郭熹穎

(錦州鐵路運(yùn)輸法院,遼寧 錦州 121011)

一、問(wèn)題的提出

當(dāng)前,我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、利益格局調(diào)整、矛盾沖突凸顯的關(guān)鍵時(shí)期,為化解社會(huì)矛盾,促進(jìn)社會(huì)和諧,各地區(qū)、各領(lǐng)域在構(gòu)建“大調(diào)解”機(jī)制的背景下進(jìn)行了有益探索。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào),堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面,從源頭上減少訴訟增量;要推動(dòng)更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力,完善預(yù)防性法律制度,堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制。習(xí)近平總書(shū)記的重要論述為抓實(shí)抓好訴源治理提供了強(qiáng)大思想武器和科學(xué)行動(dòng)指南(1)參見(jiàn)《把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面》,載《人民法院報(bào)》2023年8月18日,第01版,http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2023-08/18/content_231560.htm?div=-1,最后訪問(wèn)時(shí)間:2023年8月22日。。在2023年3月16日召開(kāi)的最高人民法院黨組擴(kuò)大會(huì)議上,黨組書(shū)記、院長(zhǎng)張軍強(qiáng)調(diào),要做實(shí)抓前端、治未病,促進(jìn)強(qiáng)化訴源治理、綜合治理工作(2)參見(jiàn)《抓實(shí)公正與效率》,載中華人民共和國(guó)最高人民法院網(wǎng),https://www.court.gov.cn/zixun/xiangqing/393671.html,最后訪問(wèn)時(shí)間:2023年8月16日。。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”多元解紛的“就地化解”模式,為我國(guó)的行政爭(zhēng)議訴源治理提供了有益經(jīng)驗(yàn)。各級(jí)人民法院建立訴調(diào)對(duì)接平臺(tái),建立集訴訟服務(wù)、立案登記、訴調(diào)對(duì)接、涉訴信訪等多項(xiàng)功能為一體的綜合服務(wù)平臺(tái),通過(guò)“駐庭調(diào)解”“特邀調(diào)解”等方式,健全了人民調(diào)解、行政調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、司法調(diào)解的聯(lián)動(dòng)工作體系。在行政審判領(lǐng)域,近幾年人民法院受理的行政案件總量居高不下,我們應(yīng)將行政爭(zhēng)議訴前和解融入綜合大調(diào)解工作格局,促進(jìn)行政爭(zhēng)議訴前和解制度煥發(fā)更大的生機(jī)。如何進(jìn)一步理解行政爭(zhēng)議訴前和解制度的基本理論,完善行政爭(zhēng)議訴前和解制度,健全行政爭(zhēng)議訴前和解程序,更有效地發(fā)揮行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)行政爭(zhēng)議的優(yōu)勢(shì),是亟須深入探討的重大課題。

二、建立我國(guó)行政爭(zhēng)議訴前和解制度的必要性與可行性

(一)建立我國(guó)行政爭(zhēng)議訴前和解制度的必要性

1.緩解人案矛盾

我國(guó)行政案件受理制度自2015年開(kāi)始由立案審查制變?yōu)榱傅怯浿?伴隨著對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)保護(hù)的增加,法院收案總量激增,人案不均的矛盾日益突出,極大地影響了法院業(yè)務(wù)工作的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。2015年以來(lái),遼寧省行政案件數(shù)量增長(zhǎng)迅猛。2015年1月到2022年12月,遼寧省共受理一審行政訴訟案件95821件。其中,2020年到2022年三年間,遼寧省各級(jí)人民法院共受理一審行政訴訟案件39973件;2022年,遼寧省各級(jí)法院受理一審行政訴訟案件15981件,比2021年增加714件,同比增長(zhǎng)4.68%(3)參見(jiàn)遼寧省高級(jí)人民法院《關(guān)于2022年全省行政審判工作情況的通報(bào)》(遼高法(2023)36號(hào))。。這在一定程度上反映出遼寧省各地法院訴前實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的工作仍需進(jìn)一步加強(qiáng),行政爭(zhēng)議訴前多元化解工作機(jī)制需要進(jìn)一步完善。

2.降低訴訟成本

ADR(Alternative Dispute Resolution)是所有通過(guò)訴訟外解決糾紛方法的總稱。鑒于當(dāng)代社會(huì)司法系統(tǒng)及訴訟制度所面臨的壓力以及ADR自身的優(yōu)勢(shì),在注重效益和理性選擇的理念下,利用和發(fā)展ADR已成為一種時(shí)代潮流。無(wú)論英美法系還是大陸法系,均將ADR作為處理矛盾糾紛的重要抓手。德國(guó)行政法院的判例統(tǒng)計(jì)顯示,有25%～40%的一審行政案件是以和解方式解決的,其中大量是有關(guān)地方稅務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、地方開(kāi)發(fā)、公共用地強(qiáng)制取得等案件(4)參見(jiàn)[日]白石建三:《關(guān)于德國(guó)的行政裁判》,載《法曹時(shí)報(bào)》第9卷第11號(hào),第40頁(yè);轉(zhuǎn)引自劉善春:《行政審判實(shí)用理論與制度構(gòu)建》,北京:中國(guó)法制出版社2008年版,第179頁(yè)。。替代性糾紛解決方式可以減少當(dāng)事人訴累,緩解司法資源的供需矛盾。行政爭(zhēng)議訴前和解制度便是ADR的一種訴前解紛模式,可以達(dá)到降低訴訟成本的目的。

