高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管政策的量化研究

南銳 朱文俊

【摘要】高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管面臨的腐敗問題日趨嚴重， 已成為推進反腐敗斗爭和高校校辦企業(yè)體制改革的現(xiàn)實阻礙。對高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管政策進行分析， 有利于發(fā)現(xiàn)政策體系的演進脈絡(luò)與優(yōu)化路徑， 進而推進高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管體系與能力的現(xiàn)代化。本文選取2000 ～ 2022年間中央政府發(fā)布的73份政策， 構(gòu)建監(jiān)管主體、 監(jiān)管過程和監(jiān)管工具三維分析框架進行量化分析。結(jié)果表明： 監(jiān)管主體特征為超聚焦與分散聚焦， 監(jiān)管過程特征為關(guān)口前移與關(guān)口后移， 監(jiān)管工具特征為多元化與均衡化。鑒于此， 應(yīng)完善監(jiān)管主體， 構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管格局；強化監(jiān)管過程， 形成監(jiān)管鏈條閉環(huán)；優(yōu)化監(jiān)管工具， 提高監(jiān)管工具效能。

【關(guān)鍵詞】高校校辦企業(yè)；國有資產(chǎn)；監(jiān)管主體；監(jiān)督過程；監(jiān)管工具

【中圖分類號】 G647.5? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2023）12-0117-7

一、 問題的提出

黨的二十大報告指出， “只要存在腐敗問題產(chǎn)生的土壤和條件， 反腐敗斗爭就一刻不能停， 必須永遠吹沖鋒號， 堅持不敢腐、 不能腐、 不想腐一體推進， 以零容忍態(tài)度反腐懲惡， 決不姑息”。腐敗是指濫用公共權(quán)力謀取私人利益的行為， 其本質(zhì)是權(quán)力與利益的交易（World Bank，1997）。高校校辦企業(yè)作為公益性與逐利性的矛盾統(tǒng)一體， 權(quán)力與利益邊界模糊， 導(dǎo)致主體責任不明確， 易誘發(fā)尋租等腐敗問題（李沫和黃健，2016）。尤其是在高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域， 監(jiān)管主體缺位與監(jiān)管效能不足等問題導(dǎo)致其成為滋生腐敗的“溫床”， 國有資產(chǎn)腐敗性流失問題已成為推進反腐敗斗爭和高校校辦企業(yè)體制改革的現(xiàn)實阻礙。因此， 基于反腐敗視角探析高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管政策的演進脈絡(luò)與優(yōu)化路徑， 有利于推進反腐敗斗爭向縱深發(fā)展以及推動高校校辦企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

目前聚焦高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管政策的研究相對較少， 大多是圍繞高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管問題展開研究， 其研究內(nèi)容主要包括： 一是高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管的必要性。校辦企業(yè)作為高校創(chuàng)新體系中最具有市場活力的部分， 在高?？萍紕?chuàng)新與成果轉(zhuǎn)換領(lǐng)域扮演著重要角色， 但國有資產(chǎn)監(jiān)管問題削弱了其對高校的積極作用（章億發(fā)等，2021；閆平和彭勃，2019）。同時， 高校校辦企業(yè)作為具有高校職能與企業(yè)職能的雙重主體， 既承擔自負盈虧的有限責任， 也承擔國有資產(chǎn)保值增值責任， 這要求探索適合高校校辦企業(yè)的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制以明晰責任邊界， 鏟除滋生腐敗的土壤， 促進校辦企業(yè)與高校的雙向賦能和協(xié)同發(fā)展（李健生，2019；王勝楠等，2018）。二是高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管的實踐困境。高校校辦企業(yè)的角色特殊性使其國有資產(chǎn)監(jiān)管長期游離在國資委監(jiān)管體制之外， 而高校作為出資人其能力并不滿足“投資者適當性”， 國資委和高校的監(jiān)管缺位與錯位造成監(jiān)管效能不足（王穎，2021）。同時， 高校行政化、 高校校辦企業(yè)的監(jiān)管制度與技術(shù)尚不完善導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)不清、 監(jiān)管職能錯位等現(xiàn)實困境（鮑家志，2015；蘇竣等，2007）。三是高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管的未來路徑。在“管企業(yè)—管資產(chǎn)—管資本”的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制轉(zhuǎn)型過程中， 應(yīng)實行高校校辦企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離， 完善內(nèi)部控制與評價機制， 構(gòu)建多維多主體監(jiān)管體制， 形成“四維一體”的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系（朱煒等，2022；周瑛，2011；丁胄等，2014；李健生，2019；高紅和管仲軍，2020）， 實現(xiàn)高校校辦企業(yè)改革與反腐敗斗爭的雙重治理目標。

