陸 毅,吳 昊

(1.貴州警察學(xué)院,貴州 貴陽(yáng) 550005;2.山東省可持續(xù)發(fā)展研究院,山東 濟(jì)南 250000)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,社會(huì)治理呈現(xiàn)出復(fù)雜化、多樣化特點(diǎn)及專業(yè)化的需求。在我國(guó)嚴(yán)格控制公務(wù)人員編制數(shù)量的總體方針下,在職在編人民警察數(shù)量有限,難以有效滿足社會(huì)治安防控的需求。在此背景下,警務(wù)輔助人員作為警務(wù)力量的補(bǔ)充,在維護(hù)社會(huì)治安、構(gòu)建和諧社會(huì)等方面發(fā)揮了重要作用。在公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化改革及依法治輔的大背景下,警務(wù)輔助人員由于法律地位模糊,導(dǎo)致其在是否具有執(zhí)法主體地位的問(wèn)題上受到質(zhì)疑,進(jìn)而導(dǎo)致警務(wù)輔助人員陷入?yún)⑴c執(zhí)法時(shí)面臨群眾質(zhì)疑、依法履職時(shí)缺乏相應(yīng)制度保障的實(shí)踐窘境。

一、警務(wù)輔助人員的界定及職責(zé)特點(diǎn)

準(zhǔn)確界定警務(wù)輔助人員的概念,厘清其職責(zé)范圍是本文立論的基礎(chǔ),是研究其是否具有執(zhí)法主體地位及履職保障機(jī)制所必須明晰的前提。

(一) 警務(wù)輔助人員的基本界定

警務(wù)輔助人員隊(duì)伍在我國(guó)的發(fā)展與演變有著深刻的歷史性。一般認(rèn)為,上世紀(jì)60年代“治安員”的出現(xiàn)與警務(wù)輔助人員的起源具有密切聯(lián)系。當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)各工廠、事業(yè)單位都成立了以單位為成立主體的治安聯(lián)防隊(duì),其主要職責(zé)為協(xié)助公安機(jī)關(guān)進(jìn)行治安巡查、案件勘查等工作。隨著社會(huì)發(fā)展,到了20世紀(jì)90年代,治安聯(lián)防隊(duì)由企事業(yè)單位成立變更為由公安機(jī)關(guān)組建,并增設(shè)了職能性質(zhì)不同的巡防員、協(xié)警、輔警等,讓社會(huì)力量有更多路徑參與社會(huì)治安治理,滿足了維護(hù)社會(huì)治安秩序的現(xiàn)實(shí)需求(1)參見(jiàn)楊威:《關(guān)于規(guī)范我國(guó)“輔警”管理應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題》,載《遼寧警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第1期,第1頁(yè)。。2004年,為規(guī)范公安隊(duì)伍管理,公安部發(fā)布專項(xiàng)通知,明確要求各級(jí)公安機(jī)關(guān)不得再?gòu)纳鐣?huì)上招聘治安員。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展,治安防控難度不斷提升,現(xiàn)有警力資源難以滿足日趨復(fù)雜的社會(huì)治安防控要求。基于維護(hù)社會(huì)治安的目的,各地開(kāi)始重啟社會(huì)招聘警務(wù)輔助人員制度。為了使警務(wù)輔助人員管理更加規(guī)范化,國(guó)務(wù)院于2016年發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》),警務(wù)輔助人員制度趨于規(guī)范化、制度化。

學(xué)界目前對(duì)于警務(wù)輔助人員的定義有兩種不同觀點(diǎn),即廣義說(shuō)和狹義說(shuō)。廣義說(shuō)觀點(diǎn)認(rèn)為,警務(wù)輔助人員包括輔助人民警察從事國(guó)家安全和社會(huì)治安維護(hù)的社會(huì)力量及人員,如治安巡邏隊(duì)、治安聯(lián)防隊(duì)等(2)參見(jiàn)閔劍:《輔警隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)問(wèn)題探究》,載《公安研究》2011年第5期,第88頁(yè)。;狹義說(shuō)則認(rèn)為警務(wù)輔助人員指由公安機(jī)關(guān)直接聘用與管理并給予經(jīng)費(fèi)保障,不具有人民警察身份,主要職責(zé)為協(xié)助人民警察開(kāi)展各項(xiàng)工作的人員(3)參見(jiàn)周磊,李安娜:《關(guān)于我國(guó)輔警的幾點(diǎn)思考》,載《四川警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第3期,第95頁(yè)。。廣義說(shuō)以工作內(nèi)容為主要區(qū)分依據(jù),在界定警務(wù)輔助人員的范圍時(shí)加入了參加社會(huì)治安維護(hù)的相關(guān)主體,其內(nèi)涵過(guò)于寬泛且與公安機(jī)關(guān)的關(guān)聯(lián)并不緊密,脫離了警務(wù)工作范疇,不符合我國(guó)具體國(guó)情;狹義說(shuō)限縮了警務(wù)輔助人員的范圍,將其限定為由公安機(jī)關(guān)直接聘用與管理、協(xié)助人民警察開(kāi)展相關(guān)執(zhí)法工作的人員,其定義的內(nèi)涵與職責(zé)與現(xiàn)實(shí)更加貼合。從當(dāng)前立法來(lái)看,均將警務(wù)輔助人員界定為“由公安機(jī)關(guān)直接管理使用的,不具備人民警察身份,主要職責(zé)系為警務(wù)工作提供輔助支持的人員”(4)《北京市公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理辦法》第2條規(guī)定:“本市公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員的管理監(jiān)督適用本辦法。本辦法所稱公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員(以下簡(jiǎn)稱警務(wù)輔助人員),是指面向社會(huì)公開(kāi)招聘,由公安機(jī)關(guān)直接管理使用、為公安機(jī)關(guān)警務(wù)活動(dòng)及相關(guān)工作提供輔助支持、不具有人民警察身份的工作人員,包括文職警務(wù)輔助人員和勤務(wù)警務(wù)輔助人員。治安聯(lián)防隊(duì)員、治安志愿者、護(hù)村隊(duì)員等社會(huì)群防群治力量以及在公安機(jī)關(guān)從事保衛(wèi)、膳食、保潔等內(nèi)部后勤服務(wù)工作的人員,不屬于警務(wù)輔助人員”。。目前學(xué)界大多數(shù)采用狹義說(shuō)觀點(diǎn)。

根據(jù)現(xiàn)行立法及實(shí)踐,警務(wù)輔助人員可以分為文職警務(wù)輔助人員和勤務(wù)警務(wù)輔助人員,兩者均屬于狹義說(shuō)的警務(wù)輔助人員范疇。文職警務(wù)輔助人員主要從事業(yè)務(wù)咨詢、證件辦理等服務(wù)性工作,不參與協(xié)助人民警察執(zhí)法,自然無(wú)需探討其執(zhí)法主體地位問(wèn)題。因此,本文所討論的警務(wù)輔助人員是指由公安機(jī)關(guān)直接管理使用,主要職責(zé)系輔助人民警察開(kāi)展執(zhí)法工作,不具備人民警察身份的勤務(wù)警務(wù)輔助人員(5)參見(jiàn)史全增:《中國(guó)警務(wù)輔助人員管理制度研究》,北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社 群眾出版社2018年版,第13頁(yè)。。下文所稱警務(wù)輔助人員均指勤務(wù)警務(wù)輔助人員。

