肖云章

(廣西銀正律師事務(wù)所,廣西 柳州 545100)

責(zé)令改正通知在行政實(shí)踐中被廣泛應(yīng)用。在立法規(guī)范層面,我國行政訴訟相關(guān)法律法規(guī)并未對(duì)責(zé)令改正通知的可訴性進(jìn)行明確;在司法實(shí)踐層面,各法院對(duì)責(zé)令整改通知的可訴性標(biāo)準(zhǔn)尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí),此種認(rèn)識(shí)差異可能直接導(dǎo)致不同級(jí)別法院對(duì)同一案件作出不同的裁判結(jié)果(1)例如,在“沈陽市大東區(qū)普云樓原味齋烤鴨大東店與沈陽市大東區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局責(zé)令改正通知糾紛”一案中,一審法院認(rèn)為,被訴責(zé)令改正通知書系被告實(shí)施行政行為中的過程行為,不屬于行政訴訟受案范圍;二審法院則認(rèn)為,被訴行政執(zhí)法責(zé)令改正通知行為對(duì)上訴人設(shè)定了義務(wù),且給上訴人造成了影響,屬于可訴的行政行為。。最高人民法院在“再審申請(qǐng)人張某平等訴被申請(qǐng)人L區(qū)人民政府城建行政復(fù)議一案”中認(rèn)為,“涉案責(zé)令限期改正告知書系城建行政處罰行為作出前的過程性行為,其法律效果為最終的限期拆除決定所吸收和覆蓋,不屬于可復(fù)議可訴訟的受案范圍”(2)參見中華人民共和國最高人民法院(2020)最高法行申4133號(hào)行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月11日。;山東省高級(jí)人民法院在“再審申請(qǐng)人陳某濤訴被申請(qǐng)人L縣綜合行政執(zhí)法局、L縣人民政府責(zé)令限期改正通知及行政復(fù)議一案”中則認(rèn)為,責(zé)令停止違法行為、限期改正通知書設(shè)定了以一定時(shí)間改正違法行為的義務(wù),對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利產(chǎn)生了實(shí)際影響,因此屬于行政復(fù)議或訴訟的受案范圍(3)參見山東省高級(jí)人民法院(2020)魯行再51號(hào)行政判決書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月11日。。鑒于此種實(shí)踐現(xiàn)狀,筆者認(rèn)為,厘清責(zé)令改正通知的可訴性判定標(biāo)準(zhǔn)具有一定現(xiàn)實(shí)必要性。根據(jù)筆者檢索,近年來“責(zé)令改正”的研究論文主要分析了責(zé)令改正的概念、性質(zhì)、適用范圍、法律屬性和規(guī)范化構(gòu)建等方面,而對(duì)于責(zé)令改正通知或責(zé)令改正行為可訴性研究的文章還較為少見。為更好地監(jiān)督依法行政、保障當(dāng)事人合法權(quán)益,筆者以“北大法寶”收錄的涉“責(zé)令整改通知”的批量性典型案例為樣本,嘗試從司法審判實(shí)踐中歸納總結(jié)出責(zé)令改正通知的可訴性標(biāo)準(zhǔn),以期為未來的司法實(shí)踐提供管窺之見。

一、“責(zé)令改正”的詞語使用

“責(zé)令改正”經(jīng)常出現(xiàn)于行政立法規(guī)范中,同時(shí)也是行政機(jī)關(guān)在行政實(shí)踐中大量使用的重要管理方式。筆者在“北大法寶”對(duì)“責(zé)令改正”相關(guān)的中央和地方性規(guī)范文件進(jìn)行全文檢索發(fā)現(xiàn),包含“責(zé)令改正”的規(guī)范性文件共有近5萬份;在“北大法寶”對(duì)“責(zé)令改正”相關(guān)的行政訴訟案例進(jìn)行全文檢索發(fā)現(xiàn),包含“責(zé)令改正”的行政訴訟案例近8萬例,其中明確提及“可訴性”的案例1500余例。

目前,“責(zé)令改正”的內(nèi)涵與外延尚未見統(tǒng)一定論。在學(xué)理層面,“責(zé)令改正”具有廣義和狹義兩個(gè)層面含義。廣義上的“責(zé)令改正”既包括責(zé)令停止違法行為,也包括責(zé)令消除不良后果[1];狹義的“責(zé)令改正”則僅指責(zé)令消除不良后果。在立法層面,“責(zé)令改正”存在概括型和具體型兩種類型。概括型規(guī)定并不區(qū)分改正的行為屬性,在法條表述上通常采用“責(zé)令改正”“責(zé)令整改”或“責(zé)令限期改正”等統(tǒng)攬性表述,如《中華人民共和國消防法》第59條、《中華人民共和國行政許可法》第66條;具體型規(guī)定則描述了責(zé)令改正的行為類型,如責(zé)令拆除、責(zé)令限期辦理、責(zé)令變更登記等。在行政管理實(shí)踐層面,責(zé)令改正行為通常以《責(zé)令改正通知書/告知書》等形式作出?！敦?zé)令改正通知書》在內(nèi)容上一般為責(zé)令消除不良后果,并與《責(zé)令通知違法行為通知書》一同作出,例如 “張某等與B市人民政府等復(fù)議上訴案”。個(gè)案中也存在借《責(zé)令改正通知書》之形式作出責(zé)令停止違法行為的情形,例如“朱某華與南通市C區(qū)城市管理行政執(zhí)法局處罰上訴案”,該案中被訴機(jī)關(guān)作出的《責(zé)令改正通知書》既包括責(zé)令其立即停止違法搭建行為,也包括責(zé)令自行拆除行為。

