尹順真文 金那映譯

［摘 要］核電是引起韓國社會沖突的主要根源之一。韓國新古里5號和6號機組建設的公眾辯論，被認為是基于公眾參與民主協(xié)商的成功案例，也是韓國在核電領域中首次嘗試引入公眾參與，由此證明公眾參與是解決社會沖突的有效工具。公眾參與的協(xié)商式決策可以彌補專家主義的不足，完善代議制，它之所以成為可能，是因為賦民主于市民，且通過公眾參與使市民的公民意識成長。“國家公眾參與委員會”的成立，可組織和管理民眾對激烈的社會沖突事件或者一定規(guī)模的公共事務展開公眾辯論，且可能參與制訂社會認可度高的決策。公眾參與的兩個核心原則是代表性和審議性。為了充分進行審議，既需提供充分且對稱的信息，也需公正而透明地管理公眾輿論。為了充分審議尖銳的價值沖突，需要設定議題并提供足夠信息，以便參與者能夠審議新生代以及自然和當?shù)鼐用竦睦?。為了使公眾輿論更順暢、更有效，公眾參與委員會應當與媒體共同面對參與市民和普通市民，進行積極而直接的溝通，并將公眾輿論的結果形成政策建議案。

［關鍵詞］韓國核電政策；環(huán)境社會沖突；公眾參與

一、緒論

核電是引起韓國社會沖突的主要根源之一，其中關于核電站和放射性廢物處置的選址，以及傳輸核電的輸電線路、輸電塔和變電站選址等問題均曾引起爭議。韓國激烈的社會沖突聚焦于核電相關設施的選址上。特別是2017年，從新古里5號和6號機組建設到去核政策，在韓國引起各種爭論與公眾輿論。日本福島核電站事故發(fā)生后，公眾對核電危害的擔憂增加，要求重審核電擴建政策的聲音也日益高漲。在這樣的社會背景下，隨著樸槿惠總統(tǒng)因燭光革命①而被彈劾，第19屆總統(tǒng)大選提前舉行，5名總統(tǒng)候選人中有4名主張去核。從此，“去核”成為爭論的焦點。總統(tǒng)選舉時，4名候選人對去核問題基本達成共識，并宣布廢除或重審建設中的新古里5號和6號機組。

雖然文在寅在競選總統(tǒng)時承諾廢除新古里5號和6號機組，但就任后卻宣布將通過公眾參與的方式決定是暫停還是重啟建設。新古里5號和6號機組不只是簡單地增建兩座核電站，而是將在以核電站為中心半徑30公里、常駐人口多達382萬人的地域內建設一個10臺機組的基地，它將成為世界上建在人口密集區(qū)域容量最大的機組，從而使核事故的風險增加。2017年6月19日午夜，在韓國第一座原子爐古里1號機組永久關閉儀式上，文在寅總統(tǒng)宣布，古里1號機組永久停運是“邁向去核國家的第一步”，也是“邁向安全的大韓民國的大轉折”。文在寅總統(tǒng)在承諾取消新建核電計劃、禁止延長在運機組壽期、盡快關閉月城1號機組的同時，還提議對正在建設的新古里5號和6號機組，在綜合考慮其安全性、工程率、投入成本、補償成本、電力設備儲備率等方面盡快取得社會共識，并提出要區(qū)分籌備中的核電站和正在建設中的新古里5號和6號機組，通過公眾參與的方式決定是否暫停新古里5號和6號機組的建設。此后，從2017年7月24日開始，3個月內成立公眾參與委員會，并組織市民參與團，以審議的方式得出是否重啟新古里5號和6號機組建設的結論，并反映給政府。

歷時3個月的公眾辯論過程，是一項重寫能源政策史以及新型民主主義的新嘗試。一直以來，關于核電的決策是由少數(shù)專家和政府官僚（智囊）制訂的，現(xiàn)在卻開啟了公眾參與的決策方式。但與以往公眾參與方式不同的是，此次公眾參與不僅賦予公眾實際的決策權，也賦予“圓桌誕生市民權力”的意義。①乏核燃料公眾參與委員會曾經于2013年10月至2015年6月組織了20個月的公眾辯論，并提交過2055年前建設乏核燃料永久處置設施的建議，但是當時的公眾辯論并沒有引起全國性關注，很難稱之為廣大市民參與決策過程，也未對政策產生特別的影響。新古里5號和6號機組公眾參與的焦點為是否繼續(xù)建設核電站2期，此類公眾辯論話題在韓國歷史上尚屬首次，這也是第一次為公眾提供“直接”參與核電政策決策的機會。盡管公眾參與過程并不完善，但引導公眾從實際生活的角度思考包括核能在內的能源問題的初衷是值得肯定的。

那么，針對新古里5號和6號機組建設所采取的市民參與式公眾辯論方法，是否會始終應用于與解決核能有關的社會沖突？除了上述提到的意義之外，公眾參與還具有何種意義，又具有何種局限？在制訂和履行基于復雜而高度專業(yè)性、具有科技元素的核電政策中，專家扮演什么角色，公眾參與如何合法化？公眾參與是否有不足之處？圍繞上述問題，本文的研究由以下幾個部分構成：第二部分考察核電政策決策過程中公眾參與的必要性，以及以民主協(xié)商為基礎的公眾參與的理論依據(jù)；第三部分簡要回顧新古里5號和6號機組建設的公眾參與過程；第四部分分析在此過程中出現(xiàn)的各種爭論焦點并分析公眾辯論過程；最后探討新古里5號和6號機組建設中形成的公眾參與的含義及挑戰(zhàn)。②

本文主要采用文獻研究法與參與觀察法。筆者作為反對建設新古里5號和6號機組的專家，參與了市民參與團綜合辯論會，也作為暫停建設方專家，在新生代討論會中講授了相關知識。因此，本文將要探討的公眾參與過程，也是從參與觀察的角度嘗試記錄參與過程的經驗研究。筆者聲明，雖然不能完全保持價值中立，但會盡最大努力保持客觀。

二、理論依據(jù)

反對公眾辯論的一方，主要提出兩個疑問：一是普通市民能否參與專業(yè)性較強的核電政策決策過程？①二是代議民主主義下由國民選舉的代表組成的國民議會中，普通市民直接參與決策過程是否合理？②本節(jié)將通過文獻梳理的方式充分反駁上述質疑。

（一）專家主義與公眾參與

當政府宣布暫停新古里5號和6號機組建設和去核電政策，以及將通過公眾參與的方式決定是否重啟該建設時，部分媒體和核能領域專家頻繁提出質疑：核電領域需要高度專業(yè)性，非專業(yè)人士參與去核電政策不僅不合理，而且普通市民如何作出與此相關的決策？由于具有“專業(yè)性”（expertise），核電相關政策一直以來皆為政府智囊和核能專家參與的封閉式決策。在“只有受過專門訓練的專家才能對復雜而深奧的核電技術有資格決策”的專家主義理念下，缺乏專業(yè)性的市民參與其中，公眾參與既不可能也不現(xiàn)實。因而，不存在基于社會共識的決策平臺。所以，為了得到社會認可（acceptance），需為缺乏專業(yè)知識的公眾（基于問題視角，deficit model）提供信息，增進其對科學知識的理解。

但是，把缺乏專業(yè)知識的公眾視為教育對象這種傳統(tǒng)觀點早已落伍，因為大眾對科學技術的價值中立以及對科技成果的不信任正在上升，其中具有典型性的例子是核電技術。核電雖然源于核武器，但是美國前總統(tǒng)艾森豪威爾1953年在聯(lián)合國的演講中倡導“原子用于和平”（Atoms for peace），將其擴散為商業(yè)能源并應用于生產技術。然而，1979年美國三里島事故和1986年蘇聯(lián)切爾諾貝利事故暴露了核電技術可應用于和平與繁榮這一承諾的假象，最終印證了烏爾希里·貝克（Ulich Beck）提出的“風險社會”（risk sociery）理論。③2011年，世界公認的核電安全管理國家日本的福島核電站爆炸事故，證實了核電技術存在無法控制的風險，既揭示了現(xiàn)代社會的風險性，也使之成為反思現(xiàn)代性的典型技術。④

