高職院校財(cái)務(wù)預(yù)算“兩張皮”問題的研討

任紅梅

【摘要】隨著中國高等職業(yè)教育強(qiáng)國建設(shè)不斷深入，高等職業(yè)教育管理體制進(jìn)入全面改革階段，各地高職院校為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，結(jié)合自身實(shí)際情況，擴(kuò)大招生規(guī)模、強(qiáng)化師資力量、提升教學(xué)質(zhì)量水平。高職院校資金來源日趨多元化，如何降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、做到收支平衡、提高資金使用率成為各大高職院校必須重視的問題。其中，財(cái)務(wù)預(yù)算是高職院校達(dá)成上述目標(biāo)的關(guān)鍵，也是財(cái)務(wù)管理的核心，但是部分高職院校的財(cái)務(wù)預(yù)算存在“兩張皮”的問題，基于此，本文將對高職院校財(cái)務(wù)預(yù)算“兩張皮”的原因進(jìn)行分析，從而有針對性提出解決對策。

【關(guān)鍵詞】校內(nèi)預(yù)算 部門預(yù)算 兩張皮

引言

預(yù)算管理是學(xué)校管理的重點(diǎn)，也是財(cái)務(wù)管理的核心，是確保學(xué)校各項(xiàng)任務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重點(diǎn)管理手段。目前，高職院校還面臨著規(guī)模擴(kuò)張、資金短缺等問題，提升預(yù)算管理水平，提高資金使用效益，科學(xué)化、精細(xì)化的預(yù)算管理水平顯得更為重要。然而，高職院校現(xiàn)在仍然存在編制兩套預(yù)算的現(xiàn)象，即每年7月啟動編制的財(cái)政部門預(yù)算，學(xué)校根據(jù)自身財(cái)力年底啟動編制的校內(nèi)預(yù)算，上報(bào)的兩本預(yù)算在時間、金額等方面均有變動，使得兩本預(yù)算發(fā)生差異，最終導(dǎo)致“兩張皮”的情況發(fā)生。

一、高職院校財(cái)務(wù)預(yù)算“兩張皮”的原因分析

（一）缺乏準(zhǔn)確的預(yù)算編制認(rèn)識

高職院校財(cái)務(wù)預(yù)算出現(xiàn)“兩張皮”主要原因是對預(yù)算編制缺乏準(zhǔn)確認(rèn)識。財(cái)務(wù)預(yù)算本應(yīng)該是相關(guān)部門共同參與完成的一項(xiàng)工作，但是基于工作性質(zhì)，高職院校普遍認(rèn)為預(yù)算是財(cái)務(wù)工作，高職院校領(lǐng)導(dǎo)以及其他預(yù)算主體部門對預(yù)算工作重視度不足，加之沒有完備的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，也就難以配合財(cái)務(wù)部門做好預(yù)算編制工作[1]。

（二）缺乏完備的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)

由于對預(yù)算編制缺乏準(zhǔn)確認(rèn)識，因此，很多高職院校沒有完備的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)；同時，高職院校行政部門以及二級學(xué)院數(shù)量較多，如果沒有完備的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，將存在職能部門之間信息不對稱的情況，例如，部分預(yù)算主體部門可能通過模糊預(yù)算用途、增加預(yù)算用途等方式，將預(yù)算申報(bào)額度提升起來。當(dāng)前，高職院校的預(yù)算意識相對薄弱，不利于預(yù)算編制工作在各個部門之間流動，由此可見，如果沒有完備的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)以及專業(yè)人士，那么預(yù)算編制就會出現(xiàn)預(yù)算與實(shí)際情況不符合等問題。