(二) 警務(wù)輔助人員職責(zé)的輔助性

2016年《意見(jiàn)》就警務(wù)輔助人員的職責(zé)作出了原則性規(guī)定,明確警務(wù)輔助人員只能從事輔助性工作(6)《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見(jiàn)》第4條規(guī)定:“警務(wù)輔助人員不具備執(zhí)法主體資格,不能直接參與公安執(zhí)法工作,應(yīng)當(dāng)在公安民警的指揮和監(jiān)督下開(kāi)展輔助性工作。警務(wù)輔助人員依照本辦法履行職責(zé)受法律保護(hù),有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)予以配合,相關(guān)法律后果由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)”。,并對(duì)輔助性工作的范圍作了類型化列舉。根據(jù)《意見(jiàn)》及各地制定的警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例的規(guī)定,可以將警務(wù)輔助人員的職責(zé)概括為以下五類:第一類是治安巡邏、接處警以及大型活動(dòng)安全檢查、治安維護(hù)等;第二類是交通疏導(dǎo)、采集交通違法信息等;第三類是社會(huì)治安防范、開(kāi)展法治宣傳教育工作等;第四類是專業(yè)技術(shù)、后勤等警務(wù)保障工作;第五類是監(jiān)控、堵控、看管違法犯罪嫌疑人,協(xié)助盤查等。

從現(xiàn)行立法就警務(wù)輔助人員職責(zé)的規(guī)定來(lái)看,警務(wù)輔助人員的職責(zé)具有顯著的輔助性及依附性特點(diǎn),只能協(xié)助人民警察從事一些輔助性的工作,不能獨(dú)立執(zhí)法。警務(wù)輔助人員的職能定位被限定為“警務(wù)輔助”,表明其職責(zé)具有輔助性(7)參見(jiàn)楊丹丹,孟凡騫:《警務(wù)輔助、權(quán)力代理、擔(dān)保責(zé)任——“三位一體” 的輔警理論》,載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第6期,第151頁(yè)。;依附性則表現(xiàn)為警務(wù)輔助人員履行職責(zé)須依附于人民警察及公安機(jī)關(guān),不能獨(dú)立開(kāi)展行政執(zhí)法工作,履職的責(zé)任歸屬于公安機(jī)關(guān)。警務(wù)輔助人員職責(zé)的輔助性表明應(yīng)當(dāng)約束其相關(guān)權(quán)力,防止警務(wù)輔助人員對(duì)警察權(quán)的僭越,進(jìn)而充分保障執(zhí)法活動(dòng)的正當(dāng)性(8)參見(jiàn)吳向蕓:《輔警的執(zhí)法主體地位及其法治保障探討》,載《北京警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第1期,第84頁(yè)。。在此前提下,警務(wù)輔助人員在參與人民警察執(zhí)法的過(guò)程中,是否具有執(zhí)法主體地位;若確有執(zhí)法主體地位,其權(quán)力邊界應(yīng)當(dāng)如何界定,都是規(guī)范警務(wù)輔助人員管理工作亟需解決的問(wèn)題。

二、 警務(wù)輔助人員執(zhí)法主體地位的厘清

協(xié)助人民警察開(kāi)展執(zhí)法工作是警務(wù)輔助人員的職責(zé),包括預(yù)防、制止違法犯罪,輔助人民警察工作等。以警務(wù)輔助人員的職責(zé)特點(diǎn)為基礎(chǔ),“行政協(xié)助人”的身份理應(yīng)在其輔助人民警察參與執(zhí)法的過(guò)程中加以認(rèn)定,應(yīng)當(dāng)肯定其具備執(zhí)法主體資格,但不擁有獨(dú)立執(zhí)法權(quán),需依附人民警察開(kāi)展執(zhí)法工作。

(一)警務(wù)輔助人員參與執(zhí)法的界定

根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)人民警察法》(以下簡(jiǎn)稱《人民警察法》)的規(guī)定,警察執(zhí)法是指公安機(jī)關(guān)及其人民警察依據(jù)法律法規(guī)授權(quán),依照法定程序履行職權(quán)的行為。參與的釋義為介入、參加,因此,可以將警務(wù)輔助人員參與執(zhí)法解釋為警務(wù)輔助人員參加公安機(jī)關(guān)及人民警察所實(shí)施的上述執(zhí)法活動(dòng)的行為。

需要注意的是,根據(jù)《意見(jiàn)》規(guī)定及上述關(guān)于警務(wù)輔助人員職責(zé)的分析,可以得出以下結(jié)論:警務(wù)輔助人員只能從事一些協(xié)助性的工作。因此,對(duì)于警務(wù)輔助人員 “參與執(zhí)法”的范疇,應(yīng)當(dāng)做限縮性的理解,即警務(wù)輔助人員在執(zhí)法工作中不起主導(dǎo)作用,只能從事輔助性工作。據(jù)此,只要警務(wù)輔助人員參加到執(zhí)法活動(dòng)中,起到了一定的幫助作用,便可認(rèn)為其參與了執(zhí)法活動(dòng),不宜以是否發(fā)揮主導(dǎo)作用為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定警務(wù)輔助人員是否參與執(zhí)法工作。

(二)警務(wù)輔助人員參與執(zhí)法的正當(dāng)性

執(zhí)法是對(duì)國(guó)家權(quán)力的行使,也是對(duì)國(guó)家權(quán)力的延伸。警務(wù)輔助人員不具有人民警察身份,不屬于國(guó)家公職人員,也不具備執(zhí)法權(quán)。那么,警務(wù)輔助人員輔助人民警察開(kāi)展執(zhí)法工作,如協(xié)助人民警察看管犯罪嫌疑人時(shí),是否具有參與執(zhí)法的正當(dāng)性(9)《內(nèi)蒙古自治區(qū)公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員條例》第10條規(guī)定:“勤務(wù)輔警可以協(xié)助人民警察從事下列執(zhí)法工作:(一)盤查、監(jiān)控、堵控、看管違法犯罪嫌疑人;(二)治安檢查,對(duì)人員聚集場(chǎng)所進(jìn)行安全檢查;(三)執(zhí)行交通管制和交通安全檢查,疏導(dǎo)交通,勸阻和糾正交通安全違法行為,采集交通違法信息;(四)預(yù)防、制止違法犯罪活動(dòng);(五)戒毒人員日常管理、檢查易制毒化學(xué)品企業(yè)、公開(kāi)查緝毒品;(六)辦案場(chǎng)所和監(jiān)管場(chǎng)所的管理勤務(wù);(七)特種行業(yè)、出入境、邊防檢查等相關(guān)管理和服務(wù);(八)行政案件接報(bào)案、受案登記、接受證據(jù)、案件信息采集、調(diào)解、送達(dá)文書等工作;(九)社區(qū)治理工作;(十)突發(fā)事件處置;(十一)對(duì)行為舉止失控的醉酒人員、實(shí)施暴力行為的精神病人采取臨時(shí)保護(hù)性約束措施;(十二)按照國(guó)家規(guī)定可以由勤務(wù)輔警協(xié)助開(kāi)展的其他執(zhí)法工作”。,此問(wèn)題已成為實(shí)踐中警務(wù)輔助人員依法履職的“攔路虎”,是規(guī)范警務(wù)輔助人員管理所急需解決的問(wèn)題。