在此背景下，以社會建構論（social constructivism）觀點取代科學技術決定論，得到越來越多人的支持。科學技術決定論認為，科學技術的發(fā)展依靠自身的內在邏輯來實現(xiàn)，并不受社會因素的影響。而社會建構論認為，科學技術的發(fā)展是社會建構的產物，在微觀層面上，科學技術是通過相關領域科學家或技術人員之間相互辯論的方式產生影響的；在宏觀層面上，產品市場、競爭環(huán)境、國家支援和規(guī)章制度、勞資關系、權力關系、性別等因素，可影響科學技術發(fā)展的方向、形態(tài)、內容和速度。⑤因此，如何減少科學技術帶來的風險，以及應廢除或者發(fā)展哪些科學技術等，已成為社會公眾辯論的話題。⑥為此，想要縮小專家與普通市民之間因信息不對稱（information asymmerry）而產生的信息鴻溝（information gap），就要組織辯論與說服，并構建風險信息交流（risk communication）的平臺。①由公共稅收支撐的科學技術的發(fā)展和成果轉化，反而令公眾面對科技帶來的風險，且科學技術的負面結果影響居民生活的環(huán)境，因而公眾在科技決策過程中不能作為局外人而存在。公眾是科學技術的直接利益相關者（stakeholders），對科技的無知（illiteracy）已不能構成普通公民參與決策的障礙。政策決策參與平臺的創(chuàng)建以及信息的共享與交流，可以增進公眾對科學技術的理解（public understanding）。只有通過互動交流達成社會共識，才能稱之為對風險技術的合理決策方式。②

凡托維茨（Funtowicz）和拉韋茨（Ravetz）在對后常規(guī)科學（post-normal science）的論述中也強調公民參與和社會共識在科技決策過程中的重要性。他們認為，在20世紀下半葉，常規(guī)科學已達到極限，產生了后常規(guī)科學。托馬斯·庫恩（Thomas Kuhn）認為，常規(guī)科學是指共享某種范式的科學共同體的科學探究活動。③但在出現(xiàn)“事實變得不確定，陷入價值爭議，影響巨大，亟需決策”④的情況下，后常規(guī)科學興起。他們認為，常規(guī)科學是通過科學的專業(yè)知識處理復雜的社會-生物-物理學體系，由此形成了當前知識至上（intellectual triumph）和風險社會（socio-ecological peril）的混合體（mixture）。⑤但他們同時認為，克隆人、轉基因食品、核廢料處理廠等問題不應再歸為常規(guī)科學范疇，應屬于后常規(guī)科學范疇。在后常規(guī)科學領域中，科學的主體不再局限于科學家共同體，而是科學家、公民、利益相關者共同參與的“擴大共同體”（extended peer community）。在擴大共同體中，真正雙向式的學習和協(xié)商是解決問題的必要條件，因為核電技術結果的不確定性，彼此之間價值觀的沖突，以及技術對社會和環(huán)境的巨大影響，使核電技術不能再局限于專家在科學知識范圍內所探討的常規(guī)科學范疇。因此，過去的專家主義（技治主義）已難以存續(xù)。

但是，公眾參與并不排斥專家的加入，而應當更加有效地發(fā)揮專家在社會協(xié)商中的積極作用。在公眾參與中，專家根據(jù)專業(yè)知識發(fā)表意見，與公眾進行互動，能夠更加積極主動地參與政策決策。因此，使公民理解科學知識，并以此為基礎說服他們，是后常規(guī)科學時代專家的社會責任。

（二）公眾參與和代議民主主義

公眾輿論是社會對“公共事務的集體意見”，⑥是通過公眾參與而獲得的社會正當性。公眾參與是指個體聚集在一起辯論和協(xié)商公共議題，并通過協(xié)商達成符合社會公共利益共識的過程。也就是說，針對公共事務，社會成員由于觀點和利益不盡相同，可能存在意見和立場差異，因此需要通過相互交流平臺，開放參與、求同存異，通過民主的辯論過程理解彼此的立場，最終以最大共識的方式探索最佳方案。⑦因此，公眾參與是通過市民的廣泛參與，收集民主意見的過程，與“公民參與式決策”（citizens participatory decision-making）是一致的。①

在韓國，不同時代經歷了不同的民主化，如1970—1980年代的政治民主化、1990年代的產業(yè)民主化和2000年之后的政策民主化。②當傳統(tǒng)的自上而下的決策模式（top-down decision-making）無法正常實施時，便會圍繞政策產生社會沖突。丹尼斯·杜西克（Dennis W. Ducsik）提出的DAD（Decide-Announce-Defence）模型，③就是傳統(tǒng)的自上而下的決策方式，是引發(fā)社會沖突的非民主政策決策的典型模型。歸根結底，政策的民主化是“公眾參與”問題。公眾參與旨在通過市民參與實現(xiàn)政策民主化，提高社會認可度和政策滿意度，從而預防或消除政策上的沖突，④“可界定為探索由特定公共政策所引起或將要引起社會沖突時，以民主的方式收集普通市民、利益相關者和專家的不同意見，以確保決策得到社會認可的一系列程序”。⑤在公眾參與中，公眾不僅包括普通市民，還包含專家和利益相關者。

在韓國，自參與政府⑥以來，政府層面積極使用“公眾參與”一詞，⑦并因將其作為解決政策沖突的主要方案而受關注。2002—2003年扶安因放射性廢物處置場所選址而發(fā)生嚴重的社會沖突，2004年12月第253次原子能委員會確定了中低水平和高水平的放射性廢物分離處置方案。根據(jù)此方案，2005年以居民投票的方式，選址慶州為中低水平放射性廢物的處置場所。但是，更為嚴重的高放射性乏燃料處置場所的管理問題仍懸而未決。因此，2007年總統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展顧問委員會認為，公眾參與既可以降低社會沖突，也可以形成管理乏燃料的方案。⑧政府為了迎合乏燃料管理的公眾話題，在國家能源委員會下設乏燃料管理委員會特別工作組（Task Force， TF），由時任總統(tǒng)擔任主席，探索公眾參與的方案。樸瑾惠執(zhí)政后，乏燃料管理公眾參與委員會于2013年10月成立，直到2015年6月，舉辦了各種討論會、市政會議（town hall meeting）、論壇、座談會、說明會、民意調查、線上收集意見等活動。⑨但是實際的民意調查并未真正面向公眾征求意見，也沒有充分地進行協(xié)商，故難以判斷是否在真正意義上實現(xiàn)了公眾參與。⑩

那么，此次關于新古里5號和6號機組的公眾參與是否違背代議民主制（representative democracy）？代議民主制是代表制（representation）和民主制（democracy）的復合詞，①是一種由公民選舉議員，并由議員組成國會，國會代替公民討論公共議題的間接民主主義。②公眾參與打破了代議制民主主義原則，國會能否采納？假如公眾參與是完善代議民主制的辦法，那么該如何實現(xiàn)？公眾參與的成果又如何與政策相關聯(lián)？

世界各地，特別是代議制民主發(fā)達國家，在不斷探索以公眾參與的方式收集和證實民意，這意味著公眾參與是完善和彌補代議民主制的一種方案。公眾參與應該是公民參與式決策，而不是簡單地將參與者的意見機械地相加，應提供充分的學習、發(fā)言、傾聽的機會，提供對稱信息，經過協(xié)商達成共識。因此，公眾參與是與民主協(xié)商（deliberative de-mocracy）相連的。在國會難以作出判斷時，公眾基于專家提出的觀點，通過學習和辯論，相互理解、形成共識，改變現(xiàn)有的立場、達成協(xié)議，從而解決問題。公眾參與并不是排除或限制國會的作用，而是一種收集民意的方案。公眾參與的結果也會影響國會的立法活動，③即通過公眾參與解決難題。保障效果的關鍵在于如何確保參與者的“代表性”，以及充分協(xié)商的“審議性”。④

