段 浩

（長(zhǎng)治學(xué)院 法律與經(jīng)濟(jì)學(xué)系，山西 長(zhǎng)治 046011）

城鎮(zhèn)化是人類社會(huì)發(fā)展的大勢(shì)所趨，也是土地、資本等要素在城鄉(xiāng)間優(yōu)化配置的結(jié)果。改革開放以來，我國不斷加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化均取得了顯著成果。一般來說，縣城是縣城和縣級(jí)市的城區(qū)的統(tǒng)稱，其國民生產(chǎn)總值占到全國的四分之一，常住人口占到全國的30%左右，是我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要空間載體。從某種意義上來說，縣城的意義重大，既是承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，又是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生和維護(hù)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。①習(xí)近平：《在會(huì)見全國優(yōu)秀縣委書記時(shí)的講話》， 2023 年9 月24 日，http://www.xinhuanet.com/politics/2015-09/01/c_1116430730.htm。然而，長(zhǎng)期以來縣城發(fā)展存在綜合承載能力不夠、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后、對(duì)城鎮(zhèn)化支撐不足等問題。有鑒于此，黨中央高度關(guān)注縣城的發(fā)展，特別是黨的十九大以來，中央進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)縣城在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合過程中的重要作用。黨的十九屆五中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，提出“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，彰顯出縣城在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的地位和作用。按照國家“十四五”規(guī)劃和中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，進(jìn)一步明確了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的總體要求、目標(biāo)任務(wù)以及具體部署。黨的二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)要求和空間布局，推進(jìn)以縣城融合城市與鄉(xiāng)村、發(fā)揮承上啟下作用的城鎮(zhèn)化，對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的發(fā)展大局具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和理論研究?jī)r(jià)值。

一、以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本理論與實(shí)踐樣例

新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)系統(tǒng)工程，也是廣受社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。當(dāng)前，學(xué)界研究城鎮(zhèn)化建設(shè)的研究成果較多。近年來，國內(nèi)學(xué)者主要從經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政管理學(xué)、社會(huì)學(xué)角度，從建設(shè)理念、發(fā)展路徑、地方探索、地區(qū)差異及各地新型城鎮(zhèn)化面臨的障礙及對(duì)策方面進(jìn)行論證、闡釋與分析?？h城被認(rèn)為是吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的重要載體。以縣城為載體的城鎮(zhèn)化，是在以人為核心的城鎮(zhèn)化思路下，在尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，立足縣域要素的稟賦條件，統(tǒng)籌縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容，以縣域?yàn)閱卧虻刂埔送七M(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。［1］同時(shí)，我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程與社會(huì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)，又與國家基本經(jīng)濟(jì)制度安排和經(jīng)濟(jì)體制改革緊密相連，在不同的發(fā)展階段呈現(xiàn)出不同的發(fā)展特點(diǎn)。當(dāng)前的發(fā)展趨勢(shì)主要表現(xiàn)為縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展短板突出和地區(qū)差異化明顯。

從理論層面來說，以縣城為載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)是空間相互作用理論的具體應(yīng)用。在城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間，商品、資金、勞動(dòng)力技術(shù)等要素需要不斷進(jìn)行傳輸，被稱為空間的相互作用。［2］包括物質(zhì)和人的移動(dòng)，各種交易以及信息的流動(dòng)和擴(kuò)散。高質(zhì)量推進(jìn)城鎮(zhèn)化，需要協(xié)調(diào)推進(jìn)人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和生活方式的轉(zhuǎn)型，換句話說，就是要新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展。因此，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵在于完善交通、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素的自由流動(dòng)、平等交換和合理配置，強(qiáng)化城鄉(xiāng)空間之間的互補(bǔ)作用。同時(shí)，縣城作為中小城市和小城鎮(zhèn)的聯(lián)結(jié)紐帶，只有提升人口、產(chǎn)業(yè)、生活等承載力，才能高質(zhì)量推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。從現(xiàn)實(shí)層面來說，以縣城為載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)是縣城人口聚集、工農(nóng)業(yè)互動(dòng)以及居民的實(shí)際需求。從現(xiàn)實(shí)來看，除了向大城市流動(dòng)以外，縣域流動(dòng)成為人口流動(dòng)的重要方式。作為縣域的集散中心，縣城是農(nóng)產(chǎn)品加工和工業(yè)品銷售的重要樞紐。特別是隨著鄉(xiāng)村居民對(duì)于教育、醫(yī)療和消費(fèi)日益增長(zhǎng)的需求，縣城已經(jīng)成為鄉(xiāng)村居民消費(fèi)、就醫(yī)、就學(xué)的主要承載地。因此，以縣城為載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)是從國情出發(fā)，按照人口遷移規(guī)律而作出的現(xiàn)實(shí)選擇。