3.兼顧“公正與效率”

“能動(dòng)司法”要求參加訴訟的法律關(guān)系主體在法院的積極引導(dǎo)下,對(duì)訴訟風(fēng)險(xiǎn)、成本、后果等綜合考量,通過(guò)協(xié)調(diào)和解、妥善調(diào)處訴訟中的各種矛盾糾紛,使案件能夠得到公正處理。最高人民法院2021年6月出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于推進(jìn)行政訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《繁簡(jiǎn)分流意見(jiàn)》)規(guī)定,人民法院可以在立案前引導(dǎo)當(dāng)事人自行和解或者通過(guò)第三方進(jìn)行調(diào)解。訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中,如果當(dāng)事人付出的代價(jià)較小、訴累較輕,且法院司法成本降低、矛盾糾紛解決得較好,法院既能兼顧公正又能兼顧效率,是最佳的解紛路徑。行政爭(zhēng)議訴前和解的實(shí)現(xiàn),可以以較小的司法成本取得較好的法律效果。建立行政爭(zhēng)議訴前和解制度是實(shí)質(zhì)性解決糾紛與平衡價(jià)值的需要。

(二)建立我國(guó)行政爭(zhēng)議訴前和解制度的可行性

1.符合行政訴訟的目的(5)《行政訴訟法》第1條規(guī)定:“為保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件,解決行政爭(zhēng)議,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),根據(jù)憲法,制定本法”。

一方面,行政爭(zhēng)議訴前和解制度作為訴源治理的有效途徑,符合行政訴訟實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的目的。同時(shí),在法院和解中心平臺(tái)或者委派調(diào)解中心化解糾紛,由于有法院居中協(xié)調(diào),對(duì)行政相對(duì)人而言心里更為踏實(shí),有利于促成案件的協(xié)商解決。另一方面,行政機(jī)關(guān)因?yàn)檎?、制度及法律?guī)定的制約,有時(shí)也需要借助法院的力量實(shí)質(zhì)性化解矛盾糾紛,這有助于行政機(jī)關(guān)對(duì)出現(xiàn)行政瑕疵的案件在訴前自我糾錯(cuò)。法院對(duì)各方在訴前達(dá)成的和解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn),能夠保障當(dāng)事人訴權(quán)的實(shí)現(xiàn),促進(jìn)國(guó)家公權(quán)力的正確行使。

2.存在訴前和解的基礎(chǔ)

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)第60條規(guī)定,行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。司法實(shí)踐中,在行政復(fù)議、行政賠償、行政強(qiáng)制執(zhí)行以及依法行政過(guò)程中,行政和解通過(guò)法律法規(guī)或規(guī)章的形式確立下來(lái)。在行政許可、行政處罰等法律中,立法者賦予了行政相對(duì)人聽(tīng)證、陳述、申辯等權(quán)利,為行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)協(xié)商留下了空間。在行政訴訟中,法律未規(guī)定行政爭(zhēng)議訴前、訴中和解,法院的普遍做法是以和解的名義規(guī)避《行政訴訟法》對(duì)調(diào)解的禁止,法官居中協(xié)調(diào),最后以撤訴的形式體現(xiàn)協(xié)調(diào)結(jié)果,這也為行政爭(zhēng)議訴前和解留下了適用的空間。

3.實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議

《行政訴訟法》禁止調(diào)解的主要理由是基于傳統(tǒng)行政法的理念:一是行政機(jī)關(guān)沒(méi)有處分權(quán);二是當(dāng)事人之間是管理者與被管理者的關(guān)系,不能由爭(zhēng)議雙方來(lái)決定行政機(jī)關(guān)的行為是否合法。應(yīng)松年教授認(rèn)為,“審判實(shí)踐中,大量案件是原被告在法院默許乃至動(dòng)員下通過(guò)‘協(xié)調(diào)’解決的,禁止調(diào)解的規(guī)定名存實(shí)亡。從解決糾紛的角度出發(fā),只要‘協(xié)調(diào)’過(guò)程不違反法律,應(yīng)予以允許”(6)參見(jiàn)應(yīng)松年:《關(guān)于修改行政訴訟法的議案》,載《人民法院報(bào)》2002年3月19日,第05版。。英國(guó)有學(xué)者認(rèn)為,法院訴訟不一定是最好的解決糾紛的辦法,有時(shí)采用替代性糾紛解決方法可能更為合適。例如,法院訴訟作出的判決對(duì)爭(zhēng)議雙方而言,并未能體現(xiàn)雙方意見(jiàn),僅是公權(quán)力單方的強(qiáng)制性決定。如果爭(zhēng)議雙方能夠協(xié)商達(dá)成彼此都同意的協(xié)議,后續(xù)的執(zhí)行問(wèn)題就會(huì)更少(7)參見(jiàn)see Catherine Elliott,fFrances Quinn,english legal aystem,pearser education limiter,2005,p,491-492.。替代性糾紛解決機(jī)制更有利于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。

