外條款，可以發(fā)現(xiàn)條例的公平競爭政策并未被相關(guān)條款的例外情形明確涵蓋，因此歐盟也無法根據(jù)WTO相關(guān)例外條款獲得正當性。盡管在條例文件中歐盟聲稱根據(jù)本條例采取的行動不得構(gòu)成針對由WTO成員第三國給予的SCM協(xié)定第32.1條所指的補貼的具體行動，且不得阻止歐盟履行其在國際協(xié)議下的義務(wù)，但顯然其擬推出的政策無法遵守該承諾，后續(xù)歐盟將如何尋求遵守SCM協(xié)定仍有待考察。

三、中國視角下歐盟規(guī)制外國補貼的應(yīng)對思路

在《外國補貼條例》正式實施以后，歐盟建立的新監(jiān)管機制將對我國產(chǎn)生多重影響。從宏觀視角看，該機制直接影響我國“一帶一路”倡議等國家戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策的持續(xù)推進與布局，打亂我國政府當前直接或間接參與的財政支持計劃。從微觀視角看，由于東道國歐盟對中國政府的長期誤解，在歐投資和經(jīng)營的企業(yè)將面臨歐委會在監(jiān)管過程中以維護內(nèi)部市場公平競爭為由的歧視性對待，被迫接受更多的事前申報義務(wù)與事后監(jiān)管步驟，交易成本與合規(guī)風險將顯著提升。面對歐盟規(guī)制外國補貼的“兩步走”策略，中國可以從四個方面積極應(yīng)對。

一是加強各方磋商，做好訴訟準備。根據(jù)上文分析，無論是反補貼調(diào)查中歐委會的論證路徑，還是《外國補貼條例》的條款，均涉嫌違反WTO規(guī)則。然而，歐盟在推進立法的進程中，不斷更新其立法文本的表述以掩蓋此前一些學者提出的非法性問題。中國學者應(yīng)當繼續(xù)深入研究歐盟實踐與立法的WTO合規(guī)性，國家層面可以通過和歐盟的磋商及國際多邊場合積極主張具有強論據(jù)支撐的反對觀點，必要時以“一帶一路”倡議框架下的國際投資合作對后疫情時代國際經(jīng)濟恢復的重要作用為談判支撐，提出關(guān)于禁止歧視性投資反補貼措施的提案。同時，也要聯(lián)合專家學者準備好訴訟方案，若未來歐美等國再次對中國啟動類似的跨境補貼調(diào)查，中國將能夠以更全面的法律論證向調(diào)查方主張合法權(quán)益，必要時可訴諸WTO爭端解決機構(gòu)和利用“多方臨時上訴仲裁安排”加以解決。

二是規(guī)范政府補貼政策，深化國有企業(yè)改革。目前，我國的政府補貼發(fā)放確實存在不合理和需要改進的地方，影響到國內(nèi)國際雙循環(huán)的新發(fā)展格局。中國應(yīng)當認識到現(xiàn)有補貼政策和競爭制度的不足，盡快起草和完善關(guān)于政府與公共機構(gòu)補貼的法律法規(guī)與產(chǎn)業(yè)政策，適應(yīng)國際社會對補貼規(guī)則日益嚴格的要求，轉(zhuǎn)變對“走出去”企業(yè)的扶持方式。同時，中國需要加快國企改革的步伐，妥善解決國有企業(yè)的補貼問題，擺脫歐美關(guān)于國有企業(yè)認定規(guī)則的約束，推動國企市場化發(fā)展。

三是指導企業(yè)建立合規(guī)方案，提升風險控制能力。一方面要做好事前預警，企業(yè)合規(guī)團隊充分研究歐盟條例規(guī)定的義務(wù)，密切關(guān)注外國補貼國際立法動態(tài)，預測哪些財政補貼可能被認定為扭曲歐盟內(nèi)部市場的外國補貼，研判未來投資計劃與業(yè)務(wù)開展中的風險，根據(jù)風險評估靈活開展海外投資活動。另一方面，一旦歐盟外國補貼法生效，如果企業(yè)成為審查對象，應(yīng)以最快速度建立應(yīng)對方案，在積極配合歐委會調(diào)查的同時在歐盟法的框架中提出抗辯意見，爭取自身最大權(quán)益。

四是借鑒歐美補貼制度，適時采取反制措施。從反外國補貼的發(fā)展趨勢來看，美國已經(jīng)提出類似的立法建議，在《消除全球市場扭曲以保護美國就業(yè)法案》中提到了中國鋼鐵制造商的跨境補貼情況，未來歐盟可能會和其他發(fā)達經(jīng)濟體聯(lián)手對中國施壓。除了被動應(yīng)對外國補貼政策帶來的不利影響，中國更應(yīng)該主動出擊，逐步推進對自身有利的補貼政策，必要時通過雙邊投資協(xié)定等方式反制其他國家對我國對外投資的審查。

四、結(jié)語

從歷史看，西方國家基于海外擴張目的流向發(fā)展中國家的跨境補貼長期存在但并未引起國際社會重視，直到中國邁出對外投資的步伐，這些發(fā)達國家才將跨境補貼視為國家追求戰(zhàn)略目標的工具并極力反對。面對美歐具有針對性的單邊行為，中國既要認識到新政策對自身對外投資的不利，充分利用國際法規(guī)則挑戰(zhàn)美歐不合理的主張，支持我國產(chǎn)業(yè)“走出去”，也要從吸引外資進入、積極參與構(gòu)建新一代國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則、利用跨境補貼措施反制外國等角度把握經(jīng)濟增長的主動權(quán)，探索獨立自主、對等平衡的新發(fā)展道路。▲注釋：

①2020年歐委會發(fā)布的《關(guān)于為外國補貼創(chuàng)造公平競爭環(huán)境的白皮書》將外國補貼定義為歐盟以外的政府或任何公共機構(gòu)提供的財政資助，在法律上或事實上針對單個企業(yè)、產(chǎn)業(yè)或針對企業(yè)或產(chǎn)業(yè)集團，并為接受人帶來利益。

②2019年4月，歐委會收到申訴，要求對原產(chǎn)于中國和埃及的進口玻璃纖維織物發(fā)起反補貼調(diào)查。2019年6月，歐委會收到關(guān)于原產(chǎn)于埃及的進口玻璃纖維產(chǎn)品的申訴。歐委會分別啟動了反補貼調(diào)查。，

③《歐盟反補貼條例》的補貼認定規(guī)則與SCM協(xié)定保持一致，第3條規(guī)定補貼的構(gòu)成要件包括適格主體、財政資助和授予利益，第4條規(guī)定對于專向性補貼才能采取措施，出口補貼和進口替代補貼自動視為具有專向性，專向性主要表現(xiàn)為法律上的專向性、事實上的專向性和地區(qū)上的專向性。

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