楊書文 王鵬霖

摘要：黨的二十大報(bào)告提出：“深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革”，這是政務(wù)服務(wù)改革的方向與重點(diǎn)。為此，我們圍繞“辦不成的事”來探索地方政府是如何優(yōu)化服務(wù)改革的。通過分析“辦不成的事”是如何辦成的來探討地方政務(wù)服務(wù)“兜底辦事”的邏輯與機(jī)制。結(jié)合界面政府的概念，構(gòu)建包括問題、流程、行動(dòng)、機(jī)制在內(nèi)的“政務(wù)服務(wù)兜底”的分析框架，并運(yùn)用地方政務(wù)服務(wù)中心的案例進(jìn)行闡釋，研究發(fā)現(xiàn)：“辦不成事”問題是阻礙政務(wù)服務(wù)兜底的主要瓶頸。對(duì)事務(wù)的研判、負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)、流轉(zhuǎn)和吸納是重要環(huán)節(jié)；構(gòu)建回應(yīng)渠道、參與渠道、協(xié)調(diào)渠道、商議渠道和備案渠道是核心流程；分級(jí)響應(yīng)、“吹哨報(bào)到”、跨部門協(xié)調(diào)、一事一議和閉環(huán)運(yùn)行是完整運(yùn)作機(jī)制。掌握這些治理邏輯有助于進(jìn)一步優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，提升基層政府的治理能力與水平。

關(guān)鍵詞：政務(wù)服務(wù)；行政審批；兜底辦事；辦事機(jī)制

中圖分類號(hào)：D63? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：1003-1502（2023）01-0072-13

一、問題的提出

黨的二十大報(bào)告提出：“深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革”，這是政務(wù)服務(wù)改革的方向與重點(diǎn)。政務(wù)服務(wù)中心是探索服務(wù)型政府的重要載體，具有整合職能、集中部門、高效服務(wù)、即時(shí)反饋的核心功能。然而基層政務(wù)服務(wù)中心普遍存在資源緊張、流程固化、事項(xiàng)繁雜等現(xiàn)實(shí)問題，企業(yè)和群眾經(jīng)常遇到“辦不成事”的情形?！稗k不成事”被定義為：企業(yè)和群眾在政務(wù)服務(wù)、商事服務(wù)領(lǐng)域未能實(shí)現(xiàn)成功受理、成功審批或多次在線上線下未能解決的情景，在辦理申請(qǐng)事項(xiàng)時(shí)遇到符合辦理?xiàng)l件又不能“辦成事”的情況（不包括違法違規(guī)、有悖于政策規(guī)則的事項(xiàng)）[1] ?！稗k不成事”問題是怎么產(chǎn)生的？從學(xué)者的觀點(diǎn)看，原因在于：其一，形式性的整合工作多于實(shí)質(zhì)性的融合工作。權(quán)力意識(shí)強(qiáng)過服務(wù)意識(shí)，造成事項(xiàng)下放不充分、不到位[2]。不同層級(jí)大廳的職責(zé)“上下一般粗”，存在下級(jí)沒權(quán)限、上級(jí)不負(fù)責(zé)的情況[3]。其二，如果審批部門不具有強(qiáng)大資源整合能力和創(chuàng)新服務(wù)功能，一些較復(fù)雜、非常規(guī)的業(yè)務(wù)則要依靠傳統(tǒng)人脈資源去協(xié)調(diào)政府關(guān)系。其三，政府職能碎片化。政務(wù)服務(wù)的復(fù)雜性、綜合性程度越來越強(qiáng)，但傳統(tǒng)科層體制欠缺協(xié)調(diào)機(jī)制，容易形成“部門化政府”而非“整體性政府”[4]，缺少辦事合力。其四，各地政務(wù)數(shù)據(jù)的“信息煙囪”[5]。信息技術(shù)雖然提高了辦事效率和服務(wù)水平，但也誘發(fā)了信息孤島問題?；ù髢r(jià)錢強(qiáng)推新技術(shù)，反而造成服務(wù)壁壘的出現(xiàn)。其五，公眾參與度低[6]。政務(wù)服務(wù)窗口注重技術(shù)嵌入、常態(tài)管理等工作，很少回應(yīng)辦事人的差異化訴求。

由此可見，基層政務(wù)服務(wù)中心的行為邏輯和服務(wù)質(zhì)量等問題，仍然值得關(guān)注。既有研究多從推進(jìn)政府內(nèi)部改革的角度評(píng)價(jià)政務(wù)服務(wù)質(zhì)量與水平，而較少從“辦事窗口”出發(fā)分析基層政務(wù)服務(wù)中心的行為邏輯和服務(wù)質(zhì)量。依據(jù)天津市B區(qū)政務(wù)服務(wù)中心“辦不成事”問題窗口的實(shí)踐，分析總結(jié)政務(wù)服務(wù)中心的“兜底辦事”邏輯和運(yùn)行機(jī)制，可以提煉出符合中國基層治理特色的政務(wù)服務(wù)提升之路。

