新形勢下老舊小區(qū)改造融資模式重構(gòu)與探索

摘? ?要：“城市更新”是我國“十四五”時期城市發(fā)展的重要行動，老舊小區(qū)改造作為城市更新的重要環(huán)節(jié)，有利于提高居民居住品質(zhì)、提升城市風(fēng)貌、完善城市治理。根據(jù)老舊小區(qū)自身特點，制定相應(yīng)的融資方式、完善融資籌措機制將有效推動新時期的改造進(jìn)程。增加改造專項債、加強政策性銀行介入、借助新型金融工具和社會資本以及引導(dǎo)原產(chǎn)權(quán)單位參與等方式都是未來可探索可實踐的融資模式。在加強政策引導(dǎo)、落實融資細(xì)節(jié)的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)堅持因勢利導(dǎo)，整合資源，切實提供老舊小區(qū)改造可復(fù)制可推廣的融資經(jīng)驗和做法。

關(guān)鍵詞：老舊小區(qū)改造；融資模式；專項債；社會資本

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2023.05.006

中圖分類號：F327? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ?文章編號：1003－9031（2023）05－0066－09

作者簡介：李嘉珣（1990-），男，內(nèi)蒙古赤峰人，現(xiàn)供職于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心。

城市更新，主要是指城鎮(zhèn)化發(fā)展接近成熟期后，通過整建拆除、修繕維護(hù)等措施對城市空間資源、建筑本體、基礎(chǔ)設(shè)施等進(jìn)行重新調(diào)整配置，使之更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)并開始進(jìn)入新發(fā)展階段，城鎮(zhèn)居民居住環(huán)境有了極大改善。但受客觀因素的影響，各地建設(shè)年代久遠(yuǎn)的小區(qū)普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、居住條件不佳、物業(yè)服務(wù)缺失等問題，不僅無法滿足居民現(xiàn)代生活的物質(zhì)和精神需求，更成為城市建設(shè)和管理的薄弱環(huán)節(jié)。作為新發(fā)展階段下城市更新的重要環(huán)節(jié)，老舊小區(qū)改造不僅有利于提升房屋安全質(zhì)量、提高居民生活質(zhì)量，還能夠極大改善城市風(fēng)貌、完善城市治理，同時促進(jìn)相關(guān)行業(yè)投資，帶動家電、裝修等居民消費，形成新的經(jīng)濟(jì)增長點。事實上，從2003年起，部分城市開始對老舊住宅社區(qū)進(jìn)行景觀環(huán)境的改造，隨著我國逐漸進(jìn)入存量房時代，推進(jìn)老舊小區(qū)改造更具現(xiàn)實意義。2019年7月，住建部、發(fā)改委和財政部共同印發(fā)的《關(guān)于做好2019年老舊小區(qū)改造工作的通知》中明確指出新一輪老舊小區(qū)改造的對象是城市、縣城（城關(guān)鎮(zhèn)）建成于2000年以前、公共設(shè)施落后影響居民基本生活、居民改造意愿強烈的住宅小區(qū)，并將老舊小區(qū)改造納入中央預(yù)算內(nèi)保障性安全工程專項支持范圍，重點改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。

目前我國有待改造老舊小區(qū)16萬余個，建筑面積40億平方米，涉及居民4200萬戶，無論是建筑本體的抗震加固，還是適老化設(shè)施和人居環(huán)境的完善，資金都是關(guān)鍵問題。本文通過對改造政策脈絡(luò)梳理并分析當(dāng)前融資模式的問題，提出完善老舊小區(qū)改造融資模式的相關(guān)建議，以期為相關(guān)職能部門提供參考，解決財政資金“投不起”、社會資本和居民“不愿投”的問題。

