公正轉型：概念、實踐與啟示

劉佳穎 張柏楊 朱睿博

摘? ?要：實現(xiàn)公正轉型是各國應對氣候變化的關鍵性政策指向和必要的路徑選擇，同時也是財政金融支持經(jīng)濟有序轉型的重要目標和考量因素。本文在介紹公正轉型基本概念的基礎上，從國家、行業(yè)和居民等不同層面分析了公正轉型的現(xiàn)實背景，總結了國際上公正轉型的主要做法和中國煤炭職工就業(yè)安置的經(jīng)驗，最后提出了公正轉型的實現(xiàn)路徑和基本原則，即堅持政府主導，并保證公正轉型的市場化、漸進性和掛鉤性。

關鍵詞：碳達峰碳中和；公正轉型；煤炭轉型；就業(yè)；國際經(jīng)驗

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2023.05.005

中圖分類號：F241.4；F407.2；P467? ? 文獻標識碼：A? 文章編號：1003－9031（2023）05－0053－13

作者簡介：劉佳穎（1997-），女，四川樂山人；張柏楊（1987-），男，四川巴中人；朱睿博（1985-），女，四川成都人；以上作者均供職于中國人民銀行成都分行。本文僅代表作者個人觀點，與所在單位無關。

一、公正轉型的概念及發(fā)展

隨著氣候變化不斷加劇，人類經(jīng)濟活動被動或主動發(fā)生轉變，氣候相關物理風險①和轉型風險②將對抗風險能力脆弱的地區(qū)、行業(yè)及居民造成嚴重沖擊。在此背景下，加拿大率先在工會活動中提出公正轉型概念，強調應平衡就業(yè)與環(huán)保目標，在環(huán)保政策實施過程中保護勞工群體的權益。2010年，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第16次締約方會議（COP16）首次正式納入公正轉型概念，明確提出將勞動者權益保護與應對氣候變化聯(lián)系起來是氣候行動中應重點考慮的問題。在2015年召開的COP21，國際勞工組織（ILO）制定的《公正轉型指南》進一步完善了公正轉型的概念，提出在支持“凈零”行動的同時，確保實現(xiàn)“人人有體面工作、社會包容和消除貧困”的戰(zhàn)略目標。2021年，COP26進一步發(fā)布《公正轉型宣言》，得到社會的廣泛認可。2022年召開的COP27，各國決定成立“損失與損害”基金，以補償發(fā)展中國家因氣候變化造成的損失，這標志著公正轉型發(fā)展取得新進展。

總的來看，盡管公正轉型備受關注，但關于公正轉型的概念尚未形成統(tǒng)一認識。實踐中，早期的公正轉型主要聚焦于轉型過程中就業(yè)和勞動力領域的公正性問題（張瑩等，2021），但隨著實踐的深入，公正轉型的內涵也逐步擴展至經(jīng)濟發(fā)展、能源安全、社會穩(wěn)定等宏觀層面，既強調轉型過程中的就業(yè)公平，同時也關注區(qū)域和行業(yè)發(fā)展的公平性，以及減排責任、義務的公正性。

面對氣候變化的挑戰(zhàn)，中國提出了“雙碳”目標。與此同時，習近平總書記強調，要堅持以人為本，在綠色轉型過程中努力實現(xiàn)社會公平正義。因此，公正轉型對于實現(xiàn)“雙碳”目標具有重要意義。本文在總結國內外公正轉型實踐的基礎上，提出公正轉型的路徑探索，以期為“雙碳”目標的實現(xiàn)提供參考。

二、公正轉型的現(xiàn)實背景

由于不同國家或地區(qū)資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展方式和水平等存在差異，應對氣候變化的政策措施可能給特定國家、行業(yè)和居民造成不同程度的影響。一旦應對不當，低碳轉型可能難以持續(xù)。