（三）公眾參與的類型與民意調查

民意調查大部分是針對普通市民收集信息，但也有以專家為對象收集信息的。即使是普通公民，也可以根據(jù)參與人數(shù)、選拔方式、協(xié)商方式等標準分為各種類型（如下頁表1所示），⑤還可以根據(jù)民意調查對象所引發(fā)的矛盾是價值沖突還是利益沖突，以及沖突范圍是全國性還是地區(qū)性等進行分類。公眾參與最重要的是如何確保代表性和審議性。⑥表1所示的具有代表性的各種公眾參與類型與所呈現(xiàn)的審議水平并不是絕對的。一般而言，如果要提高代表性，就要增加參與人數(shù)，則會降低審議深度；如果限制參與人數(shù)，就要增加審議深度，則可能降低代表性。因此，以何種方式設計公眾參與，其代表性與審議水平會有區(qū)別。如果在民意調查或市民議會時增加人數(shù)，同時適當安排并采納小組討論和全體會議的方式，就可以平衡代表性和審議水平。⑦因此，為了提高審議水平，以通俗易懂的方式向公眾提供充足信息以及公正管理公眾參與過程，就顯得至關重要。此外，在公眾參與中需要關注的是，通過公眾審議得出的結論能在多大程度上反映在政策中。由于無法讓全體成員參與審議，公眾參與達成的協(xié)議結果反映在政策上的程度和方式也不確定，所以由負責公眾參與的機構或利益相關者以何種方式、何種程度體現(xiàn)公眾參與的結果并達成協(xié)議，這也是應考慮的問題。表1僅顯示了總體趨勢而已?？傊?，公眾參與涉及的代表性、審議性、信息的充分對稱性、公正性以及對公眾輿論的社會認可和應用程度，將成為其成功與否的非常重要的影響因素。

本文將簡略梳理關于民意調查的相關內容，討論并采取新古里5號和6號機組公眾辯論中的“某種”民意調查方式。①民意調查是由斯坦福大學民意調查中心詹姆斯·費什金（James Fishkin）于1988年研究設計的協(xié)商民意測驗技術。協(xié)商民意測驗是為了解決現(xiàn)代民主制的兩種挑戰(zhàn)而研發(fā)的，即根據(jù)信息幫助公眾通過審議的方式對具有代表性的公共事務進行決策的方法。與共識會議（consensus conference）或市民陪審員制度不同，其變化在于使更多具有代表性的公眾參與、審議，并最終達成共識。民意調查參與者由100—500人組成，基于對稱信息進行學習和反思性討論，并通過問卷調查收集每個人的意見并得出結論。具體來看協(xié)商民意測驗的過程：首先，針對公眾進行民意測驗；其次，以參與者年齡、性別、地區(qū)等為標準，選拔公眾辯論參與者；再次，為被選拔的公眾辯論參與者提供相關信息，并讓他們在一定時間內進行學習和審議，然后在特定場所聆聽專家演講和參與者相互辯論，開展深層次分論壇討論；①最后，將公眾參與者的辯論結果反映在政策中。公眾參與要達到預期效果，關鍵在于必須保證代表性、審議性、信息的充分對稱性、公正性，由此才能獲得社會認可。

三、新古里5號和6號機組公眾參與過程及結果②

在2017年第19屆總統(tǒng)選舉中，去核電政策是包括文在寅在內的4位總統(tǒng)候選人共同提出的競選公約。這在韓國總統(tǒng)競選史上尚屬首次。雖然4位候選人提出立場的時間略有不同，但在暫停新核電站建設、反對延長在運機組運行壽期、廢棄或階段性縮小核電站建設等方面，都體現(xiàn)出去核電的理念，且都共守擴大可再生能源和加強能源需求管理的大方向，只是在去核電日程和執(zhí)行速度以及對正在建設中的新古里5號和6號機組的立場存在一些差異。③

現(xiàn)將各政黨④候選人關于是建設還是暫停核電站的承諾⑤整理如下：韓國共同民主黨候選人文在寅表示，將全面停止核電站新建計劃，制定40年后實現(xiàn)“零核電”國家的目標，該目標以邁向去核電時代、加強剩余壽期核電站的抗震能力、推進拆解壽命終結的核電站為主要內容，并決定暫停新古里5號和6號機組建設工作。在總統(tǒng)競選公約網站“文在寅1號街”中獲得最多“點贊”的公約是“去核電·親環(huán)境”的“綠色能源政策”。韓國國民黨候選人安哲秀承諾禁止新核電站建設、停止運行或廢棄壽期結束的在運機組，且闡明了暫停并重審新古里5號和6號機組的決定。正未來黨候選人劉承玟表示，將逐步降低核電站密度，原則上不批準對重水堆等在運機組壽期延長的公約，他在選舉期間訪問蔚山時表示一定會重新審核新古里5號和6號機組的建設。⑥正義黨候選人沈相奵承諾制定《去核能源轉換特別法》，截至2040年分階段逐步關閉所有核電站，立即關閉月城1號機組，制定提前關閉活性斷層地震危險帶的月城2號、3號、4號機組的計劃，取消新古里4號機組運營許可，取消新古里5號和6號機組以及新韓蔚1號和2號機組的建設，取消計劃中的三陟·盈徳·蔚珍核電站的建設。只有自由韓國黨候選人洪準杓堅持核電站擴建政策的原則，但提出制定核電站相關地震防災對策、確保核電站解體技術、推進在運機組安全拆除的主張。除此之外，洪準杓還在蔚山記者會上發(fā)表“應放棄建設新核電站”的聲明。①

文在寅在競選總統(tǒng)時雖然承諾取消新古里5號和6號機組建設，但他在就任總統(tǒng)后卻表示將通過公眾參與的方式決定是否恢復建設。2017年6月19日是韓國第一座核電站古里1號結束30年壽期并不再延長10年之日，文在寅總統(tǒng)在宣布古里1號機組永久關閉儀式上表示：

……永久關閉古里1號機組是韓國走向去核電國家的起點?！瓏业慕洕桨l(fā)生了變化，人們對環(huán)境重要性的認知也有所提高。國民的生命和安全至關重要，已成為社會共識。這是走向“安全韓國”的轉折點。我期待我們的社會從今天開始，就國家能源政策盡快達成新的共識?！瓕U除以核電為中心的發(fā)展政策，走向去核時代。將全部取消正在計劃中的新核電站建設，也不會延長核電站的壽期。對于目前延長在運月城1號機組，在考慮供電情況后盡快關閉。對于目前正在建設的新古里5號和6號機組，綜合考慮其安全性、項目進展、投資和補償成本、系統(tǒng)備用容量等，會盡快達成社會共識?！?/p>

文在寅總統(tǒng)表示，將通過公眾參與決定是否繼續(xù)建設新古里5號和6號機組。也就是說，該決定取代了競選中將停止新古里5號和6號機組建設的承諾。新古里5號和6號機組于2016年6月獲得施工許可，至2017年5月末整體工程進度為28.8%，其中包括相關設備的設計、制造和施工，施工完成率為10.7%。當時，新古里5號和6號機組建設的沉淀成本約為1兆6000億韓元，停工時需支付成本約為1兆韓元，恢復施工時剩余的投資成本為7兆韓元。

同年6月27日召開的國務院會議宣布，將暫停新古里5號和6號機組的建設，并由10人以內的人士組成公眾參與委員會，用長達3個多月的時間組織公民陪審團，以民意調查的方式決定是否停止新古里5號和6號機組的建設。7月14日，韓國水力原子力株式會社召開緊急董事會，決定暫停新古里5號和6號機組的建設工程。7月24日，根據(jù)國務總理第690號指示，從與公眾辯論議題無關的中立人士中選出一名主席，以人文社會、科學技術、調查統(tǒng)計、沖突管理等四個領域各選任2名委員，成立了由9名成員組成的公眾參與委員會。新古里5號和6號機組公眾參與委員會獲得獨立咨詢機構地位，對公眾參與過程進行公正的設計和透明的管理，并將公眾辯論的結果以建議形式遞交給政府。委員會決定由公眾參與的法律、調查、審議、溝通等四個核心領域成立部門委員會，并考慮到成員的不同專業(yè)，將其分為四個部門：法律組2名、調查組2名、審議組3名、聯(lián)絡組2名。部門委員會為了提高公眾參與的效率，制定、審查并實施每個領域的公眾議題。為了獲得各部門的專業(yè)咨詢，受委任的咨詢委員（法律11名、調查2名、審議12名、聯(lián)絡4名）通過直接或者書面建議的方式參與公眾辯論的主要過程，從而管理公眾參與。新古里5號和6號機組公眾參與委員會為了給暫?；蛑貑⒔ㄔO的雙方代表團提供協(xié)議平臺，還成立了聯(lián)絡協(xié)議會，由韓國原子能產業(yè)會、韓國原子能學會、（株）韓國水力原子力組成重啟建設方，暫停建設方則主要由主張安全性的市民行動團組成。此外，為了確保重啟建設方與暫停建設方提供資料的真實性，組成了資料鑒定專家組；為了鑒定公眾參與過程，成立了公眾參與鑒定委員會。