首先,在深入推進(jìn)公安機(jī)關(guān)正規(guī)化、職業(yè)化、專業(yè)化的大背景下,警務(wù)輔助人員作為警務(wù)力量的重要補(bǔ)充,其參與執(zhí)法符合公安機(jī)關(guān)“三化”建設(shè)的客觀需求。在公安機(jī)關(guān)“三化”建設(shè)背景下,應(yīng)當(dāng)聚焦當(dāng)前警力資源緊張、配置不夠合理、警務(wù)機(jī)制不暢順及非警務(wù)活動(dòng)占據(jù)人民警察大多數(shù)時(shí)間這一現(xiàn)狀,充分利用現(xiàn)有資源,發(fā)揮警務(wù)輔助人員隊(duì)伍的作用。警務(wù)輔助人員依法依規(guī)參與執(zhí)法工作,可以讓更多的警力下沉到一線工作中,有效紓解現(xiàn)行警務(wù)工作困境,提升社會(huì)治安防控成效。有觀點(diǎn)認(rèn)為,在警務(wù)職業(yè)化背景下,警察執(zhí)法工作專業(yè)性高,執(zhí)法權(quán)應(yīng)當(dāng)由警察自身行使。本文認(rèn)為,執(zhí)法工作專業(yè)性高并具有一定資格要求是不爭(zhēng)的事實(shí),這也是我國(guó)推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化和法律職業(yè)資格制度的內(nèi)涵所在。在應(yīng)然層面,警察權(quán)由具有相應(yīng)專業(yè)素養(yǎng)的人民警察行使,以更好地履行維護(hù)社會(huì)治安的職責(zé),是最理想的狀態(tài);反觀實(shí)然層面,目前我國(guó)警力資源相對(duì)匱乏、案件數(shù)量卻與日俱增是不爭(zhēng)的事實(shí)。在此情形下,有限度地拓展警務(wù)輔助人員參與公安執(zhí)法的領(lǐng)域,是解決上述困境的有效路徑(10)參見(jiàn)解源源,史全增:《基層公安機(jī)關(guān)警力不足的類型化分析及改革路徑》,載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第4期,第41頁(yè)。。這也是我國(guó)立法和實(shí)踐所采用的路線?；诘胤骄瘎?wù)輔助人員管理?xiàng)l例,明確警務(wù)輔助人員可以在人民警察的監(jiān)督與指揮下參與執(zhí)法工作,能夠有效發(fā)揮警務(wù)輔助人員的作用,切實(shí)維護(hù)社會(huì)秩序。警務(wù)職業(yè)化的本意在于規(guī)范非公務(wù)人員的隨意執(zhí)法行為,但該觀點(diǎn)并不能否認(rèn)警務(wù)輔助人員參與執(zhí)法的正當(dāng)性。我國(guó)現(xiàn)行立法已對(duì)警務(wù)輔助人員的準(zhǔn)入制度制定了一定的標(biāo)準(zhǔn)。在警務(wù)職業(yè)化背景下,加強(qiáng)對(duì)警務(wù)輔助人員的規(guī)范化管理,重視警務(wù)輔助人員侵犯公民權(quán)利等風(fēng)險(xiǎn),才是警務(wù)職業(yè)化的現(xiàn)實(shí)應(yīng)有之義。

其次,傳統(tǒng)的國(guó)家壟斷公權(quán)力理論認(rèn)為,所有的公權(quán)力都應(yīng)當(dāng)由國(guó)家所有,禁止私人行使公權(quán)力(11)參見(jiàn)王天華:《行政委托與公權(quán)力行使——我國(guó)行政委托理論與實(shí)踐的反思》,載《行政法學(xué)研究》2008年第4期,第92-100頁(yè)。。但正如學(xué)者所言,任何類型的國(guó)家都未曾壟斷過(guò)全部公權(quán)力(12)參見(jiàn)史全增,解源源:《論輔助警察參與警察執(zhí)法的正當(dāng)性》,載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第2期,第144頁(yè)。。在我國(guó),不論是建國(guó)初期的治安員或后期公安機(jī)關(guān)組建的治安聯(lián)防隊(duì),亦或現(xiàn)在由公安機(jī)關(guān)招錄的警務(wù)輔助人員,都是私人力量參與警察執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。在此意義上,可以說(shuō)我國(guó)從未實(shí)現(xiàn)警察權(quán)力的國(guó)家壟斷,且私人力量參與執(zhí)法也是具有歷史實(shí)踐性的。國(guó)家壟斷公權(quán)力理論來(lái)源于公法與私法的二元區(qū)分。在公私法二元區(qū)分的前提下,公法與私法之間存在邊界,但這種邊界是相對(duì)模糊的,并不存在明晰的界限。自由是法律的終極價(jià)值,公權(quán)力的設(shè)定實(shí)則是為了維護(hù)公民權(quán)利的行使,保障公民的個(gè)人自由。正如英國(guó)學(xué)者卡潤(rùn)·楊所指出的那樣,“公法的首要目的便是防止公權(quán)力的濫用,以此捍衛(wèi)個(gè)人利益”(13)參見(jiàn)Mark Freedland and Jean-Bernard Auby,The Public Law/Private Law Divide: Une Entente Assez Cordiale?,Oxford: Hart Publishing,2006:131;轉(zhuǎn)引自史全增:《中國(guó)警務(wù)輔助人員管理制度研究》,北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社 群眾出版社2018年版,第29頁(yè)。?；诖?限制公權(quán)力的行使是國(guó)家壟斷公權(quán)力的本質(zhì)意義所在,即規(guī)范公權(quán)力的適用,避免出現(xiàn)濫用公權(quán)力侵害民眾合法權(quán)益的行為。雖在公私法二元區(qū)分的行政法治之下,國(guó)家公權(quán)力原則上不宜由私人行使,公權(quán)力由國(guó)家壟斷,但國(guó)家壟斷公權(quán)力并非指私人一律不能參與到公權(quán)力行使中來(lái),恰恰相反,基于維護(hù)社會(huì)治安、依法保護(hù)民眾合法權(quán)益的目的,在公權(quán)力行使應(yīng)當(dāng)受限這一前提下,不具備執(zhí)法權(quán)的主體依法依規(guī)參與執(zhí)法工作,發(fā)揮輔助性作用,以充分發(fā)揮公權(quán)力保障私權(quán)利行使的規(guī)范目的,提升社會(huì)治理效能,正是國(guó)家壟斷公權(quán)力的具體體現(xiàn)。這也正是當(dāng)前我國(guó)明確規(guī)定警務(wù)輔助人員應(yīng)當(dāng)在人民警察監(jiān)督與指揮下參與執(zhí)法工作的理論基礎(chǔ)。

