政治巡視的制度邏輯、現(xiàn)實問題與完善路徑

王立峰 周強偉

〔摘要〕作為黨的自我革命制度規(guī)范體系的重要制度部署，如何推進政治巡視制度的成熟定型與巡視工作能力提升，是新時代不斷深化政治巡視的重要命題。政治巡視沿著制度實施、制度效能、制度評價三個維度漸次展開，分別明確了政治巡視運行方式和實施路徑的執(zhí)行邏輯；構建起政治巡視功能系統(tǒng)和支撐目標的效力邏輯；表征著政治巡視制度理念和評價機制的價值邏輯。然而，受主客觀因素的影響，政治巡視在實踐運行中也面臨著諸多現(xiàn)實問題，為了更好地將政治巡視的制度優(yōu)勢轉化為制度效能，應從突出政治巡視重點內(nèi)容、深化巡視巡察上下聯(lián)動、增強政治巡視工作合力、加強政治巡視主體建設和提升巡視成果運用質效五個方面入手，推進政治巡視制度創(chuàng)新和執(zhí)行能力建設，更好地發(fā)揮政治巡視利劍作用。

〔關鍵詞〕政治巡視，政治監(jiān)督，巡視巡察，自我革命

〔中圖分類號〕D262.6 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2023）03-0049-09

政治巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，也是中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政條件下實現(xiàn)黨的自我革命的重要制度實踐。黨的十八大報告明確提出，要充分發(fā)揮巡視制度的監(jiān)督功能〔1〕。黨的十九大報告也強調(diào)，要深化政治巡視，堅持發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾不動搖，建立起巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)〔2〕。黨的二十大報告則進一步對政治巡視制度定位予以明確，提出要不斷“完善黨的自我革命制度規(guī)范體系，健全黨和國家監(jiān)督體系，發(fā)揮政治巡視利劍作用、落實全面從嚴治黨政治責任”〔3〕。應該說，巡視工作經(jīng)過十年的聚焦創(chuàng)新，為推動黨的自我革命、跳出治亂興衰的歷史周期率探索出了一條行之有效的政治監(jiān)督新途徑。

2015年10月，在管黨治黨新格局的要求下，中央第八輪巡視工作動員部署會首次提出了“政治巡視”這一重要命題，此后學界對此展開了較為豐富的研究。既有研究主要集中在三個方面：一是關于政治巡視理論內(nèi)涵的闡釋。政治巡視通過制度的安排實現(xiàn)對政治權力的監(jiān)督和制衡，是中國共產(chǎn)黨內(nèi)部實現(xiàn)政治分權和權力整合的協(xié)調(diào)機制〔4〕。二是關于政治巡視的歷史研究。自中國共產(chǎn)黨成立以來，黨內(nèi)巡視出現(xiàn)了重要變遷：巡視主體日益多樣化、巡視內(nèi)容逐步向縱深拓展、巡視相關法規(guī)體系日益完備、巡視對象逐步實現(xiàn)全覆蓋〔5〕。三是關于政治巡視的實踐路徑研究。推進政治巡視需要提升組織忠誠度保證政治巡視的方向性〔6〕；通過政治與業(yè)務有機融合以提高政治巡視操作性〔7〕；把握政治方向，推動政治巡視的制度化規(guī)范化；構建科學的政治巡視評價機制〔8〕。

梳理和總結學界相關研究成果，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有研究對以下三個方面尚沒有做出回應：第一，政治巡視的制度邏輯是什么？它的效力功能、實施機制以及價值意義體現(xiàn)在哪些方面？第二，在制度規(guī)范的邏輯支撐下，政治巡視制度在實踐過程中面臨著哪些現(xiàn)實問題？或者說政治巡視發(fā)展過程中存在著哪些阻礙其深入推進的不利因素？第三，基于對政治巡視實踐所面臨的現(xiàn)實問題，如何使政治巡視制度優(yōu)勢轉化為黨和國家治理的顯著效能。基于此，本文嘗試探討政治巡視制度優(yōu)勢轉化為制度效能的制度邏輯，再對政治巡視實踐中所存在的具體問題進行分析，在此基礎上提出一些對策性的建議。

一、政治巡視的制度邏輯

所謂政治巡視是指通過建立巡視工作領導小組的方式，圍繞黨風廉政建設主體責任和監(jiān)督責任的有效落實而形成的一系列緊密相連、相互銜接、獨具特色的政治監(jiān)督體制機制。政治巡視的內(nèi)生演化實際上存在著“邏輯上貫通，實踐中關聯(lián)”的閉環(huán)邏輯，并且由政治巡視的制度實施（動態(tài)、執(zhí)行）、制度效能（靜態(tài)、效果）、制度評價（理念、價值）三個維度共同組成，推動政治巡視實踐螺旋式上升。

（一）制度實施：政治巡視的執(zhí)行邏輯

制度實施是由一組連貫的、內(nèi)在聯(lián)系的行為而構成統(tǒng)一的整體，是實現(xiàn)制度效能的關鍵。作為政治巡視工作的動態(tài)反映，政治巡視的執(zhí)行邏輯主要是指為保障政治巡視工作高效運行而制定的一系列執(zhí)行程序與操作規(guī)范。概括起來說，政治巡視堅持問題導向和效果導向，以巡視前的準備、巡視中的了解、巡視后的跟蹤這一系列操作規(guī)程為核心，構成了以“發(fā)現(xiàn)問題-反饋問題-解決問題”為目標的閉環(huán)鏈條。