以山西省長(zhǎng)治市為實(shí)踐樣例，該市主城區(qū)與周邊的縣區(qū)形成了密集型的城市群。其中，長(zhǎng)治市上黨城鎮(zhèn)群以大縣城建設(shè)為重要載體，發(fā)揮了縣城的集聚、輻射和帶動(dòng)功能，快速推進(jìn)長(zhǎng)治地區(qū)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，不斷提升和凝聚了城市的競(jìng)爭(zhēng)力，并持續(xù)影響和輻射周邊的農(nóng)村地區(qū)快速發(fā)展。通過優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，統(tǒng)籌縣城的生產(chǎn)、生活、生態(tài)布局，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。同時(shí)，加快縣城基礎(chǔ)設(shè)施、片區(qū)、老舊小區(qū)等改造提升，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)互聯(lián)互通，全面增強(qiáng)城市承載能力。當(dāng)?shù)匾钥h城為重要載體，以開發(fā)區(qū)為主引擎，加快主城區(qū)與各縣區(qū)的聯(lián)通融合，全力推進(jìn)產(chǎn)城融合，積極布局新興產(chǎn)業(yè)園區(qū)，引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展、集群發(fā)展，全面提升縣城的積聚效應(yīng)和輻射帶動(dòng)作用。在此基礎(chǔ)上，搶抓政策紅利，全面提升縣城的層級(jí)和水平，提升經(jīng)濟(jì)總量和人口總量，拓展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)裝備制造業(yè)，推進(jìn)縣城成為極具活力的區(qū)域經(jīng)濟(jì)群。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅在2022 年該市就改擴(kuò)建學(xué)校14 所，新建學(xué)校2 所，新建公辦幼兒園12 所。投入資金9.4 億元，支持每個(gè)縣區(qū)辦好一所高中。并且在市縣（區(qū)）兩級(jí)建立了市民服務(wù)大廳，開通了網(wǎng)上辦事通道，群眾各類事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)了“一站式”辦理。不斷改善公共服務(wù)水平，全市12 個(gè)縣區(qū)醫(yī)療集團(tuán)全部實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、扁平化管理，12 所縣區(qū)綜合醫(yī)院、11 所縣區(qū)中醫(yī)醫(yī)院全部達(dá)到二級(jí)甲等水平，124 所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、21 所社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和2436 個(gè)行政村衛(wèi)生室實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)全覆蓋。［3］