最后,新公共管理學(xué)說(shuō)也為輔警參與執(zhí)法的合理性提供了理論支持。新公共管理學(xué)說(shuō)源于西方傳統(tǒng)行政管理理論,其核心在于將政府服務(wù)商品化。新公共管理學(xué)說(shuō)將政府所提供的公共服務(wù)看作產(chǎn)品,并主張利用私人企業(yè)和市場(chǎng)的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的產(chǎn)品服務(wù)(14)參見(jiàn)劉丹《新公共管理對(duì)中國(guó)行政管理改革的借鑒分析》,載《中小企業(yè)管理與科技》2021年第3期,第27-28頁(yè)。。公安執(zhí)法工作作為政府為社會(huì)提供服務(wù)的一種“產(chǎn)品”,質(zhì)量要求高、受眾范圍廣,但囿于當(dāng)前警力不足的困境,單憑公安機(jī)關(guān)一己之力無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。在此情形下,警務(wù)輔助人員的參與恰好彌補(bǔ)了公安執(zhí)法服務(wù)的不足,有效提升了公安執(zhí)法質(zhì)量。將警務(wù)輔助人員這一私人力量引入公安執(zhí)法工作,既能滿足公安執(zhí)法工作的現(xiàn)實(shí)需求,更可以用最小的經(jīng)濟(jì)成本換取最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)效益。新公共管理學(xué)說(shuō)理論目前已成為現(xiàn)代主流的政府管理理論。在此意義上,該學(xué)說(shuō)為警務(wù)輔助人員參與執(zhí)法提供了理論支撐。

(三)警務(wù)輔助人員“行政協(xié)助人”的身份定位

警務(wù)輔助人員作為新時(shí)代提升社會(huì)治理效能的重要力量,從現(xiàn)行管理制度以及權(quán)責(zé)關(guān)系來(lái)看,其身份定位雖不屬于人民警察,但十分接近于人民警察。目前學(xué)界對(duì)于警察的概念主要有三種:社會(huì)力量說(shuō),贊同將警察歸為警察機(jī)關(guān)或警察人員;社會(huì)功能說(shuō),認(rèn)為警察即所指的警察作用;社會(huì)行為說(shuō),認(rèn)為人民警察是指警察行為,而非警察作用或警察主體(15)參見(jiàn)于群主編:《公安學(xué)基礎(chǔ)理論》,北京:高等教育出版社2016年版,第3-4頁(yè)。。目前,大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為社會(huì)力量說(shuō)的觀點(diǎn)更貼合我國(guó)實(shí)際,警察應(yīng)當(dāng)指警察人員。本文認(rèn)為,社會(huì)功能說(shuō)更貼近我國(guó)實(shí)際。發(fā)揮警察作用的人員在特定情形下依照法定程序也可以參與警察執(zhí)法,屬于“行政協(xié)助人”,具有執(zhí)法的主體地位。

采取社會(huì)力量說(shuō)來(lái)界定人民警察的范圍,極易讓我們只關(guān)注到形式意義上的警察,而忽略實(shí)踐中實(shí)際發(fā)揮作用的警務(wù)輔助人員群體。目前,我國(guó)警務(wù)輔助人員總數(shù)已突破四百萬(wàn)人大關(guān),在部分省市,警務(wù)輔助人員數(shù)量已達(dá)到在編人民警察數(shù)量的幾倍(16)參見(jiàn)蔡驍:《依法治輔視角下我國(guó)輔警管理改革思考》,載《北京警察學(xué)院學(xué)報(bào)》,https://doi.org/10.16478/j.cnki.jbjpc.20220622.002.。當(dāng)前,警力不足的問(wèn)題已成為常態(tài),需要警務(wù)輔助力量的及時(shí)動(dòng)態(tài)性彌補(bǔ)(17)參見(jiàn)史全增,解源源:《志愿者擔(dān)任兼職輔警的理論反思與路徑建構(gòu)——以公安執(zhí)法主體規(guī)范化建設(shè)為視角》,載《人民法治》2021年第19期,第14頁(yè)。。在維護(hù)社會(huì)治安方面,警務(wù)輔助人員隊(duì)伍作出了重要貢獻(xiàn),更是在實(shí)際意義上發(fā)揮了警察的作用。本文認(rèn)為,結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行立法中對(duì)于警務(wù)輔助人員履職責(zé)任的規(guī)定,可以將警務(wù)輔助人員的本質(zhì)定性為行政協(xié)助人。

作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),在行政行為的實(shí)施上,行政機(jī)關(guān)必須要有代替行政的主體,即真正意義上行使行政權(quán)的人(18)參見(jiàn)[日]南博方:《行政法》(第六版),楊建順譯,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版,第14頁(yè);轉(zhuǎn)引自史全增,解源源:《論輔助警察參與警察執(zhí)法的正當(dāng)性》,載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第2期,第147頁(yè)。。理論上,行政協(xié)助人是指編外從屬于行政機(jī)關(guān)的工作人員,其按照行政機(jī)關(guān)的委托和指令開(kāi)展工作,工作所產(chǎn)生的責(zé)任由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。在此意義上,行政協(xié)助人便是行政活動(dòng)的實(shí)際執(zhí)行人,其雖然不具有行政編制的身份,但具有參與執(zhí)法的正當(dāng)性。

如前文所述,本文所討論的警務(wù)輔助人員是指由公安機(jī)關(guān)直接管理并使用的勤務(wù)警務(wù)輔助人員。根據(jù)《意見(jiàn)》規(guī)定,勤務(wù)警務(wù)輔助人員并不具備執(zhí)法權(quán),其只能協(xié)助人民警察執(zhí)法。據(jù)此,參與人民警察執(zhí)法并非指警務(wù)輔助人員作為與人民警察“平等”的主體在執(zhí)法工作中占據(jù)主導(dǎo)地位,而是僅在其中起到輔助作用,是對(duì)公安機(jī)關(guān)及人民警察履職的協(xié)助。根據(jù)各地制定的管理?xiàng)l例,警務(wù)輔助人員的工作需要以公安機(jī)關(guān)的指令和委托為基礎(chǔ),履職責(zé)任的承擔(dān)方也為其所屬的公安機(jī)關(guān),因此,警務(wù)輔助人員的本質(zhì)為不享有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)和獨(dú)立名義的公安機(jī)關(guān)執(zhí)法工作的行政協(xié)助人(19)參見(jiàn)史全增:《民營(yíng)化視角下輔警的法律地位和職責(zé)范圍研究》,載姜明安主編:《行政法論叢》 第19卷,北京:法律出版社2016年版,第184頁(yè)。,其履職時(shí)所代表的是公安機(jī)關(guān),系相關(guān)執(zhí)法工作的實(shí)際參與人,具有參與人民警察執(zhí)法工作的正當(dāng)性。此外,根據(jù)《意見(jiàn)》及各地所發(fā)布的條例規(guī)定,可以將協(xié)助人民警察執(zhí)法的行為劃分為獨(dú)立行政協(xié)助以及從屬行政協(xié)助。從本質(zhì)上講,警務(wù)輔助人員并不具有執(zhí)法決定權(quán),也即其行為不屬于作出決定的行為。正如學(xué)者所言,警務(wù)輔助人員職責(zé)的輔助性和警務(wù)性決定了警務(wù)輔助人員和整個(gè)警務(wù)輔助隊(duì)伍是被法律法規(guī)授權(quán)的“行政執(zhí)法主體”(20)參見(jiàn)于小龍,王紫一文,王守浩:《輔警管理的立法缺失及其完善》,載《四川警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第5期,第103頁(yè)。。