第一，巡視前的準備發(fā)揮著“導向器”的作用，這是巡視組降低時間成本，增強政治巡視針對性，提高工作效率的重要前提。這主要體現(xiàn)在三個方面：其一，派出黨組織和領導小組，通過對每一輪巡視的工作方案與任務進行詳細討論，為巡視工作提供政治指導和權威支持。其二，巡視組精心準備，在確定每輪巡視對象前，通過事先聽取司法、審計、財會、統(tǒng)計等相關部門的意見建議，對反映問題比較突出的地區(qū)、單位優(yōu)先考慮安排巡視，研究制定工作預案。其三，相關職能部門一方面向巡視組提供有效的目標資料，給出重點人員清單和重要問題線索，方便巡視組在進駐之后，能夠在最短的時間內(nèi)找到合適的切入點和突破口，確保巡視工作高效推進。另一方面相關職能部門通過選派政治立場堅定、業(yè)務能力強的優(yōu)秀干部參加政治巡視，也有助于提高巡視隊伍的整體業(yè)務素質。

第二，巡視中的了解發(fā)揮著“檢測器”的作用，是巡視組精準發(fā)現(xiàn)問題、釋放政治巡視效能的關鍵所在。習近平反復強調(diào)，“要堅定不移深化政治巡視”“善于從政治上發(fā)現(xiàn)問題”“發(fā)揮政治‘顯微鏡、政治‘探照燈作用”。對此，需要明確的是，問題導向是貫穿政治巡視全過程的一條根本性要求。具體到一個單位，內(nèi)部的自我監(jiān)督很難達到黨所要求的預期成效。而政治巡視對于被巡視單位而言，體現(xiàn)的是異體監(jiān)督原則，沒有錯綜復雜的利益關系掣肘巡視，更易于發(fā)現(xiàn)問題。因此，在巡視組入駐之后，能夠通過查、聽、談、閱、訪等方式，最大限度地嵌入被巡視地區(qū)、單位的內(nèi)部，利用各種合法和有效的渠道，深入了解巡視對象的職能職責等相關信息，增強發(fā)現(xiàn)政治問題的深度和廣度，挖出巡視對象的政治“病灶”，這也是政治巡視發(fā)揮政治體檢作用的邏輯起點。

第三，巡視后的跟蹤扮演著“矯正器”的角色，是推動問題整改、做好巡視“后半篇”文章的有力保證。政治巡視本質上屬于政治監(jiān)督，是對黨組織和黨員領導干部進行的政治體檢，即發(fā)現(xiàn)政治問題、糾正政治偏差。這在當前集中表現(xiàn)為，查找各級組織和黨員干部在樹牢“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”上存在的突出問題，梳理問題的表現(xiàn)，分析問題的危害，查找問題生成的深層次原因。因此，如果把政治巡視看作發(fā)現(xiàn)問題的“政治體檢”，那么“整改”則體現(xiàn)出解決問題的政治擔當。因為針對巡視過程中發(fā)現(xiàn)的政治問題，巡視機構將這些問題告知有關黨組織，提出整改建議，并督促其限期內(nèi)進行糾正，這亦是政治巡視發(fā)揮其政治體檢功能價值的一個重要方面。

（二）制度效能：政治巡視的效力邏輯

制度能否起到應有的作用、能達到什么程度，就體現(xiàn)為效能。制度效能反映的是政治巡視制度的有效性和高效性問題。因此，從效力效果來看，政治巡視始終遵循“發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾，推動改革、促進發(fā)展”的工作方針，形成并保持了政治監(jiān)督高壓態(tài)勢，確保巡視一處黨組織、整改一批問題、凈化黨的肌體。

第一，發(fā)現(xiàn)問題更加透徹精準。一方面，政治巡視實行監(jiān)督責任制，明確規(guī)定巡視組“對重大問題應該發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn)就是失職，發(fā)現(xiàn)問題沒有客觀匯報就是瀆職”。因此，政治巡視相比其他監(jiān)督，更加突出“?！钡奶攸c，緊盯重點人、重點事、重點問題，確保發(fā)現(xiàn)問題不跑偏。另一方面，政治巡視堅持問題導向，著力聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭，圍繞“四個著力”，針對管黨治黨“寬松軟”等方面去研判問題，找準問題癥結。并且在發(fā)現(xiàn)問題的內(nèi)容上，“政治巡視緊緊圍繞黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署，靶向挖掘有價值的問題線索，提升發(fā)現(xiàn)問題的精度和深度”〔9〕。在工作方式上，政治巡視也不斷創(chuàng)新方式方法，積極探索開展異地交叉巡視、“明訪+暗查”、“一對一”秘密談話等新途徑，加快由被動接受問題向主動發(fā)現(xiàn)問題的轉變〔10〕。

第二，問題整改和結果運用更加到位。一方面，由于上級黨組織對下級黨員領導干部具有任命權，在這種權力授受情況下，加上巡視成果本身具有權威化規(guī)范化制度化運用渠道，使得政治巡視問題整改的針對性、深入性和結果有效性能夠得到最大程度發(fā)揮。另一方面，政治巡視對移交的問題線索，按照“四種形態(tài)”的要求進行分類處理，對一些普遍存在的問題，也及時通報給未被巡視單位黨組織，要求其對照檢查；而對于整改不到位的，先下發(fā)“問題督辦單”，再次限定整改時限；仍未完成整改的，則督促其上級黨組織對相關責任人按規(guī)定問責處理。實踐也證明，只有使整改既有“當下改”的舉措、又有“長久立”的機制，才會產(chǎn)生倒逼效應，更好地推動問題整改責任落實。

第三，震懾效力更加顯著。政治巡視就是要形成震懾，這既是巡視工作開展的目的，也是政治巡視發(fā)揮的最顯著作用。一方面，在政治巡視開展前召開動員部署會，在巡視結束后召開反饋會，既激發(fā)了被巡視對象的政治責任感，也起到顯著的宣傳、警醒、震懾作用，推動被巡視對象黨組織增強責任擔當，強化黨的領導核心作用，把管黨治黨的政治責任落到實處。另一方面，巡視組雖不直接參與具體的案件查辦工作，但通過將問題線索移交給紀檢、監(jiān)察、檢察等部門，對部分問題直接提出處理建議，并通過“回頭看”等方式督促整改落實，有效地糾正了黨員干部的不正之風，解決了“有令不行、有禁不止、妄議中央、形式主義、官僚主義”等問題，發(fā)揮出其顯著的震懾作用。