二、文獻(xiàn)綜述與研究框架

（一）文獻(xiàn)綜述

兜底治理可歸納為地方政府通過自上而下動(dòng)員，統(tǒng)一目標(biāo)、凝聚思想、全盤托底，集中治理資源，解決轄區(qū)內(nèi)治理問題的一種模式[7]。學(xué)術(shù)界對(duì)兜底治理的研究大多從以下三個(gè)維度展開：第一，兜底思維與兜底部門。兜底思維是一種體現(xiàn)決策效力、執(zhí)行實(shí)力和運(yùn)轉(zhuǎn)動(dòng)力的治理模式。兜底部門是我國獨(dú)特的政府機(jī)構(gòu)。兜底部門處置著那些看似不重要卻又是政府機(jī)構(gòu)必須承擔(dān)的剩余事務(wù)，它為重新解釋基層機(jī)構(gòu)及其運(yùn)作邏輯提供了可能性[8]。第二，兜底領(lǐng)域與兜底事務(wù)。目前兜底治理理念已出現(xiàn)在安全生產(chǎn)領(lǐng)域、公共部門危機(jī)管理領(lǐng)域、司法監(jiān)察領(lǐng)域和城管執(zhí)法領(lǐng)域[9]，一般針對(duì)較大型公共事項(xiàng)建立托底和保障機(jī)制。第三，兜底模式與兜底邏輯。建設(shè)基層政府的“責(zé)任兜底”模式要面臨資源、問責(zé)和腐敗三重風(fēng)險(xiǎn)，精準(zhǔn)托底能調(diào)整并改善基層治理環(huán)境[10]。兜底的邏輯包括全盤規(guī)劃、全程實(shí)施和全部擔(dān)責(zé)，要承擔(dān)較大的執(zhí)行壓力。

將兜底思維運(yùn)用于政務(wù)服務(wù)和行政審批領(lǐng)域，是近幾年的新議題。能否對(duì)常規(guī)性和法定性程度較高、量大面廣的審批事項(xiàng)兜底，仍然需要大量的實(shí)踐檢驗(yàn)[11]。政務(wù)服務(wù)兜底是指：一般事項(xiàng)交由常規(guī)窗口即收即轉(zhuǎn)即辦；困難事項(xiàng)通過協(xié)調(diào)、內(nèi)部流轉(zhuǎn)解決；復(fù)雜特殊事項(xiàng)通過向上報(bào)告、領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議和非常規(guī)流程解決，從而實(shí)現(xiàn)全部事項(xiàng)兜底。政務(wù)服務(wù)兜底既要考慮問題情形，還要考量流程銜接、行動(dòng)效力和機(jī)制嵌入等問題，在解決“疑難雜癥”的過程中發(fā)現(xiàn)背后的治理邏輯，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并凝練中國基層治理特色。

（二）研究框架

基于兜底治理的研究主題，引入界面政府的思維，可以構(gòu)建一個(gè)包括問題界面、流程界面、行動(dòng)邏輯、辦事機(jī)制在內(nèi)的政務(wù)服務(wù)兜底分析框架（見圖1）。界面一詞在公共管理研究領(lǐng)域的泛用性很廣。界面政府理論將政府看作一個(gè)界面體系，強(qiáng)調(diào)政府通過界面與民眾互動(dòng)[12]；基于數(shù)據(jù)集成、技術(shù)邏輯與治理邏輯可將不同界面的治理轉(zhuǎn)換成同一界面，形成一種“連接性治理”[13]；不同界面可提供差異化的研究切口，豐富公共管理的研究范式，例如，可以從國家界面和街頭界面等維度切入基層治理的研究議題[14]。這些研究表明政府能夠通過構(gòu)造治理問題、治理邏輯、治理工具等不同類型的界面，生動(dòng)詮釋政民互動(dòng)的樣貌和特征，提供連接性視角和研究切口，揭示基層治理難題背后的邏輯和規(guī)律。

1.問題界面

依據(jù)辦事人的多元化訴求可模擬問題情形并組成問題界面，所以“界面”在此語境下解釋為集合、組合、整合。問題A、問題B……代表了先前未能在常規(guī)窗口辦結(jié)而積壓的困難特殊事項(xiàng)，它們可以是居民端出現(xiàn)的身份信息校正、異地就醫(yī)報(bào)賬、教育屬地遷移等問題，可以是企業(yè)端出現(xiàn)的特殊經(jīng)營許可、容缺材料審核、混合產(chǎn)權(quán)交易等問題。這些難點(diǎn)構(gòu)成政務(wù)服務(wù)兜底的初始問題界面，通過“辦不成事”問題窗口識(shí)別后與辦事流程界面對(duì)接。

2.流程界面

能夠支撐窗口受理“辦不成事”問題的各條路徑構(gòu)成了流程界面。流程是關(guān)乎辦事容易度和便捷度的重要因素，它貫穿業(yè)務(wù)受理的全過程。搭建問題界面與流程界面的對(duì)接渠道，即實(shí)現(xiàn)問題與渠道的相互匹配，緊密銜接。依據(jù)窗口的運(yùn)作模式，完整的辦事過程可劃分為響應(yīng)階段和回應(yīng)階段：響應(yīng)階段旨在正向串聯(lián)多種辦事渠道，例如：當(dāng)場(chǎng)辦、協(xié)調(diào)辦、特批辦等方式；回應(yīng)階段旨在逆向輸出結(jié)果和信息，涉及兜底辦理行動(dòng)后的結(jié)果反饋、解釋說明等內(nèi)容。

3.行動(dòng)邏輯

政府內(nèi)部采取什么樣的方式解決“辦不成事”問題構(gòu)成了行動(dòng)策略。具體而言，行動(dòng)包括調(diào)用了哪些部門、通過什么手段、如何上傳下達(dá)、怎樣獲取資源和權(quán)限等。選取政務(wù)服務(wù)兜底工作中最關(guān)鍵的四個(gè)主體作為執(zhí)行活動(dòng)內(nèi)部框架的支點(diǎn)。條線部門的諸多行政權(quán)力交由服務(wù)中心使用，同時(shí)，中心在履行自身職能的過程中，依然需要條線部門的配合與支持。窗口部門始終處于業(yè)務(wù)和問題的最前線，其行動(dòng)目標(biāo)為順利辦結(jié)事項(xiàng)，保證服務(wù)質(zhì)量，讓市民滿意。營商環(huán)境辦公室在此邏輯關(guān)系中充當(dāng)著承上啟下、盤活條塊關(guān)系的重要角色。辦事人是信息溝通過程中最活躍的要素，能提出最實(shí)際的問題，表達(dá)強(qiáng)烈的協(xié)調(diào)意愿，推動(dòng)事項(xiàng)辦理取得進(jìn)展。