責(zé)令改正通知主要運(yùn)用于國土資源管理、城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理和市場監(jiān)督管理等領(lǐng)域?！柏?zé)令改正”通常因不同的行政管理領(lǐng)域而具有特定的內(nèi)涵。例如,在治安管理領(lǐng)域,“責(zé)令改正”是指“公安機(jī)關(guān)在日常的監(jiān)督檢查中,發(fā)現(xiàn)上述場所的經(jīng)營管理人員違反相關(guān)的管理規(guī)定,致使上述場所有發(fā)生安全事故危險(xiǎn)的,以書面形式告知場所經(jīng)營管理人員,責(zé)令其限期整改、消除隱患的情形”[2]。筆者認(rèn)為,總體而言,責(zé)令改正是指行政主體在依法履行行政管理職責(zé)過程中,責(zé)令違法行為人停止和糾正違法行為,以恢復(fù)原有法定的秩序或者狀態(tài)。本文中,“責(zé)令改正”行為主要是指行政機(jī)關(guān)作出的“責(zé)令(限期)改正通知書”行為,同時(shí)包括以責(zé)令改正通知書為形式的責(zé)令停止違法行為。

二、行政訴訟實(shí)踐中“責(zé)令改正通知”的可訴性判斷

(一)“責(zé)令改正通知”不可訴性及其論證理由

在行政審判實(shí)踐中,責(zé)令改正通知通常不具有可訴性。在法院論證不可訴的理由中,既有單一理由也有多元理由,筆者將其總結(jié)如下:

第一,責(zé)令改正通知屬于過程性、階段性行為。在“再審申請(qǐng)人河南D教育咨詢有限公司訴新鄉(xiāng)市H區(qū)市場監(jiān)督管理局工商行政管理案”中,河南省高級(jí)人民法院認(rèn)為,責(zé)令改正通知書系H區(qū)市場監(jiān)管局作出行政處罰前實(shí)施的過程性行政行為,目的是給行政相對(duì)人一個(gè)自我糾正違法行為或違法事實(shí)狀態(tài)的機(jī)會(huì),不產(chǎn)生獨(dú)立的、強(qiáng)制性的行政法律效力,故不具有可訴性(4)參見河南省高級(jí)人民法院(2021)豫行申139號(hào)行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月11日。;在“再審申請(qǐng)人孫某軍與被申請(qǐng)人J縣城市管理綜合行政執(zhí)法局撤銷《責(zé)令改正通知書》案”中,遼寧省高級(jí)人民法院認(rèn)為,責(zé)令改正是行政處罰的一個(gè)環(huán)節(jié),再審申請(qǐng)人要求撤銷案涉《責(zé)令改正通知書》,不屬于行政訴訟受案范疇(5)參見遼寧省高級(jí)人民法院(2020)遼行申906號(hào)行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月11日。;在“上訴人汪某江訴宣城市X區(qū)人民政府行政復(fù)議決定案”中,安徽省高級(jí)人民法院認(rèn)為,案涉責(zé)令改正通知系針對(duì)汪某江的搭建行為而實(shí)施的階段性行為,是整個(gè)行政處理過程中的一個(gè)環(huán)節(jié),對(duì)責(zé)令改正通知不服申請(qǐng)復(fù)議的,依法不屬于行政復(fù)議范圍(6)參見安徽省高級(jí)人民法院(2020)皖行終797號(hào)行政判決書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月11日。;在“再審申請(qǐng)人薛某菱訴S縣勞動(dòng)監(jiān)察大隊(duì)責(zé)令改正決定案”中,陜西省榆林市中級(jí)人民法院指出,涉案責(zé)令改正決定書系S縣勞動(dòng)監(jiān)察大隊(duì)準(zhǔn)備針對(duì)申請(qǐng)人拒付農(nóng)民工工資的違法行為作出行政處罰而作出的程序性、過程性行為,不屬于人民法院行政訴訟受案范圍(7)參見陜西省榆林市中級(jí)人民法院(2021)陜08行申1號(hào)行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月11日。。

第二,責(zé)令改正通知未對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響。其一,因責(zé)令改正通知是過程性行為,所以不對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。根據(jù)行政訴訟法理論上的行政行為成熟性原則,行政程序中對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)未產(chǎn)生實(shí)際影響的過程性、階段性行政行為,司法權(quán)不應(yīng)過早介入進(jìn)行司法審查,以避免司法權(quán)破壞行政權(quán)行使的獨(dú)立性和完整性。而此時(shí)的權(quán)益受損也尚未處于完全確定的狀態(tài),不能濫用司法權(quán)介入救濟(jì)權(quán)益。在“上訴人程某力訴被上訴人Q縣城市管理行政執(zhí)法局作出責(zé)令改正通知書的行為案”(8)參見四川省達(dá)州市中級(jí)人民法院(2018)川17行終85號(hào)行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月11日。中,四川省達(dá)州市中級(jí)人民法院認(rèn)為,被訴責(zé)令改正通知書屬于規(guī)勸行為,如果上訴人沒有在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行改正,被上訴人再根據(jù)具體情況作出對(duì)上訴人權(quán)利有實(shí)際影響的行政決定,因此該責(zé)令改正通知書屬于行政程序中的過程性、階段性行為,不對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際的影響。其二,因責(zé)令改正通知未直接設(shè)定相對(duì)人的義務(wù),所以不對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。在“上訴人浙江Z建設(shè)有限公司訴C縣公共資源招投標(biāo)管理委員會(huì)行政爭議案”(9)參見浙江省杭州市中級(jí)人民法院(2019)浙01行終2號(hào)行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月11日。中,法院認(rèn)為,被訴的《責(zé)令改正通知書》并未直接設(shè)定上訴人的權(quán)利義務(wù),因此不屬于行政訴訟受案范圍。其三,因責(zé)令改正通知無直接執(zhí)行力,所以不對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。在“上訴人吳某亮與被上訴人南通市C區(qū)城市管理行政執(zhí)法局城市規(guī)劃管理案”(10)參見江蘇省南通市中級(jí)人民法院(2018)蘇06行終75號(hào)行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月11日。中,法院認(rèn)為,被訴告知書屬于建議性、提示性、訓(xùn)導(dǎo)性的行為,未對(duì)不按期自行拆除會(huì)產(chǎn)生何種后果進(jìn)行設(shè)定,對(duì)上訴人不具有直接的執(zhí)行力,因此對(duì)上訴人的權(quán)利義務(wù)不會(huì)產(chǎn)生實(shí)際影響,不屬于行政訴訟的受案范圍。