公眾參與委員會成立一個月后的8月24日，由韓國研究-世界研究-韓國社會沖突解決中心組成了韓國研究聯(lián)盟，并被選定為公眾參與執(zhí)行機構。從8月25日至9月13日，韓國研究聯(lián)盟在韓國籍19歲以上市民中按地區(qū)、性別、年齡等條件隨機分層抽取20006人。在了解新古里5號和6號機組建設態(tài)度后，以其中有意參與市民參與團的5047人為對象，重新根據(jù)性別、年齡、建設與否的立場，最終確定500人組成市民參與團。公眾參與的審議時間是2017年9月13日至10月15日，共33天。公眾參與核心是選定具有代表性的市民參與團并參加學習、討論的審議過程，以及公眾參與委員會設計和管理公眾辯論的過程。①

首先，9月16日，市民參與團在忠清南道天安的培訓中心啟星院舉行了關于新古里5號和6號機組的說明會。500名市民參與團成員中的478名參加了說明會，參與率達到97.4%，表明市民參與團的關注度和積極性非常高。說明會包括第二次問卷調查、介紹公眾辯論與市民參與團的作用、授予委托書、公布啟動/暫停施工的立場、安排答疑等環(huán)節(jié)。

此后，直到10月12日，公眾參與委員會為市民參與團舉辦了為期約一個月的各種學習活動。通過學習，讓市民參與團掌握重要的專業(yè)知識，為深度審議打好基礎。學習內容由以市民參與團為直接對象的基本項目和與普通公眾共享的補充項目構成。基本項目由說明會、資料集、網絡培訓（e-learning）、市民參與團專用在線Q&A、綜合討論會組成；補充項目由地方巡回公開論壇、TV討論會、新生代討論會組成。

審議資料集共分四章：第一章和第二章由公眾參與委員會制定，其中第一章是新古里5號和6號機組公眾參與綱要，第二章是核電概況；第三章和第四章由施工重啟/暫停方編寫，為了保障公正性，將資料集總份數(shù)分成兩半，并將第三章和第四章的順序互換制作而成。施工重啟方的資料由以下內容構成：（1）緒論；（2）現(xiàn)狀及前景；（3）新古里5號和6號機組恢復建設原因；（4）核電輸出與經濟；（5）新古里5號和6號停工影響；（6）其他；（7）結論。暫停方的資料由以下內容構成：（1）緒論；（2）現(xiàn)狀及前景；（3）新古里5號和6號暫停原因；（4）新古里5號和6號機組停工影響；（5）核電輸出和經濟：（6）其他；（7）結論。

市民參與團的專用網絡培訓是以一種視頻講座的形式提供重啟/暫停方的主張，目的是提高市民參與團對新古里5號和6號機組辯論焦點的理解，其視頻資料由雙方根據(jù)審議資料集制作而成。雙方遞交給聯(lián)絡協(xié)議會的視頻資料無需雙方交叉驗證，但其中被引用的資料和數(shù)據(jù)來源會由委員會加以鑒定。視頻內容分6講，其中第1講由公眾委與委員會制作，第2—6講由恢復/暫停雙方制作；共由11個視頻構成：第1講是“公眾參與概況”；第2講是“核電的安全性”（包括新古里5號和6號機組的核電是否安全）；第3講是“供電和電費”（核電如何影響供電和電費）；第4講是“對國家工業(yè)的影響”；第5講是“能源政策展望”（韓國能源政策的前景如何）；第6講是綜合意見。上述6講視頻于2017年9月21日至10月7日依次發(fā)布。網絡培訓系統(tǒng)僅通過臺式電腦、平板電腦、手機等通訊工具對市民參與團開放，同時還設置了市民參與團專用在線Q&A，以此構建市民參與團和重啟/暫停方專家之間的雙向交流，實時解答市民參與團就有關視頻授課內容提出的疑問，還能為綜合辯論會之前沒有參加培訓或聽課的市民參與團成員提供聽課機會。

在10月13日—15日為期3天2晚的時間里，市民參與團舉行了頗具深度的最終審議環(huán)節(jié)——綜合辯論會。參加培訓的市民參與團478人中有471人參加，參與率高達98.5%。在綜合辯論會第一天，為了掌握市民社會團的學習效果和個體特征，進行了第三次問卷調查；第三天，為了評估公眾參與過程并得出最終結果，進行了第四次問卷調查。在此期間，市民參與團集中討論了新古里5號和6號機組建設與否的相關議題。綜合辯論會共分為五個分論壇，由四個分論壇和一個補充分論壇組成。第一分論壇是介紹重啟/暫停原因總概況；第二分論壇討論焦點1“安全與環(huán)境”；第三分論壇討論焦點2“電力供需等經濟性”；第四論壇綜合討論“最終辯論結果與社會認可度”。此外，為了最大限度地了解市民參與團的疑問，增加了對第一、第二分論壇的補充說明和答疑環(huán)節(jié)。市民參與團在對第一、第二分論壇進行答疑之前，以“給市民參與團的信”為名，觀看15分鐘左右的新古里5號和6號機組建設工地、當?shù)鼐用?、新生代等相關內容的視頻資料。第一、二、三分論壇是由雙方專家的發(fā)言、小組討論、答疑等環(huán)節(jié)構成，第四論壇是發(fā)布最終辯論結果及小組討論，并探討社會認可度較高的方案。最后，綜合辯論會用675分鐘（長達11個多小時）的時間進行了總討論、2次焦點討論、總結和分論壇、答疑等。①公眾參與委員會強調，綜合辯論會有大量時間用于討論，以便集中進行審議。②

公眾參與委員會在公眾辯論過程中進行了4次公眾參與型調查，并最終以第4次調查結果為基礎，于10月20日遞交了政策建議。其政策建議是：恢復目前暫停的新古里5號和6號機組建設；推動縮減核電的能源政策；迅速推進市民參與團提出的復工后配套政策的出臺及詳細的實施計劃。10月24日，由總統(tǒng)主持的國務會議接受公眾參與委員會的建議，決定恢復新古里5號和6號機組建設，并公布去核能政策和具體實施計劃。當日，國務調整辦公室（韓國國務總理直屬機關）公布了相關后續(xù)措施，歷時3個月的關于新古里5號和6號機組建設的政策決策終于有了結果。秉持暫?；蚧謴徒ㄔO立場的雙方也表明，將遵從公眾參與委員會的政策建議和總統(tǒng)的決定，雙方爭議告一段落。③

四、新古里5號和6號機組公眾參與過程評價

正如前文所述，民意調查的合法性反映在基于社會支持和認可的政策上，要充分確保參與者的代表性和審議性，充分審議的關鍵在于提供對稱的信息和公正的審議過程。因此，分析新古里5號和6號機組建設的公眾參與過程，應聚焦于公眾的代表性、審議性、信息的充分對稱性與客觀性以及公眾參與運作的公正性。

（一）代表性

公眾參與的代表性指的是市民參與團能否代表全體市民的問題。要在所有19周歲以上韓國籍人口中，按性別、年齡和立場精準選拔500名市民參與團隊并非易事。④從統(tǒng)計分析的角度看，為了確保民意調查抽樣的代表性，由公眾參與鑒定委員會通過統(tǒng)計專家的嚴格審查進行了評估。①此次市民參與型調查是在有限的時間與費用下進行的首次大規(guī)模調查，雖然抽樣過程與之前的抽樣管理相比更加嚴格，但還應該進一步減少非抽樣誤差。由于無法進一步縮小非抽樣的誤差，所以不適于更加嚴謹?shù)慕y(tǒng)計技術，建議只將民意調查結果作為參考資料，而不直接用于決策。鑒定委員會負責監(jiān)測市民參與團選拔中可能出現(xiàn)的統(tǒng)計技術誤差。因此，與統(tǒng)計方法相比，本文更加重視整體邏輯結構的代表性。

