數(shù)字中國建設背景下的政府數(shù)據(jù)治理改革

〔摘要〕在數(shù)字中國建設背景下，政府數(shù)據(jù)治理改革是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容。從應然性來看，政府數(shù)據(jù)治理改革至少要實現(xiàn)以下目標：地方政府能夠切實重視并將數(shù)據(jù)治理改革有機嵌入決策系統(tǒng)，切實推進政府間的橫向協(xié)同與合作治理能力，數(shù)據(jù)和信息等核心資源能夠被安全、有效地利用和整合，公眾能夠享受到政府數(shù)據(jù)治理改革技術所帶來的高品質公共服務。為此，應該加強對政府數(shù)據(jù)治理改革的戰(zhàn)略導引和政策支持，重視數(shù)據(jù)治理技術應用中的安全風險問題，注重數(shù)據(jù)治理實踐中技術平臺間的系統(tǒng)融合，優(yōu)化基于數(shù)據(jù)治理技術創(chuàng)新的公眾參與渠道和機制，構建針對政府數(shù)據(jù)治理技術運用的全方位管控體系。

〔關鍵詞〕數(shù)字中國，政府數(shù)據(jù)治理改革，政府治理，公眾參與

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2023）03-0083-07

在數(shù)字中國建設背景下，政府數(shù)據(jù)治理改革是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容。黨的十九屆五中全會提出，“加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設，提升公共服務、社會治理等數(shù)字化智能化水平”。2023年3月10日，十四屆全國人大一次會議表決通過的國務院機構改革方案，明確了政府數(shù)據(jù)治理改革的整體布局。根據(jù)新的機構改革方案，將組建國家數(shù)據(jù)局，強化政府數(shù)據(jù)治理改革的組織、領導、管理和監(jiān)督等工作。這一措施對我國新發(fā)展階段政府數(shù)據(jù)治理改革作出了戰(zhàn)略性布局，也意味著數(shù)據(jù)治理改革將成為我國政府治理體系現(xiàn)代化的重要構成內容。

一、政府數(shù)據(jù)治理改革的新場景

近年來，隨著數(shù)字社會的發(fā)展，政府數(shù)據(jù)治理改革，特別是數(shù)字政府建設成為政府治理改革的重要內容。黨的二十大報告明確了“加強數(shù)字中國建設”這一新發(fā)展階段發(fā)展目標，各地也在積極進行數(shù)字政府治理技術開發(fā)和治理體系優(yōu)化的探索與實踐。在數(shù)字中國建設的背景下，政府行政生態(tài)環(huán)境的變革為政府數(shù)據(jù)治理改革創(chuàng)造了條件，地方政府間的績效競爭成為政府數(shù)據(jù)治理改革的內驅力，政府治理能力現(xiàn)代化客觀上需要推進政府數(shù)據(jù)治理改革，地方政府探索的成功經(jīng)驗助推政府數(shù)據(jù)治理改革的全面發(fā)展。

（一）政府行政生態(tài)環(huán)境變革為政府數(shù)據(jù)治理改革創(chuàng)造了條件

在大數(shù)據(jù)和人工智能快速發(fā)展的背景下，政府行政生態(tài)環(huán)境正經(jīng)歷著前所未有的變革，無論是宏觀的政策環(huán)境、技術環(huán)境，還是政府內部具體的管理環(huán)境以及社會環(huán)境等，都對政府數(shù)據(jù)治理改革提出了新要求。2021年，《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》明確提出了“加強基層智慧治理能力建設”的要求〔1〕，這已成為我國新發(fā)展階段政府數(shù)字治理改革和政府行政改革轉型的重要方向。政府管理者必須充分認識到政府數(shù)據(jù)治理改革的必要性和緊迫性。大數(shù)據(jù)和人工智能的快速發(fā)展為政府治理機制創(chuàng)新提供了新的可能，幾乎所有的政府治理主體都處在一個深度數(shù)字化環(huán)境中，這構成了數(shù)字社會場景下政府行政生態(tài)環(huán)境的重要內容。政府數(shù)字化轉型已經(jīng)提上日程，這為政府數(shù)據(jù)治理改革提供了新的環(huán)境。政府內部的業(yè)務流程以及公共服務的供給方式都深受數(shù)字化浪潮的影響，經(jīng)歷著深刻的數(shù)字化變革與重塑過程。大數(shù)據(jù)和人工智能等技術手段在政府治理體系中的嵌入與優(yōu)化，將為政府治理體系現(xiàn)代化注入新的動能，同時也將為公共服務供給模式的創(chuàng)新提供新的選擇，使得政府和社會公眾都能享受到大數(shù)據(jù)和人工智能的創(chuàng)新性應用所帶來的技術紅利。因此，政府數(shù)據(jù)治理改革的推進必須積極回應行政生態(tài)環(huán)境的變化與需求。