（一）宏觀層面：能源依賴型國家面臨經(jīng)濟停滯風險

不同國家的經(jīng)濟發(fā)展對化石能源敏感程度存在差異。對于大多數(shù)發(fā)展中國家而言，傳統(tǒng)化石能源對于經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義，能源轉型可能導致這些國家本就脆弱的經(jīng)濟更加困難。有的發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展動力主要來源于傳統(tǒng)化石能源，一旦與化石能源脫鉤，經(jīng)濟發(fā)展動力和經(jīng)濟競爭力將面臨沖擊。南非能源供應的70%來源于煤炭，因煤電設備老化和故障、可再生能源電價偏高、煤炭工會反對、電網(wǎng)容納能力有限等問題，南非面臨嚴重的電力短缺，并對經(jīng)濟活動產(chǎn)生負面影響。據(jù)估計，南非經(jīng)濟在2023年陷入衰退的可能性高達68%①。有的發(fā)展中國家形成了以化石能源為主的產(chǎn)業(yè)體系和經(jīng)濟體系，其經(jīng)濟利益與能源開采密切相關，一旦停止能源開采，經(jīng)濟隨之崩潰。哥倫比亞采煤地區(qū)40%以上的GDP由煤炭開采相關經(jīng)濟活動貢獻。在印度的736個地區(qū)中，約40%的地區(qū)對煤炭存在不同程度的依賴，煤炭行業(yè)貢獻了印度政府總收入的3%，煤炭運輸占印度鐵路公司總貨運收入的近50%。碳追蹤倡議組織（Carbon Tracker Initiative，2021）基于低碳轉型路徑預測了40個石油國家的收入變化，發(fā)現(xiàn)超過20個國家的收入將下降20%以上，6個國家的下降幅度將超過50%。

（二）中觀層面：減少高碳行業(yè)的就業(yè)和福利機會

在全球脫碳步伐加快背景下，低碳轉型將導致高碳行業(yè)及產(chǎn)業(yè)鏈的經(jīng)濟活動弱化，并淘汰相關工作崗位。印度煤炭開采行業(yè)提供了50萬～100萬的直接就業(yè)崗位及多達2000萬個間接就業(yè)崗位。2018年，印度德里巴達普爾熱電廠的關閉直接導致450名合同工人下崗。南非人口普查結果顯示①，2012—2019年，隨著能源轉型政策的陸續(xù)實施，南非采礦業(yè)工作崗位減少4.3%，合計2.33萬個。另外，低碳轉型政策還可能減少低收入人群的福利機會。印度煤炭行業(yè)國有企業(yè)有50多萬退休人員，印度煤礦公積金組織（CMPFO）從現(xiàn)有煤炭企業(yè)和工人獲取資金并用于支付當前的養(yǎng)老支出，這意味著煤炭行業(yè)的任何收縮都將導致養(yǎng)老資金不足。與此同時，印度的煤礦和電力企業(yè)在承擔企業(yè)社會責任（CSR）方面貢獻巨大，僅2019—2020財年投入便超過100億盧比（1.44億美元）。印度最大的煤炭電力公司NTPC將其2020年CSR基金的三分之二用于“消除饑餓和貧困、醫(yī)療保健和衛(wèi)生、教育和技能發(fā)展以及農(nóng)村發(fā)展”。一旦印度煤炭電力行業(yè)收縮，將影響其對CSR的資金投入，減緩消除經(jīng)濟不平等與區(qū)域貧困的進程。

（三）微觀層面：加劇貧困人群的能源短缺和生活負擔

當前，全球仍有數(shù)億人口的基本能源需求不能得到滿足，并主要集中于發(fā)展中國家。國際能源署估計，非洲有6.2億人無法獲得可持續(xù)的電力供應（陳繼明和朱睿博，2022）。由于清潔能源需要建立新的基礎設施和技術，導致其使用成本高、獲取難。能源轉型措施可能進一步加劇貧困家庭的能源短缺和生活負擔，這反過來又會對能源轉型形成阻力，即所謂的“能源貧困陷阱”。因此，為確保穩(wěn)定且可負擔的能源供應，不少發(fā)展中國家仍將煤炭作為重要的能源供應來源。印尼煤炭儲量豐富且價格便宜，煤炭是其國內能源供應的主要來源，為滿足國內能源需求，印尼政府對于淘汰煤炭持謹慎態(tài)度。印度政府明確表示，為確保可靠、充足和負擔得起的電力供應，煤炭將繼續(xù)在印度未來的發(fā)電結構中占據(jù)主導地位。2021年，印度煤炭有限公司（CIL）確定了15個新項目，新增年產(chǎn)能1.6億噸，到2024年總產(chǎn)能將達到10億噸。印度電力部預計，印度煤電裝機容量將從2021年的208GW增加至2027年的238GW和2030年的266GW，增幅顯著。