(二)“責(zé)令改正通知”可訴性及其論證理由

雖然“責(zé)令改正通知”不可訴在行政訴訟實(shí)踐中具有普遍性,但在個(gè)案中,也存在將責(zé)令改正通知納入人民法院行政訴訟受案范圍的情形。在認(rèn)定責(zé)令改正可訴的行政案例中,其論證理由通常具有多元性,主要有以下幾種類型:

第一,責(zé)令改正通知書設(shè)定了具體、明確的法律后果,進(jìn)而對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響。通常情況下,責(zé)令改正通知書會(huì)載明類似“逾期不改正,將依法調(diào)查作出處理”之內(nèi)容,此種情況下,因相對(duì)人不改正的后果是“視情況另外作出最終處理決定”,故相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)變動(dòng)尚未處于確定狀態(tài),進(jìn)而普遍不可訴。而在具體個(gè)案中,如果責(zé)令改正通知書為相對(duì)人設(shè)置了不改正將面臨具體、確定的法律后果的,一般具有可訴性。例如,在“北京市H區(qū)人民政府與常某寧行政復(fù)議一案”(11)參見北京市高級(jí)人民法院(2018)京行終4292號(hào)行政判決書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月11日。中,兩審法院均認(rèn)為,案涉《責(zé)令改正通知書》明確設(shè)定了相對(duì)人應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù),并責(zé)令相對(duì)人限期按照《責(zé)令改正通知書》的要求整改到位且“逾期未整改到位的,區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)政府將組織實(shí)施對(duì)違法部分進(jìn)行強(qiáng)制整體拆除”,此時(shí)相對(duì)人不按要求整改的法律后果已經(jīng)明確、具體化,進(jìn)而對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響,依法屬于可復(fù)議的行政行為。同時(shí),一審法院還認(rèn)為,該案中行政機(jī)關(guān)是否作出后續(xù)《強(qiáng)制拆除決定》或者實(shí)施強(qiáng)制拆除行為,并不是確定《責(zé)令改正通知書》可復(fù)議的標(biāo)準(zhǔn)。在“再審申請(qǐng)人T市規(guī)劃和自然資源局因被申請(qǐng)人張某訴其行政管理案”中,山西省高級(jí)人民法院認(rèn)為,被訴《責(zé)令改正通知書》認(rèn)定了張某存在違法行為并告知了逾期不改正違法行為的不利法律后果,對(duì)張某的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響,具有可訴性(12)參見山西省高級(jí)人民法院(2020)晉行申310號(hào)行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月15日。。在“上訴人李某平與被上訴人H市人民政府不履行行政復(fù)議法定職責(zé)案”中,新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院認(rèn)為,案涉《責(zé)令改正違法行為通知書》給李某平設(shè)立了義務(wù),對(duì)李某平的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)的不利影響,具有法律約束力。該行政行為屬于獨(dú)立的行政行為,李某平可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議(13)參見新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院(2020)新行終94號(hào)行政判決書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月15日。。在“原告王某斌、伊某玲訴被告Y縣人民政府、Y縣綜合行政執(zhí)法局責(zé)令限期拆除及行政復(fù)議案”中,山東省菏澤經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)人民法院認(rèn)為,案涉《責(zé)令限期拆除通知書》直接設(shè)定了原告的義務(wù),對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響,且被告Y縣執(zhí)法局在通知書中也明確告知了原告具有復(fù)議和起訴的救濟(jì)權(quán)利,現(xiàn)Y縣執(zhí)法局否定該通知書具有可訴性,屬于自相矛盾(14)參見山東省菏澤經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)人民法院(2020)魯1791行初51號(hào)行政判決書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月15日。。在“上訴人桂林R投資有限責(zé)任公司因與被上訴人桂林市X區(qū)市場監(jiān)督管理局工商行政責(zé)令糾紛案”中,廣西壯族自治區(qū)桂林市中級(jí)人民法院認(rèn)為,責(zé)令改正作為一項(xiàng)獨(dú)立的行政行為,一經(jīng)作出便對(duì)行政相對(duì)人設(shè)定了義務(wù),無論該行政行為是否合法,必然會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響(15)參見廣西壯族自治區(qū)桂林市中級(jí)人民法院(2021)桂03行終71號(hào)行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月13日。。