（二）地方政府間的績效競爭成為政府數(shù)據(jù)治理改革的內驅力

政府如何向社會公眾提供高質量的公共服務是公共行政研究領域一個經(jīng)久不衰的命題。地方政府間存在著激烈的績效競爭，這種府際間的績效競爭客觀上推動著地方政府創(chuàng)優(yōu)爭先，甚至催生政府公共服務或公共產(chǎn)品供給的新模式。比如，我國地方政府在治理實踐中所提出的“一網(wǎng)通辦”“最多跑一次”“一次都不用跑”等公共服務供給新模式，都是為了達到“讓數(shù)據(jù)多跑腿，讓群眾少跑路”的目的，這本質上是政府利用數(shù)據(jù)治理改革所帶來的技術紅利來改進政府治理體系、提升政府數(shù)據(jù)治理績效的過程。這種競爭一方面體現(xiàn)在誰的公共服務模式更新、服務效能更高，同時也表現(xiàn)為誰更能利用政府數(shù)據(jù)及其治理技術，誰的技術整合與創(chuàng)新更先進。另外，公眾對政府公共服務質量的預期在不斷提升，地方政府何以能夠滿足民眾的高預期，增強民眾的幸福感、獲得感和安全感就成為地方政府績效競爭的另外一個焦點。如何通過治理改革的推進，提升政府治理改革的邊際貢獻已經(jīng)成為政府間競爭的一個著力點。因為傳統(tǒng)的治理政策和治理機制創(chuàng)新對于政府績效的邊際貢獻在減少，而數(shù)據(jù)治理技術對政府績效的邊際貢獻在增大?；诖?，政府數(shù)據(jù)治理改革也就成為很多地方政府公共服務供給機制創(chuàng)新的必然選擇。政府數(shù)據(jù)治理改革一方面滿足了府際間績效競爭的需要，另一方面又滿足了公眾對于公共產(chǎn)品或公共服務供給的高預期，這兩方面的需求驅動著政府數(shù)據(jù)治理改革的深入推進。各地政府數(shù)據(jù)治理改革或數(shù)字政府的實踐表明，政府之間的府際競爭成為地方政府數(shù)據(jù)治理改革的內驅力，促使地方政府強化數(shù)據(jù)治理技術的引入與整合，借助數(shù)據(jù)治理技術的應用與整合，提升政府公共服務的供給能力和供給水平，增強民眾的獲得感和幸福感。

（三）政府治理能力現(xiàn)代化客觀上需要政府數(shù)據(jù)治理改革

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標對我國政府尤其是地方政府治理機制或治理模式創(chuàng)新提出了新要求。政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化程度是衡量政府治理績效的重要指標。對于地方政府而言，治理體系的優(yōu)化和治理能力的提升將是地方政府治理改革的核心內容。數(shù)據(jù)治理技術就是對原有治理體系的有益補充，而數(shù)據(jù)治理的相關技術能力和管理能力的培育則是對政府內部管理人員的考驗。對政府內部的相關部門來講，無論是縱向的決策—執(zhí)行能力，還是橫向的協(xié)商—合作治理能力都可以借助數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)治理技術實現(xiàn)升級、維護、更新。毫無疑問，數(shù)據(jù)作為政府數(shù)據(jù)治理改革過程中的核心與關鍵，已然成為數(shù)字時代的一種核心資源和戰(zhàn)略性資源，被譽為“新時代的石油和黃金”。也可以說，數(shù)據(jù)及其治理技術已經(jīng)成為政府合作治理績效持續(xù)改進的動力源，政府數(shù)據(jù)治理改革恰恰就是對這種治理新途徑的積極回應。不同層級政府、橫向政府間的數(shù)據(jù)共享與整合客觀上需要借助數(shù)據(jù)治理技術的升級與更新，這種數(shù)據(jù)治理技術本身也是政府間協(xié)作能力的重要構成內容。大數(shù)據(jù)以其自身對趨勢預測分析和管理決策的特殊價值而被越來越多地應用到公共治理領域〔2〕175。政府的決策和治理團隊應該順勢而為，明確如何整合和利用這些數(shù)據(jù)，將數(shù)據(jù)作為一種催化劑來推動政府科學決策〔3〕2，提升政府治理的整體績效。尤其是跨區(qū)域、跨部門之間的協(xié)作與合作治理，更需要借助數(shù)據(jù)治理技術實現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和共享。部門間相互協(xié)作與合作治理能力的提升客觀上要求借助數(shù)據(jù)治理技術的有效利用，這也是新發(fā)展階段政府數(shù)據(jù)治理改革的重要內容。