二、以縣城為載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的功能與作用

縣城是構(gòu)成城鎮(zhèn)體系的基礎(chǔ)，具有廣泛的地域功能和關(guān)鍵作用。現(xiàn)代意義上的縣最早起源于秦統(tǒng)一后的郡縣制。早在《史記》中就有記載，“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無不治?！睍r(shí)至今日，縣城依然是推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化的重要平臺(tái)，直接關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度和水平。雖然縣城的發(fā)展速度和人口增長(zhǎng)規(guī)模低于城市發(fā)展，但是在城市建設(shè)、人口規(guī)模、公共服務(wù)等方面發(fā)展速度要明顯高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，縣城的供水、燃?xì)?、人均道路面積等市政公共設(shè)施方面都取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，基本具備了承載城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)。與此同時(shí)，由于大城市為主導(dǎo)的發(fā)展模式集聚了大量的人口和產(chǎn)業(yè)，城市的規(guī)模不斷擴(kuò)大，已經(jīng)逐步超出了部分超大特大型城市的承載能力。因此，合理的城鎮(zhèn)化模式中應(yīng)該包含城市群和大城市，也應(yīng)該包括中小城市和小城鎮(zhèn)，才能充分發(fā)揮各類城鎮(zhèn)的功能和優(yōu)勢(shì)。按照《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》等文件要求，對(duì)于縣城城鎮(zhèn)化的支持力度不斷得到提升。從博弈論的角度來解讀，城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)上是鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)博弈的結(jié)果，在人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、地域空間和生活方式四個(gè)維度進(jìn)行轉(zhuǎn)型發(fā)展。因此，如何發(fā)揮縣城融合城市與鄉(xiāng)村、平衡聚集和分散、貫通上層與基層的紐帶功能，至關(guān)重要。實(shí)踐證明，我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的問題依然存在。一般來說，西部、中部、東部的城鎮(zhèn)化水平依次提高，超過全國平均水平的省份多位于東部地區(qū)。特別是北京、上海、天津三個(gè)直轄市的城鎮(zhèn)化率遙遙領(lǐng)先，中西部省份的城鎮(zhèn)化率則普遍偏低。因此，落實(shí)和推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制，重點(diǎn)在于合力推進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的雙向自由流動(dòng)和公共資源的合理配置。［4］在縣域范圍內(nèi)，城鄉(xiāng)的物質(zhì)和社會(huì)交流非常密切，城鄉(xiāng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)具有較高的同質(zhì)性和銜接性，在空間上可以互補(bǔ)和兼容。因此，縣城的紐帶作用無比關(guān)鍵，無論是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施還是新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，都是以縣域?yàn)閱挝?，以縣城的輻射帶動(dòng)能力為核心，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

新的發(fā)展階段，縣城的定位和作用理應(yīng)得到重新審視和重視，突出城鄉(xiāng)融合、平衡集聚和分散、貫通上層與基層的紐帶功能。研究表明，中國新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該堅(jiān)持城市規(guī)模適度均衡發(fā)展的方向，城市的發(fā)展規(guī)模應(yīng)當(dāng)與城市的承載系統(tǒng)相匹配，如果缺乏有效的應(yīng)對(duì)能力，反而會(huì)強(qiáng)化城市的脆弱性，阻滯城市的發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)摒棄過度集中化的人口集聚，引導(dǎo)城市和縣城協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、差異化發(fā)展。［5］縣城的定位和發(fā)展受到學(xué)界的關(guān)注和多維度解讀?？h城作為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)安家、城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的天然載體，將成為中國城鎮(zhèn)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵空間布局，［6］基于縣城相對(duì)優(yōu)質(zhì)的教育資源和較低的生活成本，落戶縣城開始納入農(nóng)民工群體的考量范圍。［7］縣城城鎮(zhèn)化是共同富裕的重要支撐，以全面富裕為導(dǎo)向，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化是扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的必由之路和可行途徑。［8］但是，縣城也面臨著大城市虹吸效應(yīng)帶來的挑戰(zhàn)，特別是在無法完全滿足人們美好生活需求時(shí)，縣城的流動(dòng)人口往往呈現(xiàn)出“職住分離、流而不留”特征，縣城發(fā)揮出不同周期的“驛站”作用。［9］在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，縣城發(fā)揮“聯(lián)城帶鄉(xiāng)”的空間布局作用，在流動(dòng)人口的集聚方面體現(xiàn)出“流而不留”的驛站特性，對(duì)我國統(tǒng)籌城市和鄉(xiāng)村布局帶來重要影響。從城鎮(zhèn)化來看，需要提高縣城人口集聚功能，從人口結(jié)構(gòu)變化看，必須加強(qiáng)縣城綜合服務(wù)功能。［10］如何響應(yīng)“流而不留”人口的多元化需求，進(jìn)而激發(fā)縣城城鎮(zhèn)化活力，讓縣城更好擔(dān)當(dāng)起聯(lián)結(jié)城市、帶動(dòng)鄉(xiāng)村的歷史使命，重塑新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，亟待研究討論。