（三）缺乏完善的預(yù)算配套制度

鑒于各種因素的影響，普遍高職院校沒有構(gòu)建較為完善的預(yù)算制度，也沒有明確的預(yù)算目標(biāo)，這就可能出現(xiàn)預(yù)算編制不夠規(guī)范的情況，從而引發(fā)“兩張皮”的問題，導(dǎo)致預(yù)算編制難以有效執(zhí)行。同時，由于制度不健全，預(yù)算編制時間較短，當(dāng)預(yù)算指標(biāo)下達(dá)之后，而難以落實(shí)事前控制、事中監(jiān)控以及事后評價等工作，整個預(yù)算執(zhí)行過程因?yàn)橹贫炔唤∪霈F(xiàn)混亂的問題，預(yù)算與實(shí)際需求不符合，從而影響到高職院校的資金使用效率，難以有效推動高職院校各項(xiàng)工作穩(wěn)定開展[2]。

（四）預(yù)算編制方法不科學(xué)

根據(jù)地方財(cái)政廳財(cái)政制度的要求，高職院校預(yù)算編制工作必須做到用途縝密、項(xiàng)目詳細(xì)以及分類精準(zhǔn)，如果預(yù)算編制沒有達(dá)不到要求，就難以保證財(cái)政資金的有效使用，特別是預(yù)算編制之外的支出項(xiàng)目將更加難以得到保障。雖然預(yù)算編制方法有很多，但是高職院校教學(xué)活動繁雜，而且與行政管理有著密切關(guān)聯(lián)，甚至受到外部活動因素的影響，預(yù)算編制難以全面考慮到所有因素，如果只是采用零基預(yù)算法，往往難以保障預(yù)算的合理性以及精準(zhǔn)性。

（五）缺乏預(yù)算編制時間與口徑不一致，執(zhí)行力度不足

根據(jù)地方財(cái)政廳財(cái)政制度的要求，地方高職院校應(yīng)當(dāng)按照地方統(tǒng)一規(guī)定的時間以及編制準(zhǔn)則做好預(yù)算工作，但是現(xiàn)階段高職院校普遍存在預(yù)算編制時間與口徑（預(yù)算編制準(zhǔn)則）不一致的問題，從而影響到后續(xù)預(yù)算的執(zhí)行效果。預(yù)算編制要將高職院校視為一個整體，集中預(yù)算管理，并嚴(yán)格執(zhí)行，如果預(yù)算編制實(shí)踐與口徑不一致，那么后續(xù)執(zhí)行力度與控制力度將會變?nèi)?。雖然現(xiàn)在很多高職院校都結(jié)合自身實(shí)際情況完成了財(cái)務(wù)信息化建設(shè)，對系統(tǒng)進(jìn)行了完善，但是由于預(yù)算執(zhí)行與控制力度不足，最終導(dǎo)致預(yù)算資金使用無法得到有效管控，出現(xiàn)預(yù)算編制與實(shí)際情況不符合的“兩張皮”情況。

（六）未建立科學(xué)預(yù)算績效評價體系

對于預(yù)算績效而言，具體指的是對預(yù)算編制、執(zhí)行、控制等環(huán)節(jié)進(jìn)行評價，確保預(yù)算目標(biāo)能夠按照預(yù)算編制有效完成，并對高職院校各項(xiàng)資源配置情況進(jìn)行全面總結(jié)與考核。但是部分高職院校并沒有建立科學(xué)的預(yù)算績效評價體系，也就無法對預(yù)算編制實(shí)現(xiàn)事前、事中以及事后的全過程控制。高職院校預(yù)算工作主要是按照國家相關(guān)政策以及上級主管財(cái)政部門所制定的具體要求開展預(yù)算編制工作，但是很多高職院校未結(jié)合自身的實(shí)際情況構(gòu)建預(yù)算績效評價體系，或者是績效評價體系不完善，這就無法幫助高職院校管理層以及財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人無法及時了解預(yù)算編制執(zhí)行的有效性，也就難以對高職院校資源進(jìn)行合理配置，這種“兩張皮”的問題將會影響到高職院校的健康發(fā)展。