4.辦事機(jī)制

機(jī)制是指地方政府通過不斷摸索和實(shí)踐，把“辦不成的事”辦成的經(jīng)驗(yàn)和做法。具體而言，辦事機(jī)制是對(duì)難題解決過程的復(fù)盤和反思，將關(guān)鍵環(huán)節(jié)、執(zhí)行方式和協(xié)調(diào)渠道程序化、書面化、常態(tài)化的過程，是揭示地方政務(wù)服務(wù)中心如何從“困于山林”到“撥云見日”的治理邏輯和內(nèi)在規(guī)律。這也代表著地方政府通過政策創(chuàng)新、技術(shù)賦能、流程設(shè)計(jì)、服務(wù)供給等路徑，從“治理”向“善治”轉(zhuǎn)變的過程。

三、案例分析：天津市B區(qū)政務(wù)服務(wù)中心“兜底辦事”的治理邏輯

探討政務(wù)服務(wù)如何兜底就是研究“辦不成的事”如何辦成，以及如何設(shè)計(jì)新的政務(wù)服務(wù)流程，繼而實(shí)現(xiàn)“好辦事，能辦事，辦成事”。對(duì)天津市B區(qū)政務(wù)服務(wù)中心的“辦不成事”問題窗口進(jìn)行研究，能夠分析出“辦成事”背后的治理邏輯和服務(wù)流程創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。資料和數(shù)據(jù)來源有三：一是對(duì)B區(qū)政務(wù)服務(wù)中心的深度訪談及獲取的內(nèi)部資料，深度訪談自2021年9月至2021年12月期間進(jìn)行，訪談對(duì)象包括服務(wù)中心領(lǐng)導(dǎo)和工作人員（見表1）。二是對(duì)B區(qū)政務(wù)服務(wù)中心進(jìn)行實(shí)地觀摩并與服務(wù)對(duì)象進(jìn)行交談。三是從國務(wù)院到地方各級(jí)政府官網(wǎng)發(fā)布的文件、報(bào)道及材料。

（一）窗口多重回應(yīng)路徑的治理邏輯

1.問題識(shí)別：如何研判“辦不成的事”

之所以設(shè)置“辦不成事”反映窗口，主要是為了解決群眾辦事難、多頭跑、體驗(yàn)差等問題。為切實(shí)有效解決問題，政務(wù)服務(wù)中心的首要任務(wù)是研判和遴選，到底有哪些事項(xiàng)需要服務(wù)中心兜底。因此，在工作流程中融入事項(xiàng)分級(jí)機(jī)制是各條工作分路的初始階段。每個(gè)問題都須分級(jí)轉(zhuǎn)入不同的流程分支，以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)響應(yīng)。天津市B區(qū)政務(wù)服務(wù)大廳內(nèi)“辦不成事”窗口的三層分級(jí)模式具備了較好的研判功能，能夠延伸多重回應(yīng)路徑，提高問題回應(yīng)能力，并具有流程運(yùn)轉(zhuǎn)優(yōu)勢(shì)。

2.流程設(shè)計(jì)：構(gòu)建問題漏斗式回應(yīng)渠道

2021年8月，天津市B區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《B區(qū)優(yōu)化政務(wù)服務(wù)營商環(huán)境解決企業(yè)群眾“辦不成事”問題工作辦法》，要求配置專窗設(shè)專人提供協(xié)調(diào)式服務(wù)，開辟一條能反映、有交流、好辦事的新渠道。隨后B區(qū)“辦不成事”問題窗口設(shè)置了“問題漏斗式”回應(yīng)渠道，整治的問題包括：“政策法規(guī)不明晰、流程調(diào)整余地不明確、業(yè)務(wù)操作不熟悉”導(dǎo)致的不敢辦問題；“理解存在偏差、政策執(zhí)行機(jī)械死板”導(dǎo)致的不愿辦問題；“窗口服務(wù)能力不足、態(tài)度不積極陽光”導(dǎo)致的不給辦問題；“職能交叉、涉及部門較多”導(dǎo)致的很難辦問題等。

能向辦事人承諾職責(zé)內(nèi)的馬上辦，不拖延給承諾書；職責(zé)外的協(xié)調(diào)辦，不推擋幫找轉(zhuǎn)接人；政策不明的創(chuàng)新辦，不一味否決而要找可行空間。（訪談編號(hào)A20210909）

3.行動(dòng)邏輯：業(yè)務(wù)通辦和問題專辦

B區(qū)政務(wù)服務(wù)中心設(shè)立“辦不成事”問題窗口并將其視作常規(guī)辦事窗口的有效補(bǔ)充。常規(guī)辦事窗口和“辦不成事”問題窗口存在四種差異（見表2）。第一，常規(guī)辦事窗口的主要特征是業(yè)務(wù)與窗口互相鎖定，回應(yīng)路徑較為單一；“辦不成事”問題窗口可處理各類非常規(guī)的業(yè)務(wù)，有多重回應(yīng)路徑。第二，常規(guī)辦事窗口的行動(dòng)模式相對(duì)固定，多以垂直部門間協(xié)作為主；“辦不成事”問題窗口橫向協(xié)作和溝通的內(nèi)容多。第三，常規(guī)辦事窗口有完備的辦事程序和方法；“辦不成事”問題窗口依據(jù)問題類型選擇辦事方法，有靈活的辦事流程。第四，常規(guī)辦事窗口注重結(jié)果，動(dòng)力源于自上而下的壓力；“辦不成事”問題窗口注重辦事方法和過程，動(dòng)力源于自下而上的訴求和變通。

（二）“吹哨”部門下沉參與的治理邏輯

1.問題識(shí)別：如何負(fù)責(zé)“辦不成的事”