三、以縣城為載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的障礙

當(dāng)前，我國縣域發(fā)展中不平衡不充分的問題依然凸顯，以縣城為載體的城鎮(zhèn)化面臨諸多的問題和障礙，需要進(jìn)一步進(jìn)行分析和探討，積極應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)中的難點(diǎn)和堵點(diǎn)問題。

（一）縣城的弱勢(shì)地位

當(dāng)前，人們更多傾向于城市化思維或者大城市偏向的城鎮(zhèn)化思路，對(duì)于縣城在城鎮(zhèn)化中的載體和紐帶作用思想認(rèn)識(shí)不夠，造成在政策層面上土地、資本、勞動(dòng)力等要素不斷向大中城市集聚的制度效應(yīng)，尚未建立起協(xié)同推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化的政策體系。

部分縣城照抄照搬城市化建設(shè)路徑，熱衷于搞土地開發(fā)和不符合實(shí)際需求的大拆大建、形象工程，缺乏對(duì)于相關(guān)市政公共服務(wù)和配套設(shè)施建設(shè)的關(guān)注和投入，偏離了以人為本的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方向，忽視了城鄉(xiāng)居民的美好生活需求和節(jié)約集約用地的原則，一定程度上阻滯了城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)和耕地保護(hù)問題的解決。同時(shí)，縣城的發(fā)展長(zhǎng)期受到縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約。目前，除了江蘇、山東、浙江等地的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為強(qiáng)勁，其他多數(shù)省市的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然處于不發(fā)達(dá)階段，發(fā)展活力較為缺乏，同時(shí)缺乏合理規(guī)劃和鮮明特色，導(dǎo)致重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)不突出，縣域的比較優(yōu)勢(shì)不明顯，通過資金對(duì)于縣城的城鎮(zhèn)化建設(shè)的支持作用有限。［11］

（二）產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱

縣域經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)相比，具有獨(dú)特的農(nóng)業(yè)農(nóng)村性、地域廣闊性和發(fā)展不平衡性等特點(diǎn)。各地的縣城城鎮(zhèn)化政策主要聚焦于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)方面，相對(duì)來說對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)注度不高，不利于城鎮(zhèn)化的全面發(fā)展。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，縣域與市區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)都相對(duì)薄弱，縣級(jí)財(cái)政壓力受到經(jīng)濟(jì)增速放緩等因素的影響，在應(yīng)對(duì)人口老齡化、生態(tài)治理和推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化等方面的財(cái)政支出需求加大，部分縣城對(duì)于土地出讓金等非稅收入和轉(zhuǎn)移支付的依賴加深，使得縣級(jí)財(cái)政在縣城建設(shè)方面投入明顯不足。多數(shù)地區(qū)縣城的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，具體表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，普遍存在同質(zhì)化的現(xiàn)象；科技含量不高，創(chuàng)新能力和核心競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)；企業(yè)的規(guī)模普遍較小，產(chǎn)業(yè)鏈條不長(zhǎng)且基本處于中低端；配套設(shè)施不夠健全，企業(yè)的集聚和資本流入不夠順暢，營(yíng)商環(huán)境不夠良好。由于缺乏雄厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，從而造成縣城的就業(yè)崗位不足和工資性收入偏低，難以滿足人才引進(jìn)和農(nóng)民進(jìn)城的積極性，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進(jìn)程受到制約。

（三）人口集聚效應(yīng)不明顯

一般來說，人口的集聚效應(yīng)主要取決于區(qū)域的經(jīng)濟(jì)規(guī)模以及人均收入差距。長(zhǎng)期以來，城市集中了多數(shù)工業(yè)和服務(wù)業(yè)，促使更多農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，一些大城市和中心城市的人口快速集聚，同時(shí)部分中小城市和邊緣城市的人口也在不斷收縮。有些學(xué)者利用夜間燈光大數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算，發(fā)現(xiàn)全國2800 多個(gè)縣級(jí)行政單元中有191 個(gè)處于人口持續(xù)下降狀態(tài)。［12］其中，尤其是西部地區(qū)和東北地區(qū)受到自然條件等因素限制，人口遷移的問題更加突出。