（三）制度評價：政治巡視的價值邏輯

制度評價是具有明確價值觀念和行為意圖的體系性規(guī)范。政治巡視的價值邏輯表征為中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政條件下實現(xiàn)黨的自我革命、夯實黨長期執(zhí)政的政治基礎的制度評價機制。因此，政治巡視對于推進全面從嚴治黨、加強政治監(jiān)督、促使中國共產(chǎn)黨勇于和敢于跳出歷史周期率具有特別重要的制度價值，實際上構成了政治巡視制度本身的評價依據(jù)。

第一，實施全面從嚴治黨的制度選擇。一方面，政治巡視把管黨治黨的政治責任落到實處。政治巡視把政治紀律和政治規(guī)矩挺在前面，用紀律的尺子去衡量被巡視單位黨組織、黨員干部的行為，并緊扣黨的六大紀律開展監(jiān)督〔11〕，既對被巡視黨組織和黨員干部進行一次黨性教育，喚醒其黨章黨規(guī)黨紀意識，也推動被巡視單位黨組織強化黨的領導核心作用，把管黨治黨的政治責任落到實處。另一方面，政治巡視推進全面從嚴治黨向基層延伸。根據(jù)統(tǒng)計，十八屆黨中央共組織開展12輪巡視，巡視了277個黨組織，首次完成了一屆任期內(nèi)巡視全覆蓋。與此同時，在中央巡視工作的示范引領下，各省區(qū)市也逐步建立與完善市縣政治巡察制度，推進全面從嚴治黨向基層延伸。這也表明政治巡視全覆蓋織就的監(jiān)督大網(wǎng)，正在壓縮不正之風和腐敗問題在黨內(nèi)的生存空間，推動黨中央全面從嚴治黨的戰(zhàn)略布局和“黨內(nèi)決不允許腐敗分子有藏身之地”的莊嚴宣示落到實處、落到基層〔12〕。

第二，跳出歷史周期率的制度創(chuàng)新。作為獨立執(zhí)政超過70年的世界第一大黨，如何打破和跳出歷史周期率的歷史怪圈，成為歷代中國共產(chǎn)黨人不懈探求的課題。同時，實踐也證明，中國共產(chǎn)黨之所以能夠帶領人民群眾實現(xiàn)世界上少有的經(jīng)濟快速發(fā)展的同時維護社會長期穩(wěn)定的奇跡，其根本原因就在于中國共產(chǎn)黨勇于進行自我革命，堅決同一切影響黨的先進性、弱化黨的純潔性的問題作斗爭。而政治巡視便是中國共產(chǎn)黨在新的歷史條件下，為保持黨的純潔性和先進性而進行的制度探索。政治巡視從發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)問題、凈化政治生態(tài)、厚植執(zhí)政基礎的角度，推動黨中央決策部署和國家發(fā)展戰(zhàn)略貫徹落實，解決廣大群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，維護和鞏固了中國共產(chǎn)黨永葆初心使命、堅守為民本色的立黨根基，這也是解讀中國共產(chǎn)黨能夠保持長期執(zhí)政地位、跳出“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期率的制度密鑰。

第三，加強政治監(jiān)督的制度設計。從政治巡視的運作機制來看，其本質是執(zhí)政黨運用自身的政治權威和執(zhí)政資源，以自上而下的組織方式，對政治權力進行政治監(jiān)督。一方面，政治巡視在推動政治監(jiān)督方面，不是空泛的，而是具體的、實在的，通過牢牢把握“兩個維護”這個“綱”和“魂”，以“四個意識”為政治標桿，聚焦黨組（黨委）職責使命和核心職能，深入查找政治偏差，提高“兩個維護”的政治自覺，強化黨員領導干部的政治擔當，保證了黨的路線方針政策的貫徹落實。另一方面，開展政治巡視不僅能夠糾正黨員干部的意識形態(tài)偏差，將黨要管黨、從嚴治黨的政治責任落到實處，還能夠加強中央和地方、上級和下級黨組織的相互交流溝通，推動上級部門調(diào)整不適用于基層的政策，并對貫徹落實黨中央和上級黨委決策部署不力的地方黨組織追究責任，以保證全黨統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動、步調(diào)一致前進。

二、政治巡視存在的問題

政治巡視制度設計的理想圖景，應該是在權力責任明確、工作形式規(guī)范、制度體系完善的前提下所形成的高效、專業(yè)、精準的政治監(jiān)督活動，能夠對全面從嚴治黨新格局產(chǎn)生重要影響。然而，巡視主體與對象間的利益博弈、機構內(nèi)部成員認知偏差與行動危機、同向配合及縱向聯(lián)動不暢通導致制度環(huán)境制約、路徑依賴所形成的慣習阻滯，共同構成了政治巡視高效運行的制度化障礙。

（一）政治巡視存在認識偏差和工作誤區(qū)

巡視之所以成為國之利器、黨之利器，與中國共產(chǎn)黨始終堅持政治巡視這一科學定位密不可分。習近平多次強調(diào)，巡視是政治巡視，本質是政治監(jiān)督。然而，在開展政治巡視實踐的過程中，仍然存在部分巡視機構、巡視干部不理解政治巡視的根本任務、價值取向和監(jiān)督重點，影響了政治巡視整改成效。

第一，僅僅將“政治巡視”視為“政治紀律巡視”，忽視了對違反組織、廉潔、群眾、工作和生活紀律等方面問題的調(diào)查，導致監(jiān)督執(zhí)紀缺位，責任追究不平衡。究其本質，還是由于部分巡視機構、巡視干部不理解政治巡視背后的政治立場、政治責任、政治擔當問題，造成了對政治巡視的根本任務、價值取向和監(jiān)督重點的概念混淆。