市民參與團的綜合辯論會定于10月13日（周五）至15日（周日）舉辦，故上班族特別是周末工作的人、虔誠的信教徒尤其是機會成本高的市民難以參與。如表2所示，就結果而言，19—29歲年齡段的戶籍登記人口比例和市民參與團中參與綜合辯論會的市民比例差異最大，前者占戶籍常住人口的17.5%，但是后者僅占14.4%，表示該年齡段的機會成本可能高于其他年齡段，所以參與率相對較低。

此外，如表3所示，從目前的人口結構來看，50—59歲和60歲以上的人口占戶籍人口的44.5%（分別為20.0%和24.5%），該年齡段最終參加綜合辯論會的人數(shù)在市民參與團中占45.7%（分別為22.1%和23.6%）。這一壓倒性的數(shù)量說明50歲以上的成員比其他年齡段的意見更具優(yōu)勢，而且這兩個年齡段具有相對穩(wěn)定的價值觀、年齡越大社會地位越高等特征，因此在分論壇中可能處于主導辯論的地位。在第4次最終調查結果中，50—59歲和60歲以上的人分別占60.6%和77.5%，持重啟建設意見者占54.4%。471人中有279人支持復工，這兩個年齡段分別有63人和86人支持。換句話說，持重啟和暫停立場的人數(shù)相差87人，其中這個年齡段的差異分別為22人和61人，可見最終結果是由這兩組差異而決定的。也就是說，與其他年齡組相比，受壽期為60年的新古里5號和6號機組負面影響最小的年齡組的意見決定了是否重啟。產生這種結果不得不說是非常不可思議（irony）的。在這種情況下需要重新思考以下問題：在建設危險系數(shù)大、壽期長、仍產生放射性廢物的核電時，按相同比例招募市民參與團成員或對所有年齡段的投票賦予同等價值是否適宜？盡管存在性別、年齡和地區(qū)的差異，樣本的抽樣方式與每個人作為公民被抽樣的概率相同，符合民主平等乃至對等原則，但考慮到核電站設施和公民不同年齡段的特征，是否應把提出的意見以相同權重處理，這也是值得思考的問題。

還值得關注的是不同年齡組審議中的態(tài)度分布和通過審議過程時的態(tài)度變化情況，如表3所示。①此現(xiàn)象不僅出現(xiàn)在50—59歲、60歲以上年齡段，也出現(xiàn)在除40—49歲年齡段之外的其他年齡組。19—29歲和30—39歲年齡段中，支持重啟建設意見也均超過半數(shù)，分別達到57.4%和52.5%，高于暫停建設的意見。僅在40—49歲年齡段出現(xiàn)54.6%的暫停建設意見，是唯一暫停建設意見超過半數(shù)的年齡組。部分人解釋，19—29歲和30—39歲年齡段最初意見集中于暫停建設，但經過審議，兩個年齡組立場發(fā)生了顛倒。這樣的結果，雖然從表面上看似乎只是顛倒了立場，但是從內容上看并不是從暫停立場轉向重啟立場，而是持有保留意見的人通過審議轉向重啟建設的立場，導致重啟建設意見多于暫停建設的意見。也可以理解為，支持暫停的一方未能說服更多的保留意見方。

另一個需要討論的代表性問題是：難以正確反映19歲以下或未出生的新生代的意見。備受爭議的焦點在于，新古里5號和6號機組設計壽期為60年，如果按計劃建成，它將在2021年和2022年完工，并將運營至2081年和2082年。目前40歲以上的市民需超過100歲才能看到兩個核電站關停，而且兩個核電站產生的放射性廢棄物必須安全儲存至少10萬年以上。然而，在此次公眾參與過程中，不僅是未出生的新生代，就連當下19歲以下的青少年仍然沒有表達意見的機會。因此，公眾參與委員會補充組織了以高中生為對象的討論會征求意見。2017年9月30日，首爾市106名高中生參加了新生代討論會，由重啟和暫停專家講授復工或停建的必要性并進行答疑，然后組織分論壇并發(fā)表意見。①

結果顯示：11組中5個組持暫停意見，5個組持其他意見，只有1個組同意恢復建設。②多數(shù)人傾向于暫停建設，其他意見中也包含很多暫停建設的內容。他們認為，如果沒有核廢料處置的方法，即使一次事故也會造成致命威脅和財產損失。也有意見稱，目前為止單方面提供的核電相關信息很難讓人相信。也有很多人認為，與核能資源相比，對可再生能源的投資更為明智。還有人指出，新古里5號和6號機組的建設不僅增加風險，而且對當?shù)鼐用竦慕】岛拓敭a產生負面影響，加劇了差異。市民參與團在綜合辯論會次日，可通過視頻看到新生代討論會的場景。但是，由于時間關系，僅提供編輯暫停、復工、其他等意見的視頻各5分鐘，而未提供11個分論壇意見的全部相關視頻資料。公眾參與委員會雖然承諾“把新生代的意見完整地反映給市民參與團”，但是并沒有傳達“暫停建設意見占多數(shù)”和“新生代更希望暫停建設”的意見。也就是說，雖然舉行了新生代討論會，但其意見未充分傳達給市民參與團。③

誰代表新生代的意見，新生代的意見又將如何體現(xiàn)？這并非易事。新生代的意見如何反映在公眾辯論過程和民意調查中？通過降低參與年齡就能解決問題嗎？參與年齡應降低到多少？如果新生代不能直接參與，決策中如何充分體現(xiàn)新生代的立場？是否有必要設計代表新生代意見的公眾辯論？無論是審議資料，還是在線學習的視頻資料、綜合辯論會的組成等方面，均未正確考慮針對新生代的倫理和責任問題。公眾辯論的焦點是電力供應的穩(wěn)定性、經濟性、環(huán)保性、安全性、核電出口或者電費問題。公眾參與委員會在作出“重啟或暫停建設”的判斷時，市民參與團關注的焦點在于安全性、穩(wěn)定的能源供應、電力供應的經濟性、地區(qū)及國家產業(yè)、電費、環(huán)境等方面。這些討論焦點不是根據(jù)市民參與團自行制定的判斷標準，而是已經設計的問卷調查而確定的。問卷選項是根據(jù)公眾辯論過程中的爭論焦點而設計的，體現(xiàn)了公眾辯論中關注的主要問題或價值，但其中未積極考慮新生代的需要。就新生代的代表性而言，如果考慮到尚未出生的一代無法直接參與公眾辯論，就只能在公眾辯論中注重探討新生代的需求，這也是今后通過公眾參與決定對新生代影響較大的議題或問題時必須關注的問題。

最后，如何體現(xiàn)當?shù)鼐用竦拇硇缘膯栴}。界定“當?shù)鼐用竦拇硇浴鄙婕耙韵聠栴}：在空間維度上，如何確定“當?shù)亍钡姆秶辉诠娹q論中，多大程度關注設備附近的當?shù)鼐用?；在統(tǒng)計技術上，是否考慮賦予“地區(qū)”更高的權重，“當?shù)亍眳⑴c比例略高于招募團比例是否合理。有些人認為，應該給新古里5號和6號機組所在的釜山-蔚山-慶南地區(qū)居民更多參與機會。然而，此意見未被接受，而是根據(jù)地區(qū)人口比例分配參與名額。但是，如表4所示，核電站所在的廣域市①實際招募為市民參與團的比例、參與綜合辯論的比例低于總人口的比例。導致這種結果可能是因為第一次調查中根據(jù)參與意愿抽樣并組織市民參與團，以及自愿參與綜合辯論會的人數(shù)比例的緣故。值得一提的是，新古里5號和6號機組所在的釜山-蔚山-慶南地區(qū)支持暫停建設的成員認為應該增加該地區(qū)居民的參與率，而該地區(qū)支持恢復建設率高于總支持比例的5.2%。不僅是該地區(qū)，月城核電站和韓蔚核電站所在的大邱-慶北-江原地區(qū)的重建比例也高于總支持比例。相反，靈光核電站所在的光州-全北-全南地區(qū)暫停建設的意見與總暫停建設的意見相比，壓倒性地高出14.4%。