三、公正轉型的國際實踐

努力實現(xiàn)以人為本、更加包容公平的公正轉型，已成為世界各國低碳轉型的重點。不同國家、地區(qū)和行業(yè)在實施公正轉型過程中結合歷史因素、社會因素和結構性因素，重點在以下幾個方面進行了探索。

（一）建立公正轉型的政策支持框架

一是為重點地區(qū)和行業(yè)低碳轉型提供法律依據(jù)。德國制定了《加強煤炭地區(qū)結構調整法案》，明確2038年前逐步淘汰煤炭，同時為受影響的煤炭地區(qū)提供財政援助，支持其結構性改革并創(chuàng)造新的就業(yè)機會。美國《清潔未來法案》在白宮設立能源和經(jīng)濟轉型辦公室，為所有受低碳轉型影響的工人和社區(qū)制定公正轉型政策，科羅拉多州《煤電經(jīng)濟轉型法案》兼顧受經(jīng)濟和環(huán)境影響的社區(qū)利益，起草了專門針對煤炭行業(yè)轉型工人的公正轉型規(guī)劃，伊利諾伊州《氣候和公平就業(yè)法案》明確應逐步淘汰化石燃料供電，為弱勢社區(qū)創(chuàng)造經(jīng)濟機會和清潔能源就業(yè)機會。

二是從法律層面保護工人權益。加拿大完善《公司債權人安排法》《破產(chǎn)與資不抵債法》《加拿大環(huán)境保護法》等法規(guī)，要求企業(yè)在宣布破產(chǎn)時應保護工人利益，保證工人的工資、養(yǎng)老金和福利計劃得到支付，并將公民享有健康環(huán)境的權利納入法律，解決加拿大當前環(huán)境政策中存在的公平差距。美國《能源工人機會法案》針對受低碳轉型影響的能源工人出臺了一系列支持條款，如工資補貼、工人教育和培訓、下崗職工子女教育等。

三是將公正轉型納入氣候項目投資框架。美國2022年出臺的《通脹削減法案》中，承諾未來10年在氣候和能源領域投入約3690億美元，重點向環(huán)境公正優(yōu)先項目投資，推動對弱勢社區(qū)的建設投資，維護社區(qū)和環(huán)境公平。在該法案出臺之前，美國制定了《基礎設施投資和就業(yè)法案》《重建更好法案》等，明確對氣候變化進行重大投資，以創(chuàng)造就業(yè)機會。歐盟《歐洲氣候法》《公正轉型基金、投資計劃和公共部門貸款安排法規(guī)》建立了公正轉型機制（JTM），設立公正轉型基金、投資計劃和公共部門貸款等支持公正轉型的三大支柱。

四是制定公正轉型評價標準。2021年，“氣候行動100+”①推出了最新版本的“凈零”公司標準，其中針對公正轉型構建專門指標，具體體現(xiàn)在公司對公正轉型的了解程度、為支持公正轉型所做的承諾、股東參與度以及采取的具體行動等。同年，世界基準聯(lián)盟（WBA）制定了一套評估企業(yè)公正轉型的方法，采用現(xiàn)有的低碳和社會指標，并輔以新制定的公正轉型指標。涵蓋人權、社會對話、公正轉型規(guī)劃、就業(yè)創(chuàng)造、保留和再培訓、社會保護和政策倡導等方面。