既有研究存在以下不足： 一是基于制度視角的研究大多從宏觀層面論述產(chǎn)權(quán)制度與國有資產(chǎn)監(jiān)管效能之間的關(guān)系， 缺乏對國有資產(chǎn)監(jiān)管政策的關(guān)注。二是過于重視質(zhì)性研究方法， 忽視了定性研究方法， 較少對高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管政策展開實證研究， 缺乏對政策全貌的系統(tǒng)化梳理和政策體系內(nèi)部各要素的深度分析， 對高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管政策的現(xiàn)實困境和優(yōu)化路徑的探討缺乏數(shù)據(jù)支撐， 降低了政策建議的科學性與可行性。鑒于此， 本文采用內(nèi)容分析法， 以2000 ～ 2022年間中央政府出臺的73份高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管相關(guān)政策為樣本， 構(gòu)建監(jiān)管主體、 監(jiān)管過程和監(jiān)管工具三維分析框架并展開分析， 以期為高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管政策體系的優(yōu)化提供實證支撐。

二、 三維分析框架

內(nèi)容分析法是一種半定量的研究方法， 能夠處理大量且時期較長的數(shù)據(jù)， 其通過在分析框架的約束下對政策文本內(nèi)容進行編碼與分析， 對顯現(xiàn)內(nèi)容進行系統(tǒng)性和客觀性描述（黃萃等，2015）。對高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管政策進行分析是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程， 基于單一維度的分析難以有效解讀與理解政策體系的完整性、 內(nèi)容的合理性、 結(jié)果的有效性。對其的分析既要反映政府在不同監(jiān)管過程中的政策供給， 又要體現(xiàn)多元主體監(jiān)管的協(xié)同貫通。在參考既有研究的基礎(chǔ)上（黃萃等，2011； 劉國佳等，2021）， 本文最終選取監(jiān)管主體、 監(jiān)管過程以及監(jiān)管工具三個相互支撐和補充的基本維度， 構(gòu)建高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管政策三維分析框架。

（一）監(jiān)管主體——X維度

監(jiān)管主體是指高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管政策的實施主體與作用對象， 這是政策系統(tǒng)中決定政策成功或失敗最為關(guān)鍵的因素。高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管實踐中存在多重委托代理鏈條， 包括“全體公民—各級政府—各級財政部門—各級教育部門—高等院校—高校國有資產(chǎn)管理部門—管理者”（ 高紅和管仲軍，2019）?？傮w來看， 以各級政府及其附屬機構(gòu)為代表的政府力量構(gòu)成政府主體， 以高校校辦企業(yè)為代表的市場力量構(gòu)成市場主體， 以公民為代表的社會力量構(gòu)成社會主體。本文將監(jiān)管主體歸納為政府、 市場和社會三類。

（二）監(jiān)管過程——Y維度

監(jiān)管過程是政府制定和實施高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管政策時必須考慮的關(guān)鍵要素之一， 不同監(jiān)管階段對政策作用的領(lǐng)域、 方式及力度等都會有所差異， 并關(guān)系到全周期監(jiān)管體系的建立。財政部2018年發(fā)布的《關(guān)于進一步加強和改進行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作的通知》中指出， 要加強資產(chǎn)全生命周期管理， 強化資產(chǎn)配置與資產(chǎn)使用、 處置的統(tǒng)籌管理。學界將國有資產(chǎn)監(jiān)管過程概括為資產(chǎn)購入、 使用、 報廢三個階段（帥毅，2013）?；诖?， 本文將監(jiān)管過程歸納為資產(chǎn)購置、 資產(chǎn)使用和資產(chǎn)處置三個階段。