為了支撐窗口運(yùn)轉(zhuǎn)有力，需要有強(qiáng)勢(shì)的內(nèi)部負(fù)責(zé)機(jī)制。問題驅(qū)動(dòng)關(guān)鍵部門負(fù)責(zé)的工作模式在此情境下產(chǎn)生，該模式具體表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)下沉、部門負(fù)責(zé)、專員督促的多角色、多任務(wù)體系。這種自上而下共同負(fù)責(zé)的治理方式可以集合資源、能力及優(yōu)勢(shì)，打通辦事過程中的壁壘和障礙。為了保證困難事務(wù)有部門負(fù)責(zé)，地方政務(wù)中心推出關(guān)鍵部門兜底的治理模式，天津市B區(qū)政務(wù)服務(wù)中心創(chuàng)新提出部門“吹哨報(bào)到”的負(fù)責(zé)機(jī)制，起到讓關(guān)鍵部門下沉到企業(yè)和群眾中，深入到問題解決流程中的效果。

2.流程設(shè)計(jì)：構(gòu)建部門沉浸式參與渠道

天津市B區(qū)政務(wù)服務(wù)中心在2021年8月底啟用“辦不成事”問題窗口，辦事人在區(qū)政務(wù)服務(wù)中心大廳入口處即可看見醒目的“辦不成事”反映窗口。截至2021年底，中心“辦不成事”反映窗口累計(jì)受理辦結(jié)16個(gè)“辦不成事”問題。針對(duì)辦事困難、業(yè)務(wù)不熟、流程模糊、材料缺失等問題，“辦不成事”窗口工作人員會(huì)主動(dòng)記錄在冊(cè)并了解訴求，第一時(shí)間將問題上報(bào)部門負(fù)責(zé)人，然后轉(zhuǎn)入“辦不成事”窗口的辦事流程，對(duì)疑難問題展開受理和研究。B區(qū)政務(wù)服務(wù)中心就困難特殊問題創(chuàng)新了解決機(jī)制，提出通過“吹哨”聯(lián)動(dòng)會(huì)審，多部門商討解決的辦法。

“吹哨”聯(lián)動(dòng)會(huì)審的本質(zhì)是找準(zhǔn)關(guān)鍵部門把“辦不成的事”負(fù)責(zé)到底。通過多部門參會(huì)并發(fā)表見解，可以將困難事項(xiàng)的辦成渠道再次拓寬。開會(huì)主要圍繞部門能為“辦不成的事”提供什么幫助、做好什么工作、有什么保障等問題展開研究和討論，在做足研究后拿出真正可行的方案。這種聚焦一線難題，部門“沉浸式”參與到問題解決過程的方法，一方面可以考量真實(shí)情形，顧及辦事人和政府兩個(gè)主體的意見，另一方面可以檢視政府自身問題，將治理重心始終落在為人民服務(wù)的主題上。

3.行動(dòng)邏輯：問題驅(qū)動(dòng)與部門下沉

問題驅(qū)動(dòng)部門“吹哨報(bào)到”的方式代表了地方政府治理重心下移，嘗試將下移的部門與基層的一線問題相聯(lián)系，將治理效能同群眾獲得感、幸福感相聯(lián)系。“吹哨”機(jī)制之所以會(huì)影響“條塊”間資源對(duì)接，推動(dòng)基層治理方式轉(zhuǎn)變，提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量，是因?yàn)樗鼜浹a(bǔ)了部門間縫隙和隔閡。一方面通過向下賦能讓基層政府有能力把群眾的事辦成，另一方面推動(dòng)政務(wù)服務(wù)更接地氣，讓工作流程貼近民眾的多元化需求。

企業(yè)和群眾來政務(wù)服務(wù)中心辦事，難免會(huì)遇到一些困難和問題，如果讓他們白跑一趟，會(huì)產(chǎn)生對(duì)政府部門的不滿情緒……我們建立了部門會(huì)商和‘吹哨機(jī)制，集中解決個(gè)別企業(yè)、群眾反映的辦不成和辦得慢問題。明確時(shí)限，力求快速協(xié)調(diào)解決，以提高企業(yè)和群眾的獲得感、滿意度為基本要求。（訪談編號(hào)B20211118）

（三）上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員協(xié)調(diào)的治理邏輯

1.問題識(shí)別：如何協(xié)調(diào)“辦不成的事”

為了避免多頭無序、配合乏力和權(quán)責(zé)失衡等問題，地方政務(wù)服務(wù)中心已經(jīng)意識(shí)到“跨部門協(xié)作”的重要性。在部門協(xié)作的過程中，除了強(qiáng)調(diào)信息交互和資源流動(dòng)，更重要的是突出領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。地方政府一方面投入資源建設(shè)窗口，另一方面還成立了專項(xiàng)問題的工作組，保證政務(wù)服務(wù)兜底工作有序推進(jìn)。通過比較可以發(fā)現(xiàn)：有上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)參與的工作小組更具組織性、紀(jì)律性和責(zé)任感，協(xié)調(diào)節(jié)奏更快，辦事效率更高?？梢宰鳛樽C據(jù)的是B區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境辦公室組建了有上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)參與的“辦不成事”問題工作組，一并解決了協(xié)調(diào)、指揮、配合等難題。

按照天津市統(tǒng)一部署和要求，B區(qū)于2021年11月底在全區(qū)各級(jí)各類市民服務(wù)中心大廳集中設(shè)立了52個(gè)“辦不成事”問題窗口并串聯(lián)12345政務(wù)服務(wù)熱線專席，保證線上線下能全面受理“辦不成事”問題。同時(shí)，指派一名領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“辦不成事”問題工作組組長，負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)工作；各級(jí)部門統(tǒng)籌窗口問題，主抓受理和反饋；各窗口負(fù)責(zé)事項(xiàng)的經(jīng)辦或轉(zhuǎn)辦操作。

2.流程設(shè)計(jì)：構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)嵌入式協(xié)調(diào)渠道