盡管在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的推進(jìn)下，縣域的教育醫(yī)療水平獲得了顯著提升，但與城市相比仍然存在結(jié)構(gòu)性短板。相比較于大中城市，縣城的行政級(jí)別、財(cái)政支持等方面都處于弱勢(shì)地位，特別是在人口流動(dòng)的背景下，許多縣城的規(guī)模小、人口少，規(guī)模經(jīng)濟(jì)難以形成，導(dǎo)致縣城的人口集聚效應(yīng)不明顯，一定程度造成了資源浪費(fèi)。

（四）戶籍制度缺陷

人的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的核心，關(guān)鍵要破除傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等制度性障礙。眾所周知，長(zhǎng)期以來的城鄉(xiāng)戶籍差異使得農(nóng)民無法享受與城市居民同等的基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、教育和社會(huì)保障等方面的待遇。同時(shí)，縣城的財(cái)政收入水平有限，在短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的全覆蓋，戶籍制度成為阻礙城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度障礙，改革戶籍制度已成為當(dāng)前解決人口城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵問題之一。［13］同時(shí)，依托戶籍制度的土地產(chǎn)權(quán)改革也是影響農(nóng)民進(jìn)城的重要因素。土地權(quán)益是關(guān)乎農(nóng)民切身利益的重要資產(chǎn)，［14］盡管在政策層面取消縣城落戶限制，土地管理法也確認(rèn)不得強(qiáng)制進(jìn)城落戶農(nóng)民失去土地，而是允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地和繼續(xù)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。［15］但是在實(shí)踐中，由于土地撂荒以及可能被集體收回承包土地的法律風(fēng)險(xiǎn)以及農(nóng)村房屋定期維修的成本等問題，加之城市的生活、教育、醫(yī)療等成本增大，部分村民仍然選擇在農(nóng)村生活，限制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

四、構(gòu)建以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化長(zhǎng)效機(jī)制

縣城作為基礎(chǔ)的行政單位，是城鎮(zhèn)化不可缺少的重要環(huán)節(jié)，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化也是新型城鎮(zhèn)化向縱深發(fā)展的重要舉措。推進(jìn)以縣城為載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要立足實(shí)際，順應(yīng)人口流動(dòng)的趨勢(shì)和規(guī)律，統(tǒng)籌縣城的生產(chǎn)、生活和安全需求，協(xié)調(diào)好城市發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的關(guān)系，因地制宜強(qiáng)化縣城的綜合承載能力，推進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

（一）完善城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間規(guī)劃

縣城是我國城鎮(zhèn)化體系的重要組成部分，理應(yīng)在城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間規(guī)劃方面予以重點(diǎn)關(guān)注。通過全局性、系統(tǒng)性的城鎮(zhèn)化空間規(guī)劃理念，對(duì)城市和縣城以及鄉(xiāng)村的空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)前瞻性和整體性，梯度銜接三者的空間規(guī)劃、人口密度、土地利用、產(chǎn)業(yè)布局、交通聯(lián)通等，形成互嵌、互補(bǔ)、協(xié)同的空間規(guī)劃，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化走向空間均衡發(fā)展。

同時(shí)，縣城應(yīng)該成為承接城市功能疏散的主要載體。城市作為區(qū)域的核心增長(zhǎng)極，人口和功能集聚效果明顯，超出了城市的承載能力，而鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)相對(duì)不足，亟待縣城在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基本公共服務(wù)方面發(fā)揮鏈接城市和鄉(xiāng)村的紐帶作用，部分承接城市產(chǎn)業(yè)、人口和各類服務(wù)功能，對(duì)于人口集聚發(fā)揮平衡集聚和疏散進(jìn)行有機(jī)調(diào)整，同時(shí)對(duì)于不同類型的縣城利用各自的比較優(yōu)勢(shì)，差異化承接各類大城市的承載需求、服務(wù)需求和治理需求。因此，需要重新審視縣城規(guī)劃的編制思路和原則，加快統(tǒng)籌縣城規(guī)劃與都市圈、城市群規(guī)劃的有機(jī)銜接，避免縣城規(guī)劃過程中尺度失控和密度失序，精細(xì)補(bǔ)齊縣城發(fā)展的短板弱項(xiàng)，以公共服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、市政等公用設(shè)施升級(jí)帶動(dòng)縣城功能更新，推進(jìn)縣城可持續(xù)性發(fā)展。