（四）地方政府探索的成功經(jīng)驗助推政府數(shù)據(jù)治理改革的深化

作為創(chuàng)造政府績效的核心主體之一，地方政府也在通過改革和創(chuàng)新來“生產(chǎn)”績效，不同的地方政府也在積極探索績效生產(chǎn)的有效手段。通過政府治理的政策和制度創(chuàng)新來提升政府治理的績效是一種常見的模式，各國持續(xù)推動的政府行政改革舉措就是這樣一種探索，我國20世紀70年代末以來改革開放政策的推行就是如此。我國地方政府探索與實踐的方式眾多，政府數(shù)據(jù)治理改革就是對傳統(tǒng)政策、制度創(chuàng)新的一種有益補充，它更強調通過技術提升政府治理的整體績效。近年來，我國政府數(shù)據(jù)治理改革方興未艾。2010年之后，地方政府開始先行先試，探索政府數(shù)據(jù)的開放方式，主要集中在上海、江蘇、廣東等地。在政府數(shù)據(jù)治理改革成為理論研究熱點的同時，很多地方政府也在以政府數(shù)據(jù)治理改革和探索為主要載體，探索地方政府治理改革的創(chuàng)新。2017年12月，習近平在中共中央政治局第二次集體學習時明確指出，要推動實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快完善數(shù)字基礎設施，推進數(shù)據(jù)資源整合和開放共享，保障數(shù)據(jù)安全，加快建設數(shù)字中國，這更成為促進數(shù)字政府建設的主要方針。據(jù)統(tǒng)計，2010年至今，全國31個省區(qū)市先后出臺了125份與政府治理數(shù)據(jù)直接相關的文件，設置了相應的管理機構，各省區(qū)市的政府數(shù)據(jù)平臺先后開放〔4〕，將政府數(shù)據(jù)開放平臺建設和政府數(shù)據(jù)治理機制創(chuàng)新作為政府治理創(chuàng)新的主要任務。地方政府積累的寶貴經(jīng)驗，成為地方政府數(shù)據(jù)治理改進的重要參考，也使得改革更加穩(wěn)健，更有助于實現(xiàn)改革的高質量發(fā)展。

二、政府數(shù)據(jù)治理改革的應然目標

政府數(shù)據(jù)治理即政府將數(shù)據(jù)開放嵌入治理過程，政府數(shù)據(jù)治理改革或數(shù)字化轉型更多強調技術治理邏輯，它是一個多要素有機融合的系統(tǒng)工程，也是一個由不同的利益相關者協(xié)同參與的社會技術系統(tǒng)。政府數(shù)據(jù)治理改革的場景是一個依托物理空間—數(shù)字空間—社會空間逐步形成的三維空間，這也是數(shù)字社會場景的一種立體呈現(xiàn)，政府數(shù)據(jù)治理績效的提升是對數(shù)字社會場景下政府治理體系和治理能力的全面考驗。從應然性來看，政府數(shù)據(jù)治理改革至少要實現(xiàn)以下目標。

（一）地方政府能夠切實重視并將數(shù)據(jù)治理改革有機嵌入決策系統(tǒng)

數(shù)據(jù)治理績效改進的首位要素就是政府的決策層要重視，而且中央的政策、政令能夠很好地通過現(xiàn)代化數(shù)據(jù)治理的技術支持系統(tǒng)轉化為地方政府決策和行動的基本依據(jù)，能夠有效地指導地方政府治理實踐，保障中央的政令統(tǒng)一，能夠有效地將政策貫徹到地方公共事務的治理實踐中，提升政府及相關部門的決策效率和治理能力。此外，政府必須切實重視政府數(shù)據(jù)治理改革的戰(zhàn)略規(guī)劃和落實。比如，判斷地方政府決策層對政府數(shù)據(jù)治理及其績效的關注度，一個重要指標就是省級政府的常務副省長（直轄市的第一副市長，自治區(qū)的第一副主席）的職責分工中是否有大數(shù)據(jù)和政府數(shù)據(jù)治理改革的相關工作。這是一個省級政府重視數(shù)據(jù)治理的鮮明信號，它反映了該項工作在省級政府工作中的地位和作用。地方政府的決策團隊從戰(zhàn)略高度重視地方政府數(shù)據(jù)治理改革，提供強有力的政策支持，必將有效促進地方政府數(shù)據(jù)治理績效的改進。以貴州省為例，地理位置上的西部“劣勢”并沒有阻止其對政府數(shù)據(jù)治理改革探索和創(chuàng)新的步伐，原因就在于它的發(fā)展在很大程度上得益于貴州省對于大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和數(shù)字政府的決策支持。在貴州省常務副省長的職責分工中，就包括大數(shù)據(jù)和政務公開，其省政府網(wǎng)站上有專門的“數(shù)據(jù)發(fā)布”（歸屬于政務公開）子系統(tǒng)。這種主要領導親自負責政府數(shù)據(jù)治理工作、省政府網(wǎng)站專門開辟子系統(tǒng)的情況并不多見，部分省政府的網(wǎng)站上并沒有與“數(shù)據(jù)”“政府數(shù)據(jù)” “一網(wǎng)通辦”類似的網(wǎng)站模塊。這也就不難理解為何全國各省級政府數(shù)據(jù)治理呈現(xiàn)不同步的情況。因此，推進地方政府數(shù)據(jù)治理改革，其目標之一就是讓地方政府能夠切實重視并將其有機嵌入決策系統(tǒng)。