一、老舊小區(qū)改造政策脈絡(luò)梳理

2015年“三期疊加”特定階段，習(xí)近平同志在中央城市工作會議中提出要“加快老舊小區(qū)改造”。此后，國家在政策層面上為“老舊小區(qū)改造”提出制度保障和頂層設(shè)計，在對老舊小區(qū)進(jìn)行調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，制定和完善老舊小區(qū)改造內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和計劃，按照“實施一批、謀劃一批、儲存一批”的原則，統(tǒng)籌各地安排符合條件小區(qū)的改造時序，防止過往改造中盲目舉債、一哄而上的情形出現(xiàn)（見表1）。近三年來，“老舊小區(qū)改造”逐步上升到國家高度，指導(dǎo)政策也更具方向性和可操作性，重點從改造內(nèi)容向投融資機制和長效管理機制轉(zhuǎn)變；當(dāng)年政府工作報告中指出自2019年起，將老舊小區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程，給予中央補助資金支持，在操作過程中也采取“試點先行、逐步推廣”的方式。在中央政策的指導(dǎo)下，各地采取不同措施對管轄范圍內(nèi)的老舊小區(qū)進(jìn)行改造試點，并形成一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。2017年12月，住建部率先啟動廣州、廈門等15個城市的先行試點，按照“誰受益、誰出資”的原則探索政府、市場和居民的多方資金籌措機制。2019年9月，住建部召開老舊小區(qū)改造座談會，又確定了2?。ㄕ憬　⑸綎|?。?市（青島、寧波、合肥、長沙、蘇州、宜昌、福州）為新一批試點區(qū)域，重點探索省級層面的改造機制和支持政策。部分未列入試點的城市，也陸續(xù)發(fā)布或正在制定老舊小區(qū)改造的實施方案。其中，資金籌措機制是各地改造探索的重點。2022年8月，國常會提出擴大政策性開發(fā)性金融工具支持的領(lǐng)域，將老舊小區(qū)改造納入，并盡可能吸引民間投資。2020年11月—2022年12月，住建部在總結(jié)地方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，先后印發(fā)了六批《關(guān)于印發(fā)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造可復(fù)制政策機制清單》，其中融資機制的探索是重中之重。

目前融資模式主要分兩種，一是以廣州、秦皇島等城市為代表，根據(jù)試點范圍大小由中央專項補助資金配套市、區(qū)兩級財政資金共同出資改造；二是以韶關(guān)、廈門等城市為代表，根據(jù)改造內(nèi)容不同由財政和居民按比例分擔(dān)。但無論哪種融資模式，政府支出占絕大部分，居民、原產(chǎn)權(quán)單位、社會資金等支出相對較少。

二、目前融資模式存在的問題

相比過往大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、棚戶區(qū)改造等重點項目，老舊小區(qū)改造涉及主體眾多、改造項目繁多、各級財政壓力巨大。因此，探究合理的融資模式是解決掣肘老舊小區(qū)改造問題的重要途徑，目前在老舊小區(qū)改造融資中存在如下問題。

（一）改造項目繁多，財政資金無力承擔(dān)

新一輪改造項目主要分三類：一是水、電、氣、暖等市政基礎(chǔ)設(shè)施改造，其中加裝電梯為可選項；二是配建公共活動場地、停車場等提升類設(shè)施改造；三是以增加小區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)療、助餐等公共服務(wù)的完善類改造。雖然政策要求除第一類強制性完成外，各地可根據(jù)自身需求選擇性實施，但從實際操作層面來看，各地希望借助此番改造提升城市面貌并加強應(yīng)對人口老齡化能力，對提升類和改善類項目也鼓勵實施，部分地區(qū)還試點加裝安防系統(tǒng)和海綿城市等造價更高的項目，導(dǎo)致財政資金無法承擔(dān)大規(guī)模改造支出。經(jīng)初步摸查，全國亟需改造的老舊小區(qū)建筑面積約40億m2，以1000元/m2的改造成本計算，所需投資約4萬億元，以5年改造期測算每年投入近8000億元。在我國經(jīng)濟(jì)由高速發(fā)展轉(zhuǎn)向中速發(fā)展、財政收入增速放緩的情況下，單純依靠政府投入無法解決老舊小區(qū)改造面臨的資金困境。