（二）強(qiáng)化城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐

縣城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)立足本地的資源稟賦和發(fā)展實(shí)際，促進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化差異化發(fā)展。以縣城建設(shè)為先導(dǎo)，以縣域發(fā)展為目標(biāo)，協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。縣城的發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持與城市和鄉(xiāng)村差異化的發(fā)展思路，形成與城市和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)的梯度發(fā)展格局。通過完善產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)平臺(tái)，激勵(lì)和引導(dǎo)縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展和盤活存量建設(shè)用地。通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)不同類型的縣城城鎮(zhèn)化。對(duì)于經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣應(yīng)該增加建設(shè)用地指標(biāo)，緩解人地關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對(duì)于人口流失較為嚴(yán)重的縣城，可以土地綜合整治新增建設(shè)用地指標(biāo)或者補(bǔ)充耕地指標(biāo)，維護(hù)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能。通過建立國家和省級(jí)土地指標(biāo)交易平臺(tái)，引導(dǎo)土地指標(biāo)依據(jù)縣城功能定位進(jìn)行有序流轉(zhuǎn)，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的土地使用需求，同時(shí)也可以有效緩解財(cái)政緊張，推進(jìn)各類縣城都能高效推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，產(chǎn)業(yè)支撐是基礎(chǔ)。要將城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展有機(jī)地結(jié)合，利用縣城的產(chǎn)業(yè)集聚和輻射帶動(dòng)功能，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)規(guī)模，大力提升產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)。在推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展中，不斷推動(dòng)服務(wù)業(yè)提質(zhì)增效。以文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展為牽引，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和景區(qū)品牌建設(shè)，全面提升景區(qū)品質(zhì)，推進(jìn)旅游成為縣城的新興產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村的骨干產(chǎn)業(yè)。出臺(tái)系列政策措施，打造旅游度假區(qū)、振興小鎮(zhèn)、康養(yǎng)區(qū)、文旅康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、文旅綜合體等文旅康養(yǎng)示范區(qū)，支持創(chuàng)建文旅康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，不斷壯大文旅康養(yǎng)市場(chǎng)主體。開發(fā)了精品旅游線路，使文化與旅游的深度融合成為鄉(xiāng)村振興的新動(dòng)能。以特色專業(yè)鎮(zhèn)為抓手，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，形成新的產(chǎn)業(yè)集群，帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增強(qiáng)縣域人口和經(jīng)濟(jì)聚集能力。以城帶鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，積極探索符合現(xiàn)代化要求，具有區(qū)域特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的務(wù)實(shí)之舉。圍繞實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品高質(zhì)高效、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，加快發(fā)展壯大精深加工產(chǎn)業(yè)集群，將更多附加值高的環(huán)節(jié)留在農(nóng)村，將更多增值部分留給農(nóng)民，推動(dòng)壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。以縣城為集聚輻射帶動(dòng)，通過不斷優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局和產(chǎn)業(yè)布局，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。這既是長(zhǎng)治市在資源型城市轉(zhuǎn)型升級(jí)中交出的亮麗答卷，也是長(zhǎng)治市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的生動(dòng)實(shí)踐。