（二）切實推進政府間的橫向協(xié)同與合作治理能力

政府數(shù)據(jù)治理改革的一個重要使命就是增強政府的治理能力，特別是政府各部門間的橫向協(xié)同與合作治理能力。這是從能力角度識別政府數(shù)據(jù)治理水平的重要因素。對于數(shù)據(jù)治理改革而言，它要通過技術的嵌入，有效減少政府機構內或機構之間的制度梗阻，打通數(shù)據(jù)流動的通道，幫助政府間業(yè)務流程的再造，利用技術系統(tǒng)的升級或改造，賦能地方政府治理體系，強化不同部門之間的橫向協(xié)同與合作能力，強化以技術更新為基礎的政府治理能力，這種以技術更新為基礎的業(yè)務流程再造本身也是政府數(shù)據(jù)治理績效的重要貢獻源。就政府自身而言，推進政府數(shù)據(jù)治理的重要動力來自于政府外部的需求驅動、政府自身管理、政府績效競爭驅動。政府數(shù)據(jù)治理改革是一個以相關數(shù)據(jù)交互平臺為載體所形成的雙向通道，即從政府到公眾與從公眾到政府，這種雙向互動機制為政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了一種新的行政管理范式。在政府數(shù)據(jù)治理戰(zhàn)略明確的情況下，政府應該從兩個層面推進地方政府數(shù)據(jù)治理改革：一個是政府自身的改革和調適，比如政府數(shù)據(jù)治理機構的設置，強化政府數(shù)據(jù)治理的相關技術系統(tǒng)和技術支持體系的建構等。通過技術升級或整合實現(xiàn)不同部門間的溝通、協(xié)商和合作能力的有效提升，從而強化政府機構的治理水平和治理能力。另一個是強化相關的政策和制度支持，為政府數(shù)據(jù)治理改革提供相應的公共資源和公共權力。在具體實踐層面，要從政府數(shù)據(jù)治理政策的研究和供給，強化政府和利益相關者之間的協(xié)同合作，促進政府數(shù)據(jù)治理改革和溝通等方面的有序推進，這是政府自身對于政府數(shù)據(jù)治理改革的政治和行政支持。

（三）數(shù)據(jù)和信息等核心資源能夠被安全、有效地利用和整合

政府數(shù)據(jù)治理改革中，數(shù)據(jù)這一核心戰(zhàn)略資源能否被安全、有效地利用和整合已經(jīng)成為政府數(shù)據(jù)治理績效改進的重要體現(xiàn)。數(shù)據(jù)治理改革本身是以技術嵌入和技術支持體系的建構、更新為主軸的公共服務和公共產(chǎn)品供給模式創(chuàng)新路徑，它本質上是一種技術理性主導的治理范式的創(chuàng)新，也是政府數(shù)據(jù)治理轉型的核心內容。也就是說，技術支撐體系的更新、改造成為促進政府治理機制創(chuàng)新和績效提升的一個重要績效來源。對于政府數(shù)據(jù)治理績效來講，包括技術支撐體系的更新、創(chuàng)新與發(fā)展，這意味著，通過相關的數(shù)據(jù)治理技術既能夠有效改進組織內部的管理，又能夠為社會公眾提供高質量和高品質的公共服務。對于政府數(shù)據(jù)治理的技術和技術支撐體系來講，該系統(tǒng)顯著提高了發(fā)送、接收、存儲和分析數(shù)據(jù)的能力〔5〕137。政府數(shù)據(jù)治理改革能夠促進政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化，信息通信技術的主要特點是縮短政府提供和處理公共服務或產(chǎn)品的時間，提高地方政府治理的績效。政府數(shù)據(jù)治理改革涉及提供相關數(shù)據(jù)支持和管理服務的第三方機構，這就要求在為公眾提供公共服務過程中，提升技術本身的安全性，保護居民的隱私，有效地利用、整合資源，這本身也是政府數(shù)據(jù)治理績效的重要內容。正確理解政府數(shù)據(jù)治理績效的重要指標，就是數(shù)據(jù)治理的技術要安全、服務要便捷，數(shù)據(jù)信息的安全性要得到切實保障。比如，現(xiàn)在流行的量子加密技術在政府數(shù)據(jù)治理系統(tǒng)中的運用就能很好地保護政府的一些重要數(shù)據(jù)，特別是一些涉及公民隱私和個人信息的數(shù)據(jù)信息資源，從而能夠提升系統(tǒng)本身運行的安全性，這也是政府數(shù)據(jù)治理改革的重要目標。