（三）監(jiān)管工具——Z維度

政策工具是“人們?yōu)榻鉀Q某一社會問題或達成一定的政府目標而采取的具體手段和方式” （陳振明，2004）。政策工具分類依托于政策特征， 學界一般采用Rothwell和Zegveld（1984）或McDonnell和Elmore（1987）的分類方法。在高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管政策體系中， 政策工具作為監(jiān)管的重要手段， 一般也被稱為監(jiān)管工具， 其需要把“不敢腐”的強大震懾效能、 “不能腐”的剛性制度約束、 “不想腐”的思想教育優(yōu)勢融于一體， 推動反腐敗斗爭與高校校辦企業(yè)體制改革雙重目標的實現(xiàn)。本文借鑒Rothwell和Zegveld（1984）的研究思路， 將監(jiān)管工具劃分為供給型工具、 需求型工具和環(huán)境型工具三類。其中： 供給型工具是指政府等主體通過增加人才、 資金、 場地和技術(shù)等要素， 實現(xiàn)高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管反腐資源供給的政策工具； 需求型工具是指政府等主體通過設(shè)立示范區(qū)或交流合作等措施對社會多元主體進行鼓勵與引導(dǎo)， 刺激其產(chǎn)生高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管反腐需求的政策工具； 環(huán)境型工具是指政府等主體通過法規(guī)管制、 目標規(guī)劃或組織管理等措施， 為高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管反腐工作提供相應(yīng)環(huán)境的政策工具。這三類監(jiān)管工具又可細分為12個子工具， 具體如表1所示。

三、 研究設(shè)計

（一）數(shù)據(jù)收集與篩選

1. 數(shù)據(jù)收集。首先， 通過閱讀相關(guān)文獻確定檢索方向與檢索詞條： 一是從教育部等官方網(wǎng)站查找與高校校辦企業(yè)改制改革相關(guān)的政策文獻； 二是從國務(wù)院等官方網(wǎng)站查找與國有資產(chǎn)監(jiān)管有關(guān)的政策文獻。其次， 為保證樣本選取的全面性， 在預(yù)檢索基礎(chǔ)上確定“高校國有資產(chǎn)”“校辦企業(yè)改制”“高校監(jiān)管”“國有資產(chǎn)監(jiān)督與管理”“科技成果轉(zhuǎn)化”等檢索詞。最后， 在北大法寶、 法律之星等政策法規(guī)數(shù)據(jù)庫進行檢索， 并在國務(wù)院及各部委網(wǎng)站的政策文件庫進行二次檢索以查缺補漏， 共檢索出98份政策文件。

2. 數(shù)據(jù)篩選。為確保樣本選取的準確性、 代表性與規(guī)范性， 對政策文本實施進一步篩選： 一是僅采用中央層級的文本， 以保證樣本的權(quán)威性； 二是政策標題和內(nèi)容需與高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管密切相關(guān)， 以保證樣本內(nèi)容的相關(guān)性； 三是政策文本必須是相關(guān)部門頒布的具有約束力的法律法規(guī)、 規(guī)定、 意見、 辦法、 通知等規(guī)范性文件， 部門間轉(zhuǎn)發(fā)、 批準許可等不計入， 以保證樣本的規(guī)范性； 四是政策發(fā)文時間為2000年1月1日 ～ 2022年8月31日。最終梳理出有效政策樣本73份， 部分政策示例見表2。

（二）數(shù)據(jù)編碼

1. 確定編碼規(guī)則。政策文本編碼通常將具有完整語義的最小段落確定為一個分析單元， 單元編號方式采用“政策編號——章節(jié)編號——序列號”。編碼員根據(jù)政策分析框架對每個分析單元進行內(nèi)容分析， 篩選與監(jiān)管主體、 監(jiān)管過程和監(jiān)管工具相關(guān)的分析單元進行編碼。其中： 監(jiān)管主體維度將政府、 市場和社會分別編碼為11、 12、 13； 監(jiān)管過程維度將資產(chǎn)購置、 資產(chǎn)使用和資產(chǎn)處置分別編碼為21、 22、 23； 監(jiān)管工具維度將供給型工具、 需求型工具和環(huán)境型工具分別編碼為31、 32、 33。由于一些分析單元的表述具有綜合性， 為保證編碼的全面性與客觀性， 按其實際反映的維度進行獨立判斷并重復(fù)計數(shù)。

2. 人工編碼。一是編碼準備。對3名編碼員進行培訓(xùn)， 使其對高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管政策的監(jiān)管主體、 監(jiān)管過程與監(jiān)管工具三維分析框架及編碼規(guī)則的理解具有內(nèi)在一致性。二是預(yù)編碼。將編碼員分為2組， 每組1名編碼員， 給每組分配相同的20篇政策文本進行預(yù)編碼。試編碼完成后對2組編碼結(jié)果進行分析討論， 直至2組編碼結(jié)果一致。三是正式編碼。由2位編碼員分別進行編碼， 第3位編碼員負責審核。若編碼不一致則進行討論直至結(jié)果一致。編碼過程及部分條文示例見表3。