第二，將政治巡視降格為業(yè)務檢查、工作督查，或者泛化、虛化“政治”概念，認為“政治巡視”能解決被巡視單位的一切問題。這也是對政治巡視的內(nèi)涵認識不夠深刻，缺乏從政治高度觀察和分析巡視工作的敏感性，沒有透過政治巡視的責任使命看到政治巡視在“兩個維護”上肩負著特殊使命和重大政治責任。這導致部分巡視機構在巡視工作報告、談話情況報告、問題線索報告等方面沒有凸顯政治屬性，也沒有發(fā)揮出政治巡視在政治監(jiān)督方面的獨特優(yōu)勢。

第三，“把政治巡視和反腐敗割裂開來”〔13〕。這種認知偏差反映到巡視工作中，就造成有的認為強化政治巡視，僅僅是注重面上監(jiān)督，而忽視了對腐敗問題的調(diào)查；有的只是將注意力集中在某個具體的貪污問題上，對一些明顯的政治問題視而不見，忽視了對腐敗背后深層次政治責任的關注和政治生態(tài)情況的監(jiān)督。這兩種情況雖然表現(xiàn)不同、程度不同，但本質上還是由于沒有認識到反腐敗斗爭本身就是政治巡視的重要任務。因為腐敗問題從表面上看是對經(jīng)濟秩序的破壞、對社會秩序的破壞，但深層次地看，它更是對政治秩序的破壞，對黨的領導的破壞，這無疑是政治問題。

（二）巡視巡察上下聯(lián)動工作存在薄弱環(huán)節(jié)

實踐證明，只有推動政治巡視巡察同向發(fā)力、同頻共振、一體推進，才能防止碎片化整改，才能有效促進政治巡視巡察利劍向基層一線延伸、向群眾身邊延伸。而“上下聯(lián)動成效如何，關鍵是要強化一體聯(lián)動，推動巡視巡察監(jiān)督、整改、治理的有機貫通”〔12〕。但從現(xiàn)實情況來看，政治巡視巡察上下聯(lián)動工作還存在一些不容忽視的問題，需要認真對待并加以解決。

第一，統(tǒng)籌謀劃機制不健全。從目前所掌握的資料來看，全國范圍內(nèi)很少有地方對政治巡視巡察工作進行全面的頂層設計；有些地區(qū)雖有設計規(guī)劃，但做得過于籠統(tǒng)或過于簡單，影響了規(guī)劃的可操作性與權威性；“有的地區(qū)甚至存在雖然有計劃，但卻沒有得到嚴格執(zhí)行，這些都導致了市縣政治巡察工作很難與政治巡視工作同步合拍”〔14〕，經(jīng)常出現(xiàn)“你方唱罷我登場”的局面，不僅難以發(fā)揮出巡視巡察工作“壓茬進行”的聯(lián)動效應，反而會增加被巡視單位的工作壓力。

第二，溝通合作機制不健全。目前，一些地區(qū)的巡視巡察部門，在必要的信息、資料、線索等方面，缺乏必要的資源共享，造成了信息傳遞的障礙。并且對相關案件的工作經(jīng)驗、心得體會方面也缺乏相互交流。這導致在政治巡視巡察工作完成后，因為成果運用上的溝通配合不暢通，出現(xiàn)信息不對稱、信息共享不及時、反饋不及時的問題，導致巡視巡察成果的實際使用效率低下，無法通過信息共享轉化為共同工作經(jīng)驗，影響了全面從嚴治黨整體效應的發(fā)揮。

第三，人才保障機制不健全。目前該領域最大的問題在于巡視巡察機構的人才相對匱乏。一方面，巡視巡察組工作人員當中大多數(shù)人對于理論知識掌握較多，但實際操作較少，與實際工作需求存在一定差距。另一方面，部分地區(qū)臨時抽調(diào)其他單位工作人員參與巡視巡察工作，但這些人大多沒有相關經(jīng)驗，缺乏業(yè)務知識，僅僅依靠每輪巡視巡察前短期的培訓，根本無法滿足工作的需要，這些問題都在客觀上影響了政治巡視巡察成效。

（三）政治巡視銜接配合機制尚不健全

“政治巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要方式，其政治監(jiān)督效能的實現(xiàn)，是通過巡視主體與黨內(nèi)黨外多部門、多種制度之間的相互配合和互動交流來實現(xiàn)的，也有賴于各監(jiān)督主體協(xié)同作用的共同發(fā)揮?！薄?5〕但就目前情況來看，政治巡視與其他部門監(jiān)督之間的有效銜接機制尚不完善。

第一，在與組織監(jiān)督銜接配合方面。“巡視監(jiān)督與組織監(jiān)督二者聯(lián)系密切，相輔相成，既各有側重，又相得益彰”〔16〕。一方面，黨的十八大以來，選人用人專項檢查始終是巡視工作的一個重要方面，并作為政治巡視的重要內(nèi)容寫入《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》。另一方面，“組織監(jiān)督同樣將抓早抓小、抓經(jīng)常、抓預防，貫穿于對干部考核考察和選拔任用之中”〔17〕。因此，它實際上同政治巡視一樣，都是黨內(nèi)監(jiān)督的重要內(nèi)容，對維護黨的肌體健康起到很大的作用。目前二者在協(xié)作配合方面存在的問題主要集中在組織部門如何在日常監(jiān)督中更好地運用政治巡視成果，督促巡視整改落實。

第二，在與司法、審計、財會、統(tǒng)計等監(jiān)督銜接配合方面。政治巡視與司法、審計、財會、統(tǒng)計監(jiān)督作為黨和國家監(jiān)督體系的主要組成部分，進一步整合監(jiān)督資源，充分發(fā)揮各自職能優(yōu)勢，密切聯(lián)系、相互支持，強化信息溝通、資源共享，促進各種監(jiān)督有機融合、有效配合，才能放大監(jiān)督效應，提升監(jiān)督效能。目前，在這方面存在的問題主要集中在如何建立健全政治巡視與司法、審計、財會、統(tǒng)計等的聯(lián)系協(xié)調(diào)、業(yè)務協(xié)作、成果互用，以及相關人員參加政治巡視等方面的機制。