在我國(guó)現(xiàn)行立法已明確人民警察執(zhí)法工作允許警務(wù)輔助人員參與的現(xiàn)實(shí)背景下,部分學(xué)者擔(dān)憂警務(wù)輔助人員參與執(zhí)法工作會(huì)在一定程度上影響現(xiàn)行法律對(duì)警察權(quán)力的控制與監(jiān)督,影響執(zhí)法的權(quán)威性。認(rèn)為執(zhí)法實(shí)踐中警務(wù)輔助人員違規(guī)執(zhí)法等問(wèn)題顯然是該問(wèn)題的實(shí)際體現(xiàn)。但無(wú)論從理論與實(shí)踐來(lái)看,警務(wù)輔助人員的工作都需要在公安機(jī)關(guān)及人民警察的指揮與監(jiān)督下開(kāi)展,在此意義上,警務(wù)輔助人員并未僭越警察權(quán),也未影響現(xiàn)行法律對(duì)警察權(quán)力的控制。警務(wù)輔助人員作為警務(wù)工作隊(duì)伍的重要補(bǔ)充,彌補(bǔ)了公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法質(zhì)量以及工作效能上的不足,解決了社會(huì)治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要。

需要說(shuō)明的是,警務(wù)輔助人員作為行政協(xié)助人,雖然具有參與執(zhí)法的正當(dāng)性并享有執(zhí)法的主體地位,但本文并不認(rèn)為警務(wù)輔助人員具有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)。作為公安機(jī)關(guān)“行政協(xié)助人”,警務(wù)輔助人員主體資格與人民警察并不相同,只能在人民警察的監(jiān)督下,協(xié)助人民警察開(kāi)展相關(guān)執(zhí)法工作。此時(shí)其享有執(zhí)法的主體地位,可以參與到執(zhí)法工作中來(lái)。公權(quán)力的行使必須以法律賦權(quán)為準(zhǔn)則?，F(xiàn)行立法中明確規(guī)定,警務(wù)輔助人員不享有執(zhí)法權(quán)。因此,盡管警務(wù)輔助人員兼具“行政協(xié)助人”的身份定位以及參與執(zhí)法的正當(dāng)性,但鑒于其主體資格與人民警察仍有質(zhì)的差別,不宜享有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)。

三、警務(wù)輔助人員參與執(zhí)法的職權(quán)邊界

作為作用意義上的警察,警務(wù)輔助人員在協(xié)助人民警察參與執(zhí)法時(shí)擁有“準(zhǔn)警察”身份,具有限縮的警察權(quán)。目前立法雖然對(duì)警務(wù)輔助人員的協(xié)助執(zhí)法事項(xiàng)進(jìn)行了列舉加兜底的規(guī)定,也對(duì)警務(wù)輔助人員濫用權(quán)力的行為進(jìn)行了有效規(guī)制,但鑒于執(zhí)法實(shí)踐具有復(fù)雜性,應(yīng)當(dāng)根據(jù)警務(wù)輔助人員的職責(zé)特點(diǎn),結(jié)合當(dāng)前實(shí)踐現(xiàn)狀,對(duì)警務(wù)輔助人員的執(zhí)法權(quán)邊界進(jìn)行劃定,賦予警務(wù)輔助人員對(duì)于部分工作的“獨(dú)立執(zhí)法權(quán)”。當(dāng)然,本處的“獨(dú)立執(zhí)法權(quán)”不是指違背現(xiàn)行法律規(guī)定,賦予警務(wù)輔助人員獨(dú)立的執(zhí)法主體身份,而是指對(duì)于部分不涉及第三人權(quán)益、不會(huì)對(duì)他人人身及財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生強(qiáng)制力的輔助性工作,警務(wù)輔助人員可以在公安機(jī)關(guān)及人民警察的監(jiān)督與指揮下獨(dú)立完成。警務(wù)輔助人員在必須由人民警察帶領(lǐng)完成的工作中,接受人民警察的監(jiān)督與指揮,即可以從警務(wù)輔助人員所實(shí)施的內(nèi)部職權(quán)行為與外部職權(quán)行為、柔性執(zhí)法措施與剛性執(zhí)法措施之分,來(lái)有效區(qū)分警務(wù)輔助人員參與執(zhí)法的職權(quán)邊界。

(一)內(nèi)部行為與外部行為之界分

警務(wù)輔助人員所實(shí)施的內(nèi)部行為,指不涉及公安機(jī)關(guān)以外第三人的內(nèi)部職務(wù)行為,如案件卷宗整理、案件情況整理與報(bào)告、違法信息采集等,上述行為因?yàn)椴簧婕暗谌藱?quán)益,屬于公安機(jī)關(guān)指導(dǎo)警務(wù)輔助人員所實(shí)施的內(nèi)部職權(quán)行為,僅在單位內(nèi)部發(fā)揮信息傳遞的效用。本文認(rèn)為,對(duì)于上述內(nèi)部職權(quán)行為,警務(wù)輔助人員可以單獨(dú)實(shí)施。外部行為指警務(wù)輔助人員針對(duì)公安機(jī)關(guān)之外第三人所實(shí)施的職權(quán)行為,如糾紛調(diào)解、戒毒人員日常管理、治安巡查等。上述職權(quán)行為涉及第三人權(quán)益,不宜由警務(wù)輔助人員單獨(dú)執(zhí)行。有觀點(diǎn)認(rèn)為,對(duì)于民事糾紛調(diào)解等簡(jiǎn)單執(zhí)法任務(wù)可以交由警務(wù)輔助人員單獨(dú)處理(21)參見(jiàn)魏永忠,蘇娜,李輝:丁姿:《試論公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理制度的完善》,載《公安教育》2018年第3期,第17頁(yè)。。本文對(duì)此持否定觀點(diǎn)。正如《意見(jiàn)》所規(guī)定的,警務(wù)輔助人員無(wú)執(zhí)法主體資格,不能直接參與公安執(zhí)法工作。糾紛調(diào)解是人民警察行使《人民警察法》賦予的法定職權(quán),且現(xiàn)行法律法規(guī)均規(guī)定,糾紛調(diào)解等執(zhí)法行為只能由人民警察處理,警務(wù)輔助人員即使介入,也只能起協(xié)助作用。