四、 結(jié)果與分析

（一）監(jiān)管主體分析

編碼結(jié)果表明， 政府、 市場與社會三類監(jiān)管主體占比順次為83.52%（887）、 11.77%（125）、 4.71%（50）。這表明以政府為核心、 以市場和社會為輔助的“一核兩翼”主體協(xié)同格局已經(jīng)形成。做優(yōu)“一核”、 壯大“兩翼”， 打造優(yōu)勢互補、 協(xié)同發(fā)展的行動共同體成為未來發(fā)展的重要方向。在監(jiān)管實踐中， 高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管的政府主體主要涉及國資委和教育部， 其中國資委只承擔國有資產(chǎn)出資人職責， 教育部則主要負責推進教育事業(yè)的發(fā)展， 缺乏資產(chǎn)監(jiān)管的能力。教育部和國資委的職能缺位與錯位導(dǎo)致高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管成為“三不管”地帶， 使得國有資產(chǎn)監(jiān)管面臨腐敗問題。另外， 政府雖是監(jiān)管腐敗工作的主導(dǎo)者， 但是市場和社會主體也具有不可替代的優(yōu)勢， 尤其是在反腐新時代背景下， 以資產(chǎn)管理公司為代表的市場及以非政府組織和公民為代表的社會主體已經(jīng)具有相應(yīng)的監(jiān)管意識與能力， 是重要的參與主體。但監(jiān)管體制機制的不完善增加了市場和社會主體參與監(jiān)管的阻力， 降低了自下而上溝通渠道的多樣性與有效性， 外部監(jiān)督效能下降， 進一步導(dǎo)致了主體間監(jiān)管信息梗阻。

（二）監(jiān)管過程分析

編碼結(jié)果表明， 資產(chǎn)購置、 資產(chǎn)使用和資產(chǎn)處置各階段占比順次為36.90%（300）、 28.17%（229）、 34.93%（284）。這表明高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管政策更加側(cè)重于對資產(chǎn)購置和處置階段的監(jiān)管， 而對資產(chǎn)使用階段的重視程度相對不足， 對資產(chǎn)全生命周期監(jiān)管的關(guān)注存在重心偏移， 不利于全周期監(jiān)管的實施。校辦企業(yè)作為高校的衍生物， 其擁有的國有資產(chǎn)被認為是“非經(jīng)營性”資產(chǎn)， 具有非生產(chǎn)性、 非經(jīng)營性、 非增值性與非營利性等特征， 這導(dǎo)致政策更加側(cè)重于對資產(chǎn)購置和保有環(huán)節(jié)的監(jiān)管， 缺少對資產(chǎn)使用的考核與監(jiān)督（高紅和管仲軍，2019）。2003年國務(wù)院出臺《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》， 強調(diào)提高資產(chǎn)的使用效率。一些地方政府通過成立政府公司或公共資源共享平臺的方式， 試圖打破高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)分割分散使用的區(qū)域、 部門和單位壁壘， 以提升國有資產(chǎn)使用效益。但由于國有資產(chǎn)所有權(quán)虛位， 資產(chǎn)實際使用部門的利益被不斷強化， 儼然成為資產(chǎn)的實際控制人， 嚴重削弱了國有資產(chǎn)共享與共用機制的有效性。直至2020年， 教育部辦公廳出臺《關(guān)于進一步加強國有資產(chǎn)出租出借管理的通知》， 要求嚴格控制國有資產(chǎn)出租行為， 有效抑制了資產(chǎn)使用階段監(jiān)管腐敗的蔓延趨勢， 提高了資產(chǎn)的使用效益。未來需要加強國有資產(chǎn)配置、 使用、 處置各階段的審核和監(jiān)督管理， 構(gòu)建從“入口”到“出口”全生命周期的資產(chǎn)管理體系。

（三）監(jiān)管工具分析

由圖1可知， 供給型、 需求型與環(huán)境型三類工具之間的頻數(shù)與占比存在明顯的差異， 環(huán)境型工具（1164， 84.23%）過溢， 需求型工具（112， 8.10%）和供給型工具（106， 7.67%）過缺， 監(jiān)管工具間存在結(jié)構(gòu)性失衡。這表明監(jiān)管政策在構(gòu)建監(jiān)管大環(huán)境的同時， 缺少對監(jiān)管所需技術(shù)、 資金與人力等各類資源應(yīng)有的重視， 弱化了監(jiān)管工作的可持續(xù)性。