第三，在與人大監(jiān)督、政法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、信訪監(jiān)督、輿論監(jiān)督的銜接配合方面。政治巡視是黨章賦予的重要職責，也是從嚴治黨、維護黨紀的一種重要方式，彰顯了中國特色社會主義民主監(jiān)督的制度優(yōu)勢。加強政治巡視與人大、政法、群眾、信訪、輿論等監(jiān)督的協(xié)作配合，可以更好地發(fā)揮巡視的利劍作用。目前，在這方面存在的問題主要集中在如何加強政治巡視與以上五種監(jiān)督的統(tǒng)籌聯(lián)動以放大政治巡視的疊加效應。

（四）政治巡視主體自身建設有待完善

巡視組作為開展政治巡視的主要角色，其“肌體”是否健全，是保證巡視工作成效的重要先決條件。若巡視主體自身都存在問題，勢必會導致巡視過程問題重重，巡視效果大打折扣。然而，當前在巡視主體建設方面的確存在阻礙巡視工作順利進行的若干問題。

第一，巡視機構的作風建設有待進一步加強。主要表現(xiàn)在部分地區(qū)和巡視組在開展政治巡視過程中走向形式主義、官僚主義。例如有的地區(qū)組建的巡視組，隊伍龐大、機構臃腫；有的巡視組還要求被巡視單位無條件隨時待命；還有的巡視組熱衷于搞“形象工程”“政績工程”，一個電話或詢問就能完成的事項偏要“填表格”“蓋公章”，只求“做多”，不求“做好”，不僅白白浪費了巡視工作精力，也給被巡視單位和人員帶來很大的工作負擔。

第二，巡視機構的隊伍建設有待進一步加強。主要表現(xiàn)在部分地區(qū)的巡視人才庫組建不規(guī)范，對入庫人員的標準制定不詳細、入口把關不嚴，導致“巡視工作人員政治敏銳性不強、業(yè)務能力欠佳”〔14〕。甚至有些巡視工作人員對政治巡視的概念、程序、方法都掌握不透，嚴重影響了政治巡視實效。同時，部分地區(qū)還存在對“巡視工作人員開展黨性教育及業(yè)務培訓不足的問題，以至于出現(xiàn)巡視工作人員跑風漏氣、‘以巡謀私的‘燈下黑情況”〔18〕。

第三，巡視機構的內(nèi)控建設需進一步細化。其一，有些巡視機構未針對巡視工作人員流動性大這一特點，采取針對性和實效性的管理、激勵、約束機制，導致人浮于事、效率低下。其二，有些巡視機構內(nèi)部日常管理較為混亂，制度紀律執(zhí)行不力，請銷假制度、請示報告制度、考勤制度執(zhí)行不到位，致使出現(xiàn)“上不上班一個樣”“工作干不干一個樣”的情況，這也表明，當前巡視機構用內(nèi)部制度管權、用制度管事、用制度管人和按制度辦事的舉措有待進一步增強。

（五）整改落實及成果運用效率有待提高

政治巡視發(fā)現(xiàn)問題的目的是推動整改，解決問題，堵塞漏洞，促進改革，使黨的各項體制機制更加完善。如果把巡視看作是發(fā)現(xiàn)問題的“政治體檢”，那么巡視整改便是檢驗政治立場、考驗政治擔當?shù)摹霸嚱鹗?。但是從政治巡視實踐中可以看出，巡視整改工作還存在若干問題。

第一，巡視整改主體責任和監(jiān)督責任不明確。目前，對于巡視整改工作情況，尚無制度性、系統(tǒng)性的量化標準和監(jiān)督機制，缺乏對整改進展及整改效果的檢查方法，導致整改落實的成效并不顯著。與此同時，在整改責任分配方面，也缺乏明確的制度規(guī)定，容易造成主次責任劃分不清楚、責任不明的問題，使得被巡視黨組織和黨員干部出現(xiàn)怠慢心態(tài)，甚至存在 “舊病未愈，又添新傷”的情況，致使巡視整改效果不盡如人意。

第二，政治巡視整改評估體系不健全。利用科學指標體系對政治巡視整改的效果展開評估，不僅能對巡視機構的工作進行規(guī)范，還可以激勵被巡視黨組織落實整改意見。然而，在政治巡視整改評估過程中也存在一些問題。比如，評估指標的政治性不突出，即“兩個維護”“人民立場”等指數(shù)的權重過低，沒有充分體現(xiàn)出巡視整改評估的政治作用。同時，對政治巡視整改情況進行評估，實際上也是整改主體與評估主體之間的一種互動過程，需要雙方進行有效溝通和交流。然而，當前政治巡視整改評估機構與被巡視黨組織之間缺乏必要的信息交流，甚至對某些問題的理解還存在著偏差，一定程度上限制了政治巡視整改評估的效率和效果〔19〕。

第三，“巡視成果運用宣傳機制不完善”〔20〕。黨的十八大以來，中央對巡視成果的運用給予充分的關注，并將其視為強化和改善政治巡視工作的重要環(huán)節(jié)。實踐也證明，將巡視成果運用情況及時向社會公布，積極引導和發(fā)動群眾參與監(jiān)督，不僅能夠充分展現(xiàn)巡視的政治效果和社會效果，也是提高人民群眾對政治巡視“肯定值”的行之有效的途徑。但是目前，很多地區(qū)并沒有將巡視整改成果向社會進行有效的公開宣傳，長期以往，政治巡視實踐將難以深入推進。

三、政治巡視的完善路徑

面對政治巡視實踐運行過程中的結構沖突及路徑依賴的深層矛盾，面對動態(tài)化、復雜化、優(yōu)質化的全面從嚴治黨需求，勢必要對政治巡視進行系統(tǒng)、完善的路徑設計，著力消除阻礙制度變遷的藩籬，使政治巡視可以整合多方利益、獲得廣泛認同，并在良好的組織環(huán)境中持續(xù)發(fā)展。