（三）推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的驅(qū)動(dòng)機(jī)制

人口流失是當(dāng)前縣城發(fā)展的重要問題。在當(dāng)前大城市對(duì)人口的虹吸效應(yīng)下，特別是資源枯竭性縣城，該類問題尤其突出。同時(shí)，由于產(chǎn)業(yè)逐漸衰落和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力的不足，明顯削弱了縣城的人口承載能力，進(jìn)而導(dǎo)致人口流失現(xiàn)象嚴(yán)重。人口的流失進(jìn)而造成勞動(dòng)力不足、人口空心化和老齡化問題隨之而來。因此，以城鄉(xiāng)居民需求為導(dǎo)向，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)的合力，政府發(fā)揮財(cái)政支持、公共服務(wù)、協(xié)調(diào)監(jiān)管和社會(huì)保障作用，在機(jī)制方面推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，建立統(tǒng)一的商品市場(chǎng)、要素市場(chǎng)，提升縣城治理體系和治理能力現(xiàn)代化，尤顯重要。

傳統(tǒng)的縣城城鎮(zhèn)化過程中，某些縣城一味強(qiáng)調(diào)城關(guān)鎮(zhèn)的中心地位，利用土地指標(biāo)片面強(qiáng)調(diào)城關(guān)鎮(zhèn)的人口規(guī)模和抬高房?jī)r(jià)，相對(duì)限制其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，難以促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，反而可能強(qiáng)化對(duì)于鄉(xiāng)村的控制，導(dǎo)致鄉(xiāng)村的大規(guī)模撤并和強(qiáng)制性的人口流動(dòng)。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府工作任務(wù)，地方政府自然希望通過城鎮(zhèn)化來實(shí)現(xiàn)短平快的發(fā)展策略，進(jìn)而解決地方的各類社會(huì)問題，實(shí)現(xiàn)保穩(wěn)定、保民生等基本目標(biāo)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，縣城具有承擔(dān)國家工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要?dú)v史使命，具有聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)和溝通上下的特殊功能，必將成為新時(shí)代中國城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵空間布局。［16］因此，各級(jí)政府要建立和完善新增建設(shè)用地指標(biāo)和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策，在機(jī)制上推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中農(nóng)民基本權(quán)益的保障，提升起農(nóng)民主動(dòng)參與城鎮(zhèn)化的能力和積極性。

（四）改善縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

新型城鎮(zhèn)化的前提是必須有完善的城鄉(xiāng)一體化基礎(chǔ)設(shè)施。以縣城帶動(dòng)集聚輻射效應(yīng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)路網(wǎng)一體化建設(shè)，加快建設(shè)城市與縣城、鄉(xiāng)村的公路、鐵路等交通設(shè)施建設(shè)，構(gòu)筑現(xiàn)代公路交通網(wǎng)絡(luò)，持續(xù)推進(jìn)市縣快速通道建設(shè)。以公共交通均衡化為要求，開通城市與縣城、縣城與鄉(xiāng)村的公共通道，構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公交網(wǎng)絡(luò)。以縣城為推進(jìn)市域城鎮(zhèn)化建設(shè)重要載體，加大縣城的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快城鄉(xiāng)互聯(lián)互通，全面提升縣城的承載能力和服務(wù)水平。同時(shí)，著力于提升城鎮(zhèn)的承載能力，加快推動(dòng)供水、供熱等城市基礎(chǔ)設(shè)施向縣城和鄉(xiāng)村延伸。推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化、區(qū)域供水規(guī)?；?、小型工程標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，凡是能夠納入城鎮(zhèn)管網(wǎng)延伸或區(qū)域規(guī)模化供水工程供水范圍的村莊，全部納入縣級(jí)供水企業(yè)統(tǒng)一的服務(wù)管理體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水同質(zhì)、同網(wǎng)、同價(jià)、同服務(wù)。同時(shí)，積極推進(jìn)充電樁建設(shè)，擴(kuò)大縣城服務(wù)半徑充電網(wǎng)絡(luò)。大力推進(jìn)農(nóng)村“以氣代煤”工程，為周邊縣城提供高質(zhì)量服務(wù)，擴(kuò)大年供氣量水平。