三、行政爭(zhēng)議訴前和解的理論基礎(chǔ)

(一)行政爭(zhēng)議訴前和解的概念

行政爭(zhēng)議訴前和解,指在行政訴訟過(guò)程中,人民法院依據(jù)調(diào)解平臺(tái)或第三方調(diào)解組織,通過(guò)協(xié)調(diào)、溝通、調(diào)解,使原告和被告的糾紛在立案之前就被化解的一種制度設(shè)計(jì);行政訴訟中的和解,是指行政訴訟當(dāng)事人在訴訟過(guò)程中自主協(xié)商達(dá)成協(xié)議,或者通過(guò)法院協(xié)調(diào)達(dá)成協(xié)議,并經(jīng)法官確認(rèn)后記入筆錄或依協(xié)議作出裁判,以解決糾紛、終結(jié)訴訟的行為,它包含行政訴訟調(diào)解(8)行政訴訟調(diào)解是指在行政訴訟中,訴訟雙方當(dāng)事人在法院的主持下,通過(guò)協(xié)商一致達(dá)成協(xié)議解決糾紛的制度,在法律中有明確的規(guī)定。及行政訴訟協(xié)調(diào)和解(9)行政訴訟協(xié)調(diào)和解是從實(shí)踐中產(chǎn)生的。司法實(shí)踐中,為了化解大量復(fù)雜且無(wú)法律規(guī)定處理方式的矛盾糾紛,法院通過(guò)自主探索,在私下與訴訟雙方溝通、協(xié)調(diào),通過(guò)大量調(diào)解工作,促使原告撤訴,案結(jié)事了。。行政爭(zhēng)議訴前和解不同于行政訴訟中和解:行政爭(zhēng)議訴前和解發(fā)生的時(shí)間段僅在訴前,行政訴訟中和解發(fā)生在行政訴訟過(guò)程中;前者依托調(diào)解平臺(tái)或第三方調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解、協(xié)商,最終達(dá)成和解協(xié)議,后者是在行政訴訟中當(dāng)事人自主協(xié)商或經(jīng)法院協(xié)調(diào)后撤訴的一種情形。

(二)行政爭(zhēng)議訴前和解的范圍

根據(jù)《繁簡(jiǎn)分流意見(jiàn)》第5條規(guī)定(10)《最高人民法院關(guān)于推進(jìn)行政訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革的意見(jiàn)》第5條規(guī)定:“行政訴訟法規(guī)定可以調(diào)解的案件、行政相對(duì)人要求和解的案件,或者通過(guò)和解方式處理更有利于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的案件,人民法院可以在立案前引導(dǎo)當(dāng)事人自行和解或者通過(guò)第三方進(jìn)行調(diào)解”。及司法實(shí)踐,行政爭(zhēng)議訴前和解大概范圍如下:

1. 行政自由裁量權(quán)引起的行政爭(zhēng)議案件

在司法實(shí)踐中,行政主體一般享有廣泛的自由裁量權(quán)(11)行政自由裁量權(quán),是指行政主體依據(jù)法律、法規(guī)賦予的職責(zé)權(quán)限,基于法律、法規(guī)及行政的目的和精神,針對(duì)具體的行政法律關(guān)系,自由選擇而作出的公正而合理的行政決定的權(quán)力。。行政行為合法性原則和合理性原則共同構(gòu)成了行政法治基本原則。以往的行政糾紛解決方式,大多偏重于對(duì)行政行為合法性的審查,而不太重視合理性審查。根據(jù)《行政訴訟法》第6條的規(guī)定,人民法院對(duì)行政行為的審查,以合法性審查為原則,僅在有限的范圍內(nèi),在“行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)”等類案件中,可以進(jìn)行合理性審查(12)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第6條規(guī)定:“人民法院審理行政案件,對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查”。。有處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰的過(guò)程中,一般都擁有自由裁量權(quán),由此可能產(chǎn)生“顯失公正”的不合理情況。行政爭(zhēng)議訴前和解通過(guò)訴前協(xié)調(diào),有助于行政主體及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政處罰中存在的不合理問(wèn)題,不但可以訴前糾錯(cuò),減少敗訴率,而且節(jié)省了司法資源。

2. 行政裁決引起的行政爭(zhēng)議案件

在行政訴訟中,行政相對(duì)人請(qǐng)求撤銷行政裁決(13)行政裁決是指行政機(jī)關(guān)依照法律授權(quán),對(duì)平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)有關(guān)聯(lián)的民事糾紛進(jìn)行審查,并作出裁決的具體行政行為。,是因?yàn)樾姓脹Q往往含有涉及其財(cái)產(chǎn)權(quán)益的內(nèi)容,這就成為了行政爭(zhēng)議訴前和解的基礎(chǔ)。行政裁決案件在訴前達(dá)成行政和解協(xié)議,行政相對(duì)人撤回起訴,行政機(jī)關(guān)不僅可能變更或放棄其行政裁決的相關(guān)內(nèi)容,也必然要遵照和解協(xié)議的內(nèi)容執(zhí)行,最終可以達(dá)到定分止?fàn)幍哪康摹?/p>