（一）聚焦“兩個維護”，突出政治巡視監(jiān)督重點

“兩個維護”是黨的最高政治原則和根本政治規(guī)矩，而政治巡視作為上級黨組織對下級黨組織開展政治監(jiān)督的重要抓手，將問題表象背后隱藏著的管黨治黨、履職盡責、隊伍建設等深層次問題作為重要內(nèi)容，是強化“四個意識”、落實“兩個維護”的具體行動。

第一，把握政治定位。即政治巡視的根本在于鮮明的政治性。一方面，巡視組需要對“兩個維護”是十八大以來中國共產(chǎn)黨的重大政治成果和寶貴經(jīng)驗有深刻的理解，熟悉掌握政治巡視的主要任務和方法要求。另一方面，巡視組還需要將政治標準、政治要求貫徹落實到政治巡視全過程，深入開展對貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的二十大精神等情況的監(jiān)督檢查，推進政治監(jiān)督具體化、常態(tài)化，嚴肅黨的政治紀律和政治規(guī)矩。

第二，防止內(nèi)容泛化。即克服政治巡視包打天下的思想及由此導致的工作誤區(qū)。一方面，政治巡視有自身的職能責任，突出的是政治監(jiān)督，因此巡視機構需要深刻理解政治巡視并不是對被巡視單位的日常工作、業(yè)務工作展開的檢查，而是突出監(jiān)督檢查政治紀律和政治規(guī)矩的執(zhí)行情況。另一方面，僅僅依靠政治巡視，難以真正抓出政治監(jiān)督成效，也解決不了全面從嚴治黨存在的所有問題。因此，需要把制度建設擺在重要位置，形成上下配套、系統(tǒng)集成的法規(guī)制度體系，形成制度合力，不斷夯實全面從嚴治黨的制度基礎，提升政治巡視制度效能。

第三，突出監(jiān)督重點。即抓住黨內(nèi)領導干部這一“關鍵少數(shù)”，聚焦其對政治紀律方面遵守情況的檢查。一方面，要以政治紀律和政治規(guī)矩為抓手，緊盯“關鍵少數(shù)”的思想與行為是否存在政治問題。另一方面，在選拔任用重要領導干部時，也需要嚴把“質量關”，堅持以政治標準為首要標準，強化對其遵規(guī)守紀方面的重點檢查，確保選拔出的“關鍵少數(shù)”起到表率作用，能發(fā)揮以點帶面、以上率下的領導作用從而促進其所在黨組織的政治建設，推動形成良好的政治生態(tài)。

（二）堅持一體推進，深化巡視巡察上下聯(lián)動

持續(xù)對巡視巡察進行一體化規(guī)劃和實施，并在監(jiān)督對象、方式方法、時間進度、成果運用等方面協(xié)同作業(yè)，做到上級巡視推進到哪里，下級巡察就跟進到哪里，不僅能有效整合和貫通監(jiān)督力量，織牢織密聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)，還能形成有序承接、上下聯(lián)動的整體優(yōu)勢，提升政治監(jiān)督的系統(tǒng)性和有效性〔21〕。

第一，構建巡視巡察統(tǒng)籌謀劃機制。就中央層面而言，中央巡視工作領導小組作為巡視巡察工作的“總設計師”，負有對巡視巡察工作進行頂層設計、總體布局、整體推進的重要職責。因此，在加強頂層設計的同時，還需要在時間安排、任務部署、文件制定、隊伍建設等方面統(tǒng)籌考慮巡視巡察工作安排。就省級層面而言，省（自治區(qū)、直轄市）委及巡視工作領導小組要擔負起領導責任，在貫徹落實中央關于巡視工作決策部署的同時，還要結合當?shù)氐膶嶋H情況，對本地區(qū)的巡視巡察工作展開周密安排，詳細規(guī)劃巡視巡察工作的“時間表”“路線圖”和“任務書”。

第二，構建巡視巡察信息共享機制。一方面，要建立以大數(shù)據(jù)為支撐的政治巡視巡察信息化管理系統(tǒng)，打破信息孤島和數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)巡視巡察跨部門、跨層級的全數(shù)據(jù)信息共享和業(yè)務協(xié)同，充分發(fā)揮巡視巡察聯(lián)動的綜合效應。另一方面，建立聯(lián)絡員制度和情況報送制度。即市縣巡察組指定專職聯(lián)絡員，在工作中與巡視工作辦公室保持密切聯(lián)系，互通信息，及時溝通反饋巡察工作中遇到的困難和問題，讓省區(qū)市巡視工作領導小組能夠及時掌握本地區(qū)、本單位巡察整改最新情況，并幫助其解決工作中遇到的難點、堵點問題。

第三，構建人才培養(yǎng)管理機制。一方面，建立健全從紀檢、監(jiān)察、組織、政法、審計、財稅等部門選拔優(yōu)秀干部到巡視巡察機構掛職鍛煉的工作機制，不斷充實巡視巡察干部人才庫。另一方面，還應注重強化巡視巡察干部的日常監(jiān)督管理工作，制訂和完善巡視巡察干部管理規(guī)范，并嚴格執(zhí)行相關工作要求，對泄露巡視巡察工作機密、利用職務之便為個人謀利的工作人員，根據(jù)嚴重程度，及時給予相應的處分，嚴防“燈下黑”。

（三）推動協(xié)作配合，增強政治巡視工作合力

深化政治巡視與其他監(jiān)督貫通融合，完善政治巡視與組織、審計、信訪等部門的協(xié)調(diào)協(xié)作機制，“推動形成系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的監(jiān)督體系，是充分發(fā)揮政治巡視制度優(yōu)勢和增強政治巡視工作合力的具體體現(xiàn)”〔22〕。