領(lǐng)導(dǎo)下場(chǎng)參與協(xié)調(diào)，可以較快破除部門間的隱形壁壘，督促各部門就困難問題制定可行的改進(jìn)方案。各部門協(xié)作是政府組織運(yùn)轉(zhuǎn)的常態(tài)化規(guī)律，由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)參與的協(xié)調(diào)小組對(duì)部門間推諉排斥、消極應(yīng)付的行為與情緒有一定威懾力，可提高行政溝通效率，降低組織內(nèi)耗和時(shí)間成本。政務(wù)服務(wù)中心容易在協(xié)調(diào)過程中遭遇信息傳達(dá)不暢、部門保護(hù)主義、形式主義等情況。一人領(lǐng)導(dǎo)制主導(dǎo)下的工作小組可形成正向壓力和監(jiān)督，降低跨部門協(xié)調(diào)的行政成本，將被占用的時(shí)間還給辦事群眾。

3.行動(dòng)邏輯：精準(zhǔn)治理與條塊協(xié)作

做好商事領(lǐng)域的審批服務(wù)也是創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境的基礎(chǔ)性工作。依據(jù)基層公共服務(wù)精細(xì)化供給理論[15]，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)精細(xì)化供給應(yīng)參照基層政務(wù)服務(wù)資源儲(chǔ)備和民眾真實(shí)訴求兩個(gè)維度，不斷完善供給體系建設(shè)，注重基本供給能力、核心供給能力、延伸供給能力三個(gè)層面的推進(jìn)。在提升政務(wù)服務(wù)內(nèi)容的同時(shí)要把握治理客體動(dòng)向，一方面高效整合基層政務(wù)服務(wù)資源，打造務(wù)實(shí)精簡的流程，削減冗余環(huán)節(jié)；另一方面引導(dǎo)信息交互，避免盲目機(jī)械、僵化封閉的工作思維。

（四）環(huán)節(jié)整合加速流轉(zhuǎn)的治理邏輯

1.問題識(shí)別：如何流轉(zhuǎn)“辦不成的事”

事項(xiàng)轉(zhuǎn)辦后，群眾需要與辦事部門一同等待事項(xiàng)后續(xù)的進(jìn)展，為盡力縮短等候時(shí)間，繼而實(shí)現(xiàn)“部門多跑路，環(huán)節(jié)少跑路，流程少跑路，群眾少跑路”的目標(biāo)，需要將外部轉(zhuǎn)接改為內(nèi)部流轉(zhuǎn)。B區(qū)政務(wù)服務(wù)中心嘗試了許多新的報(bào)送審批方法，出現(xiàn)了諸如審批“直通車”、“一次性”審批、“一件事”集成審批等模式，這些創(chuàng)新之舉包含了綜合商議、簡化審核、加速批準(zhǔn)、當(dāng)場(chǎng)反饋的要素，讓“一件事通過一次商議”減少反復(fù)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的行政成本。

2.流程設(shè)計(jì)：構(gòu)建條塊集成式商議渠道

2021年12月底B區(qū)完成了“辦不成事”問題窗口的布局建設(shè)。除窗口建設(shè)外，B區(qū)還通過調(diào)解室、總服務(wù)臺(tái)等配套設(shè)施完善了“辦不成事”問題工作的解決流程。在工作方法上，B區(qū)采用“區(qū)匯總—市局回應(yīng)”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，區(qū)級(jí)政務(wù)服務(wù)中心匯總“辦不成事”問題，報(bào)送給工作專班；專班每日填寫《B區(qū)政務(wù)服務(wù)中心解決群眾“辦不成事”問題工作單》，分析事項(xiàng)內(nèi)容，列明原因，寫出協(xié)調(diào)需求；次日專班報(bào)送給市政務(wù)服務(wù)管理辦公室審核確認(rèn)，再派發(fā)解決要求，明確解決期限。

B區(qū)政務(wù)服務(wù)的工作秉持“本級(jí)層面解決不了的問題，絕不會(huì)擱置在本級(jí)不動(dòng)”的思維方式，通過設(shè)置事項(xiàng)流轉(zhuǎn)、多級(jí)協(xié)調(diào)、一事一議等環(huán)節(jié)以達(dá)到多部門響應(yīng)和群策群力。解決“辦不成事”問題的工作機(jī)制包括：第一，在接待企業(yè)群眾時(shí)按照分級(jí)受理、前后聯(lián)動(dòng)、多方會(huì)審的機(jī)制，形成“提級(jí)響應(yīng)服務(wù)”；第二，困難、復(fù)雜問題及特殊情況按一事一議機(jī)制處理；第三，更難研判、更難處理的情形由區(qū)改革優(yōu)化營商環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)席會(huì)議介入處理。

3.行動(dòng)邏輯：常規(guī)督辦與駐企幫辦

B區(qū)“辦不成事”問題窗口將難題對(duì)應(yīng)兩種工作流程。常規(guī)政務(wù)服務(wù)可在端口上直接銜接；商事流程向外延伸加入了服務(wù)管家體系，安排駐企專員幫助企業(yè)解決生產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展中的難題。具體而言，幫辦服務(wù)模式通過建設(shè)駐企管家工作組確保服務(wù)事項(xiàng)落實(shí)落地。駐企專員是接收企業(yè)“辦不成事”問題的第一責(zé)任人，按照“駐企專員吹哨、服務(wù)管家統(tǒng)籌、責(zé)任部門報(bào)到”的工作機(jī)制，搭配“提級(jí)響應(yīng)服務(wù)”機(jī)制：三級(jí)響應(yīng)對(duì)照簡單問題辦事流程，管家及駐企專員當(dāng)場(chǎng)辦結(jié)；二級(jí)響應(yīng)對(duì)照復(fù)雜情況辦事流程，由管家或駐企專員全程跟辦事項(xiàng)，管家按職責(zé)分工將任務(wù)分解至責(zé)任單位協(xié)調(diào)辦理；一級(jí)響應(yīng)對(duì)照特殊情況辦事流程，啟動(dòng)一事一議機(jī)制，服務(wù)管家將難以解決的問題提交總管家，總管家交由區(qū)改革優(yōu)化營商環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組或更高層級(jí)部門協(xié)調(diào)。