環(huán)境型工具在校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管政策體系中占據(jù)核心地位。具體來看， 各環(huán)境型監(jiān)管子工具的占比不同， 法規(guī)管制、 考核監(jiān)督、 組織管理、 目標規(guī)劃、 策略舉措占比順次為31.62%、 28.36%、 12.74%、 5.93%、 5.14%。其中， 法規(guī)管制占比最大， 這表明： 一方面， 制度建設(shè)是消除高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管腐敗問題和 防止國有資產(chǎn)流失的關(guān)鍵。國有資產(chǎn)監(jiān)管體制變革過程中會造成某些監(jiān)管制度的“盲點”， 滋生腐敗的空間， 易成為權(quán)力惡性膨脹的土壤， 并導(dǎo)致組織間管理的“接縫點”缺乏控制與監(jiān)管， 誘發(fā)資產(chǎn)處置過程中資產(chǎn)去向不明等監(jiān)管腐敗問題。另一方面， 伴隨著社會形勢的發(fā)展， 國有資產(chǎn)監(jiān)管仍會出現(xiàn)許多新情況、 新問題和新任務(wù)， 要求對舊有制度更新、 補充與完善， 這也增加了法規(guī)管制工具的使用頻率?？己吮O(jiān)督的占比次之， 表明推動形成監(jiān)管大格局、 監(jiān)管一盤棋是高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管的目標與手段。黨的十九屆四中全會明確要求， 形成以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。這相應(yīng)地要求在監(jiān)管理念、 監(jiān)管重點、 監(jiān)管方式和監(jiān)管導(dǎo)向等方面做出全方位與根本性的轉(zhuǎn)變， 對考核監(jiān)督的數(shù)量與質(zhì)量提出更高要求。組織管理的占比再次之， 表明組織通過調(diào)整內(nèi)設(shè)機構(gòu)職能、 理順組織運行機制、 暢通組織間溝通銜接、 避免組織工作交叉等方式提高組織效能， 為監(jiān)管反腐工作提供強力的組織支持。

供給型和需求型工具在政策體系中發(fā)揮輔助作用， 其中前者傾向于提供信息技術(shù)與資金， 后者傾向于加強鼓勵引導(dǎo)與交流合作。這說明現(xiàn)有政策體系傾向于通過“技術(shù)+人才”兩條腿走路的方式， 推動監(jiān)管隊伍、 監(jiān)管技術(shù)與監(jiān)管設(shè)備的更新與發(fā)展， 為監(jiān)管反腐建設(shè)奠定雄厚的基礎(chǔ)保障。同時， 通過鼓勵引導(dǎo)， 激發(fā)政府、 高校、 企業(yè)與社會組織等多元主體的監(jiān)管意識， 促使其堅守監(jiān)管底線， 并推動形成主體功能明顯、 優(yōu)勢互補的監(jiān)管格局， 構(gòu)建人民群眾廣泛支持并參與監(jiān)管反腐的新時代格局。

總體來看， 高校校辦企業(yè)監(jiān)管政策中的監(jiān)管工具在頻數(shù)與類型上的搭配變化與“管企業(yè)—管資產(chǎn)—管資本”的國有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變相契合， 這種轉(zhuǎn)變相應(yīng)地要求調(diào)整國有資產(chǎn)監(jiān)管方式和手段， 綜合運用供給型、 需求型和環(huán)境型監(jiān)管工具， 推動校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管質(zhì)量變革、 效率變革和動力變革， 消除面臨的“塌方式”腐敗等問題。

（四）交叉分析

對高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管政策的監(jiān)管主體、 監(jiān)管過程和監(jiān)管工具的三維交叉分析如圖2所示。

1. 從監(jiān)管主體維度來看。政府主體在各監(jiān)管過程中使用監(jiān)管工具的比例相較于市場和社會主體更加均衡。政府主體需要通過監(jiān)管工具箱保證監(jiān)管職責的全面履行， 在不同監(jiān)管過程中涉及的監(jiān)管工具類型與數(shù)量會相對均衡。市場主體作為國有資產(chǎn)的使用者， 會綜合使用法規(guī)管制、 鼓勵引導(dǎo)和教育培訓(xùn)等監(jiān)管工具， 促使企業(yè)建立系統(tǒng)完善的內(nèi)部控制制度， 優(yōu)化監(jiān)管模式與流程， 提高內(nèi)部監(jiān)管效能。社會主體主要包括社會公眾、 社會組織與公眾媒體三個部分， 但由于各主體的局限性， 未能充分發(fā)揮其監(jiān)管優(yōu)勢， 也相應(yīng)地削弱了輿論宣傳、 鼓勵引導(dǎo)、 資金投入等監(jiān)管子工具的政策效用。