第一，推動政治巡視與組織監(jiān)督銜接配合。即把政治巡視成果運用到組織部門的制度建設之中，并通過政治巡視促進干部選拔任用工作和干部選拔任用監(jiān)督工作的制度建設。一方面，組織部門可以把政治巡視結果作為黨員干部考核評價、選拔任用的重要參考，這也是貫徹落實新時代黨的組織路線的內(nèi)在要求。另一方面，在開展政治巡視的過程中，也要將黨員干部的政治擔當情況作為巡視的重要內(nèi)容，使那些令群眾反感的“老好人”“太平官”受到震懾，產(chǎn)生良好的倒逼效應，也有助于組織部門開展干部日常監(jiān)督管理工作。

第二，推動政治巡視與司法、審計、財會、統(tǒng)計等監(jiān)督銜接配合。其一，加強溝通交流。巡視部門與以上部門之間可以建立聯(lián)席會議制度，定期商議研究工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，并圍繞相關問題相互通報工作情況。其二，深化業(yè)務協(xié)作。巡視部門與同級有關部門之間應強化工作的協(xié)調(diào)與銜接，及時交流年度工作計劃，雙方相關的重要會議、重要文件、重點工作安排也應及時相互告知。其三，建立健全選派司法、審計、財會、統(tǒng)計等部門工作人員參與政治巡視的制度，并把被選派的工作人員在巡視工作中的表現(xiàn)，作為對干部進行評估和選拔任用的一個重要參考。

第三，推動政治巡視與人大監(jiān)督、政法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、信訪監(jiān)督、輿論監(jiān)督的協(xié)調(diào)銜接。一方面，建立健全“兩代表一委員”參加政治巡視的動員會和反饋會機制，充分發(fā)揚社會主義民主，引導人民群眾有序參與到巡視工作中來。同時，在開展政治巡視的過程中，還需要緊緊圍繞“四個著力”的要求，提高民主監(jiān)督的參與度和時效性，將人大監(jiān)督、政法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、信訪監(jiān)督和輿論監(jiān)督的功能發(fā)揮到最大，形成多角度、多層面的監(jiān)督格局，使監(jiān)督更加富有成效〔23〕。另一方面，“巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，同時也是黨內(nèi)監(jiān)督與群眾監(jiān)督有效結合的重要形式”〔24〕。因此，要積極營造鼓勵監(jiān)督、保護監(jiān)督的氛圍，對監(jiān)督保障制度進行完善，強化對監(jiān)督者的保護，才能將廣大人民群眾參與對黨員領導干部監(jiān)督的積極性、主動性發(fā)揮出來〔25〕。

（四）堅持黨的全面領導，加強政治巡視主體建設

深化政治巡視具有復雜性與挑戰(zhàn)性，考驗著巡視主體的政治立場、政治態(tài)度和政治擔當。因此，需要以黨的政治建設為統(tǒng)領，加強巡視工作隊伍政治能力和專業(yè)能力建設，保證政治巡視制度的權威性和長效性。

第一，確保巡視工作隊伍保持純潔性和專業(yè)性。隨著政治巡視工作的不斷推進，巡視范圍越來越大，巡視任務也愈發(fā)繁重，政治巡視強調(diào)要在政治上突出工作重點，對巡視人員的工作能力，專業(yè)素養(yǎng)要求也更高。因此，政治素養(yǎng)與專業(yè)能力二者不可偏廢，都需要成為政治巡視選人用人同時具備的標準。在巡視工作隊伍的組建上，還需要尊崇德才兼?zhèn)?、以德為先的用人理念，將政治素養(yǎng)放在首位，同時兼顧業(yè)務能力，充分發(fā)掘適應政治巡視新形勢的專業(yè)人才。

第二，健全巡視主體激勵與問責并舉機制。《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》對于巡視工作人員工作不力、違反巡視紀律的問責及處罰有較明確的規(guī)定，卻缺乏必要的獎勵激勵制度。如果干多干少一個樣，干多了不獎勵、干少或不干也不追責，但干錯了要擔責，這對巡視工作人員而言，不僅缺乏必要的工作動力，還容易產(chǎn)生懈怠與害怕?lián)煹男睦?，勢必影響政治巡視的有效推進。因此，需要構建賞罰并舉機制，強化正面激勵，對在巡視過程中表現(xiàn)出色的工作人員，給予適當合理的獎勵，有效激發(fā)巡視工作人員的積極性。

第三，建立完善的工作評價體系。要逐步探索將政治巡視工作執(zhí)行情況作為監(jiān)督執(zhí)紀問責的重要依據(jù)，并納入干部年度考核內(nèi)容?？梢酝ㄟ^建立績效管理機制，制定考核細則，將上級點評、同級互評、下級測評、群眾參評結果綜合運用起來，以量化指標的方式直觀展示巡視工作成效，將其作為干部選拔任用、評先獎優(yōu)、問責追責的重要依據(jù)，發(fā)揮干部考核評價的激勵作用和示范帶動作用。這不僅能及時地將優(yōu)秀的領導干部及普通巡視人員選拔出來，相應地，對于那些考評結果較差者，也能夠及時作出崗位調(diào)整。

（五）完善工作機制，加強巡視整改和成果運用

整改落實是政治巡視成果運用的關鍵環(huán)節(jié)，不斷強化政治巡視成果運用的制度化、規(guī)范化建設，既是推動新時代政治巡視工作高質量發(fā)展的一項重要舉措，也是政治巡視獲得社會信任的一次重要考驗。

第一，嚴格落實巡視整改主體責任和監(jiān)督責任。一方面，“要把巡視整改落實情況納入履職盡責考核與績效考核的重要內(nèi)容，加強督促檢查，增強整改落實的剛性約束，使得巡視主體和被巡視對象明確其相應的責任”〔26〕，調(diào)動兩者履職盡責抓整改的自覺性和主動性，共同推進巡視整改落實。另一方面，對于拒絕整改、消極對待整改、整改不到位的相關地區(qū)和單位，無論涉及誰，都要嚴肅追究其主體責任、監(jiān)督責任和領導責任，推動巡視問題不折不扣地整改到位，保證政治巡視順利運行。