(二)剛性措施與柔性措施之界分

劃分剛性措施與柔性措施的實(shí)際原則是警務(wù)輔助人員在履行職責(zé)時(shí)所實(shí)施的行為是否對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)及人身產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的強(qiáng)制力。警務(wù)輔助人員根據(jù)公安機(jī)關(guān)的安排執(zhí)行工作任務(wù)時(shí),可能會(huì)遇到需要采取強(qiáng)制措施的情形,如傳喚、抓捕犯罪嫌疑人等。上述強(qiáng)制措施因?yàn)橐呀?jīng)對(duì)民眾的財(cái)產(chǎn)及人身安全產(chǎn)生了現(xiàn)實(shí)的約束力,因此警務(wù)輔助人員采取上述措施時(shí)需要在人民警察的現(xiàn)場(chǎng)帶領(lǐng)下施行,不可以獨(dú)自執(zhí)行。柔性措施即對(duì)民眾的財(cái)產(chǎn)及人身安全不具有約束性的措施,如入戶安全教育、法治宣傳、信息采集等工作。上述措施警務(wù)輔助人員可以在公安機(jī)關(guān)及人民警察的間接指導(dǎo)下獨(dú)立完成(22)參見(jiàn)吳向蕓:《輔警的執(zhí)法主體地位及其法治保障探討》,載《北京警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第1期,第86頁(yè)。。需要說(shuō)明的是,雖然此時(shí)警務(wù)輔助人員可以獨(dú)立完成相應(yīng)工作,但其仍不具有獨(dú)立的執(zhí)法權(quán),執(zhí)法工作的開(kāi)展仍然需要依附于人民警察。

在實(shí)踐中,除了需要注意上述界分外,還應(yīng)當(dāng)牢牢守住警務(wù)輔助人員參與執(zhí)法的底線,對(duì)警務(wù)輔助人員實(shí)施的超越職權(quán)的執(zhí)法工作,應(yīng)當(dāng)依越權(quán)無(wú)效原則來(lái)處理。越權(quán)無(wú)效原則即不能在法定職權(quán)范圍以外行使職權(quán),這是行政法的基本原則(23)參見(jiàn)胡建淼:《論公法原則》,杭州:浙江大學(xué)出版社2005年版,第360-361頁(yè)。。警務(wù)輔助人員作為輔助執(zhí)法人,其參與執(zhí)法的范圍具有顯著的邊界。對(duì)于超越職權(quán)范圍所實(shí)施的違法行為,應(yīng)認(rèn)定為越權(quán)無(wú)效(24)參見(jiàn)胡利明:《論輔警執(zhí)法》,載《云南警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第2期,第106頁(yè)。。

四、警務(wù)輔助人員參與執(zhí)法的法治保障

(一)警務(wù)輔助人員可以作為襲警罪犯罪對(duì)象

在刑法修正案(九)的基礎(chǔ)上,2020年刑法修正案(十一)對(duì)暴力襲警行為設(shè)置了單獨(dú)的刑罰條款,將襲警行為單列成罪。出現(xiàn)上述修改后,暴力襲擊警務(wù)輔助人員的行為是否構(gòu)成該罪,成為理論界與實(shí)務(wù)界分歧較大的爭(zhēng)論點(diǎn),出現(xiàn)了否定說(shuō)、折中說(shuō)和肯定說(shuō)三種觀點(diǎn)。

根據(jù)刑法學(xué)一般原理,在對(duì)刑法學(xué)進(jìn)行解釋時(shí),不能僅關(guān)注刑法條文本身,而是應(yīng)當(dāng)在準(zhǔn)確確定該條文所對(duì)應(yīng)前置法的基礎(chǔ)上,與其前置法的規(guī)定協(xié)調(diào)對(duì)應(yīng)(25)參見(jiàn)田宏杰:《妨害公務(wù)罪的司法適用》,載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第5期,第79-89頁(yè)。。據(jù)此,否定說(shuō)贊同襲警罪的犯罪對(duì)象應(yīng)當(dāng)與《人民警察法》規(guī)定的人民警察范圍保持一致。因?yàn)榫瘎?wù)輔助人員不具有人民警察身份,故暴力襲擊警務(wù)輔助人員的行為不成立襲警罪(26)參見(jiàn)楊金彪:《暴力襲警行為的體系地位、規(guī)范含義及司法適用》,載《北方法學(xué)》2018年第2期,第89-102頁(yè)。;在相關(guān)法律法規(guī)未對(duì)警務(wù)輔助人員的主體身份予以明確前,不能將警務(wù)輔助人員類推解釋為正在執(zhí)行職務(wù)的人民警察(27)參見(jiàn)石魏:《暴力襲警的準(zhǔn)確認(rèn)定》,載《人民司法》2020 年第 11 期,第47-49頁(yè)。。贊同否定說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為,應(yīng)將暴力襲擊警務(wù)輔助人員的行為以妨害公務(wù)罪處理?？隙ㄕf(shuō)則認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)以職務(wù)活動(dòng)這一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定刑法意義上的人民警察,認(rèn)為設(shè)立襲警罪的目的在于保護(hù)警察所實(shí)施的職務(wù)活動(dòng),而非其所具有的人民警察這一主體身份。根據(jù)警務(wù)輔助人員所實(shí)施行為的職務(wù)性,刑法規(guī)定的“人民警察”概念中,應(yīng)當(dāng)包含警務(wù)輔助人員(28)參見(jiàn)王展:《暴力襲警問(wèn)題的刑法學(xué)思考》,載《刑法論叢》2019 年第 2 期,第370-393頁(yè)。。折中說(shuō)則認(rèn)為,認(rèn)定刑法規(guī)定的人民警察需要兼顧主體身份與職務(wù)活動(dòng)兩個(gè)要素。在警務(wù)輔助人員單獨(dú)執(zhí)行任務(wù)時(shí),不宜認(rèn)定為人民警察;在其輔助人民警察執(zhí)法時(shí),基于執(zhí)法一體化的觀點(diǎn),可以認(rèn)定其為人民警察,成為襲警罪的犯罪對(duì)象(29)參見(jiàn)周光權(quán):《刑法各論》(第4版),北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社2021年版,第390頁(yè)。。