（二）盈利性不足，缺乏成熟的支持手段

不同于機場、地鐵等具有明確而成熟的盈利模式項目，又區(qū)別于棚改等涉及土地拆遷和開發(fā)的項目，老舊小區(qū)改造針對城市具有居住屬性的存量房結(jié)構(gòu)和功能的完善和提升，公益屬性更強，市場化融資介入存在困難。目前改造的盈利模式主要依靠完善類和提升類項目中提供物業(yè)、養(yǎng)老、托幼、助餐、保潔和廣告收入等。該模式面臨受眾群體受限、居民支付能力弱及消費頻次不足等問題，整體盈利性不足；在降低政府負(fù)債的前提下，金融機構(gòu)提供的貸款規(guī)模和后續(xù)服務(wù)無法滿足改造的實際需求，亟需創(chuàng)新金融業(yè)務(wù)模式，實現(xiàn)盈利性和風(fēng)險性的有效平衡。

（三）權(quán)責(zé)不對等，居民出資意愿較低

老舊小區(qū)改造是一項涉及管線、墻體、公共空間和設(shè)施等方面修繕的系統(tǒng)性工程，利益協(xié)調(diào)復(fù)雜、產(chǎn)權(quán)不明晰現(xiàn)象突出。管線管網(wǎng)改造、樓體加固等政府和財政支持的項目推進(jìn)較順利，而電梯加裝、物業(yè)改善等需要居民出資的項目推進(jìn)困難。由于部分項目權(quán)責(zé)不對等，居民傾向于政府包辦或整體動遷，出資意愿較低，在尚未建立明確資金共攤機制的情況下，老舊小區(qū)改造融資存在較大難度。部分小區(qū)私自占用車道、違章搭建、擺攤設(shè)點現(xiàn)象嚴(yán)重，項目改造勢必對部分居民生活造成不便，推行阻力較大。部分居民未繳納過住房維修基金，售房單位和政府補充資金也相對缺失，客觀導(dǎo)致目前改造依然以政府出資為主的局面。

三、可實踐的老舊小區(qū)改造融資模式

（一）擴大專項債支持范圍，優(yōu)化資金投向和透明度

從2015年起，為拓寬地方政府融資渠道，各地開始發(fā)行地方政府專項債券（專項債），意圖通過市場化方式加大項目融資力度并提高公共服務(wù)能力。地方政府依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》和《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》在交通運輸、生態(tài)環(huán)保、市政基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域發(fā)行專項債。老舊小區(qū)改造一方面符合目前專項債禁止投入土地儲備和房地產(chǎn)領(lǐng)域的發(fā)行要求，體現(xiàn)了“房住不炒”的定位；另一方面能夠妥善緩解改造資金無法依靠當(dāng)期財政收入支撐的問題，使改造資金能夠在不同代際之間均衡承擔(dān)，在減輕資金壓力的同時帶動社會資金進(jìn)入，提高專項債資金的拉動效應(yīng)。在發(fā)行改造專項債時，首先應(yīng)提高項目收益來源的透明度。專項債的核心在于公益性項目產(chǎn)生穩(wěn)定的收益預(yù)期，老舊小區(qū)改造能夠產(chǎn)生的盈利點不多，可能需要打捆其他項目。因此，需要加強打捆項目收益測算等信息披露，明確專款專用，實現(xiàn)項目整體收益和風(fēng)險的平衡。其次，在專項債發(fā)行過程中應(yīng)積極發(fā)揮政府增信作用，通過設(shè)立擔(dān)保公司或購買保險的方式降低債券違約風(fēng)險，推動債券發(fā)行。再次，要拓寬專項債投資者范圍，吸引社保基金、住房公積金、企業(yè)年金等長期價值投資者購買專項債，并適時推出改造專項債ETF，增強其流動性。