具體來說： 一是對于社會公眾， 信息不對稱等問題導(dǎo)致其相較于政府和市場擁有的監(jiān)管信息較少， 缺乏監(jiān)管的能力。同時， 國有資產(chǎn)監(jiān)管腐敗問題通常并不直接侵犯社會公眾的個人利益， 相應(yīng)地公眾缺乏監(jiān)管意愿， 最終導(dǎo)致公眾通常游離于監(jiān)管實踐之外， 對此需要進一步調(diào)整監(jiān)管工具， 為公眾參與監(jiān)督搭建自下而上的溝通渠道， 促進公眾進一步融入監(jiān)管大格局中。二是對于社會組織， 政府對社會組織的管理經(jīng)歷了“雙重管理體制”向“綜合監(jiān)管”的轉(zhuǎn)軌（敬乂嘉，2016）， 提升了社會組織承接政府職能的能力， 強化了其鏈接政府與公眾的橋梁作用。但由于社會組織在監(jiān)管領(lǐng)域面臨組織合法性等問題， 鼓勵引導(dǎo)、 目標規(guī)劃等監(jiān)管工具對社會組織的賦權(quán)增能效果有限， 梗阻了社會組織的參與渠道， 削弱了監(jiān)管合力的發(fā)揮。三是對于公眾媒體， 其作為社會的第四種權(quán)力， 在現(xiàn)實中與政府呈現(xiàn)出競爭合作關(guān)系， 即政府對媒體的規(guī)制與媒體對政府的監(jiān)督（邵燕斐和童國華，2014）。在技術(shù)進步和市場需求的推拉作用下， 新媒體迅速崛起， 并進一步強化了民意表達、 社會意見匯總、 社會事件處理的綜合作用， 有效凝聚了監(jiān)管反腐的工作合力。但新媒體面臨的公共服務(wù)功能和企業(yè)化管理矛盾突出等問題， 削弱了其作用的發(fā)揮。

2. 從監(jiān)管過程維度來看。資產(chǎn)購置與資產(chǎn)處置階段涉及的監(jiān)管工具總量大且類型搭配均衡， 但資產(chǎn)使用階段涉及的監(jiān)管工具總量較少且類型搭配失調(diào)。這表明現(xiàn)有政策體系傾向于通過監(jiān)管關(guān)口前移保障國有資產(chǎn)安全和通過監(jiān)管關(guān)口后移強化主體責任。但資產(chǎn)使用階段作為資產(chǎn)全周期監(jiān)管鏈條中的重要環(huán)節(jié)， 在實踐中存在多頭監(jiān)督、 重復(fù)監(jiān)督和監(jiān)督不到位等問題， 引發(fā)了資產(chǎn)的違規(guī)出租、 出借等， 從而產(chǎn)生腐敗案件， 削弱了監(jiān)管的連續(xù)性和有效性， 易造成國有資產(chǎn)流失。

3. 從監(jiān)管工具維度來看。監(jiān)管工具結(jié)構(gòu)不均衡， 存在過溢風險。政府面對高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管腐敗過程中出現(xiàn)的“窩案”“串案”等新型腐敗問題， 需要及時調(diào)整監(jiān)管工具的數(shù)量與結(jié)構(gòu)， 構(gòu)建多元主體協(xié)同監(jiān)管大格局。目前， 各監(jiān)管主體在不同的監(jiān)管過程中都大量使用環(huán)境型工具， 這既與監(jiān)管工作的復(fù)雜性與敏感性相關(guān)， 也與反腐敗斗爭形勢的嚴峻性有關(guān)， 相應(yīng)地要求構(gòu)建完善的法規(guī)管制、 清晰的目標規(guī)劃、 嚴密的考核監(jiān)督、 規(guī)范的組織管理、 靈活的策略舉措“五維一體”監(jiān)管模式， 為監(jiān)管工作的持續(xù)深入推進奠定制度、 組織與功能基礎(chǔ)， 并在“一核兩翼”的主體協(xié)同格局下， 以強化政府主導(dǎo)作用為關(guān)鍵， 以深化校辦企業(yè)自我監(jiān)管作用為重點， 以更好動員社會組織、 公眾和媒體協(xié)同參與為支撐， 充分調(diào)用社會各類資源打擊監(jiān)管腐敗行為。