盡管新古里5號和6號機組建設對當?shù)亟洕c就業(yè)產生較大影響，但是像新生代一樣的直接利益相關者不一定直接參與市民參與型調查的公眾辯論過程。在此過程中，比起考慮當?shù)鼐用竦闹苯訁⑴c，新生代以降低負面影響的方案作為依據(jù)來判斷是否重啟建設對當?shù)氐挠绊憽Ｐ鹿爬?號和6號機組的建設不僅影響到當?shù)?，也對國民經濟產生影響，即假如發(fā)生事故，損失不僅停留在當?shù)?，也會擴散到全國；另外，核電站的建設需投入大量的國民稅收，所以所有市民都是廣義上的利益相關者。因此全民平均參加辯論是合理的。如果為了提高當?shù)鼐用駞⑴c度而賦予權重，那么又涉及賦予多少權重和如何界定“當?shù)亍钡膯栴}，即：是以核電站發(fā)生事故時避難區(qū)域半徑是以30公里為標準，還是以核電站所在的行政區(qū)域為單位。即便以行政區(qū)域為準，也必然考慮是以村為單位，還是以地方自治團體為單位，或是以廣域市為單位等多個維度。

（二）審議性

公眾參與的核心是傳達“真實意見”（authentic opinion）①的深度決策過程，因此能否保障及真正執(zhí)行深度審議是至關重要的。②假如審議的基礎是通過客觀數(shù)據(jù)或者信息獲取知識，那么我們要關注這些信息和數(shù)據(jù)是否以對稱的方式充分地提供給參與者，是否通過信息和學習資料提高了參與者的知識水平，或者審議過程是否公正地運行，以便每個人都能參與、交換意見和反思。

首先，因為市民并不只是被動行為者，所以參與者應做好審議的準備。是否做好審議的準備，可通過對審議資料冊的閱讀率及在線學習聽課率確認。以審議資料的學習為例：65.9%的參與者閱讀全文，16.3%參與者閱讀一半以上（約3/4）資料，無一人表示“根本沒看資料集”。③如果將“全部閱讀”設定為100%，則市民參與團的閱讀率不低于85.1%。根據(jù)公眾參與委員會分析，閱讀水平不因性別和立場而異，但是不同年齡段呈現(xiàn)閱讀率的差異，20—29歲的閱讀率最低，為76.6%，隨著年齡的增長，平均閱讀率相應增高。公眾參與委員會提供的聽課率數(shù)據(jù)顯示（如下頁表5所示），整體在線學習聽課率高達92%。值得注意的是，從表6所示的在線聽課率來看，重啟與暫停建設的聽課率中，除第2講之外，均出現(xiàn)2%p（1-3%p）左右的差異。④在綜合辯論會的第一天進行的第三次調查結果顯示，市民參與團獲取信息的來源依次是：在線學習課程為87.1%（平均4.4分）、資料冊為79.9%（平均4.2分）、網路信息搜索為71.9%（平均4.0分）、公開討論會為38.6%（平均3.0分，屬最低）。此外，參與者還通過電視、廣播節(jié)目、新聞與熟人的交流等方式獲取信息。這說明參與者是以多種方式獲取相關知識的，表明他們負責任的參與態(tài)度。

在公眾辯論過程中，相關知識水平是否提高，成為確認審議性的重要指標。公眾參與委員會調查結果顯示，關于核電相關8個問題的正確回答率從第二次調查的2.8個提高到第三次調查的4.8個和第四次調查的6.0個。由此可見，審議過程對參與者的知識水平的提高具有顯著影響。在第二次調查中存在因性別、受教育程度與立場導致的知識水平的差異，但是第四次調查中，統(tǒng)計上未呈現(xiàn)知識水平差異的有效數(shù)據(jù)，說明信息的提供和學習水平總體上有所提高。

那么，審議過程對參與者的態(tài)度變化產生了多大的影響？如表6所示，比較第一次調查和第四次最終調查（不含保留立場）結果，56.7%的參與者維持原立場，43.3%的參與者改變了原立場。其中34.4%維持重啟立場，22.3%維持暫停立場。從暫停轉為重啟立場的參與者為5.3%，從重啟轉向暫停立場的參與者占2.2%。最大的變化體現(xiàn)在“保留立場”上，從保留轉向重啟立場的占19.7%，從保留轉向暫停立場的占16.1%。當初在第一次調查中，36.6%的人持重啟立場，27.6%持暫停立場，二者相差9個百分點。第四次調查中，35.8%的保留立場轉向重啟立場，而且也有從暫停立場轉向重啟立場，導致重啟與暫停之差擴大到19%p。40%的參與者改變態(tài)度，說明審議具有效果，但是取決于如何看待從保留到重啟或暫停的立場變化，且對審議效果的評價有所不同。

但即便對維持原立場者，審議也產生了影響。市民參與團的訪談結果顯示，即使維持原立場，也有很多參與者內心發(fā)生了很大變化。①與在不知情的情況下作出的決定相比，在熟悉更多細節(jié)并與他人討論后所作的決定更具有意義，這說明盡管審議過程短暫，但卻產生了積極的效果。據(jù)公眾參與委員會調查結果顯示，對分論壇的評價為6.16分（滿分7分），對公眾參與的全過程的滿意度為3.24分（滿分4分），滿意率為88.8%。今后，如果增加審議籌備時間和提供高質量的學習材料，可以期待較高水平的審議效果。

（三） 信息的充分對稱性

為了能夠積極且順利地進行審議，需要注重所提供信息的數(shù)量和質量，尤其重要的是要確保以對稱性的方式充分提供公眾辯論過程中所需的學習材料。韓國政府是以擴大核電為導向的，因此政府一直傳播支持核電的信息。盡管公眾辯論過程需要對稱的信息，但關于對稱性信息的話題很少被提及。

公眾參與中所使用的信息和資料是誰提供的并通過哪些過程產生？提供給市民參與團的材料，除了審議資料冊第一、二章和在線學習第一講之外，均由重啟/暫停方專家擬定。問題在于雙方專家的專業(yè)背景并不相同。重啟建設方由核工學教授、研究員、韓國水力原子能公司（KHNP）職員組成，他們作為新古里5號和6號機組的直接利益相關者，屬于“利益共同體”，其職業(yè)與資料準備過程是相關的。而暫停建設方卻不是直接利益相關者，他們是追求去核或核電安全性的“價值共同體”，大部分專家從事的職業(yè)與核電無關。因此，重啟方能夠比暫停方投入更多的時間、人力和資金制定審議資料，也能夠更加細致地回復市民參與團的疑問。施工暫停方專家是從志愿服務、奉獻精神和社會責任的角度考慮并開展活動的。這是一場在傾斜的競技場①上進行的競賽。

盡管已經組織資料鑒定團隊，但仍會出現(xiàn)在未糾正資料中不準確的、夸張的、錯誤的信息的情況下將其傳遞給市民參與團的現(xiàn)象。如上所述，雙方并沒有在聯(lián)絡協(xié)議會中驗證數(shù)據(jù)本身的真實性，而是對資料草案進行交叉審核后，由委員會委托的第三方鑒定專家團隊驗證資料所引數(shù)據(jù)和資料的來源。即使原始數(shù)據(jù)有問題，即便未確認數(shù)據(jù)本身的合理性和可靠性，只要標注了資料來源，數(shù)據(jù)就可以使用。公眾辯論應基于對相關知識的理解，因此應充分考慮由誰制作相關資料，以及如何確保資料的可靠性，但是在新古里5號和6號機組的公眾辯論中，此點未得到充分的重視。