（二）鼓勵政策性銀行加大支持力度，提供低息貸款

老舊小區(qū)改造體量巨大，涉及拆遷、安置、改造等多個環(huán)節(jié)，政策性銀行由于其特殊的經(jīng)濟(jì)目的和經(jīng)營方式，具有融資成本低、期限長、額度高的特點，與老舊小區(qū)改造的資金需求非常匹配。政策性銀行業(yè)務(wù)范圍涵蓋改善居民居住條件，老舊小區(qū)改造作為政策性保障性住房的重要組成部分，其貸款可用于老舊小區(qū)居民安置（棚改）、住房修繕（改建、擴建、翻建）、征地和相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)等。相對于商業(yè)銀行，參與過棚改項目的政策性銀行在制度設(shè)計、操作流程和政策保障方面更具經(jīng)驗。目前介入模式主要是由政府成立項目公司向政策性銀行融資，通過出售土地、自持經(jīng)營和合作開發(fā)等方式取得經(jīng)營性現(xiàn)金流，償還貸款；其中，項目公司擁有相對完善的資金平衡制度，可以通過整合其他地塊、調(diào)整規(guī)劃、支配自由現(xiàn)金流和轉(zhuǎn)移容積率等方式實現(xiàn)項目平衡，同時市、區(qū)兩級財政可以通過直接注資的方式增強償債能力（見圖1）。該模式能夠有效解決目前老舊小區(qū)改造中存在的抵押物不足和回款周期長的問題，同時資金實行封閉運營，收入優(yōu)先償還本息，保證了資金安全。

（三）嘗試多元化金融創(chuàng)新工作，探索可持續(xù)金融支持

在不增加政府隱性債務(wù)的前提下，可積極探索各類新型金融工具用于老舊小區(qū)改造，通過一系列的金融產(chǎn)品設(shè)計和發(fā)行，在少量政府財政投入下利用杠桿效應(yīng)撬動改造資金，從而減輕財政巨額投入，實現(xiàn)資金最優(yōu)配置。目前主流的金融產(chǎn)品包括股權(quán)融資、資產(chǎn)證券化（ABS）、房地產(chǎn)信托投資基金（REITs）、產(chǎn)業(yè)投資基金和信托計劃等（見表2）。對于股權(quán)融資而言，政府通過出讓實際參與改造的項目公司的部分所有權(quán)，通過公司增資的方式引進(jìn)金融機構(gòu)參與公司的經(jīng)營和治理，后續(xù)可以通過股權(quán)質(zhì)押、股權(quán)交易增值和股權(quán)增資擴股的方式進(jìn)行二次融資。但由于改造的公益屬性，入股的金融機構(gòu)可能面臨著政府擁有所有權(quán)和控制權(quán)、自身獲得收益權(quán)的“同股不同權(quán)”情況，多屬于長期價值投資。對于資產(chǎn)證券化而言，政府以改造后項目資產(chǎn)的未來收益作保證，發(fā)行債券等金融產(chǎn)品籌集資金。政府可針對老舊小區(qū)改造項目成立特設(shè)信托機構(gòu)，由其進(jìn)行擔(dān)?；蛘叱~抵押取得較高信用評級后通過證券市場發(fā)債進(jìn)行融資，有效降低了改造融資成本。對于房地產(chǎn)信托投資基金和產(chǎn)業(yè)投資基金，都是以改造為基礎(chǔ)，發(fā)行收益憑證或股權(quán)，由專業(yè)機構(gòu)對改造項目進(jìn)行經(jīng)營和管理，金融機構(gòu)和中小投資者獲得投資收益。對于信托而言，由政府成立信托公司并設(shè)立改造信托計劃，向公眾或受托人發(fā)售產(chǎn)品，募集的資金將用于老舊小區(qū)改造，改造后的商業(yè)運營保障信托計劃的收益。以上模式優(yōu)勢在于能夠根據(jù)老舊小區(qū)改造內(nèi)容靈活設(shè)計金融產(chǎn)品，通過完善交易結(jié)構(gòu)、政府增信等手段增強在資本市場的籌資能力，拓寬改造融資渠道，實現(xiàn)改造可持續(xù)發(fā)展。同時，投資者可以優(yōu)化資金配置、平衡項目風(fēng)險并分享項目收益。