（四）公眾能夠享受到政府數(shù)據(jù)治理改革技術所帶來的高品質公共服務

從政府數(shù)據(jù)治理績效產(chǎn)生的結果來看，公眾能否得到高質量的公共服務或公共產(chǎn)品已經(jīng)成為判斷政府數(shù)據(jù)治理改革的重要指標。政府數(shù)據(jù)治理績效改進的一個重要的指向性指標，就是政府所提供的公共服務既高效便捷又安全有效。政府公共服務虛擬化、信息化等現(xiàn)代化程度，以及社會公眾的體驗與感受，都與技術平臺自身的技術供給和服務能力密切相關。特別是公眾，他們首先感知的就是技術平臺和數(shù)據(jù)中介的技術服務能力，而這種能力來源于數(shù)據(jù)中心和技術平臺對數(shù)據(jù)的收集、存儲、加工和更新等。同時，這種技術供給和服務能力又成為政府數(shù)據(jù)治理績效的重要來源?；诖?，政府統(tǒng)一搭建政府數(shù)據(jù)治理的技術平臺，當然這個過程的核心主體是企業(yè)或其他第三方平臺。對于政府數(shù)據(jù)治理改革的過程來講，因為這里有個政府和企業(yè)之間的委托—代理關系，因此，政府必須強化與相關技術平臺之間的協(xié)同合作水平，將數(shù)據(jù)處理和服務外包的潛在風險和不確定性降到最低限度。企業(yè)和第三方平臺必須保證數(shù)據(jù)本身的安全性，保護公民個人隱私，借助安全、穩(wěn)定的技術平臺向社會提供高質量的公共服務，強化公眾對政府數(shù)據(jù)治理績效的感知，同時爭取他們對數(shù)據(jù)平臺的信任和支持。就政府數(shù)據(jù)治理改革而言，最后所有的工作都會聚焦于一點，即社會公眾接受數(shù)字政府服務的體驗與評價，這是對政府數(shù)據(jù)治理績效的最直接感受。社交媒體的激增，例如互聯(lián)網(wǎng)、手機、WeChat等已經(jīng)改變了政府和公眾之間的關系，媒體的擴散導致虛擬社區(qū)網(wǎng)絡的出現(xiàn)，這對政治和治理產(chǎn)生了影響〔6〕。所有的政府數(shù)據(jù)治理改革必須回應社會公眾的需求，政府數(shù)據(jù)治理的利益相關方應該就政府數(shù)據(jù)治理的路徑和愿景達成廣泛的社會共識。當政府借助技術平臺或數(shù)據(jù)中心向社會公眾提供公共服務時，必須保證社會公眾能夠方便使用、便捷獲取、安全運用。為此，相關的數(shù)據(jù)中心和服務平臺必須強化自己向社會提供高質量公共服務的水平和能力。 政府的相關管理人員和數(shù)據(jù)技術平臺的專業(yè)技術人員有責任預測需求并準備相應的交付服務的技術，優(yōu)化服務的流程和環(huán)節(jié)，提升服務的品質。只有這樣，社會公眾才能有比較好的體驗和評價。否則，就會引起公眾的不滿。另外，政府必須借助相關的技術平臺及時回應公眾的訴求和意見表達。

三、推進政府數(shù)據(jù)治理改革的系統(tǒng)思路

數(shù)據(jù)化、智能化的浪潮不可阻擋，地方政府必須正確認識政府數(shù)據(jù)治理對于政府公共行政改革的價值，結合本地區(qū)的實際情況，有序推進政府數(shù)據(jù)治理改革進程。政府數(shù)據(jù)治理改革的一個前提條件就是要保障數(shù)據(jù)信息本身的安全，特別是涉及國家總體安全的領域，必須高度重視技術治理手段和工具背后的風險，在保障數(shù)據(jù)信息安全的前提下，強化政策導引，實現(xiàn)地方政府數(shù)據(jù)治理績效的改進，為政府治理機制改革提供數(shù)據(jù)化、信息化和智能化的動能，助力地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一） 加強對政府數(shù)據(jù)治理改革的戰(zhàn)略導引和政策支持