第二,責(zé)令改正通知成為實(shí)施依據(jù),被視為行政決定等成熟的行政行為,產(chǎn)生了終局性的法律效果。在“原告趙某華等訴被告天津市B新區(qū)X鎮(zhèn)人民政府規(guī)劃行政強(qiáng)制糾紛案”(16)參見天津市濱海新區(qū)人民法院(2016)津0116行初285號(hào)行政判決書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月15日。中,天津市濱海新區(qū)人民法院認(rèn)為,被訴責(zé)令改正通知為相對(duì)人設(shè)定了明確的法律后果,且被訴行政機(jī)關(guān)也據(jù)此實(shí)施了強(qiáng)制拆除行為,故該《責(zé)令改正通知書》的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)視為行政決定行為,具有可訴性。在“上訴人合浦S現(xiàn)代漁業(yè)開發(fā)有限責(zé)任公司(簡稱S公司)訴北海市H生態(tài)環(huán)境局、H縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、H縣自然資源局海洋環(huán)保行政命令案”中,廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院認(rèn)為,“案涉《責(zé)令整改通知書》作出后,S公司按照通知書的要求停止了部分區(qū)域的養(yǎng)殖活動(dòng)并拆除了相關(guān)設(shè)施,故《責(zé)令整改通知書》對(duì)S公司的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響(17)參見廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院(2019)桂行終1496號(hào)行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月15日。。在“上訴人張某公訴榆中縣D鎮(zhèn)人民政府責(zé)令改正案”中,甘肅省蘭州市中級(jí)人民法院認(rèn)為,案涉《責(zé)令改正通知書》限期令張某公自行拆除建筑物,對(duì)張某公的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響,是一種成熟的行政行為,屬于人民法院行政訴訟受案范圍(18)參見甘肅省蘭州市中級(jí)人民法院(2021)甘01行終4號(hào)行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月15日。。在“魯某松與太康縣C鎮(zhèn)人民政府責(zé)令改正通知案”中,河南省周口市中級(jí)人民法院認(rèn)為,從具體內(nèi)容上看,案涉責(zé)令改正通知書認(rèn)定了上訴人建房的違法性,并責(zé)令上訴人自行拆除房屋,為上訴人設(shè)置了義務(wù),該通知書實(shí)質(zhì)上就是責(zé)令限期拆除的行政決定。在作出該通知之后,被上訴人也沒有再作出限期拆除的決定,故被訴的責(zé)令改正通知的效力并未被后續(xù)行政行為所吸收(19)參見河南省周口市中級(jí)人民法院(2020)豫16行終251號(hào)行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月15日。。在“上訴人王某麗訴X市人民政府撤銷通知案”中,陜西省高級(jí)人民法院認(rèn)為,“當(dāng)行政行為賦予、增加、減少、消滅了行政相對(duì)人的某些權(quán)利和義務(wù),或使行政相對(duì)人申請(qǐng)或請(qǐng)求不能實(shí)現(xiàn)或者只能部分實(shí)現(xiàn)時(shí),應(yīng)當(dāng)賦予行政相對(duì)人提起行政訴訟、尋求法律救濟(jì)的權(quán)利”,進(jìn)而指出,案涉《責(zé)令改正違法行為通知書》對(duì)王某麗進(jìn)行不利之處分,并直接發(fā)生了終局性的法律效果,故應(yīng)當(dāng)賦予王某麗獨(dú)立的訴權(quán),以救濟(jì)其可能受損的合法權(quán)益(20)參見陜西省高級(jí)人民法院(2020)陜行終733號(hào)行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月14日。。

三、“責(zé)令改正通知”可訴性判斷的實(shí)踐爭議

行政訴訟實(shí)踐在判斷責(zé)令改正通知是否可訴的過程中,法院的爭議焦點(diǎn)可以歸結(jié)為如下幾個(gè)方面。

(一)責(zé)令改正通知是否會(huì)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響

通過分析責(zé)令改正通知可訴和不可訴的理由,我們可以發(fā)現(xiàn),在具體個(gè)案中,被訴行為是否對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響已經(jīng)成為行政審判實(shí)踐中判定責(zé)令改正通知是否可訴的重要指標(biāo)。在“上訴人馬鞍山市H船舶維修有限公司訴被上訴人D縣國土資源局土地行政決定一案”(21)參見安徽省馬鞍山市中級(jí)人民法院(2018)皖05行終81號(hào)行政裁定書, 載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月15日。中,安徽省馬鞍山市中級(jí)人民法院更是指出,責(zé)令改正通知書是否屬于行政訴訟的受案范圍,要看該通知是否對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響。行政訴訟實(shí)踐中,法院普遍以責(zé)令改正通知屬于過程性行為,對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響為由,將其排除在行政訴訟受案范圍之外;部分案件中,法院則認(rèn)為,責(zé)令改正通知對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響,進(jìn)而具有可訴性。

(二)行政責(zé)令改正通知是否整體可訴或不可訴

通過案例分析可以發(fā)現(xiàn),行政機(jī)關(guān)作出的責(zé)令改正通知通常不具有可訴性,但其在滿足一定條件下即具有可訴性,可以納入行政訴訟受案范圍。行政審判實(shí)踐中,部分法院傾向于認(rèn)為責(zé)令改正通知書整體不可訴。有裁判要旨認(rèn)為:責(zé)令改正通知書屬于過程性、階段性行政行為,對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響,不屬于行政訴訟受案范圍,即責(zé)令改正通知書不可訴[3]。筆者認(rèn)為,這種對(duì)行政行為可訴性一刀切的做法有待商榷。但青島市中級(jí)人民法院則撰文指出,對(duì)責(zé)令改正通知概不受理或一律裁駁的“一刀切”做法,忽略了強(qiáng)制拆除行為的現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性,并認(rèn)為,“對(duì)相對(duì)人行為進(jìn)行定性的《責(zé)令改正通知書》,通知行為后續(xù)走向的是既定的強(qiáng)制拆除決定及強(qiáng)制拆除行為、不能被最終行為吸收覆蓋的通知行為等,應(yīng)認(rèn)定該《責(zé)令改正通知書》為可訴行政行為”[4]。

(三)責(zé)令改正通知是何法律性質(zhì)

其一,有法院認(rèn)為,以“責(zé)令改正通知”為外觀的責(zé)令停止違法經(jīng)營行為構(gòu)成行政處罰。例如,湖北省荊門市中級(jí)人民法院在裁判中認(rèn)為,被訴責(zé)令改正通知書要求上訴人立即停止違法經(jīng)營行為,屬于行政處罰的一種,即責(zé)令停產(chǎn)停業(yè),因此該責(zé)令停止違法行為具有可訴性(22)參見湖北省荊門市中級(jí)人民法院(2016)鄂08行終53號(hào)行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月15日。。其二,有法院認(rèn)為,責(zé)令改正行為本質(zhì)上屬于行政命令中的一種,即行政機(jī)關(guān)依法要求行政相對(duì)人作出某種特定行為的意思表示。在“上訴人長沙市W區(qū)城市管理和綜合執(zhí)法局與被上訴人張某剛行政強(qiáng)制案”中,湖南省長沙市中級(jí)人民法院認(rèn)為,責(zé)令改正與行政處罰概念有別,兩者性質(zhì)內(nèi)容不同、規(guī)制角度不同、表現(xiàn)形式不同,責(zé)令改正是與行政處罰不同的行政行為。該案法官進(jìn)一步指出,“責(zé)令改正一經(jīng)作出便為行政相對(duì)人設(shè)定了義務(wù),不論該行政命令是否合法。若行政相對(duì)人不執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的命令,就會(huì)承受行政處罰或者行政強(qiáng)制執(zhí)行的后果。因此,責(zé)令改正是行政執(zhí)法過程中一種獨(dú)立的行政行為”(23)參見湖南省長沙市中級(jí)人民法院(2021)湘01行終55號(hào)行政判決書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月14日。。