此外，還應考慮資料中涉及的議題是否合理的問題。在公眾辯論過程中，也要考慮民意調查的焦點、擬要制作的資料手冊的主要議題、綜合辯論會如何組織分論壇等，因為這些因素會影響市民參與團的判斷。根據(jù)韓國研究聯(lián)盟給國務總理遞交的《新古里5號6號機組市民參與型調查報告》，公眾參與委員會為了確保審議議題選擇的合理性，通過定額調查和大數(shù)據(jù)的方式進行了兩次議題調查。一次是在2017年9月2日上午10點至晚上9點，以全國范圍內1000名19歲以上韓國籍居民為對象，使用計算機輔助電話訪問（Computer Aided Telephone Interview，CATI）調查綜合辯論會的重點議題并收集關于核電政策的意見。調查結果顯示，市民關心的議題分別是：核電的安全性（41.8%）、電力供需的穩(wěn)定性（19.4%）、核電的經濟性（15.7%）、核電的環(huán)保性（9.5%）、對當?shù)鼐用竦挠绊懀?.6%）、核電站相關倫理性（1.7%）。核電放射性物質的生命周期較長，需要考慮時間要素，但在調查中未體現(xiàn)出來，這說明對新生代缺乏考慮。大數(shù)據(jù)是從2017年1月1日至2017年9月4日，以推特（Twitter，2857299952件）、博客（93547776件）、新聞（6374457件）、主要公告欄為對象進行分析。搜索“去核電”相關文獻，發(fā)現(xiàn)研究集中于社會、經濟、政治、環(huán)境等四個領域，其中對社會和政治領域的關注度較高，而對環(huán)境與經濟領域的關注度較低。盡管審議議題是以市民關注的領域為主，但是如果僅限于此，則很難探討新的價值或觀點。

此外還有其他的爭論焦點。即使所提供的信息是值得信賴的科學知識，但是在面對價值沖突問題時，公眾參與也可以提供各種線索，因為公眾參與可以擺脫專家主義并通過辯論達成共識，從而發(fā)現(xiàn)普通市民在地方知識、生活知識、科學等領域的欠缺，也可以多元行為主體根據(jù)各自的經驗，分享各自的觀點和價值觀。因此，公眾參與可能會成為真正意義上共享和反思新古里5號和6號機組建設的平臺。

然而，鑒定委員會在評估公眾參與的審議性時，認為“專家資格要素不均衡”和“代表雙方立場的專家資格要素也不均衡”。市民參與團成員中最多14名專家有資格參與，而綜合辯論會就有13名專家參與。鑒定委員會評價認為，重啟建設方以專家為中心成立了專門小組，而暫停建設方則包括專業(yè)性較差的非專家群體，為市民參與團提供知識。重啟建設方的綜合辯論會成員幾乎都是從事核領域的專家，共10人參與。其中，如表7所示，學界專家7人，占70%；韓國水力原子力公司相關人員3人，占30%。①相比之下，暫停建設專家小組的12人成員中，只有6人（50%）是學界專家，其余為社會組織（2人）、股市分析師（1人）、政治團體人員（2人）、普通居民（1人）等非專家，與重啟建設的專家組成員相比專業(yè)性較差。②也就是說，雙方專家組成員的專業(yè)性參差不齊，暫停建設方未能提供與重啟建設方同等水平和數(shù)量的專業(yè)信息。也由于雙方專業(yè)性的不對稱，導致雙方提供的信息存在差異，暫停一方采取的是基于個人經驗①的方式。鑒定委員會表示，“市民參與型調查最終結論之所以是重啟建設，是因為重啟建設專家組的專業(yè)性更強”，而公眾參與委員會并沒有提前糾正雙方小組專業(yè)性不平衡的錯誤。

筆者認為，鑒定委員會的這種評價沒有考慮“公眾參與”的真正意義，即公眾辯論中涉及的信息是否僅限于科學的專業(yè)知識的問題。施工暫停方希望分享不同領域的不同觀點，并希望超越傳統(tǒng)的思考方式，即一直以來僅考慮核電經濟性和電力穩(wěn)定供應的問題，從而探討新的未來和新的工作崗位，從當?shù)鼐用竦纳罱涷灣霭l(fā)思考問題。由于并非所有的決定都需要科學依據(jù)，因此科學事實本身就會成為爭論的主題，在面對各種價值沖突的問題時是需要理解和共鳴的。重啟建設方幾乎都是由50歲以上的男性、核電專家和利益當事人組成的利益共同體，而暫停建設方可稱為追求能源轉型的價值共同體，雙方因年齡、性別、職業(yè)不同而提出多樣化的觀點。此外，重啟建設方的3名專家重復參與過兩次以上討論，而施工暫停方卻只有一人重復參加了會前培訓和專家組。施工重啟方的核電專家不是為了探索對策，而是試圖說服和分享其觀點。在當下韓國，暫停建設方中能在公共領域公開而積極地提出核電危險性的專家不足，也是其中原因之一。

公眾參與委員會與利益相關者聯(lián)絡協(xié)議會協(xié)商確定審議議題，并討論資料內容、目錄以及與會專家資格，所以其作用極其重要。重啟建設方的聯(lián)絡協(xié)議會由韓國原子能產業(yè)會議、韓國原子能學會、（株）韓國水力原子力組成，暫停建設方則是為了安全的世界而提出暫停新古里5號和6號機組建設的市民團隊。作為新古里5號和6號機組建設的直接利益相關者，恢復建設方具有較強的組織能力和凝聚力，比如核能產業(yè)界公益法人、原子能相關核心學會、運營核電站的國營企業(yè)；相反，暫停建設方的市民團隊成立于2017年7月27日，作為全國900多家社會組織的大規(guī)模聯(lián)合體，溝通和決策效率不高。另外，與重建方不同，暫停方是公民團隊，缺少學術團隊和行業(yè)界人士。據(jù)市民團隊解散資料集的自我評估稱，公民團隊內部溝通和抉擇不靈活，無法引導活動順利開展，并在暫停建設方的組成及公眾辯論規(guī)則、提供的資料手冊、提交資料、參會等主要決策方面存在很多局限性。

在此我們可以思考以下問題：公眾辯論要探討哪些議題？是否只有所謂的專業(yè)知識才能被認為是信息？應該如何處理相互沖突的價值觀？誰將成為信息提供者？今后，如果把公眾參與作為收集民意的一種方式，就應該考慮上述問題。

（四）公正性

公正性作為一項綜合性原則，對公眾參與委員會的成立和運作及其是否符合其所倡導的客觀性、中立性、責任心、透明性等原則產生影響。公眾參與委員會試圖為保持客觀性和中立性而努力，并試圖通過其網站或Facebook賬戶公開相關資料以保持透明和責任心。它不僅向市民參與團提供透明的信息，而且還積極向公眾公開信息，在主頁上除了介紹“委員會活動”之外，還開設了“為什么要公眾參與”和“公眾參與專欄”內容，并以卡片新聞（Card News）和網絡漫畫等易于理解和熟悉的方式，發(fā)布了110份公眾辯論中所產生的各類材料，以增加公眾獲取信息的機會。此外，該委員會還開設了“建議欄”，使市民參與團成員甚至對公眾辯論感興趣的人都可以自由地發(fā)表意見。由此可見，公眾參與委員會是按照最初提出的客觀性、中立性、責任心、透明性原則行事的。

通過市民參與團的評估，可確認公眾參與委員會的活動進展情況。分論壇以意見交流順暢、公正運作、相互尊重為參照進行評價，滿分7分獲得平均6.16分（滿分7分）的較高分。對整個公眾辯論過程的總滿意度平均為3.24分（滿分4分），占88.8%，顯示非常高的滿意度，這間接評估了委員會的公平性。公眾參與過程的評估由能源政策知識的提高、對政治事件的關注、同意公眾參與方式收集民意調查、對政府決策的信任以及未來參與意愿等要素構成，評估結果為平均6.12分（滿分7分），整體上表現(xiàn)出較高的認可度。即使最終結果與本人意見有差異，大多數(shù)人也應會尊重對方意見。

但是，今后仍有需要改進的部分。比如，參加綜合辯論會專家所屬單位的說明不恰當。如表7所示，核工學系教授或政府資助研究所專家歸為電力政策審議會的政府委員會委員，韓國原子能研究所所屬研究員列為韓國原子能學會總干事，只標記了其所屬大學名稱，而省略了核工程系的教授學科名稱，且后期并沒有對此變更或采取其他說明。這種標記可能會使支持恢復建設的利益相關者視為客觀行為者的效果。另外，作為直接利益相關者的KHNP總經理申請擔任綜合辯論會第四分論壇恢復施工方的發(fā)言人，并對此場辯論的施工暫停方提出異議。公眾參與委員會對此表示不滿，但截止發(fā)表之日委員會也未向市民參與團公開發(fā)言人和發(fā)言材料。最終，發(fā)言人被KHNP的一名職員所代替，這種臨時改變的做法違背了公眾參與運作的公正原則。因為暫停一方已經公開發(fā)言人和發(fā)言材料，重啟建設方能夠根據(jù)已經公開的資料有針對性地準備發(fā)言材料，委員會對此也未做出相應的處理，缺乏嚴格的中立性和公正性。