3. 行政協(xié)議引起的行政爭(zhēng)議案件

行政協(xié)議(14)2019年《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第1條第1款規(guī)定,行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo),與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。本身兼具民事合同和行政行為的雙重性質(zhì)。一方面,合同的性質(zhì)決定了該類案件存在和解的基礎(chǔ);另一方面,協(xié)議雙方的地位不同,行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的合作依賴性更強(qiáng),原本就想?yún)f(xié)商解決糾紛,因此在行政協(xié)議下雙方之間存在和解的可能。近幾年,我國(guó)行政協(xié)議的適用范圍(15)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第2條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的,人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理:(一)政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議;(二)土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議;(三)礦業(yè)權(quán)等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議;(四)政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議;(五)符合本規(guī)定第一條規(guī)定的政府與社會(huì)資本合作協(xié)議;(六)其他行政協(xié)議?！敝饾u擴(kuò)大,但其合意的性質(zhì)未曾改變,這也為行政協(xié)議訴前和解提供了可行性。針對(duì)不同行政屬性的特點(diǎn),在自然資源使用權(quán)、政府投資的房屋租賃等協(xié)議方面,均可以參照民事合同的協(xié)商方式來(lái)妥善處理行政糾紛。

4. 行政不作為引起的行政爭(zhēng)議案件

行政不作為訴訟(16)行政不作為就是指行政主體及其工作人員有積極實(shí)施行政行為的職責(zé)和義務(wù),應(yīng)當(dāng)履行而未履行或拖延履行其法定職責(zé)的狀態(tài)。是當(dāng)行政相對(duì)人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé),而行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由拒絕履行、拖延履行、不予答復(fù)時(shí),行政相對(duì)人向法院起訴,請(qǐng)求法院判決行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的訴訟行為。此類案件如果在訴前就與行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào),告知其不履行法定職責(zé)的違法性及后果,就能夠縮短履責(zé)受理的時(shí)間,同時(shí)避免行政機(jī)關(guān)敗訴的可能。在訴前協(xié)調(diào)的過(guò)程中,如果該機(jī)關(guān)無(wú)此職責(zé)或者沒(méi)有履責(zé)的必要,法院向當(dāng)事人釋明后,可以減少行政濫訴。

5. 行政賠償、補(bǔ)償引起的行政爭(zhēng)議案件

在行政賠償中規(guī)定調(diào)解,說(shuō)明在賠償案件中存在可調(diào)解的可能,調(diào)解和和解的產(chǎn)生原理是相通的,都是訴訟外解決矛盾的方式。行政補(bǔ)償是國(guó)家對(duì)行政機(jī)關(guān)的合法行政行為給自然人、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成的損害所給予的給付救濟(jì)(17)行政補(bǔ)償是指行政機(jī)關(guān)依照法律授權(quán),對(duì)平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)有關(guān)聯(lián)的民事糾紛進(jìn)行審查,并作出裁決的具體行政行為。。例如,我國(guó)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償案件在全國(guó)行政案件中占比很大,如果能夠通過(guò)訴前協(xié)調(diào)達(dá)成訴前和解協(xié)議,可以有效減少行政訴訟增量,降低上訴率、信訪率,有利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

四、我國(guó)行政爭(zhēng)議和解現(xiàn)狀分析

(一)司法和解現(xiàn)狀

近年的司法實(shí)踐中,基層法院一審行政訴訟案件的撤訴率大幅上升。筆者以遼寧省高級(jí)人民法院通達(dá)海系統(tǒng)行政審判數(shù)據(jù)作為檢索對(duì)象,以2018年1月1日到2022年12月31日為搜索時(shí)間,以“案件類型:行政案件”為基準(zhǔn),通過(guò)“案件特征信息:受理、結(jié)案、駁回起訴、不予受理、行政賠償、撤訴、撤回、調(diào)解 ”檢索后進(jìn)行分析,數(shù)據(jù)顯示:2018年到2022年,遼寧省基層人民法院共審結(jié)行政案件151373件,撤訴、撤回請(qǐng)求案件有17688件,駁回起訴、不予受理共17249件,行政賠償案件共2193件,達(dá)成調(diào)解案件為871件;2022年,遼寧全省一審行政案件調(diào)撤率為 37.25%,比 2021 年上升了12.62%,比2020年上升了0.48%,比2019年上升了19.64%,比2018年上升了20.65%。司法實(shí)踐中,有的撤訴案件通過(guò)法院協(xié)調(diào),原告認(rèn)為不能勝訴或者不符合起訴理由而申請(qǐng)撤訴;有的撤訴案件,經(jīng)過(guò)法院釋明或者庭審活動(dòng),被告認(rèn)為自己所作出的行政行為存在瑕疵,為了避免敗訴,被告撤銷自己的行政行為,原告申請(qǐng)撤訴;有的撤訴案件屬于案件本身疑難復(fù)雜,社會(huì)影響面大,為了取得良好的社會(huì)效果,經(jīng)法院能動(dòng)司法積極協(xié)調(diào),原告最終撤訴。通過(guò)以上數(shù)據(jù)可見(jiàn),近年來(lái)行政案件撤訴量逐年上升。如果法院把這些協(xié)調(diào)工作開(kāi)展在訴前,各方達(dá)成訴前和解,就能夠取得更為良好的政治效果、社會(huì)效果和法律效果。