五、 結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

1. 監(jiān)管主體特征： 超聚焦與分散聚焦。2015年6月教育部印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范和加強直屬高等學校所屬企業(yè)國有資產(chǎn)管理的若干意見》， 要求加強高校所屬企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)管， 加快建立事企分開、 權(quán)責明晰的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制機制， 防范國有資產(chǎn)流失， 實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值， 這標志著高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管政策的監(jiān)管主體從超聚焦模式向分散聚焦模式轉(zhuǎn)變， 最終形成了以政府為主導(dǎo)、 市場和社會主體廣泛參與的“一核兩翼”多主體協(xié)同監(jiān)管格局。在此之前， 監(jiān)管主體集中于政府主體， 監(jiān)管面臨的腐敗問題主要依靠政府主體“一肩挑”， 其需要快速建立政策體系并發(fā)揮制度的規(guī)范、 引導(dǎo)作用。市場和社會主體由于監(jiān)管意愿和能力相對較弱， 在該階段的實質(zhì)性參與相對較少。在此之后， 監(jiān)管主體分散聚焦于多元主體中， 各類社會組織監(jiān)督意愿與能力的提升使其開始承接政府職能， 利用自身的專業(yè)優(yōu)勢和橋梁功能為監(jiān)管反腐工作的順利推進提供優(yōu)質(zhì)的教育培訓(xùn)服務(wù)和人才隊伍。以高校校辦企業(yè)為核心的市場主體在“無形的手”的指導(dǎo)下采用二級市場減持、 非定向產(chǎn)權(quán)交易或增資稀釋等方式推動了校企產(chǎn)權(quán)制度改革， 避免了產(chǎn)權(quán)不明等問題可能引發(fā)的監(jiān)管腐敗， 借助市場化方式理順了政府與市場間的關(guān)系， 推動了從“管企業(yè)”向“管資本”的轉(zhuǎn)變。

2. 監(jiān)管過程特征： 關(guān)口前移與關(guān)口后移。高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管腐敗問題常暴露在資產(chǎn)購置與資產(chǎn)處置階段， 這要求政策做好監(jiān)管關(guān)口前移和關(guān)口后移， 提高監(jiān)管成效， 抑制腐敗蔓延趨勢。在資產(chǎn)購置階段， 高校校辦企業(yè)的多數(shù)國有資產(chǎn)是由高校資產(chǎn)或技術(shù)成果轉(zhuǎn)化而來， 但由于產(chǎn)權(quán)制度與內(nèi)部控制制度缺失等因素， 導(dǎo)致了監(jiān)管腐敗問題的發(fā)生。關(guān)口前移要求建立完善的產(chǎn)權(quán)制度， 采用合理適度的融入式跟進監(jiān)督， 延伸日常監(jiān)督觸角， 壓實監(jiān)督主體責任， 真正發(fā)揮“探頭”“前哨尖兵”作用。在資產(chǎn)處置階段， 由于高校校辦企業(yè)沒有定期對企業(yè)的資產(chǎn)展開清查， 無法及時掌握各類資產(chǎn)的動態(tài)， 從而滋生了監(jiān)管腐敗的溫床。監(jiān)管關(guān)口后移要求管理部門及企業(yè)對資產(chǎn)賬務(wù)開展定期盤查， 并對清查出問題的賬目及時做出處理， 做到“物物相符， 賬賬對應(yīng)”， 真正掌握資產(chǎn)情況， 從而鏟除腐敗土壤， 實現(xiàn)反腐敗的“零容忍、 無死角、 全覆蓋”。

3. 監(jiān)管工具特征： 多元化與均衡化。監(jiān)管工具總體呈現(xiàn)出多元化與均衡化特征。由于國有資產(chǎn)腐敗問題涉及多元主體， 反腐敗工作具有長期性、 艱巨性和復(fù)雜性， 構(gòu)建監(jiān)管大格局需要數(shù)量繁多且種類豐富的環(huán)境型工具， 因此該工具使用頻率最高。供給型工具使用頻率次之， 這是政策制定者基于現(xiàn)實狀況， 不斷吸取經(jīng)驗， 提高反腐敗意識， 健全高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管政策體系的結(jié)果。需求型工具使用頻率最低， 其主要是引導(dǎo)各個部門提高政治站位、 樹立反腐意識、 挖掘監(jiān)管過程中可能存在的腐敗空間?？傮w來看， 監(jiān)管工具逐漸趨于多元化與均衡化， 形成了較好的互補作用， 工具的協(xié)同效力增強?？梢?， 在“管企業(yè)—管資產(chǎn)—管資本”的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制轉(zhuǎn)型過程中， 對多元主體職能要求的轉(zhuǎn)變是推動監(jiān)管工具發(fā)生變革的重要力量， 隨著政府角色定位的轉(zhuǎn)變和對社會的放權(quán)讓利， 監(jiān)管工具也出現(xiàn)了相應(yīng)的調(diào)整。