（五）事項(xiàng)匯總吸納備案的治理邏輯

1.問題識(shí)別：如何吸納“辦不成的事”

當(dāng)前地方政府對(duì)“辦不成事”問題采取出現(xiàn)一個(gè)解決一個(gè)的工作模式，在摸索和試驗(yàn)中辦成了事。然而這些方案能否保留并成為常態(tài)化機(jī)制，仍然需要一定的時(shí)間。研究難題的解決之道固然重要，但更重要的是總結(jié)和吸納這種處理方式，填補(bǔ)政務(wù)服務(wù)缺口。為此B區(qū)政務(wù)服務(wù)中心設(shè)置了問題吸納機(jī)制，將問題與業(yè)務(wù)緊密對(duì)接，并且能串聯(lián)其他機(jī)制，保證全流程運(yùn)行協(xié)調(diào)順暢。在專窗背后配置了完整的閉環(huán)工作機(jī)制，通過對(duì)困難事項(xiàng)備案和記錄吸取辦事經(jīng)驗(yàn)。

2.流程設(shè)計(jì)：構(gòu)建事項(xiàng)補(bǔ)丁式備案渠道

B區(qū)政務(wù)服務(wù)中心設(shè)置了健全的事項(xiàng)記錄與備案系統(tǒng)，對(duì)辦事過程中的環(huán)節(jié)一一明確。中心配套的幫辦工作室可為到訪的企業(yè)代表、群眾、機(jī)構(gòu)專員、政府部門工作人員提供對(duì)話商議的空間，任何疑慮、隔閡、困難在工作室解決。政務(wù)服務(wù)中心將辦事開始到結(jié)束的議程和環(huán)節(jié)劃分為正向活動(dòng)和逆向活動(dòng)兩部分，正向活動(dòng)包括“辦不成事”問題匯總、專窗受理、跨部門對(duì)話協(xié)助、推出適宜方案。逆向活動(dòng)則包括辦事情況反饋、回訪群眾、評(píng)價(jià)建議、反思檢視、總結(jié)備案、事項(xiàng)改動(dòng)、流程微調(diào)等。

3.行動(dòng)邏輯：結(jié)果反饋與流程改造

這種工作模式塑造了專窗登記、專人受理、專項(xiàng)工作組聯(lián)合解決、情況反饋的閉環(huán)解題機(jī)制。這樣的設(shè)計(jì)區(qū)別于傳統(tǒng)工作機(jī)制，將問題、決策、行動(dòng)、結(jié)果、反饋等要素合理串聯(lián)。一方面，在“辦不成事”問題驅(qū)動(dòng)下形成的“專窗引導(dǎo)—工作室實(shí)踐—走訪改進(jìn)—評(píng)價(jià)反饋”一體連續(xù)的閉環(huán)系統(tǒng)，強(qiáng)化了政務(wù)服務(wù)與公共需求的黏合；另一方面，辦事留痕、記錄可查、一事一結(jié)的形式有助于把流程改革做到位、抓到底，避免事項(xiàng)在流程中卡殼、停滯或擱淺。

目前我們?cè)谌珔^(qū)各級(jí)各類政務(wù)服務(wù)中心設(shè)置了反映窗口，專接“疑難雜癥”。按照工作方案形成從受理、轉(zhuǎn)辦到辦結(jié)、督辦的閉環(huán)管理制度。通過舉一反三，政務(wù)服務(wù)中心將梳理問題可能出現(xiàn)的原因，吸收群眾意見建議，提前制定好解決方案，推進(jìn)流程優(yōu)化、完善辦事程序，同時(shí)建立健全解決問題的長效機(jī)制，避免同類問題再發(fā)生。（訪談編號(hào)C20211118）

四、政務(wù)服務(wù)“兜底辦事”機(jī)制的構(gòu)建

（一）轉(zhuǎn)變服務(wù)理念以引領(lǐng)公共價(jià)值共創(chuàng)

構(gòu)建政務(wù)服務(wù)“兜底辦事”機(jī)制是以人民為中心理念的延伸。兜底動(dòng)力源于民眾需求，而不是自上而下的壓力與命令，這意味著兜底辦事的行為特征由被動(dòng)執(zhí)行轉(zhuǎn)為主動(dòng)進(jìn)取，突破垂直剛性的科層結(jié)構(gòu)，由超常規(guī)目標(biāo)牽引從而實(shí)現(xiàn)彈性權(quán)變。從整體性政府角度看，構(gòu)建“兜底辦事”機(jī)制的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)整體價(jià)值最優(yōu)，這就決定了“兜底辦事”機(jī)制的內(nèi)容與回應(yīng)人民訴求、承擔(dān)公共責(zé)任及改善公共服務(wù)質(zhì)量相關(guān)，通過整合組織、職能、信息和流程從而提供無縫隙的政務(wù)服務(wù)。

政務(wù)服務(wù)供給也是公共價(jià)值共創(chuàng)的過程[16]。兜底辦事體現(xiàn)了“民之所望、施政所向”的服務(wù)理念，通過對(duì)話協(xié)商，政府能充分了解辦事主體的訴求和信息，并以整體社會(huì)的偏好重塑公共服務(wù)模式，提升政務(wù)服務(wù)供給的水平與質(zhì)量。政府與民眾價(jià)值共創(chuàng)的結(jié)果包括：民眾提出問題并參與解決過程從而帶來滿意度和忠誠度提升；民眾使用和體驗(yàn)“兜底辦事”服務(wù)從而獲得歸屬感；政府吸取意見從而推動(dòng)政務(wù)部門改進(jìn)與創(chuàng)新服務(wù)；政府重視民眾口碑和評(píng)價(jià)，營造良好服務(wù)系統(tǒng)生態(tài)等。