(二)行政執(zhí)法和解的現(xiàn)狀

筆者依托遼寧省沈陽(yáng)市、大連市、錦州市司法局在行政執(zhí)法工作人員中進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查,調(diào)查結(jié)果顯示:行政案件當(dāng)事人約有90.43%選擇在訴前和解,55.25%選擇在訴訟中和解,27.16%選擇在訴后(含執(zhí)行程序)和解;認(rèn)為行政執(zhí)法和解是一種有效解決行政糾紛方式的占90.12%,認(rèn)為行政執(zhí)法和解要在當(dāng)事人自愿前提下適用的占95.37%;25.93%的行政執(zhí)法人員選擇和解是因?yàn)閳?zhí)法程序存在瑕疵避免敗訴,26.54%的行政執(zhí)法人員選擇和解是因?yàn)楸苊獗恍旁L,89.51%的行政執(zhí)法人員選擇和解是因?yàn)閷?shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議,58.95%的行政執(zhí)法人員選擇和解是因?yàn)榘盖閺?fù)雜,需要多部門聯(lián)動(dòng);認(rèn)為行政執(zhí)法和解結(jié)果應(yīng)該具有法律約束力的占92.21%,實(shí)踐中達(dá)成和解協(xié)議的占94.14%,完全履行和解協(xié)議的占69.44%,部分履行和解協(xié)議的占17.28%。以上數(shù)據(jù)說(shuō)明,實(shí)踐中的訴前行政執(zhí)法和解具有可行性且普遍存在,甚至占比高達(dá)90.43%?？梢?jiàn),訴前行政執(zhí)法和解可以在當(dāng)事人自愿的前提下,充分保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益,多部門聯(lián)動(dòng)形成合力,最終達(dá)到實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的目的;可以降低行政案件增量,緩解司法機(jī)關(guān)案多人少的矛盾。行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解前端用力,是實(shí)現(xiàn)行政案件訴源治理的有益探索。

(三)行政復(fù)議和解的現(xiàn)狀

在行政復(fù)議領(lǐng)域,遼寧省司法廳全網(wǎng)公布數(shù)據(jù)顯示,遼寧省行政復(fù)議案件受理數(shù)量自2018年至2021年呈逐年下降趨勢(shì),相應(yīng)的結(jié)案、和解、調(diào)解數(shù)也有所下降(18)遼寧省司法廳全網(wǎng)公布數(shù)據(jù)顯示,2018年遼寧省全省各行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理案件23324件,審結(jié)21257件,和解、調(diào)解結(jié)案數(shù)9648件;2019年遼寧全省各行政復(fù)議機(jī)關(guān)共審結(jié)行政復(fù)議案件16045件,和解、調(diào)解結(jié)案數(shù)4927件。2021年全省共受理行政復(fù)議案件12514件,審結(jié)12188件,審結(jié)率97.39%;維持結(jié)案數(shù)8308件,審結(jié)維持率66.39%;直接糾錯(cuò)739件;和解、調(diào)解結(jié)案2519件,調(diào)解率20.13%。,這與政府機(jī)構(gòu)改革職能劃分有一定的關(guān)系。但2021年復(fù)議機(jī)關(guān)和解、調(diào)解數(shù)與2018年相比呈斷崖式下降,說(shuō)明行政復(fù)議的作用尚未充分發(fā)揮。在很多國(guó)家和地區(qū),出現(xiàn)行政爭(zhēng)議首先應(yīng)由行政機(jī)關(guān)自己處理。法國(guó)的行政法院是行政機(jī)關(guān)的一部分,規(guī)定了140多類案件的“行政救濟(jì)強(qiáng)制前置”(類似我國(guó)的行政復(fù)議前置);在美國(guó),如果行政程序中解決爭(zhēng)議的調(diào)查等程序尚未完成,則此類爭(zhēng)議不能提起司法審查,即所謂的“窮盡救濟(jì)原則”。我國(guó)行政訴訟法中規(guī)定的復(fù)議前置案件以自然資源類案件居多,由于相關(guān)案件類型較少,復(fù)議前置的案件數(shù)量就少。行政復(fù)議是化解行政爭(zhēng)議的重要法律制度,主要功能是防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨?保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。2023年9月1日,十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法(修訂草案)》,自2024年1月1日起施行。此次修訂行政復(fù)議法,強(qiáng)化了行政復(fù)議吸納和化解行政爭(zhēng)議的能力。今后,通過(guò)行政復(fù)議糾錯(cuò)的案件會(huì)越來(lái)越多,行政復(fù)議必將成為行政爭(zhēng)議訴源治理的重要途徑。