政府數(shù)據(jù)治理改革的有序推進離不開地方政府的戰(zhàn)略導引和政策支持，這就要求地方政府轉變觀念，充分認識到數(shù)據(jù)治理改革對于本地區(qū)高質量發(fā)展的重要意義。政府應該通過發(fā)展戰(zhàn)略和政策的調整，鼓勵相關的技術創(chuàng)新，通過技術開發(fā)和相關基礎設施的完善助力地方發(fā)展，實現(xiàn)地方經(jīng)濟社會的高質量發(fā)展。貴州省這幾年的發(fā)展就證明欠發(fā)達地區(qū)也可以發(fā)展大數(shù)據(jù)和云計算，為本地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展注入新的動能，實現(xiàn)高質量發(fā)展。從數(shù)字中國建設的長遠發(fā)展戰(zhàn)略看，政府數(shù)據(jù)開放將是數(shù)字政府建設的重要內容。政府數(shù)據(jù)開放某種程度上體現(xiàn)了地方政府施政的自信以及倒逼政府進行改革的決心；從長遠來看，也將有效促進地方政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程。有的地方政府雖然明確了政府數(shù)據(jù)治理的目標和戰(zhàn)略，但是從實踐的進程和效果來看，顯然沒有從政策、組織、流程和公務員自身的工作能力等方面做好系統(tǒng)的準備〔7〕。地方政府要科學決策，制定本地區(qū)政府數(shù)據(jù)治理改革的路線圖，確定政府數(shù)據(jù)治理改革的愿景；建立政府數(shù)據(jù)改革的地方性法規(guī)，逐步調整政府數(shù)據(jù)治理政策體系和治理結構，從宏觀的政策體系更新到政府內部管理人員和工作人員的意識、工作能力和文化的營造等方面形成合力，為政府數(shù)據(jù)治理改革提供系統(tǒng)性的支持，從根本上提升政府精準施政，為社會公眾提供高水平的公共服務，助力地方經(jīng)濟社會的安全穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展；結合本地區(qū)實際，有序推進政府數(shù)據(jù)治理改革的步伐。政府的管理者和決策層必須通過政策體系的完善，有效引導相關企業(yè)參與政府數(shù)據(jù)治理改革進程，明確政府與企業(yè)的責任與義務，聚焦政府數(shù)據(jù)治理技術的開發(fā)與運用，制定并不斷完善旨在規(guī)范和約束數(shù)據(jù)收集、處理、利用、整合的發(fā)展戰(zhàn)略和政策支持體系。政府的政策支持和科學引導能夠從宏觀上保障地方政府數(shù)據(jù)治理改革的穩(wěn)定有序進行，同時也為政府數(shù)據(jù)治理改革提供政策支持和組織保障。政府主要領導人要正確認識強化數(shù)字政府建設對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要作用，為政府數(shù)據(jù)工作提供相關的政策、法規(guī)，為政府數(shù)據(jù)治理改革保駕護航。

（二）重視數(shù)據(jù)治理技術應用中的安全風險問題

技術是政府數(shù)據(jù)治理改革的一個核心要素，它關系著數(shù)據(jù)收集、利用與整合的整體質量。數(shù)據(jù)治理技術的創(chuàng)新和發(fā)展必須更多強調對于數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)風險的關切。政府和相關的企業(yè)要注重數(shù)據(jù)治理技術的創(chuàng)新和發(fā)展，注重數(shù)據(jù)信息資源利用整合的同時，更要關注數(shù)據(jù)本身的安全風險。政府和企業(yè)要切實承擔起自身的主體責任，強化系統(tǒng)思維，注重數(shù)據(jù)的收集技術、利用整合技術和服務的供給，強化技術對于整個數(shù)據(jù)治理過程的安全關切，在保障數(shù)據(jù)安全的基礎上，強化數(shù)據(jù)的利用與整合。就具體過程來看，數(shù)據(jù)信息是政府數(shù)據(jù)治理最重要的載體，也是政府數(shù)據(jù)治理績效構成的主要內容。地方政府應該充分認識數(shù)據(jù)信息對于政府數(shù)據(jù)治理的價值，以及它對政府治理的推動和促進作用。從政府數(shù)據(jù)治理改革的整個鏈條看，包含兩類核心主體，一類是數(shù)據(jù)信息的提供者，另一類是數(shù)據(jù)信息的需求者、收集者和整合使用者等。政府和其他社會主體都可能是數(shù)據(jù)的需求方和供給方，而且呈現(xiàn)一種“你中有我，我中有你”的場景，而數(shù)據(jù)則是連接不同利益相關者的中介或橋梁，所以數(shù)據(jù)自身對于政府數(shù)據(jù)治理績效的貢獻就不言而喻。從治理績效的要求來看，此類數(shù)據(jù)信息必須真實。誠然，失真的數(shù)據(jù)貢獻的也是績效，但是這種績效是負績效，而不是我們所期待的正績效。在此過程中，由于數(shù)據(jù)提供方和需求方的信息不對稱和大家對于數(shù)據(jù)信息的利益訴求各不相同，政府數(shù)據(jù)治理過程中的風險性和不確定性也就成為一個迫切需要回應的現(xiàn)實問題。這里的風險性和不確定性，與數(shù)據(jù)供給者和需求者（收集者、儲存者、加工者和利用者）都有密切關系〔8〕。減少風險性和不確定性，要求在政府數(shù)據(jù)治理改革過程中，數(shù)據(jù)提供者所提供的數(shù)據(jù)信息必須真實有效，而數(shù)據(jù)的需求者必須保障數(shù)據(jù)信息的安全性，保護數(shù)據(jù)提供者的個人隱私，將潛在的風險和不確定性的管控與數(shù)據(jù)信息的整合利用有效結合起來，切實履行自己對于國家總體安全的責任和義務，服務于國家治理能力體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標。