（二）提升政府能動(dòng)性以改進(jìn)服務(wù)水平

“兜底辦事”機(jī)制能統(tǒng)合個(gè)體差異化訴求，將提升人民獲得感和信任感的政治目標(biāo)外化于行動(dòng)。一人領(lǐng)導(dǎo)制工作小組跳脫原本科層關(guān)系，能調(diào)適領(lǐng)導(dǎo)下沉、部門協(xié)商、群眾議事三種行動(dòng)邏輯。這個(gè)過程包含了地方政府治理重心下移，夯實(shí)基層治理環(huán)境，感知民眾訴求，提升政府信任度，以及將服務(wù)型政府建設(shè)由理念轉(zhuǎn)向具體實(shí)踐等內(nèi)容，體現(xiàn)了地方政府的能動(dòng)性。就組織目標(biāo)而言，“兜底辦事”目標(biāo)的下限標(biāo)準(zhǔn)是不拒絕、不抱怨，上限標(biāo)準(zhǔn)是窮盡一切可能辦成事。就權(quán)責(zé)分配而言，“兜底辦事”旨在搭建資源、職能、信息及流程的整合平臺(tái)，創(chuàng)設(shè)獨(dú)立的工作組以解決政務(wù)服務(wù)銜接問題。就考核模式而言，根據(jù)“兜底辦事”工作的推進(jìn)情況、回訪人數(shù)、好差評(píng)及典型案例等內(nèi)容，設(shè)定客觀公正的績效指標(biāo)以保證兜底辦理工作的持續(xù)性和可控性。

（三）創(chuàng)新辦事機(jī)制以改進(jìn)政務(wù)服務(wù)運(yùn)行結(jié)構(gòu)

通過創(chuàng)新包含分級(jí)響應(yīng)、“吹哨報(bào)到”、跨部門協(xié)調(diào)、一事一議、閉環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)在內(nèi)的辦事機(jī)制，不斷改進(jìn)政務(wù)服務(wù)運(yùn)行結(jié)構(gòu)（見圖2）。

1.分級(jí)響應(yīng)機(jī)制

解決各類復(fù)雜治理難題的第一步是分級(jí)響應(yīng)，在公共問題治理領(lǐng)域分級(jí)響應(yīng)具有很強(qiáng)的泛用性?；诜旨?jí)響應(yīng)思想衍生的多重回應(yīng)路徑，能對(duì)“辦不成事”問題進(jìn)行遴選、評(píng)估和決策，從而緩解政務(wù)服務(wù)碎片化的情況。解決“辦不成事”問題需要分級(jí)響應(yīng)體系，一方面急群眾之所急，篩選出急需處理的事項(xiàng)；另一方面可提供更具針對(duì)性、實(shí)用性、科學(xué)性的解決路徑。

不管對(duì)問題怎樣爭論，大家心里始終保持一個(gè)共識(shí)：只要企業(yè)的訴求合理，無論如何都要把這個(gè)底兜住。辦事得有溫度，不能按照冰冷的法條去執(zhí)行，群眾的需求在變，政策要求與發(fā)展形勢(shì)不匹配的地方要尋求突破。對(duì)反映比較高頻的事和次高頻的事，要分類處理……不管是打通后臺(tái)、跨部門協(xié)調(diào)，還是召集相關(guān)單位開會(huì)解決，要對(duì)癥下藥。（訪談編號(hào)D20211125）

2.“吹哨報(bào)到”機(jī)制

“吹哨報(bào)到”機(jī)制是提升政府回應(yīng)性的新策略，其源于北京市推出的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革，后經(jīng)學(xué)者總結(jié)形成重塑我國政府“條塊”流程和優(yōu)化政務(wù)水平的機(jī)制。B區(qū)在政務(wù)服務(wù)工作的流程中嵌入“吹哨報(bào)到”機(jī)制后，確實(shí)具有回應(yīng)民意、解決“疑難雜癥”、縮短辦事時(shí)限、打破信息壁壘的優(yōu)勢(shì)。從治理觀念看，作為解決基層現(xiàn)實(shí)治理問題的高效策略，它體現(xiàn)了以人民為中心、聚焦群眾需求的創(chuàng)新治理觀念。從賦能角度看，“吹哨”機(jī)制通過“塊塊”召集“條條”，使難題解決的過程提速，將分散的權(quán)整合起來形成一組權(quán)，緩解了基層解題壓力，提高了地方政務(wù)服務(wù)水平。

有些問題必須用到“吹哨”機(jī)制。比如涉及部門改制前后的辦事手續(xù)對(duì)不上，需要相關(guān)部門共同解決歷史遺留問題，通過討論和協(xié)商出具相關(guān)證明才能把事辦成……“辦不成事”反映窗口不是簡單的一塊牌子，是倒逼我們提升部門交流、解決過去辦事漏洞、優(yōu)化工作流程的高效渠道。（訪談編號(hào)E20211125）

3.跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制

跨部門合作，是破解權(quán)力零碎分散問題的關(guān)鍵?！案偁幮驼备母镫m然提升了政府行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量，但也產(chǎn)生了忽略主動(dòng)配合導(dǎo)致的利益切割、忽略溝通導(dǎo)致的辦事卡殼、忽略機(jī)制約束導(dǎo)致的操作磕絆等問題[17]。B區(qū)的做法在體現(xiàn)部門協(xié)作的同時(shí)，利用領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威保證了其工作質(zhì)量。所以協(xié)調(diào)要依據(jù)問題達(dá)成情感化、組織化的聯(lián)結(jié)，注重資源整合與責(zé)任分工。首先要加強(qiáng)部門協(xié)作，其次要統(tǒng)一站位，堅(jiān)持為人民服務(wù)，堅(jiān)持自我檢視、自我突破和自我創(chuàng)新。