（四）讓渡部分政府職能，試點社會資本介入

該模式是政府與社會資本組成的實施主體簽訂特許協(xié)議，讓渡部分改造項目和權(quán)益，由實施主體按要求參與改造項目、資金籌措和后續(xù)運營與維護(hù)，最終達(dá)到“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的合作形式。該模式需要老舊小區(qū)所在地的政府、房管、住建、規(guī)劃等部門出臺相應(yīng)政策，落實改造內(nèi)容和形式、運營方式、產(chǎn)權(quán)權(quán)屬關(guān)系等細(xì)則后，再由社會資本以菜單式方式對小區(qū)進(jìn)行改造，通過授予特許經(jīng)營權(quán)、樓層加層、物業(yè)租金、閑置空間利用和有償服務(wù)等方式收回改造成本并取得預(yù)期收益。老舊小區(qū)改造具有“一次性投入高、回收期長”的特點，相比于政府直接實施改造，社會資本參與改造更具靈活性，能夠有效借助自身資源稟賦解決改造過程中的棘手問題。以加裝電梯為例，樓層較低的住戶常持反對意見，實施方可通過為其更換隔音窗、減免物業(yè)費或安裝電梯降噪設(shè)施協(xié)調(diào)利益不統(tǒng)一的問題。社會資本還能夠參與改造后的小區(qū)管理和維護(hù)，提供更人性化、專業(yè)化的服務(wù)，有效解決過往老舊小區(qū)“付費難、服務(wù)差”的問題，減少大規(guī)模群體性事件爆發(fā)的機率。

（五）出臺支持政策，引導(dǎo)原產(chǎn)權(quán)單位、專營管線單位參與

眾多老舊小區(qū)是國有企事業(yè)單位為解決當(dāng)時職工居住問題而建設(shè)的小區(qū)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因，目前產(chǎn)權(quán)單位大多無力或不愿承擔(dān)改造費用。但根據(jù)目前政策，老舊小區(qū)的公共區(qū)域及附屬設(shè)施的產(chǎn)權(quán)和責(zé)任仍然歸原產(chǎn)權(quán)單位，其承擔(dān)公有部分的管理、維護(hù)和改造義務(wù)。政府應(yīng)出臺相應(yīng)政策，推動原產(chǎn)權(quán)單位參與老舊小區(qū)的改造，對于目前效益較好的單位，采取以獎代補、降低稅費等政策鼓勵單位落實主體責(zé)任；對于確實無力承擔(dān)改造費用的單位，政府宜采取改造項目定額補助、出售產(chǎn)權(quán)單位閑置空間和非經(jīng)營性資產(chǎn)、歸集住宅專項維修基金等方式籌措資金。同時，政府應(yīng)引導(dǎo)專營管線單位或國有專營企業(yè)對供水、電、氣、通信等專營設(shè)施設(shè)備進(jìn)行改造升級，出臺對參與改造的單位補貼、采購和運營方面的優(yōu)惠政策，提高其積極性。依據(jù)公共設(shè)施產(chǎn)權(quán)分界點，戶內(nèi)改造費用由居民承擔(dān)，戶外改造費用由專營單位承擔(dān)。由于該模式籌集資金有限，大部分用于基礎(chǔ)類改造項目，需要配合其他融資渠道共同推動改造。

四、完善融資模式的相關(guān)建議

（一）完善改造政策，落實融資細(xì)節(jié)

在普遍缺少抵押的情況下，推進(jìn)改造融資工作的前提是政府明確出臺相關(guān)指導(dǎo)文件和管理辦法，將項目納入該地完善住房保障體系內(nèi)，做到“權(quán)責(zé)相對，程序規(guī)范”的標(biāo)準(zhǔn)，并明確改造后的面積擴展、加蓋樓層、停車設(shè)施、閑置空間和管線管網(wǎng)的權(quán)屬和權(quán)益。目前各地出臺的政策多集中于政策指引、工作計劃和試點經(jīng)驗總結(jié)等方面，缺乏融資操作的細(xì)節(jié)規(guī)定和法律保障。因此，政府應(yīng)加快完善各項政策及管理規(guī)定，對老舊小區(qū)改造認(rèn)定分類、程序指引、項目權(quán)屬關(guān)系、還款機制和擔(dān)保形式等融資環(huán)節(jié)進(jìn)行明確，同時對金融機構(gòu)、社會資本在改造后所獲得的經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)等合法權(quán)益予以有力保障，穩(wěn)定盈利預(yù)期，減少長期經(jīng)營面臨的法律政策風(fēng)險（見表3）。此外，針對基礎(chǔ)類、改善類和提升類等項目改造特點，政府也應(yīng)區(qū)分明確融資介入主體資質(zhì)、準(zhǔn)入條件等，以減少無序競爭、避免資源浪費，提升改造后的效果和服務(wù)質(zhì)量，加強后續(xù)長效管理機制，如基礎(chǔ)類設(shè)施投資期長、投資金額大、公益屬性強，宜選擇國有市政企業(yè)、政策性銀行、社?；鸬葏⑴c；提升類設(shè)施兼具公益和盈利屬性，宜選擇經(jīng)驗豐富的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、國有銀行及股份制銀行、具有一定經(jīng)驗及技術(shù)的設(shè)施改造企業(yè)等參與；完善類項目以提供物業(yè)管理、配套服務(wù)為主，投入相對較少、專業(yè)度較高、需要適當(dāng)?shù)挠臻g，宜選擇專業(yè)物業(yè)公司、商業(yè)地產(chǎn)運營商、大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)及社會資本等介入。