對(duì)此,本文認(rèn)為折中說(shuō)的觀點(diǎn)更為妥當(dāng)。作為警務(wù)力量的重要補(bǔ)充,警務(wù)輔助人員以人民警察的執(zhí)法行為為履職依托,其工作職責(zé)已高度嵌入警察權(quán),工作范圍也與人民警察的工作范圍相差不大。在此情形下,將人民警察與警務(wù)輔助人員完全割裂開(kāi),劃分為不同主體未免失之偏頗。人民警察的職務(wù)執(zhí)行秩序?yàn)橐u警罪保護(hù)的法益,即襲警罪保障的是人民警察的執(zhí)法權(quán)(30)參見(jiàn)錢葉六:《襲警罪的立法意旨與教義學(xué)分析》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào) (哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第5期,第79-87頁(yè)。。從現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)于警務(wù)輔助人員職責(zé)的規(guī)定及實(shí)踐操作來(lái)看,警務(wù)輔助人員的主要職責(zé)為輔助人民警察開(kāi)展執(zhí)法工作(31)參見(jiàn)吳向蕓:《輔警的執(zhí)法主體地位及其法治保障研究》,載《北京警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第1期,第87頁(yè)。,工作內(nèi)容是人民警察職務(wù)的延伸,同樣是警務(wù)執(zhí)法權(quán)的外在表現(xiàn)(32)參見(jiàn)張宏波:《襲警罪的理解與適用》,載《中國(guó)檢察官》2022年第15期,第39頁(yè)。。不能忽視的是,在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)矛盾呈現(xiàn)出復(fù)雜多樣的新樣態(tài),警務(wù)力量不足的背景下,作為重要補(bǔ)充力量,警務(wù)輔助人員在維護(hù)社會(huì)治安中發(fā)揮了積極作用。因此,對(duì)警務(wù)輔助人員的執(zhí)法主體身份不應(yīng)全盤否定,以免導(dǎo)致刑法保護(hù)上的不平等(33)參見(jiàn)張澍:《襲警罪的立法評(píng)析與解釋適用》,載《中國(guó)刑警學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第3期,第65頁(yè)。。

肯定說(shuō)也存在一定的不合理之處。警務(wù)輔助人員的職責(zé)具有明顯的依附性與輔助性,其工作必須依附于人民警察的執(zhí)法活動(dòng)。雖然在協(xié)助人民警察執(zhí)法時(shí),警務(wù)輔助人員具有執(zhí)法主體身份,可以獨(dú)立開(kāi)展部分工作,但其獨(dú)立開(kāi)展上述工作的前提為該工作內(nèi)容符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),且須接受公安機(jī)關(guān)及人民警察直接或間接的監(jiān)督。實(shí)踐中,經(jīng)常出現(xiàn)警務(wù)輔助人員超越職權(quán)、脫離公安機(jī)關(guān)及人民警察監(jiān)督違規(guī)執(zhí)法的情形。雖然警務(wù)輔助人員此時(shí)所履行的職責(zé)可能具有職務(wù)屬性,但就本質(zhì)而言,其實(shí)施的職權(quán)行為是超越職責(zé)權(quán)限的,不宜認(rèn)定為適格的執(zhí)法主體,也不宜被認(rèn)定為人民警察。故肯定說(shuō)之觀點(diǎn)仍存在不妥之處。

刑法作為獨(dú)立的部門法,與行政法之間并不存在從屬關(guān)系。刑法意義上的概念,應(yīng)結(jié)合其自身的保護(hù)目的來(lái)確定。保護(hù)人民警察的執(zhí)法秩序,是設(shè)立襲警罪的目的。暴力襲擊警務(wù)輔助人員的行為雖然直接作用于警務(wù)輔助人員人身,但基于其職責(zé)是輔助人民警察開(kāi)展執(zhí)法工作,因此,暴力襲擊警務(wù)輔助人員的行為事實(shí)上妨害了人民警察執(zhí)行公務(wù),也在一定程度上侵害了襲警罪所保護(hù)的客體(34)參見(jiàn)張開(kāi)駿:《公務(wù)保護(hù)與人權(quán)保障平衡下的襲警罪教義學(xué)分析》,載《中外法學(xué)》2021年第6期,第1531頁(yè)。。同時(shí),應(yīng)注意到警務(wù)輔助人員職務(wù)行為的特殊性及其職責(zé)所具有的輔助性與依附性特點(diǎn)。從執(zhí)法一體化的視角來(lái)看,警務(wù)輔助人員在公安機(jī)關(guān)及人民警察的指揮與監(jiān)督下輔助人民警察執(zhí)法的過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)將其與正在依法履行職務(wù)行為的人民警察視為一體(35)參見(jiàn)黎宏:《刑法學(xué)各論》(第2版),北京:法律出版社2016 年版,第 352 頁(yè)。。據(jù)此,襲警罪中的警務(wù)輔助人員身份認(rèn)定從職務(wù)角度來(lái)說(shuō)具有合理性。本文認(rèn)為,只有折中說(shuō)較好地兼顧了警務(wù)輔助人員的職責(zé)特點(diǎn)。正如學(xué)者所言,單純就身份而言,襲擊警務(wù)輔助人員的行為并不能構(gòu)成襲警罪,警務(wù)輔助人員也不能成為襲警罪的對(duì)象(36)參見(jiàn)付金蘭:《輔警能否成為襲警罪的對(duì)象》,載《中國(guó)檢察官》2021年第12期,第68頁(yè)。。因此,在警務(wù)輔助人員未依法履職時(shí),依據(jù)刑法教義學(xué)及其內(nèi)涵,不宜將警務(wù)輔助人員歸屬于襲警罪中的人民警察范疇。在執(zhí)法一體化視角下,警務(wù)輔助人員配合人民警察執(zhí)法時(shí)可以成為襲警罪的對(duì)象。此時(shí),雖然警務(wù)輔助人員不具有人民警察的身份,但應(yīng)將其行為歸為人民警察執(zhí)法行為的延伸。當(dāng)然地將警務(wù)輔助人員排除在襲警罪范圍之外并不可取(37)參見(jiàn)李翔:《襲警罪的立法評(píng)析與司法適用》,載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)(法治論叢)》2022年第期,第112頁(yè)。。在曾某學(xué)襲警一案中,公訴機(jī)關(guān)認(rèn)為犯罪人曾某學(xué)襲擊輔警的行為屬于襲警行為,應(yīng)以襲警罪判處,人民法院依法審理后認(rèn)定犯罪人曾某學(xué)的行為構(gòu)成襲警罪;在吳某雄襲警案中亦是如此(38)參見(jiàn)(2022)渝0113刑初771號(hào)刑事判決書,載中國(guó)裁判文書網(wǎng),https://wenshu.court.gov.cn;(2022)湘0103刑初453號(hào)刑事判決書,載中國(guó)裁判文書網(wǎng),https://wenshu.court.gov.cn,最后訪問(wèn)時(shí)間:2023年7月19日。。當(dāng)然,違法必有責(zé),就暴力襲擊并未協(xié)助人民警察開(kāi)展執(zhí)法工作的警務(wù)輔助人員的行為而言,違法行為人也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任,但應(yīng)分情況討論:第一,雖然警務(wù)輔助人員沒(méi)有在執(zhí)法工作中協(xié)助人民警察,但正在依法開(kāi)展入戶信息調(diào)查等公務(wù)時(shí),應(yīng)當(dāng)將暴力襲擊警務(wù)輔助人員的行為以妨害公務(wù)罪判處;第二,對(duì)未依法開(kāi)展相關(guān)工作的警務(wù)輔助人員進(jìn)行暴力襲擊的行為,應(yīng)以故意傷害罪或故意殺人罪判處。