二、解決高職院校財(cái)務(wù)預(yù)算“兩張皮”的建議

（一）加大宣傳解讀，樹立全面預(yù)算的理念

建立全面預(yù)算明確責(zé)任主體，構(gòu)建全面預(yù)算編制架構(gòu)，全面預(yù)算決策機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)。各部門主要負(fù)責(zé)人是本單位預(yù)算績效管理工作的第一責(zé)任人，對完善績效管理體制機(jī)制、有效開展管理工作負(fù)責(zé)；單位內(nèi)部具體預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對本機(jī)構(gòu)預(yù)算績效管理工作負(fù)責(zé)；項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作負(fù)責(zé)。對重大項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人實(shí)行績效終身責(zé)任追究制，切實(shí)做到花錢必問效、無效必問責(zé)。各地要完善轉(zhuǎn)移支付績效管理責(zé)任體系，明確責(zé)任主體[4]。

（二）完善部門預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，提高預(yù)算編制準(zhǔn)確性

為了解決預(yù)算編制“兩張皮”的問題，高職院校應(yīng)當(dāng)構(gòu)建并完善完備的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)以及預(yù)算信息平臺。由完備的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)高職院校預(yù)算編制工作，因?yàn)楦呗氃盒＝虒W(xué)事務(wù)、科研活動以及其他事項(xiàng)繁多，因此，預(yù)算管理機(jī)構(gòu)必須要用好預(yù)算信息平臺，要求高職院校各級部門以及二級學(xué)院等預(yù)算主體，將每月的重點(diǎn)活動條目按照規(guī)定上傳到預(yù)算信息平臺中，還要將涉及預(yù)算資金收付的活動重點(diǎn)標(biāo)注出來。

（三）完善預(yù)算配套制度

對于高職院校各個預(yù)算主體而言，在對預(yù)算編制進(jìn)行執(zhí)行時，因?yàn)槲飪r變動、預(yù)算編制水平、突發(fā)事件等各種因素，出現(xiàn)對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整的情況也在所難免，因此，構(gòu)建完善的預(yù)算配套制度非常必要，可以最大限度確保各項(xiàng)工作能夠規(guī)范開展。例如，高職院校對于之前沒有編入到年初預(yù)算的項(xiàng)目，必須要通過制度對調(diào)整預(yù)算進(jìn)行明確規(guī)定，要求將預(yù)算支出項(xiàng)目列出來，并對此筆預(yù)算的使用主體為什么最初沒有將該筆預(yù)算納入預(yù)算編制的原因進(jìn)行深入調(diào)查，然后按照制度規(guī)定對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。對于預(yù)算編制而言，嚴(yán)格按照制度將申請上報(bào)到預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，再由預(yù)算管理機(jī)構(gòu)對預(yù)算差異大小進(jìn)行分析，然后確定預(yù)算的可行性、合理性以及部分預(yù)算需要調(diào)整的可調(diào)整范圍等方面，經(jīng)過審核之后，再上傳到上級部門，經(jīng)過同意之后下達(dá)經(jīng)費(fèi)到相關(guān)部門[5]。

（四）選擇科學(xué)的編制方法

預(yù)算編制方法有滾動預(yù)算法、零基預(yù)算法、彈性預(yù)算法、項(xiàng)目預(yù)算法和作業(yè)預(yù)算法等。財(cái)政部門為高職院校撥款的主要依據(jù)是在校生的人數(shù)，通常采用的是“生均撥款+專項(xiàng)補(bǔ)助”的模式。從實(shí)際情況來看，部分高職院校采用的是增量預(yù)算法，但是隨著項(xiàng)目數(shù)量的不斷增加，增量預(yù)算法也難以達(dá)到預(yù)期的效果。同時，考慮到高職院校各項(xiàng)事務(wù)繁多，因此，建議選擇科學(xué)的編制方法，而科學(xué)體現(xiàn)在對各種預(yù)算編制方法進(jìn)行組合使用。例如，可以將滾動預(yù)算法、增量預(yù)算法、零基預(yù)算法等方法結(jié)合起來，通過靈活使用多種預(yù)算方法，將能夠保障預(yù)算的準(zhǔn)確性與合理性。對于一些重大項(xiàng)目而言，建議采用滾動預(yù)算法，需要定期對重大項(xiàng)目支出的實(shí)際使用情況進(jìn)行審核，然后根據(jù)內(nèi)容變化做對應(yīng)的調(diào)整。