（二）落實政府職責(zé)，明確參與方功能定位

對老舊小區(qū)改造而言，不同融資模式有著不同的融資路徑設(shè)計，涉及政策、法律、流程等多重關(guān)系，在選擇合適投融資模式的同時，政府應(yīng)明確在不同模式下的定位。對于專項債和以銀行為主的融資模式，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)功能，強化改造需求和金融市場對接能力，明確專項債和專項貸款?？顚Ｓ茫岣唔椖渴找鎭碓葱畔⑴?，并根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收等指標(biāo)建立風(fēng)險警戒水平，同時根據(jù)財政收入與利息的覆蓋程度動態(tài)調(diào)整改造專項債的發(fā)行額度，實現(xiàn)收入與利息的量化平衡。由于股權(quán)融資、產(chǎn)業(yè)基金等對項目盈利性有較高要求，且在運作時存在融資額度受限、久期較長和現(xiàn)金流管理難度大等問題，因此，不宜將社會資本和金融產(chǎn)品融資作為老舊小區(qū)的核心融資渠道。政府應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)作用，通過輔助性的減稅、讓利和補貼引導(dǎo)上述融資參與改造過程。對于部分完善類和提升類項目，政府應(yīng)減少干預(yù)，建立政府采購、設(shè)施有償使用、落實資產(chǎn)權(quán)益等市場化機制，吸引專業(yè)機構(gòu)、物業(yè)公司等參與改造建設(shè)與運營，防止因政府職責(zé)不明確而造成參與方非市場化約束。

（三）統(tǒng)籌土地項目規(guī)劃，優(yōu)化資源配置

老舊小區(qū)建成時間相對久遠(yuǎn)，有較大比例的社區(qū)用地、配套用房等存在使用效率低下、用途不合理的現(xiàn)象，若能在既有法律和政策框架下，適度彈性規(guī)劃區(qū)域，盤活配套用地和閑置空間，并根據(jù)實際情況優(yōu)化其使用功能，將能夠更好地實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)。同時，政府應(yīng)從土地利用的角度出發(fā)，避免貨幣化補償、異地搬遷等短期措施，降低一次性巨額投入造成的融資壓力，通過對存量閑置用地進(jìn)行合理規(guī)劃和利用，降低改造成本。此外，在以政策性銀行融資為主的改造項目中，由于改造項目產(chǎn)生的收益無法完全償還銀行本金及利息，因此政府應(yīng)建立“組合地塊”的還款機制，統(tǒng)籌老舊小區(qū)改造后閑置地塊、管轄區(qū)儲備地塊、自持物業(yè)和待開發(fā)商業(yè)用地等，將多種土地類型捆綁開發(fā)，通過出售土地資源、自持物業(yè)收入、商業(yè)經(jīng)營收入等多種渠道實現(xiàn)資金平衡。政府還可以通過騰挪置換、調(diào)整規(guī)劃和容積率等方式提升資金籌措能力。