（二）設立專門機構或組織負責公正轉型

多數(shù)國家都設立了專門負責公正轉型的機構或組織，明確其角色、任務、成員和性質，授權其參與制定和實施全面的公正轉型戰(zhàn)略。為產(chǎn)生廣泛影響力，政府通常賦予該類機構一定的談判和問責權力。主要從以下三個方面推動公正轉型。

一是加強頂層規(guī)劃設計。西班牙公正轉型研究所（ITJ）負責協(xié)調并監(jiān)督《公正轉型戰(zhàn)略》的起草和實施。蘇格蘭公正轉型委員會為政府實現(xiàn)氣候行動計劃目標提供建議，聚焦于最大化低碳轉型的經(jīng)濟社會效益，降低區(qū)域貧困和失業(yè)風險，解決轉型過程中的不平等問題。南非成立總統(tǒng)氣候變化協(xié)調委員會，主要負責協(xié)調和監(jiān)督公正轉型，關注弱勢群體的利益訴求。

二是識別脆弱地區(qū)與群體。西班牙ITJ對不同地區(qū)和群體在低碳轉型過程中的脆弱性進行評估，中央政府基于評估結果直接與脆弱地區(qū)企業(yè)合作并進行投資，避免因向地方政府撥款而導致資金被用于無法實現(xiàn)轉型目標的傳統(tǒng)基礎設施建設。新西蘭公正轉型部門（JTU）在嚴重依賴化石燃料的塔拉納基地區(qū)成立轉型領導小組，該領導小組由企業(yè)、勞工和社區(qū)代表組成，負責制定2050年向低碳經(jīng)濟公正轉型的路線圖和具體行動計劃，涵蓋能源、食品和紡織、旅游、藝術、健康和福利、土著經(jīng)濟、基礎設計和交通7個部門。

三是針對煤炭及發(fā)電部門制定轉型戰(zhàn)略。德國、美國和加拿大分別成立煤炭委員會、煤炭和電廠社區(qū)經(jīng)濟重振跨部門白宮工作組、煤炭電力工人和社區(qū)公正轉型工作組，確定轉型優(yōu)先地區(qū)，制定逐步淘汰燃煤發(fā)電的戰(zhàn)略。同時將依賴煤炭的地區(qū)定為“模范區(qū)”，試點發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)，并引導工人支持與當?shù)鼐用駞⑴c，同時向政府提出包括資金使用方面的建議，確保轉型資金合理分配。

（三）開展健全、持續(xù)的社會對話過程

透明、包容和具有持續(xù)性的社會對話進程可以加強三方關系（政府、企業(yè)和工人），發(fā)揮“三方+”伙伴（三方伙伴之外的重要利益相關方和民間社會團體等）在公正轉型政策的制定和實施中的重要作用。

一是推動政策制定者采取行動。2021年，在《投資者議程》行動框架下，管理46萬億美元資產(chǎn)的587家國際投資機構代表簽署了敦促世界各國政府制定公正轉型計劃的聲明。其中，部分國家政府主動給予了支持，如加拿大政府支持金融機構和其他利益相關方提出相關立法建議。

二是促進形成公正轉型的社會共識。2020年，英國格蘭瑟姆研究所協(xié)調匯豐銀行等40余家金融機構成立“公正轉型融資聯(lián)盟”，為金融機構與工會和學術界的代表提供交流機會。2021年，法國12家主要金融機構成立“公正轉型投資者聯(lián)盟”，投資機構可通過該聯(lián)盟與不同的利益相關者（公司、工會等）合作對話，確定符合公正轉型要求的共同戰(zhàn)略和具體目標。

三是開展公正轉型的國際合作。2021年，南非政府宣布與英、美、法、德等發(fā)達國家達成“國際公正能源轉型伙伴關系”。在2022年召開的COP27上，歐盟委員會和國際勞工組織共同主辦了聯(lián)合國年度氣候大會上的首個“公正轉型”邊會，成立了“公正轉型工作計劃”（Just Transition Work Programme），并同意每年召開部長圓桌會議專門就公正轉型議題進行討論。