（三）注重數(shù)據(jù)治理實踐中技術平臺間的系統(tǒng)融合

政府數(shù)據(jù)治理改革必須有強大的技術系統(tǒng)支持。政府內部的數(shù)據(jù)系統(tǒng)與政府外部的企業(yè)或其他組織的數(shù)據(jù)處理與交換平臺之間的對接和融合，一直是我國政府數(shù)據(jù)治理改革的難點。政府數(shù)據(jù)治理改革績效的提升要求政府內部與政府外部的技術平臺和系統(tǒng)之間強化彼此間的融合，提升技術系統(tǒng)運行的效率，減少不同數(shù)據(jù)系統(tǒng)之間的技術壁壘，提升技術系統(tǒng)或平臺之間的協(xié)同性，這種協(xié)同性本身就是政府數(shù)據(jù)治理績效的重要構成。數(shù)據(jù)標準和數(shù)據(jù)流動的規(guī)則是保障技術系統(tǒng)或平臺之間協(xié)同性的重要內容，不同數(shù)據(jù)和基礎平臺要統(tǒng)一技術標準和操作手冊，為數(shù)據(jù)在不同技術平臺之間的流動創(chuàng)造良好的技術環(huán)境；從政府數(shù)據(jù)治理改革的整個過程來看，風險和不確定性的產(chǎn)生很大程度上與數(shù)據(jù)處理中心密切相關〔9〕。具體來講，數(shù)據(jù)信息的風險主要來自于數(shù)據(jù)信息的收集、儲存、處理與共享等環(huán)節(jié)。數(shù)據(jù)處理和整合的相關技術平臺要服從國家經(jīng)濟和社會發(fā)展大局，切實履行自己在政府數(shù)據(jù)治理過程中的責任和義務；不斷更新系統(tǒng)本身，增強系統(tǒng)自身的柔性，保障數(shù)據(jù)信息的安全和用戶的隱私，升級或更新數(shù)據(jù)技術系統(tǒng)的防火墻，從技術系統(tǒng)或資源整合的角度維護國家的總體安全；強化數(shù)據(jù)信息的整合、處理與利用能力，充分釋放技術系統(tǒng)帶給經(jīng)濟和社會發(fā)展的便捷、便利與高效，增強社會公眾對相關技術平臺的信任和認可，為數(shù)據(jù)信息的提供者和需求者提供良好的技術服務和使用體驗。此外，相關技術平臺或機構必須與其他利益相關者建立良好的伙伴關系，特別是政府與社會公眾這兩類最重要的主體，從技術協(xié)同的角度助力政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（四）優(yōu)化基于數(shù)據(jù)治理技術創(chuàng)新的公眾參與渠道和機制

政府數(shù)據(jù)治理改革的根本目的是服務人民，為人民提供最便捷、最高效的公共服務，促進經(jīng)濟、社會的高質量發(fā)展。政府數(shù)據(jù)治理改革本質上是利用信息和通信技術（ICT）來促進更高效、更經(jīng)濟的政府運行，讓更多的公眾獲得信息，并使政府對公民更負責任〔10〕。政府數(shù)據(jù)治理改革同樣需要公眾的有效參與。所以，政府數(shù)據(jù)治理改革必須貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，為社會公眾的有效參與創(chuàng)造條件。在政府數(shù)據(jù)治理實踐中，數(shù)字鴻溝依然明顯，并非所有的社會公眾都能享受政府數(shù)據(jù)治理改革的成果。雖然數(shù)字鴻溝可能只是一種過渡效應，但是目前這種分歧是非?，F(xiàn)實的，給政府造成了一個新的困境〔11〕。公眾有效參與是政府數(shù)據(jù)治理改革的重要因素，政府和企業(yè)必須創(chuàng)新公民參與的機制和技術，比如借助互聯(lián)網(wǎng)或手機等智能終端，為公眾參與政府數(shù)據(jù)治理提供技術支持。這種技術支持必須堅持“以用戶為中心，對用戶友好”的基本原則，從提升公眾與政府的交互性上強化相關技術的開發(fā)與運用，為公眾參與不斷拓寬新的技術渠道，而且要有效降低公眾參與政府數(shù)據(jù)治理改革的壁壘和成本，使得公眾能夠更透明、更便捷地與政府進行互動交流，為公眾參與公共政策的制定和優(yōu)化政府治理效能、提升公眾對政府問責和質詢的水平和能力創(chuàng)造新的圖景。為此，政府必須不斷優(yōu)化影響公眾參與效果的數(shù)據(jù)處理中心以及相關的技術平臺（終端），從技術上為公眾參與政府數(shù)據(jù)治理提供一種基于網(wǎng)絡互聯(lián)的新參與機制，直接提升公眾參與的體驗感和滿意度。相關的數(shù)據(jù)處理中心和技術平臺必須在政府治理的框架下，不斷更新和升級公眾參與的相關技術平臺和技術支持體系，為公眾提供便捷高效的公共服務。政府與公眾之間的互動，特別是政府對社會公眾重大關切的回應與反饋一直是學術界關注的焦點議題，相關的數(shù)據(jù)平臺要強化自身對公眾參與的技術共享，提供一種政府響應社會公眾需求的數(shù)據(jù)治理技術，這是政府數(shù)據(jù)治理改革得以推動的至關重要的條件。