在某些情況下，公眾參與委員會的中立性也因其機械中立而受到批評。例如，在新生代討論會中，公眾參與委員會以沒有按照嚴格的統(tǒng)計方法選出參與者為由，未向市民參與團傳達新生代討論會的辯論結果。①不僅報告中根本沒有反映結果，而且在綜合辯論會中播放的新生代辯論結果的視頻中，采訪持有重啟、暫停、其他立場的學生各1名，呈現(xiàn)三種觀點占同等比重，反而呈現(xiàn)與現(xiàn)場意見不一致的效果。

五、新古里5號和6號機組公眾參與的啟示及挑戰(zhàn)

新古里5號和6號機組公眾參與揭示了公眾作為主體解決嚴峻社會問題的可能性。啟動新古里5號和6號機組公眾參與曾受到贊成者和反對者雙方的批評。有人批評說，公眾參與是違背了總統(tǒng)關于廢除建設的承諾，將責任轉嫁給市民。還有人指出，讓既不具備法律判斷主體地位也不具備專業(yè)知識的普通市民對高度專業(yè)化的問題作出決定，是政府放棄責任的行為體現(xiàn)。而且很多人考慮到，在沉沒成本、工作崗位、地區(qū)經濟等要素下，無條件推進“暫停建設”的總統(tǒng)競選承諾，會讓社會承擔更多的不滿和沖突。新古里5號和6號機組的公眾參與是韓國核電政策領域中首次基于公眾參與的民主協(xié)商的成功嘗試。面對立場對立而尖銳的問題，讓普通公眾共享信息并通過學習、討論而達成共識，再反映到政策制定上，是防止社會沖突的一次有意義的嘗試。新古里5號和6號機組的公眾參與，是將此前由行政官僚和少數(shù)專家壟斷的制定能源政策過程向公眾開放，并將審議的方式引入能源決策中，擴大能源領域的決策民主，是改寫能源政策格局的一次有意義的嘗試。雖然有不足之處，但其意義在于：除了直接參與決策的市民參與團之外，還將核電以及新古里5號和6號機組在內的能源議題擴展到普通公眾，將核電相關爭議帶入到日常生活領域。

2016年秋至2017年春，承載著市民心聲的燭光革命開啟了民主協(xié)商的可能性，為新古里5號和6號機組的公眾參與奠定了基礎。由于有了公民意識的成長和擴張，公眾辯論得以順利進行并得到社會認可。97.4%的培訓參與率和98.8%的集訓出席率體現(xiàn)了市民參與團的高度使命感、高度參與意愿和高度責任心。盡管媒體預測，無論重啟與否都可能會出現(xiàn)“負面影響”，但公眾辯論的結果得到了支持和反對兩大陣營的廣泛接受，公眾的接受度也很高。①市民參與團成員表示對審議過程非常滿意，并以自己身為市民而感到自豪。②參與和審議之所以可能，是因為市民通過這一過程進一步提升了韓國社會成員的整體民主意識。

新古里5號和6號機組公眾辯論結果的社會認可度很高，主要原因似乎是把公開透明的信息和數(shù)據(jù)提供給所有人共享。公眾參與過程中為了體現(xiàn)公正性，在公眾參與委員會下設部門委員會和咨詢委員會；還成立了利益相關者聯(lián)絡協(xié)議會，以便于利益相關者之間的溝通；為了監(jiān)督公眾參與的整個過程，成立了鑒定委員會。這種透明性、開放性、中立性，增強了對公眾參與委員會公正性的信賴，從而使公眾辯論結果得到高度認可。

新古里5號和6號機組的公眾辯論之后，公眾參與因成為解決社會沖突的可能途徑而備受關注。目前有必要慎重考慮設立“國家公眾參與委員會”。③雖然不可能通過公眾辯論解決所有的社會沖突，但是如果成立國家層面的公眾參與委員會，對可能會引起激烈的社會沖突的事件或者一定規(guī)模的公共事務進行公眾辯論，由其負責管理和運作，將會產生社會認可度高的決策。尤其在后常規(guī)科學時代，在社會對公眾參與和審議訴求越來越高的背景下，通過完善代議民主制的民主協(xié)商方式，可提前預防與日俱增的社會需求沖突。國家公眾參與委員會在解決新古里5號和6號機組公眾辯論中提及合法性爭議的同時，也會持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)揮作用。

新古里5號和6號機組公眾辯論之后，雖然已經勾勒出去核電的能源轉型藍圖，但依然任重而道遠?，F(xiàn)在亟需討論的是如何解決核燃料問題。事實上，有關乏核燃料公眾辯論的籌備工作已經開始。2018年5月11日，由核電站區(qū)域、環(huán)保組織、核電部門、沖突管理專家共15人組成的“高放射性廢物管理政策審查籌備組”舉行了啟動儀式，并開啟了為期4個月的活動，其目的在于重審乏核燃料臨時貯存和永久貯存庫的選址、進度和設施規(guī)模等，具有將在2018年下半年進入公眾參與的籌備階段的可能。如果將新古里5號和6號機組公眾參與過程與方案應用于乏核燃料的公眾辯論過程，則有可能更有效地進行相關的公眾辯論，因為公眾參與規(guī)則雖然因個案而有所不同，但仍具有共享的意義。

公眾參與的兩個核心原則是代表性和審議性。為了充分體現(xiàn)審議性，需要提供對稱性信息，并且必須公正和透明地管理公眾參與過程。通過新古里5號和6號的公眾辯論，肯定中立和公正的管理在公眾參與委員會的作用和職能中至關重要。代表性不僅關系到嚴謹?shù)慕y(tǒng)計技術的應用，也涉及對新生代和當?shù)鼐用褓x予多大程度的代表性的問題，有時還適用于非人類的代表性問題。對于當?shù)鼐用穸?，首先要分清擬要解決的議題是國家層面的還是地方層面的。如果是國家層面的議題，則要為參與者提供足夠的信息，使參與者能夠充分地審議。針對新生代或非人類的自然，也要考慮選擇代表他們利益的參與者的方法，尤其要考慮適當選擇審議議題的方式。此外，公眾參與的結果在何種程度上加以運用，必須要明確達成社會共識。特別是在難以保證嚴謹?shù)拇硇詴r，將公眾辯論結果應用為政策建議案，最終決策權應由政府和國會掌握。只有在這種情況下，才有可能使協(xié)調代議民主主義和協(xié)商民主主義更好地結合起來。

媒體應該成為公眾辯論的重要溝通平臺。公眾參與不能僅限于市民代表的學習、討論和審議，只有在全體國民關注時，才能成為真正意義上的公眾參與。在2017年10月21日報紙發(fā)表社論時，也即新古里5號和6號機組公眾參與委員會向政府遞交建議的第二天，可以看到不同媒體對同一事件的討論。①但是，在3個月的公眾辯論中，由于各媒體發(fā)表的大量報道內容有差異，也給讀者帶來困惑。在此情況下，公眾參與委員會應該積極主動地與公眾進行直接溝通。新古里5號和6號機組公眾辯論過程中公眾參與委員會積極與媒體溝通，利用媒體傳遞和宣傳信息，以及通過在線平臺與市民參與團或公眾直接溝通，是創(chuàng)造利于公眾辯論的良好媒體環(huán)境的積極嘗試。今后，如果通過公眾參與解決社會沖突，特別是與核電有關的問題，媒體必須成為全社會公眾論壇平臺，而且有必要為其構建健康的社會監(jiān)管機制。此外，國家公眾參與委員會（暫稱）應啟動溝通機制。

（原載于韓國《經濟與社會》2018年總118卷第6期，第49—98頁。此次翻譯已獲得作者授權。感謝在翻譯過程中給予指導的所有老師！）

責任編輯：胡穎峰

責任校對：王俊暐 徐 敏 孫飛行