（四）多渠道為公正轉型提供資金支持

一是開展化石燃料補貼改革（FFSR）。印尼2014—2015年在電力和運輸燃料等多個領域開展FFSR，減少（或取消）對化石燃料領域的補貼并將節(jié)約的補貼資金投資于減貧、醫(yī)療和基礎設施建設。受益于FFSR，2015年，印尼國家預算草案中撥給基層地區(qū)和村莊的資金（19億歐元）、促進增長和減少貧困的項目（82億歐元），以及用于基礎設施投資（35億歐元）預算數(shù)額大幅增加。

二是設立公正轉型基金。歐盟于2019年推出的《歐盟綠色政綱》（European Green Deal）中，專門為公正轉型基金配置400億歐元資金，重點提供技能培訓等服務以幫助受轉型影響的工人再就業(yè)。法國東方匯理銀行（Amundi）氣候公正轉型基金規(guī)定在制定固定收益投資組合策略時優(yōu)先考慮公正轉型，一方面鼓勵低碳商業(yè)模式，實現(xiàn)投資項目的碳排放（比基準指數(shù)至少低20%），并監(jiān)測和報告投資組合的減碳效益，另一方面開展公正轉型評估，將包括就業(yè)保障和培訓、與利益相關方對話等內容考慮進投資項目。

三是為脆弱地區(qū)和群體直接提供資金補貼。加拿大為受影響地區(qū)提供轉型資金，用于工人再培訓和經(jīng)濟多樣化發(fā)展，其中為阿爾伯塔省、薩斯喀徹溫省、紐芬蘭和拉布拉多省提供20億加元的未來發(fā)展基金。根據(jù)《能源轉型與綠色增長法案》，法國將直接向低收入家庭提供補助以保障其能源費用支出、支持房屋能效改造等。

（五）妥善處理就業(yè)問題

一是多形式創(chuàng)造就業(yè)轉崗機會。南非擬開展國家就業(yè)脆弱性評估（NEVA）和部門就業(yè)彈性計劃（SJRP），以評估和應對低碳轉型背景下關鍵經(jīng)濟部門的就業(yè)變化。與此同時，南非還通過實施擴大公共工程項目計劃，雇用失業(yè)工人從事政府、承包商或非政府組織的短期和長期項目，在基礎設施、文化、環(huán)境和社會項目等領域創(chuàng)造就業(yè)機會，降低社會失業(yè)率。

二是為失業(yè)工人提供再就業(yè)技能培訓服務。加拿大就業(yè)和社會發(fā)展部成立清潔能源就業(yè)培訓中心。哥倫比亞政府通過國家培訓服務（SENA）進一步發(fā)展職業(yè)技術教育與培訓項目，擴大社會保障安全網(wǎng)，將煤炭的碳稅收入用于保護面臨失業(yè)或收入減少風險的煤炭工人。印度依據(jù)《圣雄甘地全國農(nóng)村就業(yè)保障法》為失業(yè)工人提供保障，通過再培訓和提前退休計劃來保護受影響最大的煤炭工人。

四、公正轉型的國內實踐：以煤炭行業(yè)為例

中國是全球最大的煤炭生產(chǎn)國和消費國。目前，煤炭是國內電力供應的最主要來源。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2022年，中國一次能源生產(chǎn)總量為46.6億噸標準煤，其中原煤產(chǎn)量達到45.6億噸，能源消費總量達到54.1億噸標準煤，煤炭占56.2%。全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)發(fā)電量8.4萬億千瓦時，煤電占比高達58.4%。在碳排放方面，2022年全球與能源相關的碳排放總量為368億噸（IEA，2023），中國排放量約為121億噸，占比高達32.9%，其中，煤炭開發(fā)利用是最主要的碳排放源。

作為排放大國，中國在碳減排方面做出了巨大努力。早在2005年，中國便提出要建設資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會，并在“十一五”規(guī)劃中明確能耗和污染物下降的目標。2009年，中國首次正式對外宣布碳減排目標，并將其作為約束性目標納入各級政府考核。2020年，中國碳排放強度比2005年下降48.4%①。其中，煤炭產(chǎn)業(yè)轉型對碳排放強度下降作出了重要貢獻。