(四)后續(xù)行為是否對(duì)責(zé)令改正通知的可訴性產(chǎn)生影響

責(zé)令改正的后續(xù)行為通常表現(xiàn)為最終的處理決定或強(qiáng)制行為。一般而言,責(zé)令改正通知的效力會(huì)被最終的行政處理決定所覆蓋,所以可訴的責(zé)令改正通知一般要求行政機(jī)關(guān)在發(fā)出責(zé)令改正通知后沒有作出后續(xù)行政行為。在“北京Q旅游開發(fā)有限公司與北京市H區(qū)人民政府等其他二審行政裁定書”(24)參見北京市第三中級(jí)人民法院(2018)京03行終473號(hào)行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月12日。中,二審法院認(rèn)為,被訴《責(zé)令限期改正通知書》并非終局性行政行為,其效力為最終的處罰決定所吸收和覆蓋,上訴人可通過起訴最終處理決定獲得權(quán)利救濟(jì);在“上訴人合浦S現(xiàn)代漁業(yè)開發(fā)有限責(zé)任公司訴北海市H縣生態(tài)環(huán)境局、H縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、H縣自然資源局海洋環(huán)保行政命令案”中,廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院認(rèn)為,案涉行政機(jī)關(guān)“直至S公司提起本案訴訟、向本院提起上訴時(shí),并未對(duì)S公司作出行政處罰或其他具體行政行為,故一審法院認(rèn)為該責(zé)令整改行為是實(shí)施行政處罰的準(zhǔn)備行為缺乏事實(shí)依據(jù)”(25)參見廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院(2019)桂行終1496號(hào)行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月15日。;在“北京市H區(qū)人民政府與常某寧行政復(fù)議案”中,一審法院認(rèn)為,該案中行政機(jī)關(guān)是否作出后續(xù)《強(qiáng)制拆除決定》或者實(shí)施強(qiáng)制拆除行為,并不是確定《責(zé)令改正通知書》可復(fù)議的標(biāo)準(zhǔn)(26)參見北京市高級(jí)人民法院(2018)京行終4292號(hào)行政判決書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月17日。;在“上訴人沈某平、陳某琴訴D縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局其他城建行政行為案”中,福建省漳州市中級(jí)人民法院認(rèn)為,被訴《責(zé)令改正通知書》包含了“責(zé)令相對(duì)人限期自行拆除、逾期未履行將強(qiáng)制拆除和拆除費(fèi)用負(fù)擔(dān)”等內(nèi)容,雖然該通知非最終行政處罰決定,但其實(shí)施與否,已對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性不利影響,因此具有可訴性(27)參見福建省漳州市中級(jí)人民法院(2018)閩06行終70號(hào)行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月17日。。

四、“責(zé)令改正通知”的類型、性質(zhì)及其對(duì)可訴性的影響

“責(zé)令改正”在實(shí)踐中的適用具有普遍性和經(jīng)常性,其對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響,學(xué)界和實(shí)務(wù)界應(yīng)當(dāng)作出回應(yīng)。通過對(duì)上述責(zé)令改正通知可訴或不可訴理由的總結(jié)分析可以得知,對(duì)權(quán)利義務(wù)的實(shí)際影響以及直接執(zhí)行力已經(jīng)成為判斷責(zé)令改正通知是否可訴的重要標(biāo)準(zhǔn)。而判斷責(zé)令改正通知是否對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響,還應(yīng)當(dāng)從根本上明確責(zé)令改正的性質(zhì)。

(一)責(zé)令改正的類型及其對(duì)可訴性的影響

第一,根據(jù)責(zé)令改正的內(nèi)容不同,廣義上可分為責(zé)令不作為意義上的“責(zé)令停止違法行為”和責(zé)令作為意義上的“責(zé)令消除不良后果”。前者如責(zé)令停止侵權(quán)行為、責(zé)令停止經(jīng)營活動(dòng)、責(zé)令停止銷售、責(zé)令停止使用等,后者如責(zé)令拆除、責(zé)令清除、責(zé)令限期辦理登記等。這些具體性的責(zé)令改正行為也稱為“責(zé)令改正”的“變體”形式[5]。在責(zé)令消除不良后果的行為中,是否具有可訴性主要看其是否為相對(duì)人設(shè)置了明確的法律后果,是否具有強(qiáng)制力。另外,因本文著重討論的是行政機(jī)關(guān)作出的以“責(zé)令改正通知書”為形式的責(zé)令改正行為可訴性問題,因此筆者對(duì)“責(zé)令停止違法行為通知”不再作過多討論。

第二,根據(jù)責(zé)令改正的適用對(duì)象范圍不同,可分為對(duì)內(nèi)責(zé)令改正與對(duì)外責(zé)令改正。對(duì)外責(zé)令改正的適用對(duì)象主要為外部行政相對(duì)人,對(duì)內(nèi)責(zé)令改正的適用對(duì)象主要為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員,如《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第61條之規(guī)定(28)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第61條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制,有下列情形之一的,由上級(jí)機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門責(zé)令改正……”。。對(duì)內(nèi)責(zé)令改正因?qū)儆谛姓C(jī)關(guān)內(nèi)部行為,因而不具有可訴性;對(duì)外責(zé)令改正行為可訴性的判斷,同樣應(yīng)從是否為相對(duì)人設(shè)置了明確的法律后果、是否具有強(qiáng)制力著手綜合判定。