(二)強(qiáng)化對(duì)警務(wù)輔助人員的安全保障

完善警務(wù)輔助人員制度所要解決的核心問(wèn)題是對(duì)警務(wù)輔助人員進(jìn)行強(qiáng)化管理,完善警務(wù)輔助人員的履職保障機(jī)制,充分發(fā)揮警務(wù)輔助人員的效用。目前,在規(guī)范層面,各地已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性文件,為警務(wù)輔助人員規(guī)范化管理建立了制度保障。由于不同地區(qū)在經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展方面存在差異,其警務(wù)輔助人員管理辦法也因地制宜體現(xiàn)了地區(qū)特點(diǎn)。各地在警務(wù)輔助人員管理辦法制定方面進(jìn)度不一,在工資待遇、工作方式、管理辦法規(guī)范性等方面也存在較大差異;同時(shí),由于中央與地方存在著一定程度的規(guī)定沖突,一些問(wèn)題落實(shí)到地方難以系統(tǒng)解決,如兼職輔警的規(guī)范利用、層級(jí)化管理、優(yōu)秀輔警招警問(wèn)題等。警務(wù)輔助人員的管理立法牽涉面廣、問(wèn)題復(fù)雜,涉及行政作用法和行政組織法等諸多領(lǐng)域,需要將其良好地嵌套于現(xiàn)行法之中?；谝陨蠁?wèn)題,建議在《人民警察法》中增設(shè)相應(yīng)的原則性條款,明確警務(wù)輔助人員管理的基本框架及原則;由國(guó)務(wù)院制定專門行政法規(guī),對(duì)警務(wù)輔助人員管理的重要問(wèn)題進(jìn)行全面系統(tǒng)規(guī)制,為部門立法及地方立法提供有效、明確的上位法基準(zhǔn),解決目前中央與地方、地方與地方之間在規(guī)定上的差異問(wèn)題?，F(xiàn)行立法對(duì)于警務(wù)輔助人員的履職保障機(jī)制,在履職安全保障方面仍有不足,具體體現(xiàn)為警務(wù)輔助人員在履職時(shí)只能配備必要的安全防護(hù)裝備,不能配備警械,導(dǎo)致警務(wù)輔助人員依法履職期間,在遇見(jiàn)危及他人或本人人身或財(cái)產(chǎn)安全的緊急情況下,無(wú)法有效制止侵害行為,保護(hù)自身及他人合法權(quán)益?！兑庖?jiàn)》中明確規(guī)定,公安機(jī)關(guān)應(yīng)給警務(wù)輔助人員配備必要的安全裝備以及執(zhí)勤防護(hù)裝備,但不得為其配備或由其使用武器、警械。大多數(shù)地方規(guī)范性文件也沿用了該項(xiàng)規(guī)定。值得注意的是,上述規(guī)定雖然對(duì)規(guī)范警務(wù)輔助人員管理具有積極作用,卻忽視了緊急情況下警務(wù)輔助人員的安全保障權(quán)。

基于警務(wù)輔助人員的職能定位及防止警務(wù)輔助人員濫用警察權(quán)侵犯公民合法權(quán)益之目的,上述規(guī)定有其存在的必要性。作為輔助執(zhí)法力量,警務(wù)輔助人員不具有獨(dú)立的執(zhí)法權(quán),其工作職責(zé)在于輔助人民警察執(zhí)法,因此設(shè)定上述限定是必須且合理的。但考慮到日常警務(wù)工作的危險(xiǎn)性及特殊性等因素,現(xiàn)行規(guī)定中對(duì)于警務(wù)輔助人員職責(zé)權(quán)限及其履職保障條件的設(shè)定仍較為保守,難以適應(yīng)警務(wù)工作的需要(39)參見(jiàn)史全增:《警輔人員管理的地方立法實(shí)踐及其改善》,載《公安學(xué)研究》2022年第1期,第59頁(yè)。。在警務(wù)輔助人員或第三人的人身安全受到嚴(yán)重侵害等緊急情形下,應(yīng)當(dāng)將人身安全和公共安全置于首要地位。基于保障安全的目的,應(yīng)當(dāng)賦予警務(wù)輔助人員一定的強(qiáng)制權(quán)。此時(shí),警務(wù)輔助人員可以突破上述限制,以維護(hù)社會(huì)秩序、保護(hù)自身或他人人身或財(cái)產(chǎn)的合法目的,使用必要的約束性警用器械、駕駛警用汽車等。

當(dāng)然,作為不具有執(zhí)法權(quán)的主體,對(duì)賦予警務(wù)輔助人員的強(qiáng)制權(quán)應(yīng)適當(dāng)限制,對(duì)“緊急情況”的理解亦應(yīng)加以限縮,即并非在所有緊急情形下都賦予警務(wù)輔助人員強(qiáng)制權(quán),避免隨意解釋“緊急情況”的含義,擾亂警務(wù)輔助人員管理秩序。對(duì)“緊急情況”的理解應(yīng)限縮為公共秩序產(chǎn)生嚴(yán)重混亂或警務(wù)輔助人員本人、他人的人身或財(cái)產(chǎn)安全遭受嚴(yán)重威脅,方可緊急使用公安警械、武器或車輛等,即警務(wù)輔助人員使用的警械必須是保護(hù)本人或他人人身財(cái)產(chǎn)安全所必需的。對(duì)此,可以參照《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)警務(wù)輔助人員條例》的規(guī)定,明確勤務(wù)警務(wù)輔助人員在履職期間遇見(jiàn)危及社會(huì)安全或他人人身及財(cái)產(chǎn)安全的緊急情況時(shí),可以使用必要的約束性警用器械(40)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)警務(wù)輔助人員條例》第27條第2款規(guī)定:“勤務(wù)輔警在從事巡邏、檢查、抓捕、押解等工作期間,遇有危害公共安全、社會(huì)秩序和公民人身、財(cái)產(chǎn)安全的緊急情況,可以使用必要的約束性警用器械”。。

基于警務(wù)工作本身具有的風(fēng)險(xiǎn)性,工作狀態(tài)中的警務(wù)輔助人員經(jīng)常會(huì)處于巨大的安全風(fēng)險(xiǎn)之中。實(shí)踐中,基于對(duì)警務(wù)輔助人員工作的不理解、對(duì)其身份的輕視等原因,群眾辱罵甚至毆打警務(wù)輔助人員的案事件屢見(jiàn)不鮮。雖然現(xiàn)行立法已經(jīng)對(duì)警務(wù)輔助人員的工傷保險(xiǎn)等待遇作出明確規(guī)定,但由于警務(wù)輔助人員本身不具有人民警察身份,社會(huì)認(rèn)同感低,導(dǎo)致其職業(yè)榮譽(yù)感和歸屬感較低,加之經(jīng)常發(fā)生的辱罵、毆打警務(wù)輔助人員案事件,更是嚴(yán)重挫傷了警務(wù)輔助人員的工作積極性。鑒于此,本文認(rèn)為,可以借鑒地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),制定警務(wù)輔助人員人身意外傷害保險(xiǎn)強(qiáng)制購(gòu)買制度,切實(shí)加強(qiáng)對(duì)警務(wù)輔助人員的人身安全保障,解除警務(wù)輔助人員的后顧之憂(41)參見(jiàn)司仲鵬:《輔警隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)芻議——以河南省許昌市魏都區(qū)公安分局輔警隊(duì)伍為研究樣本》,載《吉林廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第6期,第73頁(yè)。。