（二）政策建議

1. 完善監(jiān)管主體， 構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管格局。一是強化政府監(jiān)管。政府監(jiān)管是高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管的重中之重， 強化政府監(jiān)管的主導(dǎo)作用需要打造包括權(quán)力監(jiān)督、 國家監(jiān)察在內(nèi)的綜合監(jiān)督， 以及司法監(jiān)督和其他各項專門監(jiān)督在內(nèi)的多維度監(jiān)督體系， 提高監(jiān)督的有效性。二是完善市場和社會監(jiān)管。以內(nèi)部控制為主的市場監(jiān)管在“無形的手”的作用下會自發(fā)提升監(jiān)管效能， 以民主監(jiān)管、 群眾監(jiān)管和輿論監(jiān)管為主的社會監(jiān)管作為一雙“無處不在的眼睛”， 會加大監(jiān)管合力（趙園園和張明軍，2020）。兩類主體通過更靈活多變的形式和渠道， 對黨內(nèi)監(jiān)管、 國家監(jiān)管予以補充， 對高校校辦企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)及其工作人員形成一種“軟約束”。綜上， 政府可以通過設(shè)立諸如智慧監(jiān)管平臺的方式構(gòu)建橫向集成化和縱向扁平化的監(jiān)管協(xié)同結(jié)構(gòu)， 向市場和社會賦權(quán)增能， 織密政府、 市場和社會間的行動網(wǎng)絡(luò)， 構(gòu)建多元主體協(xié)同監(jiān)管格局。

2. 強化監(jiān)管過程， 形成監(jiān)管鏈條閉環(huán)。一是以專項監(jiān)管提升各監(jiān)管過程的監(jiān)管效能。政府和高校需要綜合分析往年資產(chǎn)購置、 資產(chǎn)使用與資產(chǎn)處置各階段經(jīng)常出現(xiàn)的監(jiān)管腐敗問題類型， 梳理問題處置情況， 將所有問題進行綜合研判， 從共性問題中凝練出專項治理目標， 有計劃、 有針對性地開展專項治理。同時， 緊盯關(guān)鍵少數(shù)、 關(guān)鍵崗位， 加強日常監(jiān)管， 堅持在重要節(jié)點開展專項督查。二是以“回頭看”推動全周期監(jiān)管行動的落實。以問題整改為突破口， 將監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題反饋給相關(guān)組織并要求逐條制定整改措施， 明確整改目標、 整改時限、 整改責任人。同時， 要求相關(guān)組織針對存在的問題開展自查自糾、 舉一反三， 并將問題整改列入下一年度組織工作計劃， 督促形成個性化條款， 既“當下改”， 又“長久立”， 不斷完善問題整改的長效機制。

3. 優(yōu)化監(jiān)管工具， 提高監(jiān)管工具效能。一是豐富監(jiān)管工具， 提升監(jiān)管工具的全面性。例如， 創(chuàng)新供給型監(jiān)管子工具， 針對專家學者、 社會公眾等群體， 通過增加兼顧物質(zhì)獎勵和精神獎勵的工具類型與數(shù)量， 更充分地挖掘這類群體的主觀能動性， 保障其參與的積極性與合法利益。二是科學配置監(jiān)督工具， 強化監(jiān)督工具使用的合理性。高校校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管是一項系統(tǒng)性工程， 需要全局發(fā)力， 并遵循實際情況， 因時因地， 相機決策， 選擇最合適的監(jiān)管工具類型， 優(yōu)化監(jiān)管工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)， 提高監(jiān)管工具與政策目標之間的匹配性， 進而發(fā)揮監(jiān)管工具的最大協(xié)同效果。三是精準使用監(jiān)管工具， 強化監(jiān)管工具使用的動態(tài)性和導(dǎo)向性。隨著監(jiān)管腐敗問題形勢的動態(tài)變化， 需適量增加供給型和需求型工具的總量， 或者通過調(diào)整環(huán)境型子工具的搭配比例， 以最大程度地發(fā)揮監(jiān)督工具箱的監(jiān)督合力。

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