第三,根據(jù)責(zé)令改正的適用方式不同,可分為獨(dú)立適用型、選擇適用型、前置適用型和合并適用型(參見表1)。

表1 責(zé)令改正適用方式不同類型匯總

單獨(dú)適用型是指責(zé)令改正作為一種行政管理方式獨(dú)立適用,其適用前后并無行政處罰等其他行政行為,一般適用于情節(jié)輕微的違法行為。此種適用類型的法律規(guī)范未對(duì)相對(duì)人拒不執(zhí)行的情形規(guī)定相應(yīng)的保障措施,“對(duì)相對(duì)人的約束力較小,有時(shí)僅僅起到對(duì)相對(duì)人督促的作用”[6],因此通常難以對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。選擇適用型是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)違法行為的嚴(yán)重程度選擇適用責(zé)令改正或者行政處罰,該類型下行政機(jī)關(guān)采取何種處理行為具有選擇性。倘若行政機(jī)關(guān)選擇責(zé)令改正,則同樣沒有制裁措施加以保障,其約束力也較弱,難以認(rèn)定為對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)際影響。前置適用型是指責(zé)令改正是行政處罰的前置程序,通常作為行政處罰的加重要件。此類型下,行政訴訟中責(zé)令改正通常被認(rèn)為是過程性行為,其行為效力被最終處理決定所覆蓋和吸收。倘若責(zé)令改正通知并未設(shè)定法律后果,其一般也不具有可訴性。合并適用型是指責(zé)令改正與行政處罰并處。此情形下,如果認(rèn)為責(zé)令改正行為屬于行政處罰,則其具有可訴性;如果認(rèn)為責(zé)令改正行為屬于非行政處罰行為,則需要結(jié)合是否對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響等因素進(jìn)行綜合認(rèn)定。

(二)責(zé)令改正的性質(zhì)及其對(duì)可訴性的影響

目前,理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)于責(zé)令改正的法律性質(zhì)均存在爭議,主要有以下幾種觀點(diǎn):

一是認(rèn)為責(zé)令改正屬于行政處罰。其主要理由為部分法規(guī)或規(guī)章將責(zé)令改正視為行政處罰,為將責(zé)令改正歸入行政處罰范疇提供了依據(jù)。責(zé)令改正具有重懲罰性,將責(zé)令改正歸入行政處罰有利于保障對(duì)行政相對(duì)人的救濟(jì)。其中,一般認(rèn)為責(zé)令改正屬于行政處罰中的“救濟(jì)罰”類型(29)參見葉曉川:《“責(zé)令改正”的規(guī)范性研究》,載《河北法學(xué)》2017年第8期,第116-125頁;程雨燕:《環(huán)境行政處罰制度研究》,廣州:廣東人民出版社2013年版。。辛帥認(rèn)為,“責(zé)令改正與行政處罰二者本質(zhì)同一,都是行政機(jī)關(guān)作出的要求特定行政違法責(zé)任主體就其違法行為承擔(dān)相應(yīng)行政法律責(zé)任的具有法律約束力的法律意思表示”[7]。行政訴訟實(shí)踐中,也有法院認(rèn)為責(zé)令改正屬于行政處罰,如“李某財(cái)訴廈門市J區(qū)城市管理行政執(zhí)法局房屋拆遷行政處罰糾紛案”(30)參見福建省廈門市集美區(qū)人民法院(2015)集行初字第1號(hào)行政判決書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月17日。。但在“蕪湖市D船舶維修點(diǎn)與安徽省W市港航管理局強(qiáng)制上訴案”中,二審法院認(rèn)為,被訴通知本身未體現(xiàn)出懲罰性,不具有行政處罰的性質(zhì)(31)參見安徽省蕪湖市中級(jí)人民法院(2017)皖02行終115號(hào)行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月17日。。

二是認(rèn)為責(zé)令改正行為屬于行政命令,即責(zé)令改正是指行政機(jī)關(guān)以命令的方式要求行政相對(duì)人糾正違法行為。有學(xué)者認(rèn)為,“補(bǔ)救性的責(zé)令改正或者責(zé)令限期改正并不是一種行政處罰”[8],“責(zé)令改正的本質(zhì)是為相對(duì)人設(shè)定一種義務(wù),符合行政作為命令的基本特征”[9]。楊海坤和章志遠(yuǎn)教授也認(rèn)為“責(zé)令改正是一種行政命令行為”[10],因?yàn)樨?zé)令改正本身尚不具備足夠的強(qiáng)制力來促使相對(duì)人改正其違法行為。行政訴訟實(shí)踐中,也有法院認(rèn)為責(zé)令改正屬于行政命令,如“伍某淑與T市人民政府案”(32)參見安徽省安慶市中級(jí)人民法院(2017)皖08行初42號(hào)行政判決書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月17日。。

三是認(rèn)為責(zé)令改正行為屬于行政強(qiáng)制措施。有學(xué)者認(rèn)為,責(zé)令改正是“行政機(jī)關(guān)命令相對(duì)人糾正其違法行為的行政強(qiáng)制措施”[11]。但胡建淼教授分析總結(jié)責(zé)令行為后認(rèn)為,“無論哪種狀態(tài)下的‘責(zé)令’,都不屬于行政強(qiáng)制措施”[12]。

四是認(rèn)為責(zé)令改正行為是行政管理措施。李孝猛教授認(rèn)為,“責(zé)令改正行為既不是行政處罰,也非行政強(qiáng)制措施,而是一種行政管理措施”[5]。

五是認(rèn)為責(zé)令改正行為在不同的語境中具有不同的法律屬性。夏雨博士通過對(duì)責(zé)令改正行為進(jìn)行類型化研究,總結(jié)出責(zé)令改正行為存在“勸誡指導(dǎo)”“行政命令”和“行政處罰的天然效果”等三種形態(tài)的法律屬性[1]。在行政訴訟實(shí)務(wù)中,根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第23條作出的責(zé)令改正行為一般屬于過程性行為,不具有可訴性,如“上訴人王某等與被上訴人荊門市D區(qū)城市管理執(zhí)法局其他行政行為案”(33)參見湖北省荊門市中級(jí)人民法院(2019)鄂08行終3號(hào)行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月19日。。