（一）煤炭產(chǎn)業(yè)轉型及成效

2005年以來，為淘汰煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能，以及治理煤炭安全生產(chǎn)和環(huán)境污染問題，中國先后出臺多項政策文件（見表2），重點采取關閉小型煤礦、落后產(chǎn)能退出與重組、淘汰關停不達標煤電機組等方式，實現(xiàn)煤炭產(chǎn)業(yè)轉型。

在政策引導下，中國煤炭行業(yè)轉型也取得積極成效?！笆晃濉敝痢笆濉逼陂g（見表3），煤炭行業(yè)淘汰產(chǎn)能分別為5.4億噸/年、5.5億噸/年和10億噸/年，共計關閉煤礦數(shù)量超過20000處，煤炭產(chǎn)能從2010年的34.3億噸提升至2020年的39億噸。

隨著煤炭產(chǎn)業(yè)轉型，煤炭行業(yè)的碳排放也相應發(fā)生變化（見圖1）?？傮w看，2022年以來中國煤炭產(chǎn)業(yè)的碳排放量和排放強度走勢基本保持一致，均表現(xiàn)出先上升后下降的倒U型變化趨勢。其中，碳排放量的峰值出現(xiàn)在2013年左右，約為1.3億噸，隨后便持續(xù)下降至2017年的不到0.7億噸。碳排放強度的峰值出現(xiàn)在2010年左右，約為2.9噸/萬元，隨后開始下降，2012年后排放強度的下降速度明顯加快，到2017年僅為1.3噸/萬元。由此可說明，中國煤炭產(chǎn)業(yè)轉型產(chǎn)生了積極的減排效應。

（二）煤炭產(chǎn)業(yè)轉型背景下的就業(yè)變化與趨勢

從全球數(shù)據(jù)來看，煤炭行業(yè)生產(chǎn)量每增加 100萬噸，將拉動就業(yè)人數(shù)增長0.7萬人（任澤平和張慶昌，2016）。其中，中國的煤炭行業(yè)對就業(yè)的拉動作用在全球所有煤炭生產(chǎn)國中高居首位，達到0.9萬人/百萬噸以上（對外經(jīng)貿大學全球價值鏈研究院等，2019），加之中國煤炭全行業(yè)就業(yè)規(guī)模本身龐大①，一旦煤炭行業(yè)發(fā)展趨勢發(fā)生逆轉，社會將承受較大的就業(yè)壓力。

從中國煤炭行業(yè)就業(yè)變化情況看（見圖2），2002年前后，中國煤炭行業(yè)的從業(yè)人數(shù)穩(wěn)定在400萬人左右。隨后，就業(yè)人數(shù)保持長期穩(wěn)定增長，在2008年超過500萬人，2013年達到近530萬的峰值。2014年開始，煤炭行業(yè)就業(yè)人數(shù)由增到減，逐漸下降至2017年的350萬人。不難發(fā)現(xiàn)，中國煤炭行業(yè)就業(yè)人數(shù)的變化趨勢與排放量和排放強度的變化基本保持一致。

因此，隨著煤炭行業(yè)轉型不斷深入，未來中國煤炭行業(yè)將面臨更加嚴峻的就業(yè)形勢。袁佳等（2022）評估發(fā)現(xiàn)，為了實現(xiàn)碳中和目標，中國煤炭行業(yè)失業(yè)人數(shù)將達到286萬～390萬人。另外，根據(jù)太原理工大學環(huán)保產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究院等（2021）相關報告，在煤炭轉型和優(yōu)化技術的情景下，到2050年，中國煤炭行業(yè)的總體就業(yè)人數(shù)可能會下降至100萬人以下（見表4）。

（三）煤炭職工安置的主要做法和困境

中國在煤炭職工安置方面進行了積極探索（見表5）。中央財政安排了1000億元的專項補助資金，優(yōu)先用于安置失業(yè)職工，包括符合條件的職工提前退休福利、下崗職工的經(jīng)濟補償?shù)?。盡管如此，煤炭行業(yè)職工安置仍面臨較大困難。