（五）統(tǒng)一預(yù)算時間與口徑，加強(qiáng)執(zhí)行力度

財(cái)政預(yù)算編制口徑：每年7月中旬啟動→編制財(cái)政“一上”預(yù)算（項(xiàng)目支出）→財(cái)政“一下”批復(fù)→10月中旬編制財(cái)政“二上”預(yù)算（項(xiàng)目支出+基本支出）→次年1月下旬財(cái)政“二下”批復(fù)。校內(nèi)預(yù)算編制口徑：每年12月下旬啟動→次年1月下旬財(cái)政預(yù)算批復(fù)→2月下旬匯總編制→3月上旬下達(dá)。將預(yù)算時間與口徑進(jìn)行統(tǒng)一，才能加強(qiáng)后續(xù)預(yù)算的執(zhí)行力度。由預(yù)算管理機(jī)構(gòu)對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行管理，不僅要對經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)進(jìn)行全面監(jiān)控，還需要把握好預(yù)算進(jìn)度以及績效目標(biāo)執(zhí)行情況，根據(jù)投入產(chǎn)出比對預(yù)算執(zhí)行與目標(biāo)之間存在的偏差進(jìn)行分析，結(jié)合高職院校時間情況，根據(jù)國家宏觀調(diào)控總體要求，充分考慮學(xué)校自身中長期發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合自身規(guī)模和管理需要，選擇或綜合運(yùn)用預(yù)算編制方法。高職院校部門預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算均應(yīng)采用“二上二下”的預(yù)算編制方式，能夠有效避免學(xué)校預(yù)算“兩張皮”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（六）制定科學(xué)的預(yù)算績效評價體系

從“新預(yù)算法”的相關(guān)規(guī)定來看，其中對高職院校構(gòu)建預(yù)算績效評價體系的重要性進(jìn)行了明確，要求高職院校必須將預(yù)算績效評價體系貫穿到整個預(yù)算管理過程之中，具體包括預(yù)算編制、執(zhí)行、控制以及評價等環(huán)節(jié)。從宏觀角度來看，制定以及有效執(zhí)行科學(xué)的預(yù)算績效評價體系能夠推動高職院校改革不斷深入；從微觀角度來講，科學(xué)的預(yù)算績效評價體系則能夠確保高職院校各項(xiàng)工作能夠穩(wěn)定開展，例如，后勤保障工作、教學(xué)工作、行政管理工作、科研工作等?？茖W(xué)的預(yù)算績效評價體系需要結(jié)合高職院校實(shí)際情況，按照全面性、可比性、重要性、相關(guān)性等原則，構(gòu)建一套科學(xué)的預(yù)算績效評價指標(biāo)，包括社會績效指標(biāo)、科研績效指標(biāo)、財(cái)務(wù)績效指標(biāo)以及教學(xué)績效指標(biāo)四個指標(biāo)，并結(jié)合指標(biāo)落實(shí)預(yù)算績效評價[6]。

結(jié)語

綜上所述，高職院校財(cái)務(wù)預(yù)算“兩張皮”的問題存在已久，若要解決這個問題，那么就必須掌握產(chǎn)生問題的原因。本文從理論角度對高職院校財(cái)務(wù)預(yù)算“兩張皮”問題的原因進(jìn)行了分析，并有針對性提出：加大宣傳解讀，樹立全面預(yù)算的理念；完善部門預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，提高預(yù)算編制準(zhǔn)確性；完善預(yù)算配套制度；選擇科學(xué)的編制方法；統(tǒng)一預(yù)算時間與口徑，加強(qiáng)執(zhí)行力度以及制定科學(xué)的預(yù)算績效評價體系等策略，以提升預(yù)算編制的精準(zhǔn)性、合理性，促進(jìn)高職院校朝著可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)不斷邁進(jìn)。

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