筆者認(rèn)為,無論責(zé)令改正的法律屬性如何定義,其可以在一定程度上對(duì)責(zé)令改正通知可訴性的認(rèn)定產(chǎn)生影響。倘若認(rèn)為責(zé)令改正屬于行政處罰,則責(zé)令改正行為可以無阻礙地納入行政訴訟受案范圍;如果認(rèn)為責(zé)令改正行為僅屬于勸誡和監(jiān)督,在未對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的情況下,責(zé)令改正行為不具有可訴性。從行政訴訟受案范圍實(shí)踐來看,尚不具備將責(zé)令改正通知整體納入受案范圍的必要性和可行性,因而將責(zé)令改正整體認(rèn)定為行政處罰行為至少不合時(shí)宜。

理論界尚未對(duì)責(zé)令改正的屬性形成統(tǒng)一定論。筆者基于上述責(zé)令改正的不同類型認(rèn)為,責(zé)令改正行為在不同的語境中,具有不同的法律屬性。對(duì)于責(zé)令改正通知是否可訴的問題,應(yīng)當(dāng)置于具體個(gè)案中進(jìn)行判定。

五、“責(zé)令改正通知”可訴性的判斷標(biāo)準(zhǔn)

(一)“實(shí)際影響”:責(zé)令改正通知可訴性的判斷標(biāo)準(zhǔn)

在本文所收集的案例中,多數(shù)案例采用“實(shí)際影響”標(biāo)準(zhǔn)來判定責(zé)令改正通知的可訴性,這也說明權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響已經(jīng)成為行政訴訟實(shí)踐中判斷行政行為是否可訴的重要標(biāo)準(zhǔn)?！皩?shí)際影響”標(biāo)準(zhǔn)由2000年《行政訴訟法司法解釋》第1條第2款第(6)項(xiàng)演變而來,并規(guī)定于2018年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款中。但對(duì)于能否將其作為判斷責(zé)令改正通知可訴性的單一判斷標(biāo)準(zhǔn),筆者認(rèn)為,因“實(shí)際影響”本身為不確定法律概念[13],且當(dāng)前行政訴訟理論和實(shí)務(wù)界尚未對(duì)“實(shí)際影響”形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí),因此在將“實(shí)際影響”作為判斷責(zé)令改正通知可訴性標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí),應(yīng)將其具體要求進(jìn)一步明晰化。

通過上文涉“責(zé)令改正通知”批量性行政案件的分析,我們并不能得出“責(zé)令改正通知”必然可訴或必然不可訴的結(jié)論。正如江蘇省南通市中級(jí)人民法院在“上訴人江蘇省通州灣J開發(fā)示范區(qū)綜合執(zhí)法局責(zé)令限期拆除案”中所指出的,不能簡單地根據(jù)行政行為的名稱,作出責(zé)令改正通知書可訴或者不可訴的結(jié)論,而是要根據(jù)個(gè)案中對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益是否產(chǎn)生實(shí)際影響來判斷,其中主要表現(xiàn)在對(duì)相對(duì)人的行為進(jìn)行定性、未被最終的行政處理決定或強(qiáng)拆行為所吸收等”(34)參見江蘇省南通市中級(jí)人民法院(2020)蘇06行終694號(hào)行政判決書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月17日。。筆者認(rèn)為,在具體的個(gè)案審判實(shí)踐中,判斷行政機(jī)關(guān)作出的責(zé)令改正通知是否對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響并可訴時(shí),應(yīng)當(dāng)結(jié)合其類型、性質(zhì),并從可訴性實(shí)質(zhì)要件和形式要件等方面綜合判定。

(二)責(zé)令改正通知構(gòu)成“權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響”的具體表現(xiàn)

第一,責(zé)令改正通知應(yīng)當(dāng)具有涉權(quán)性。涉權(quán)性是責(zé)令改正通知可訴的前提式要件,其要求被訴責(zé)令改正通知在內(nèi)容上必須觸及當(dāng)事人合法權(quán)益。行政訴訟旨在保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)的不利侵害,因此如果行政機(jī)關(guān)的行為不具有涉權(quán)性特征,則不宜納入行政訴訟受案范圍。一方面,其中的“合法權(quán)益”應(yīng)當(dāng)是具體的、特定的;另一方面,被訴責(zé)令改正通知涉及的必須是起訴人自身的權(quán)益。換言之,起訴人應(yīng)當(dāng)是責(zé)令改正通知的實(shí)質(zhì)、正確指向?qū)ο?。在“再審申?qǐng)人楊某訴被申請(qǐng)人S綜合執(zhí)法局行政處罰案”中,云南省文山壯族苗族自治州中級(jí)人民法院認(rèn)為,原告對(duì)該違法建筑沒有所有權(quán)或使用權(quán),被告針對(duì)該違法建筑作出的責(zé)令改正通知書,屬責(zé)令對(duì)象錯(cuò)誤,對(duì)原告沒有任何約束力,系對(duì)其權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。因此該責(zé)令改正通知書不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍(35)參見云南省文山壯族苗族自治州中級(jí)人民法院(2020)云26行再3號(hào)行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月19日。。

第二,責(zé)令改正通知的對(duì)象應(yīng)當(dāng)具體、特定。行政行為針對(duì)對(duì)象的特定性是一個(gè)可訴的具體行政行為的基本特征。因此,針對(duì)具體、特定對(duì)象的責(zé)令改正通知才具有可訴性;反之,對(duì)象不特定的責(zé)令改正通知可能構(gòu)成抽象的行政命令行為,從而不具有可訴性。在“上訴人吳某亮因與被上訴人南通市C區(qū)城市管理行政執(zhí)法局城市規(guī)劃管理案”(36)參見江蘇省南通市中級(jí)人民法院(2018)蘇06行終75號(hào)行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月20日。中,法院認(rèn)為,被訴告知書針對(duì)的對(duì)象為全體業(yè)主,并非針對(duì)吳某亮個(gè)人單獨(dú)作出,且被訴告知書不具有直接的執(zhí)行力,不屬于行政訴訟受案范圍。