一方面，煤產(chǎn)重點地區(qū)及企業(yè)的就業(yè)承載能力有限。中國產(chǎn)煤重點地區(qū)多為產(chǎn)業(yè)結構單一的資源型城市和獨立工礦區(qū)，體量和規(guī)模較小，可以提供的就業(yè)崗位和渠道窄，職工安置壓力巨大。與此同時，重點煤炭企業(yè)繼續(xù)安置職工的空間也極為有限。2021年中國煤炭行業(yè)規(guī)模以上企業(yè)資產(chǎn)負債率為64.9%，虧損企業(yè)虧損額達到56.9億元（中國煤炭工業(yè)協(xié)會，2022），相當一部分企業(yè)經(jīng)營困難，采取內部安置員工的方式負擔較大，未來可持續(xù)空間有限。

另一方面，能源轉型創(chuàng)造的新就業(yè)崗位與煤炭失業(yè)工人技能不匹配。國家發(fā)展和改革委員會能源研究所（2015）研究表明，2050年，可再生能源領域將創(chuàng)造共計1200萬個就業(yè)崗位。然而，由于煤炭行業(yè)超過80%的一線工人為農(nóng)村務工人員，可再生能源領域新創(chuàng)造的就業(yè)機會并不適合煤炭行業(yè)的一線工人（中國煤控項目，2015）?？傮w看，中國煤炭行業(yè)職工平均文化水平相對偏低。2010年，煤炭行業(yè)大學及以上學歷就業(yè)人數(shù)比例為16.87%（Teng，2018），比能源行業(yè)平均水平低16%。2015年，該比例為18.6%，仍低于能源行業(yè)平均水平，就業(yè)人員學歷幾乎未發(fā)生較大變化（劉燕斌等，2019）。

（四）煤炭職工安置的山西實踐

山西是中國煤炭大省，經(jīng)濟增長長期依靠煤炭工業(yè)，并形成了以煤為主的產(chǎn)業(yè)結構和能源消費結構，經(jīng)濟社會發(fā)展與煤炭生產(chǎn)、消費關聯(lián)密切，90%以上的地市是以煤炭化工為支柱產(chǎn)業(yè)的煤炭資源型城市。2015年，中央經(jīng)濟工作會議提出供給側結構性改革，并在2016年初提出全國煤炭行業(yè)去產(chǎn)能的具體意見，隨后山西省便啟動煤炭去產(chǎn)能。僅在2016年，山西省就關閉退出煤礦25座，涉及退出產(chǎn)能達2325萬噸。2016年山西煤炭產(chǎn)量同比減少1.43億噸，減幅高達14.7%。隨著煤炭去產(chǎn)能，山西省采礦業(yè)就業(yè)人數(shù)從2015年的99.2萬人減少至2016年的95.8萬人①，面臨極大的就業(yè)安置壓力。對此，山西省采取多種措施，在2016年成功安置煤炭職工2.09萬人，安置率達99.64%。主要經(jīng)驗包括以下三方面。

一是因地制宜制定政策。針對煤炭轉型過程中面臨的職工安置問題，2016年山西省政府及相關部門先后出臺《山西省煤炭供給側結構性改革實施意見》《關于全力做好職工就業(yè)安置的實施細則》等多個文件，在充分考慮山西煤炭行業(yè)職工實際情況的基礎上，明確了九類具體安置方式②，為煤炭轉型過程中的職工安置提供了政策指引。

二是財政資金支持。2016年，山西省獲得中央財政獎補資金16.6億元，地方政府配套2.25億元，用于支持煤炭企業(yè)職工安置。山西省財政撥付獎補資金16.2億元，從就業(yè)專項資金和失業(yè)保險基金中安排3.65億元，專門用于煤炭企業(yè)職工安置。