五、構(gòu)建我國(guó)行政爭(zhēng)議訴前和解制度的設(shè)想

(一)設(shè)立行政爭(zhēng)議訴前和解的原則

1.自愿原則

這是行政爭(zhēng)議訴前和解的首要原則。行政爭(zhēng)議訴前和解需要各方當(dāng)事人均同意方能進(jìn)行,這是行政爭(zhēng)議訴前和解機(jī)制得以啟動(dòng)的第一個(gè)條件。人民法院訴前和解中心在主持行政爭(zhēng)議訴前和解時(shí),要在當(dāng)事人完全自愿的前提下,對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查。如果當(dāng)事人不同意和解,就應(yīng)當(dāng)進(jìn)入審判程序。

2.合法原則

這是行政爭(zhēng)議訴前和解的重要原則。《行政訴訟法》第6條規(guī)定:“人民法院審理行政案件,對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查”。這一規(guī)定不僅是以法律的形式賦予人民法院對(duì)行政行為的司法監(jiān)督職能,更重要的立法目的是限制司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)控和約束,防止審判權(quán)的入侵(19)參見(jiàn)孔穎:《論行政訴訟的合理性審查》,載《黑龍江社會(huì)科學(xué)》2005 年第 2 期,第 129-131 頁(yè)。。行政爭(zhēng)議訴前和解是非訴訟糾紛解決機(jī)制,雖然由法院訴前和解中心進(jìn)行,但只要當(dāng)事人自愿處分權(quán)利,且沒(méi)有違反法律強(qiáng)制性規(guī)定,均可進(jìn)入訴前和解程序。訴前和解過(guò)程中程序必須合法,行政機(jī)關(guān)不能濫用職權(quán)損害行政相對(duì)人權(quán)益,法院也要對(duì)訴前和解協(xié)議進(jìn)行合法性審查。

3.兼顧公正與效率原則

這是行政爭(zhēng)議訴前和解的必要原則。在行政爭(zhēng)議訴前和解的過(guò)程中,“公正是根本要求,依法辦案是底線要求,法定自由裁量范圍內(nèi),要在法律空間中尋求最佳處理效果,讓人民群眾充分感受到公平正義。效率是人民期盼,要做實(shí)‘抓前端、治未病’,向有關(guān)部門提出司法建議,促進(jìn)強(qiáng)化訴源治理、綜合治理”(20)參見(jiàn)《最高法召開(kāi)黨組擴(kuò)大會(huì)傳達(dá)學(xué)習(xí)習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)兩會(huì)期間系列重要講話精神和全國(guó)兩會(huì)精神 張軍強(qiáng)調(diào)抓實(shí)抓好公正與效率為大局服務(wù)為人民司法》,載中華人民共和國(guó)最高人民法院網(wǎng),https://www.court.gov.cn/hudong-xiangqing-393671.html,最后訪問(wèn)時(shí)間:2023年4月16日。。行政爭(zhēng)議訴前和解可以快速解決行政糾紛,防止案件久拖不決。通過(guò)訴前和解使當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議,有利于實(shí)現(xiàn)高效辦案,降低上訴率、信訪率、發(fā)改率,實(shí)現(xiàn)又快又好的辦案效果。

(二)行政爭(zhēng)議訴前和解實(shí)踐探索

司法實(shí)踐中,我國(guó)上海、山東、廣東、遼寧等地對(duì)于行政爭(zhēng)議訴前和解都進(jìn)行了積極探索。盡管行政機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院在各自管轄領(lǐng)域內(nèi)都經(jīng)常運(yùn)用和解手段來(lái)解決糾紛,但彼此的認(rèn)識(shí)和做法并不一致。關(guān)于行政爭(zhēng)議訴前和解啟動(dòng)時(shí)間、適用程序、和解主體、實(shí)施方式等都未做具體規(guī)定,實(shí)踐操作性有待進(jìn)一步增強(qiáng)。本文認(rèn)為,在司法實(shí)踐中,行政復(fù)議和解、行政訴訟中和解以及行政執(zhí)行中和解均可以納入行政爭(zhēng)議的訴前和解范圍。

1. 訴前和解程序的啟動(dòng)

在行政爭(zhēng)議訴前和解中,行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人均享有啟動(dòng)和解程序的權(quán)利。人民法院應(yīng)當(dāng)成立行政爭(zhēng)議多元化解中心,積極開(kāi)展能動(dòng)司法,在立案前向當(dāng)事人釋明訴前和解的功能和優(yōu)點(diǎn),并結(jié)合個(gè)案案情及和解成功的案例,積極引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)入訴前和解中心解決行政爭(zhēng)議。雙方當(dāng)事人均已委托律師代理訴訟的,鼓勵(lì)其在審理前自行和解。

2. 構(gòu)建“大調(diào)解”(21)“大調(diào)解”是指在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,由政法綜合治理部門牽頭協(xié)調(diào)、司法行政部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)、調(diào)解中心具體運(yùn)作及職能部門共同參與,整合民間調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解資源,對(duì)社會(huì)矛盾糾紛進(jìn)行協(xié)調(diào)處理。平臺(tái)