第二，建立健全政治巡視整改評估機制。一方面，亟需出臺專門的“政治巡視評估條例”以提升巡視整改評估實效。同時，由于政治巡視具有強烈的政治屬性，所以在制定巡視整改評價指標體系時，應綜合考量“兩個維護”方面的整改效果和“人民立場”的實現(xiàn)程度這兩項關鍵因素〔19〕，并增加它們的權重。另一方面，建立評估主體與整改主體之間有效的溝通渠道和常態(tài)化溝通機制。只有評估主體與整改主體之間就評估工作進度和存在問題進行深入交流，交換意見，才能共同推進評估工作順利開展，進一步鞏固政治巡視的成果。

第三，建立透明的巡視整改情況公開制度。對政治巡視整改情況進行公開，既能對巡視整改主體產(chǎn)生激勵和約束作用，也能成為公眾參與政治巡視整改評估的現(xiàn)實條件。因此，巡視組在向被巡視地區(qū)、單位反饋巡視情況時，需要及時向社會和群眾公開，實事求是地反映問題，不回避矛盾，自覺接受社會監(jiān)督，讓問題在陽光下解決，確保整改落實取得看得見、摸得著的實效。同時，還需要制定科學的、與之相對應的公開細則，明確公開的各項合理程序，促進形成“以公開促公正、以公正促公信”的良性循環(huán)，保證巡視整改的成果能夠經(jīng)得起實踐和群眾的檢驗。

參考文獻

〔1〕胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告〔N〕.人民日報，2012-11-18（01）.

〔2〕習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告〔N〕.人民日報，2017-10-28（01）.

〔3〕習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告〔N〕.人民日報，2022-10-26（01）.

〔4〕朱 華.黨內(nèi)政治監(jiān)督的價值內(nèi)核與實踐向度〔J〕.湖北社會科學，2022（02）：25-36.

〔5〕倪 星，楊 芳.中國共產(chǎn)黨巡視制度的生成邏輯、演變發(fā)展與整合創(chuàng)新——以公共權力委托-代理理論為視角〔J〕.河南社會科學，2022（08）：24-32.

〔6〕杜 楠，劉俊杰.反腐敗視角下政治監(jiān)督常態(tài)化的推進思路與實踐路徑探析〔J〕.領導科學，2021（11）：7-11.

〔7〕柳寶軍.黨的十八大以來黨內(nèi)政治生態(tài)治理的生動實踐〔J〕.理論探索，2018（04）：33-40.

〔8〕馮宏良，賈丹丹.中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)巡視制度化建設的百年歷程、經(jīng)驗與啟示〔J〕.社會主義研究，2021（03）：11-18.

〔9〕蔡文成.傳承與創(chuàng)新：黨內(nèi)巡視制度的歷史性資源及創(chuàng)造性轉化〔J〕.理論與改革，2020（03）：35-46.

〔10〕王岐山同志關于巡視工作的要求〔J〕.中國紀檢監(jiān)察，2015（07）：7-9.

〔11〕田啟戰(zhàn).中國共產(chǎn)黨巡視制度研究的多重維度〔J〕.重慶社會科學，2020（02）：91-100.

〔12〕周新榮.著力構建“四個全覆蓋”的權力監(jiān)督格局〔J〕.福建論壇（人文社會科學版），2019（11）：17-24.

〔13〕楊曉超.增強“四個意識” 深化政治巡視 以優(yōu)異成績迎接黨的十九大召開〔J〕.中國紀檢監(jiān)察，2017（05）：8-10.

〔14〕宋雄偉，張 興.中國共產(chǎn)黨巡視巡察制度的執(zhí)行難點與治理策略——基于T省巡視巡察制度實施的多案例比較研究〔J〕.中國社會科學院研究生院學報，2021（01）：34-43.

〔15〕李 磊.習近平新時代巡視工作思想的主要內(nèi)容與基本特征〔J〕.理論導刊，2018（07）：47-53.

〔16〕喬貴平，呂建明.新時代推進黨和國家監(jiān)督體系建設的實踐及經(jīng)驗〔J〕.黨的文獻，2022（05）：44-51.

〔17〕彭文龍.地方黨委創(chuàng)新同級監(jiān)督的實踐路徑研究〔J〕.江西社會科學，2021（05）：218-226+256.

〔18〕張志勝，肖家美.全面從嚴治黨視閾下的黨內(nèi)巡視：困頓與探索〔J〕.武漢科技大學學報（社會科學版），2018（04）：395-400.

〔19〕杜治洲.政治巡視整改評估體系及其優(yōu)化〔J〕.理論探索，2022（04）：30-35.

〔20〕姚君君，王瓅苑，劉東曉.高校巡察與其他監(jiān)督貫通融合路徑研究〔J〕.國家教育行政學院學報，2022（07）：81-87.

〔21〕莊德水.新時代巡視巡察上下聯(lián)動的機制建構與發(fā)展策略〔J〕.中共天津市委黨校學報，2021（04）：51-59.

〔22〕沈 葉，王丹妮.形成協(xié)力要抓監(jiān)督貫通〔J〕.中國紀檢監(jiān)察，2022（18）：58-61.

〔23〕唐皇鳳，熊紅梅.新時代黨的自我革命制度規(guī)范體系建設的基本經(jīng)驗和優(yōu)化路徑〔J〕.鄭州大學學報（哲學社會科學版），2022（06）：1-8+124.

〔24〕 王立峰.黨的十八大以來黨風廉政建設面臨的主要問題與對策研究〔J〕.武漢科技大學學報（社會科學版），2017（04）：391-396.

〔25〕于學強.論巡視制度建設科學化的意義與對策〔J〕.中國延安干部學院學報，2019（03）：64-74.

〔26〕陳 琦.理性選擇制度主義視角下巡視制度有效性分析〔J〕.湖南社會科學，2021（02）：99-104.

責任編輯 陳 鵑