三是多途徑促進職工轉崗。成立人力資源公司。如山西焦煤集團注資2000萬元搭建人力資源平臺，重點為煤炭職工再就業(yè)提供專業(yè)服務。促進煤炭企業(yè)轉型升級，創(chuàng)造就業(yè)崗位。如山西同煤集團將業(yè)務拓展至煤礦探秘旅游等多個領域，并將職工引流至新業(yè)務板塊中。鼓勵建立各類創(chuàng)新中心，通過市場化機制和資本運作對煤炭企業(yè)閑置資產(chǎn)進行盤活，促進煤炭職工就業(yè)分流。通過上述措施，2016年，山西省解除勞動合同的煤炭工人只有1489人，占到總安置人員的7%，大部分職工通過轉崗方式實現(xiàn)就業(yè)安置，極大減輕了煤炭行業(yè)轉型對社會穩(wěn)定的影響。

五、政策啟示

公正轉型是判斷各國應對氣候變化行動成功與否的關鍵性政策指向和路徑選擇，同時也是財政、金融支持經(jīng)濟有序轉型的重要考量因素。考慮到公正轉型的復雜性和長期性，尤其是相關各方涉及廣泛的利益協(xié)調，實現(xiàn)公正轉型需要把握好以下原則。

（一）堅持政府主導原則，從國家層面制定轉型路線圖

政府應為轉型經(jīng)濟活動開展頂層設計，制定明確的政策目標和路線圖，如化石燃料生產(chǎn)的逐步淘汰日期，以此指導政策實施并為工人、社區(qū)、投資者和企業(yè)提供轉型的確定性。高碳排放國家在應對氣候變化方面積極開展國際合作，其中經(jīng)濟發(fā)達國家應在淘汰化石燃料、管理轉型影響和限制社會成本方面，為發(fā)展中和中低收入國家提供資金和技術援助。

（二）堅持市場化原則，構建有效的制度保障機制

從法律層面修訂公司法、破產(chǎn)法等相關法規(guī)，對轉型企業(yè)的市場行為進行法律界定，向私營部門提供轉型的合理預期并推動社會對話進程，幫助企業(yè)理解合作和提前規(guī)劃未來發(fā)展，確保企業(yè)轉型優(yōu)先保障企業(yè)雇員的權益。同時，對轉型企業(yè)建立公平的問責機制、設施關停排序機制、信息共享機制、社會成本分攤機制、配套資金優(yōu)先分配機制等，縮小轉型活動對工人和社區(qū)的影響。

（三）堅持漸進性原則，確保公正轉型全面性和適應性

不僅要針對現(xiàn)實沖擊提供應對舉措，還應主動針對預期的經(jīng)濟變化采取預防性措施，最大化轉型過程中的經(jīng)濟發(fā)展多樣化機會。如核算轉型成本，評估跨部門的資金需求和潛在融資渠道；為受影響地區(qū)制定經(jīng)濟多樣化戰(zhàn)略和區(qū)域具體行動路線圖；提前規(guī)劃，發(fā)布相關設施、企業(yè)關停時間表；與相關教育機構、區(qū)域組織和工會合作，開展工人再就業(yè)技能開發(fā)和培訓；完善工人福利政策，如養(yǎng)老金、提前退休、收入補貼等；將土地利用、環(huán)境恢復和補救等納入公正轉型政策框架；監(jiān)測、評估公正轉型，獲取和收集人口、就業(yè)、收入和福利指標；制定支持工人轉型的補充政策。

（四）堅持掛鉤性原則，合理規(guī)劃金融支持的目標用途

政策實施的有效性依賴于資金支持，資金分配應根據(jù)各地區(qū)的轉型難度與失業(yè)等社會問題來決定，并確保地方政府決策的靈活性。為提升公正轉型資金的使用效率和公平性，除應明確資金的任務目標、來源用途、受讓對象、監(jiān)管主體等事項，制定該資金管理條例、適用標準之外，政府向私營部門提供的轉型資金必須與明確的減排基準和就業(yè)要求掛鉤，實施透明度機制和問責制度，對違反規(guī)定的行為進行處罰。對于金融機構而言，應充分評估經(jīng)濟轉型帶來的風險，將公正轉型的理念納入戰(zhàn)略決策框架。

（責任編輯：孟潔）

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