人民法院通過(guò)人民調(diào)解組織及行政爭(zhēng)議多元化解中心,集成工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、法學(xué)會(huì)、行政機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)、公證機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、行業(yè)組織、人民調(diào)解委員會(huì)、商會(huì)、律師等解紛力量,把行政爭(zhēng)議糾紛化解在訴前、化解在基層。積極構(gòu)建大調(diào)解平臺(tái),實(shí)現(xiàn)全社會(huì)參與的綜合治理大調(diào)解體系。人民法院在組織訴前協(xié)調(diào)期間,對(duì)重大敏感、涉及群體性、可能引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定的行政爭(zhēng)議案件應(yīng)及時(shí)向地方黨委、人大匯報(bào),主動(dòng)與行政機(jī)關(guān)溝通,邀請(qǐng)行政機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)共同研究協(xié)調(diào)解決的辦法。在切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的前提下,提出協(xié)調(diào)解決方案,力爭(zhēng)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。

3. 立案前委派調(diào)解程序

人民法院立案庭向當(dāng)事人送達(dá)《委派調(diào)解告知書(shū)》,告知其在解決行政爭(zhēng)議案件過(guò)程中,相較于司法裁決,民間及行政調(diào)解組織在處分權(quán)范圍內(nèi),解決的方式、手段等方面都有優(yōu)勢(shì),并能及時(shí)高效地解決行政爭(zhēng)議,防止行政程序空轉(zhuǎn);同時(shí),告知其行政案件敗訴的后果,積極引導(dǎo)當(dāng)事人到矛盾調(diào)解中心處理糾紛。對(duì)于委派調(diào)解的案件,人民法院應(yīng)當(dāng)按照案件類型,將案件材料分別移送到不同的專業(yè)性調(diào)解組織或?qū)俚卣{(diào)解組織,并及時(shí)送達(dá)委派調(diào)解函。調(diào)解開(kāi)始前,由當(dāng)事人填寫(xiě)《調(diào)解申請(qǐng)書(shū)》。委派調(diào)解的行政爭(zhēng)議案件,調(diào)解期限為三十日,雙方同意延長(zhǎng)的,不受此限。

在訴前和解、調(diào)解過(guò)程中,可以由法官助理與調(diào)解員共同組織當(dāng)事人開(kāi)展訴前鑒定、訴前證據(jù)交換和無(wú)爭(zhēng)議事實(shí)確認(rèn)等工作,為后續(xù)審判做好基礎(chǔ)性準(zhǔn)備,以減輕當(dāng)事人訴累,提高訴訟效率。調(diào)解組織成員不得參與后續(xù)的訴訟程序。調(diào)解未能達(dá)成協(xié)議的,調(diào)解員在征得各方同意后,可以書(shū)面記錄案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)及各方無(wú)爭(zhēng)議的事實(shí),并由當(dāng)事人簽字確認(rèn);經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的,簽訂行政訴訟訴前和解、調(diào)解協(xié)議,并由雙方當(dāng)事人簽字確認(rèn)協(xié)議效力。和解協(xié)議要符合《行政訴訟法》第75條的規(guī)定。涉及強(qiáng)制執(zhí)行的司法確認(rèn),需要當(dāng)事人在和解協(xié)議規(guī)定的特定期限內(nèi)提出申請(qǐng),否則該協(xié)議不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。

(三)行政爭(zhēng)議訴前和解效力的確定及無(wú)效、可撤銷的救濟(jì)

1.效力的確定

各方當(dāng)事人達(dá)成一致意見(jiàn)后,應(yīng)當(dāng)簽訂行政訴訟訴前和解協(xié)議,并確認(rèn)協(xié)議的效力。行政糾紛訴前和解的案號(hào)應(yīng)當(dāng)根據(jù)最高人民法院規(guī)定編立(22)《中華人民共和國(guó)最高人民法院關(guān)于人民法院深化“分調(diào)裁審”機(jī)制改革的意見(jiàn)》第11條規(guī)定:“在人民法院調(diào)解平臺(tái)上開(kāi)展訴前調(diào)解的民事、行政、執(zhí)行、刑事自訴案件,以‘收案年號(hào)+法院代字+案件類型+訴前調(diào)解+案件編號(hào)’編立案號(hào)。委托調(diào)解的,以‘收案年度+法院代字+案件類型+委調(diào)+案件編號(hào)’編立案號(hào)”。調(diào)解平臺(tái)案號(hào)與審判流程管理系統(tǒng)案號(hào)自動(dòng)關(guān)聯(lián),實(shí)現(xiàn)調(diào)解案件全流程可追溯、可查詢、可統(tǒng)計(jì)。;和解協(xié)議要符合《行政訴訟法》第75條的規(guī)定(23)《行政訴訟法》第75條規(guī)定:“行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒(méi)有依據(jù)等重大明顯違法情形,原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無(wú)效的,人民法院判決確認(rèn)無(wú)效”。,簽訂協(xié)議的主體要有行政主體資格,不能違反法律、法規(guī)和強(qiáng)制性規(guī)定;協(xié)議內(nèi)容要有可執(zhí)行的內(nèi)容。協(xié)議達(dá)成后,行政主體和行政相對(duì)人要自覺(jué)接受和解協(xié)議的約束。