（五）構建針對政府數(shù)據(jù)治理技術運用的全方位管控體系

政府數(shù)據(jù)治理改革過程中的數(shù)據(jù)信息收集、數(shù)據(jù)治理技術的開發(fā)與運用、數(shù)據(jù)的共享與整合利用涉及治理的工具理性與價值理性之間的平衡。鑒于數(shù)據(jù)和治理技術本身的特殊性，對數(shù)據(jù)和治理技術的監(jiān)管也構成政府數(shù)據(jù)治理改革的重要內容。數(shù)據(jù)及其治理技術的監(jiān)管目的在于保障數(shù)據(jù)本身的安全，維護國家的總體安全和公眾的切身利益。這種數(shù)據(jù)治理過程的監(jiān)管是一個復雜的監(jiān)管體系，它包括政府監(jiān)管、企業(yè)自身監(jiān)管和社會監(jiān)管。政府是數(shù)據(jù)治理改革的推手，同樣也是政府數(shù)據(jù)治理的舵手。在政府數(shù)據(jù)治理改革全面推進的背景下，從形式上講，政府將很多公共服務委托或外包給數(shù)據(jù)信息技術平臺，但是，從委托—代理理論來看，政府無法擺脫自己對這種服務委托或外包而衍生出的公共治理責任?；诖耍仨毬男小岸媸帧钡穆氊?，為政府數(shù)據(jù)治理改革建章立制，健全完善政府數(shù)據(jù)治理的法律法規(guī)，將整個政府數(shù)據(jù)治理改革的過程納入依法而治的軌道。應明確規(guī)定，非經(jīng)法律允許，任何主體不能收集可能涉及公民個人隱私的數(shù)據(jù)信息，更不能惡意收集和利用，堅決禁止非法交易涉及國家安全和公民個人隱私的數(shù)據(jù)信息。所有的政府數(shù)據(jù)治理改革都需要納入政府的監(jiān)管體系。政府要通過法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、媒體監(jiān)督等方式構建全方位的監(jiān)管體系，規(guī)范政府數(shù)據(jù)治理改革過程中所有利益相關者的行為邊界。特別是數(shù)據(jù)需求者和提供者以及相關的技術平臺，要建立彼此的公共責任地圖，所有的主體都要對政府數(shù)據(jù)治理改革中的失范行為承擔相應的責任。除了政府監(jiān)管，相關的企業(yè)也要承擔監(jiān)管的重要職責。提供數(shù)據(jù)治理技術的相關企業(yè)，要負起數(shù)據(jù)治理的主體責任，切實履行本企業(yè)的風險監(jiān)管義務，提升數(shù)據(jù)治理技術在應用過程中的風險監(jiān)管強度，促進數(shù)據(jù)的高效、安全利用，切實將數(shù)據(jù)治理技術和平臺嵌入政府治理體系，提升政府治理能力，為公眾提供高質量的公共產(chǎn)品和服務。政府數(shù)據(jù)治理還應該接受社會公眾的監(jiān)督。社會公眾既是數(shù)據(jù)治理技術的相對人，也應該是政府數(shù)據(jù)治理技術的監(jiān)督者。政府、企業(yè)和社會針對數(shù)據(jù)治理技術的全方位監(jiān)管體系本身也構成政府數(shù)據(jù)治理績效的重要內容。這種監(jiān)管能有效矯正政府數(shù)據(jù)治理改革過程中的違法亂紀行為，使得政府數(shù)據(jù)治理改革平穩(wěn)有序開展，促進政府數(shù)據(jù)治理績效的改進或提升。

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責任編輯 周 榮