第三,被訴責(zé)令改正通知對(duì)外發(fā)生效力或者已經(jīng)付諸實(shí)施。未生效或未對(duì)外送達(dá)的責(zé)令改正通知因無約束力故不具有可訴性。例如,在“原告吉林市S房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營有限公司訴被告Y縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理案”(37)參見吉林省永吉縣人民法院(2017)吉0221行初10號(hào)行政判決書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月17日。中,法院認(rèn)為,被告下發(fā)責(zé)令停止施工通知的行為非行政內(nèi)部行為,該行政行為已經(jīng)成立,且已對(duì)原告權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響,故屬于行政訴訟受案范圍。

第四,責(zé)令改正通知產(chǎn)生了終局性的法律效果,具有成熟性特征。成熟性特征要求責(zé)令改正通知對(duì)相對(duì)人所產(chǎn)生的影響應(yīng)當(dāng)是直接、確定的,實(shí)踐中通常體現(xiàn)為被訴責(zé)令改正通知為當(dāng)事人設(shè)置了明確的法律后果。未明確法律后果的責(zé)令改正通知不具有直接、確定性特征。“直接性”有兩方面具體要求:其一,責(zé)令改正通知中的責(zé)令改正義務(wù)本身應(yīng)當(dāng)明確、具體,即列明了具體的違法行為及要求改正的具體效果;其二,被訴責(zé)令改正行為具有獨(dú)立、直接發(fā)生法律效果的能力。需要通過其他輔助手段、其他途徑或者中間環(huán)節(jié)才能發(fā)生法律效果的行為不具備直接性特征進(jìn)而不可訴?！按_定性”要求責(zé)令改正通知或行為本身具有確定效力,最終必然導(dǎo)致當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)變動(dòng)的效果。尚未形成確定效力的責(zé)令改正通知不具有可訴性?！爱a(chǎn)生實(shí)際影響”中訴的利益指向的是權(quán)利保護(hù)必要性問題[14],因此行政機(jī)關(guān)的行為對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生的影響必須達(dá)到應(yīng)當(dāng)采用行政訴訟途徑給予救濟(jì)的程度。

通過終局性和成熟性的要求延伸可知,可訴的責(zé)令改正通知要求案件審理時(shí)行政機(jī)關(guān)尚未另外作出最終的處理決定。如果責(zé)令改正通知對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響,且開庭前行政機(jī)關(guān)并未作出其他行政處理決定,則該責(zé)令改正行為具有可訴性。例如“上訴人北京L法律咨詢有限公司訴北京市工商行政管理局C分局責(zé)令改正通知行為案”(38)參見北京市第三中級(jí)人民法院(2014)京三中行終字第1042號(hào)行政判決書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月20日。。如果行政機(jī)關(guān)在作出責(zé)令改正通知之后進(jìn)一步作出了最終的處理決定,則可通過該最終處理決定起訴獲得權(quán)利救濟(jì)。倘若將過程性的責(zé)令改正通知納入受案范圍,則有司法權(quán)過早介入行政權(quán)之嫌,也會(huì)造成司法資源的浪費(fèi)。在“上訴人章某強(qiáng)與被上訴人淮安市Q區(qū)綜合行政執(zhí)法局確認(rèn)行政行為違法案”中,江蘇省淮安市中級(jí)人民法院認(rèn)為,在被告未進(jìn)一步作出最終拆除決定的情形下,對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生影響的是責(zé)令改正通知;但如果被告已經(jīng)在案件審理過程中作出了最終處理決定,那么對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響的是該最終處理決定(39)參見江蘇省淮安市中級(jí)人民法院(2019)蘇08行終24號(hào)行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月20日。。因此,如果行政機(jī)關(guān)在案件審理時(shí)作出了最終處理決定,則原責(zé)令改正通知因被覆蓋而不具有可訴性。

第五,排除其他不可訴因素。除了滿足上述要件外,要最終確定責(zé)令改正通知是否可訴,還應(yīng)當(dāng)排除其他不可訴因素,例如政策行為不可訴。在“上訴人蒙城縣Q有限公司訴被上訴人M縣港航管理處責(zé)令改正通知案”中,法院認(rèn)為,被告港航管理處責(zé)令原告立即拆除違法建設(shè)的泊位,依據(jù)的是國家環(huán)保政策,法院無法對(duì)該行為進(jìn)行合法性審查,因此被訴行為不屬于人民法院受案范圍(40)參見安徽省亳州市中級(jí)人民法院(2018)皖16行終165號(hào)行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時(shí)間:2023年2月20日。。

六、結(jié)語

行政責(zé)令改正及責(zé)令改正通知在行政管理實(shí)踐中被廣泛適用,現(xiàn)實(shí)中行政相對(duì)人不服責(zé)令改正通知進(jìn)而提起行政訴訟的情況也較為常見,然而目前行政審判實(shí)踐中,對(duì)于責(zé)令改正通知的可訴性尚未形成一致認(rèn)識(shí)。筆者認(rèn)為,對(duì)責(zé)令改正通知可訴性的探討,應(yīng)當(dāng)置于具體個(gè)案中進(jìn)行考察,以責(zé)令改正通知是否對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響為核心判斷標(biāo)準(zhǔn),具體從責(zé)令改正通知的涉權(quán)性、責(zé)令改正對(duì)象的特定性、責(zé)令改正通知內(nèi)容對(duì)外的效力性、責(zé)令改正通知法律效果的終局性、有無其他不可訴因素等方面綜合判定。