（四）增加居民出資比例，建立科學(xué)共攤機制

老舊小區(qū)改造如果僅依靠政府和社會資本投入，將無法形成改造模式的良性發(fā)展。新一輪改造試點工作方案明確要求結(jié)合不同改造內(nèi)容，按照“誰投資、誰受益”的原則建立改造資金政府與居民合理共攤機制。在實施過程中，滿足居民基本生活和安全需求的項目政府應(yīng)重點支持；滿足居民改善性生活和便利性生活的項目，根據(jù)老舊小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件、居民收入水平和費用承擔(dān)能力，制定居民出資比例，通過直接出資、住宅專項維修基金、個人公積金提取、投工投勞和捐資捐物等方式實現(xiàn)；對于提升類項目，應(yīng)先征詢居民意愿，按照“誰使用、誰付費”的原則，通過商品和服務(wù)的使用付費來彌補前期改造成本。此外，對于地理位置優(yōu)越的老舊小區(qū)可以試點“房屋租賃、集中養(yǎng)老”項目覆蓋改造成本，即通過小區(qū)老年人搬到養(yǎng)老公寓，將其住房改造成長租公寓的方式實現(xiàn)“產(chǎn)權(quán)不變、空間置換”的目的，該模式既解決老年人養(yǎng)老和年輕人“職住分離”的問題，又能將部分租金納入改造成本中，減少居民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

（五）探索長效管養(yǎng)模式，降低后續(xù)資金需求

老舊小區(qū)改造是一項漸進(jìn)而長期的項目，既包含前期建筑、設(shè)施和環(huán)境的翻新及改善，也包含后續(xù)管養(yǎng)模式的創(chuàng)新和持續(xù)。后續(xù)管養(yǎng)全部由財政兜底既不現(xiàn)實也不經(jīng)濟(jì)。因此，重構(gòu)老舊小區(qū)改造后續(xù)管養(yǎng)的資金籌措機制、實現(xiàn)內(nèi)生性“自我造血”是鞏固改造成果的關(guān)鍵。各地應(yīng)根據(jù)實際情況，結(jié)合居民生活特點，因地制宜地探索后續(xù)管養(yǎng)模式。老舊小區(qū)居民消費水平低、公共區(qū)域盈利性差，應(yīng)由街道協(xié)調(diào)、業(yè)委會籌辦，吸納本小區(qū)內(nèi)低保低收入群體、退休職工等富余勞動力，通過培訓(xùn)提供小區(qū)內(nèi)樓道清潔、安保維護(hù)、公共區(qū)域保養(yǎng)等基礎(chǔ)性服務(wù)，代替昂貴的物業(yè)機構(gòu)。通過“社區(qū)型自助模式”既能降低小區(qū)居民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，又有效解決小區(qū)改造管養(yǎng)的資金問題。此外，對于連片存在的老舊小區(qū)，可以探索“業(yè)務(wù)分包模式”，將各類基礎(chǔ)維護(hù)分別委托給安保公司、保潔公司、電梯維保公司，通過規(guī)模效應(yīng)及眾籌服務(wù)降低改造后期管養(yǎng)融資需求。

五、結(jié)語

老舊小區(qū)改造作為我國保障性安居工程的重要組成部分，不僅可以提升人民幸福感，增強社區(qū)和諧度，更能起到擴大投資、拉動內(nèi)需、提振經(jīng)濟(jì)的作用，既是一項惠民工程，也是一項惠政工程。新一輪改造由于涉及小區(qū)多、項目多，給中央和地方財政帶來較大壓力，破解老舊小區(qū)改造融資難問題將是未來實踐的重要方向。增加政府專項債、探索政策性銀行合作、運用多種金融工具、試點社會資本介入、引導(dǎo)原產(chǎn)權(quán)單位參與等方式都是未來老舊小區(qū)改造可探索和實踐的融資模式。在眾多融資模式的探索中，政府應(yīng)進(jìn)一步加強政策引導(dǎo)、落實融資細(xì)節(jié)、完善制度設(shè)計、優(yōu)化資源配置，通過建立科學(xué)合理的融資機制，推動老舊小區(qū)改造順利進(jìn)行。

（責(zé)任編輯：孟潔）

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