持續(xù)加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)水利提升工程，路、水、電、網(wǎng)、文化場(chǎng)館實(shí)現(xiàn)行政村全覆蓋。實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治五年提升行動(dòng)，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村污水處理、戶廁改造、垃圾收運(yùn)等項(xiàng)目建設(shè)，開展村莊綠化美化工程，鄉(xiāng)村面貌不斷改善。同時(shí)，以改善公共服務(wù)為切入點(diǎn)，全力改善民生，兜牢民生基礎(chǔ)，內(nèi)外兼修，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。推進(jìn)城鄉(xiāng)居民共享均等的基本公共服務(wù)，為企業(yè)發(fā)展和居民就業(yè)提供了強(qiáng)有力的支持。開設(shè)各種形式的就業(yè)服務(wù)平臺(tái)，讓進(jìn)城農(nóng)民獲得公平的就業(yè)機(jī)會(huì)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立“就業(yè)服務(wù)工作站”，構(gòu)建起覆蓋市縣鄉(xiāng)村四級(jí)的公共就業(yè)服務(wù)體系。同時(shí)，解決進(jìn)城農(nóng)民子女入學(xué)難是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和推進(jìn)城鎮(zhèn)化中的一大堵點(diǎn)。需要統(tǒng)籌做好城鄉(xiāng)各學(xué)段教育工作，狠抓優(yōu)質(zhì)教育資源供給。優(yōu)化教育資源配置，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校聯(lián)盟辦學(xué)，構(gòu)建強(qiáng)校帶弱校機(jī)制，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源逐步均衡。積極推動(dòng)高等教育資源優(yōu)化布局、提檔升級(jí)，吸附人口集聚，帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。同時(shí)，推進(jìn)縣域醫(yī)療衛(wèi)生一體化改革，解決鄉(xiāng)村醫(yī)療資源不均衡的現(xiàn)狀。利用城市優(yōu)勢(shì)醫(yī)療條件，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向縣城下沉。通過托管縣區(qū)醫(yī)療集團(tuán)，提升基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)綜合服務(wù)能力，并進(jìn)一步積極推動(dòng)城市醫(yī)療資源向鄉(xiāng)村延伸。利用縣城的養(yǎng)老資源，創(chuàng)新養(yǎng)老模式，不斷整合鄉(xiāng)村養(yǎng)老資源，培育新型的居家和社會(huì)養(yǎng)老方式。

（五）構(gòu)建城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度體系

根據(jù)縣城的功能特色和發(fā)展定位，因地制宜，因縣施策，建立多元評(píng)價(jià)體系，分類引導(dǎo)，分類考核。建立符合現(xiàn)代城鎮(zhèn)化發(fā)展要求的現(xiàn)代戶籍制度，解決二元戶籍制度限制人口流動(dòng)的問題。近年來，各省加快戶籍制度改革，出臺(tái)了一系列相關(guān)政策和文件要求，但是在執(zhí)行過程中仍然暴露出諸多問題，關(guān)鍵在于人口城鎮(zhèn)化的能力不足，導(dǎo)致縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的欠缺。因此，對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的縣城，農(nóng)業(yè)是縣域產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的關(guān)鍵和核心，縣城則主要發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)反哺鄉(xiāng)村。在此背景下，戶籍制度應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)農(nóng)村人口適度向城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移，可以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的合理配置，實(shí)現(xiàn)縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展需求。

同時(shí)需要注意的是，要通過制度機(jī)制細(xì)化落實(shí)縣城的功能定位，分類引導(dǎo)不同功能定位的縣城走上不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，防止縣城之間進(jìn)行無序競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)，引導(dǎo)省內(nèi)同類縣城的產(chǎn)業(yè)布局，防止縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的同質(zhì)化，造成過度競(jìng)爭(zhēng)，拉低同類產(chǎn)業(yè)發(fā)展獲得的正常利潤(rùn)水平。在此基礎(chǔ)上，發(fā)揮政府、市場(chǎng)的作用，不斷“補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)”，重點(diǎn)建設(shè)公共服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、市政公用、產(chǎn)業(yè)培育等領(lǐng)域，通過縣城城鎮(zhèn)化帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，助推共同富裕。