2.無(wú)效或者可撤銷的情形

我國(guó)應(yīng)當(dāng)設(shè)立和解協(xié)議無(wú)效或者可撤銷的情形。達(dá)成訴前和解協(xié)議后,當(dāng)事人或者有利害關(guān)系的第三人認(rèn)為行政訴訟和解協(xié)議存在當(dāng)事人無(wú)訴訟行為能力或者主體資格欠缺、代理人越權(quán)訂立和解協(xié)議、協(xié)議的內(nèi)容越權(quán)或者無(wú)處分權(quán)等情形的,可以向法院提出申請(qǐng),請(qǐng)求確認(rèn)和解協(xié)議無(wú)效或者予以撤銷。請(qǐng)求繼續(xù)審判的期限應(yīng)自訴前和解成立之日起一個(gè)月內(nèi)。案外人要求繼續(xù)審判的,最長(zhǎng)不得超過(guò)六個(gè)月。法院應(yīng)當(dāng)在收到申請(qǐng)后七日內(nèi)對(duì)和解協(xié)議的合法性進(jìn)行審查。理由不成立,應(yīng)當(dāng)作出駁回申請(qǐng)的裁定;理由成立,則作出確認(rèn)原和解協(xié)議無(wú)效或者可撤銷并進(jìn)入繼續(xù)審判的裁定。

3.司法確認(rèn)程序

《行政訴訟法》中沒(méi)有關(guān)于司法確認(rèn)程序的規(guī)定,可以暫時(shí)參照《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》中關(guān)于確認(rèn)和解協(xié)議效力的規(guī)定,但是,該司法確認(rèn)的組織成員應(yīng)由行政審判法官組成合議庭進(jìn)行確認(rèn)。如果當(dāng)事人未能在協(xié)議規(guī)定的期限內(nèi)共同申請(qǐng)司法確認(rèn),則該權(quán)利喪失;如果行政機(jī)關(guān)不履行訴前和解協(xié)議,當(dāng)事人可以向人民法院提起行政訴訟。

(四)與行政訴訟的銜接

1.未達(dá)成訴前和解協(xié)議

行政爭(zhēng)議多元化解中心應(yīng)終止調(diào)解、和解,制作立案調(diào)解、和解終結(jié)書(shū),載明雙方爭(zhēng)議焦點(diǎn)、未達(dá)成協(xié)議的原因及后續(xù)調(diào)解、和解建議,附卷退回訴訟服務(wù)中心,移送審理;法院應(yīng)立案受理,進(jìn)入審判程序。在訴前調(diào)解、和解過(guò)程中,可由法官助理與調(diào)解員共同組織雙方當(dāng)事人開(kāi)展訴前鑒定、訴前證據(jù)交換和無(wú)爭(zhēng)議事實(shí)確認(rèn)等工作,為后續(xù)審判做好基礎(chǔ)性準(zhǔn)備;在進(jìn)入審判程序之后,前期的成果仍可以直接使用,以減輕當(dāng)事人訴累,提高訴訟效率。

2.達(dá)成訴前和解協(xié)議

行政訴訟訴前和解達(dá)成協(xié)議的,應(yīng)當(dāng)將協(xié)議效力寫(xiě)入?yún)f(xié)議內(nèi)容,并在一個(gè)月內(nèi)向法院申請(qǐng)確認(rèn)協(xié)議效力,否則該和解協(xié)議無(wú)效。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)向法院申請(qǐng)確認(rèn)和解協(xié)議效力的,只有當(dāng)法院做出確認(rèn)行政訴訟和解無(wú)效或者撤銷的裁定后,該和解協(xié)議才無(wú)效;訴訟和解協(xié)議被確認(rèn)為無(wú)效或者被撤銷后,則自始無(wú)效。

達(dá)成訴前和解協(xié)議后,當(dāng)事人或者有利害關(guān)系的第三人認(rèn)為協(xié)議存在法定無(wú)效或可撤銷情形的,可以向法院提出申請(qǐng),請(qǐng)求確認(rèn)和解協(xié)議無(wú)效或者予以撤銷,要求繼續(xù)審判。法院受理當(dāng)事人申請(qǐng)的,應(yīng)當(dāng)以聽(tīng)證的方式審查申請(qǐng)的理由。法院認(rèn)為依照法律規(guī)定和解理由不成立的,應(yīng)確認(rèn)原行政訴訟訴前和解協(xié)議無(wú)效或者予以撤銷,案件繼續(xù)審理。繼續(xù)審理裁定發(fā)生法律效力后,行政訴訟程序恢復(fù)至訴前狀態(tài),法院立案受理進(jìn)入行政審判程序。

3.行政相對(duì)人不再起訴

行政相對(duì)人達(dá)成和解協(xié)議后不再起訴的,應(yīng)當(dāng)制作書(shū)面和解結(jié)案登記表,并將和解結(jié)案登記表與委派調(diào)解函、和解申請(qǐng)書(shū)、當(dāng)事人訴狀、調(diào)查記錄、和解筆錄、和解協(xié)議與和解結(jié)果反饋函立案歸檔。經(jīng)過(guò)訴前和解的案件,在法定起訴期限內(nèi)仍可以起訴。