4.一事一議機(jī)制

B區(qū)針對(duì)最困難的情形采取一事一議的方法。一事一議機(jī)制對(duì)于各類辦不成的事，起到“抓得穩(wěn)、抓得實(shí)、抓得牢”的作用，基于辦成事的初心，盡所能尋找解決問題的“小切口”，進(jìn)而總結(jié)出適宜推廣的工作方案，以填補(bǔ)完善政務(wù)服務(wù)工作流程的缺口。一事一議機(jī)制包含了民主、互補(bǔ)、平等、激勵(lì)等原則[18]，依托政務(wù)服務(wù)中心召集各領(lǐng)域、各層級(jí)的主體和辦事人共同議事，能聚焦問題，拉近距離，減少重復(fù)流轉(zhuǎn)的行政成本，最終實(shí)現(xiàn)辦事過程加速。

5.閉環(huán)運(yùn)行機(jī)制

B區(qū)“辦不成事”問題窗口采取全流程閉環(huán)的工作思想，能較好學(xué)習(xí)和吸納“辦不成事”問題。閉環(huán)理論由休哈特在20世紀(jì)30年代提出，體現(xiàn)了高質(zhì)量管理和長效控制的思想，旨在建設(shè)持續(xù)、穩(wěn)定、順暢的封閉運(yùn)行回路，以保證系統(tǒng)中各個(gè)環(huán)節(jié)正向銜接的同時(shí)可以逆向回流。在事項(xiàng)辦理過程的最后環(huán)節(jié)加入閉環(huán)運(yùn)行機(jī)制，能銜接匯總、上報(bào)、協(xié)調(diào)、反饋等環(huán)節(jié)，疏通流程中的堵點(diǎn)，改善辦事過程中的流程空轉(zhuǎn)、擱置時(shí)間久、反饋不及時(shí)等問題。

我們辦不了的業(yè)務(wù)，不能直接拒絕辦事人，而要記錄清楚轉(zhuǎn)給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)處理。在辦不成的情況發(fā)生后，我們也會(huì)先反思一下，是否盡力處理了，是否把人民群眾的訴求弄清了……問題處置的閉環(huán)流程，讓我們有了上下雙向流動(dòng)的工作機(jī)制，提高了兜底辦理的工作效率。（訪談編號(hào)F20211228）

五、結(jié)語

就政務(wù)服務(wù)兜底的治理邏輯和運(yùn)行機(jī)制而言，在問題界面，研判、負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)、流轉(zhuǎn)、吸納構(gòu)成五種治理困難；在流程界面，政務(wù)服務(wù)中心構(gòu)建了問題漏斗式回應(yīng)渠道、部門沉浸式參與渠道、領(lǐng)導(dǎo)嵌入式協(xié)調(diào)渠道、條塊集成式商議渠道、事項(xiàng)補(bǔ)丁式備案渠道，以保證問題界面和流程界面對(duì)接；在行動(dòng)層面，業(yè)務(wù)互助、部門下沉、條塊協(xié)作、駐企幫辦、流程改造構(gòu)成了核心治理策略；在機(jī)制構(gòu)建層面，“兜底辦事”機(jī)制包含了以人民為中心的治理理念和公共價(jià)值共創(chuàng)的服務(wù)理念，通過目標(biāo)優(yōu)化、權(quán)責(zé)調(diào)整激發(fā)政府能動(dòng)性，把辦事機(jī)制創(chuàng)新嵌入政務(wù)服務(wù)的運(yùn)行結(jié)構(gòu)中，以解決不同層級(jí)的政務(wù)服務(wù)中心面對(duì)的“辦不成事”困局和難題。未來，仍需要我們總結(jié)實(shí)踐發(fā)展中的共性，通過創(chuàng)新不斷提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量與水平。

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Logic and Mechanism Construction of Local Government

"Assuring Government Service"： Based on the Government Service Practice in Tianjin B District

YANG Shuwen，WANG Penglin

Abstract： The report to the 20th National Congress of the Communist Party of China proposed to "intensify reforms to streamline government administration， delegate power， improve regulation， and upgrade services". This is the direction and focus of government service reform.Tothis end， we explore how local governments optimize service reform by focusing on "work that cannot be done". This paper discusses the logic and mechanism of local government "assuring government service" by analyzing how to accomplish the "work that cannot be done". Based on the concept of interface government， this paper constructs an analytical framework of "assuring government service"， including problems， processes， actions and mechanisms， and conducts the interpretation with practical cases of local government service centers. It is found that the "inability to solve problems" is the main bottleneck that hinders government backstop services. With study and judgment， responsibility， coordination， circulation and absorption as important parameters， establishing response channels， participation channels， coordination channels， consultation channels and record channels as the key procedure， the complete operation mechanism of government service is composed of such measures as hierarchical response， whistle-summon， interdepartmental coordination， "one case， one discussion" and closed-loop operation. Mastering the above governance logic is helpful to optimize government service and improve the governance capacity and level of local governments.

Key words： government service; administrative approval; assuring government service; governance me- chanism

責(zé)任編輯：翟? ?祎

基金項(xiàng)目：國家社科基金項(xiàng)目“政府購買服務(wù)第三方績效評(píng)價(jià)的質(zhì)量評(píng)價(jià)研究”，項(xiàng)目編號(hào)：19BZZ090；天津市社科聯(lián)重點(diǎn)調(diào)研課題“黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化的天津經(jīng)驗(yàn)”，項(xiàng)目編號(hào)：2103122。

作者簡介：楊書文（1977—），女，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院副院長、教授。

王鵬霖（1997—），男，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院碩士研究生。