李揚(yáng)

化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，首先是一個(gè)體制問(wèn)題。我從五個(gè)方面談如何進(jìn)行體制問(wèn)題的改革。

體制改革的五個(gè)方面問(wèn)題

首先，要了解中國(guó)政府部門(mén)的杠桿率。

雖然國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)政府的杠桿率這一問(wèn)題多有微詞，但此前我國(guó)政府杠桿率一直比較平穩(wěn)，而疫情三年來(lái)上升得非?？?，上升幅度超過(guò)了我們的預(yù)期。其中的原因當(dāng)然很多，比如疫情后一些企業(yè)和居民“躺平”了，政府必然要出手多做一些事。

地方政府債務(wù)問(wèn)題的大背景，是公共財(cái)政預(yù)算收入增速下降，預(yù)算支出增速總體上升、高于預(yù)算收入。這樣財(cái)政赤字會(huì)增大，從而政府債務(wù)也會(huì)增大。中國(guó)的赤字概念和債務(wù)概念并不等同，因?yàn)檎畟鶆?wù)有一些是非赤字的債務(wù)，而赤字和債務(wù)都將會(huì)增大。

近幾年，財(cái)政收入占GDP的比重下降得很快。2015年，我國(guó)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入與GDP之比達(dá)到22.1%，但現(xiàn)在下降到16.8%。1994年實(shí)行分稅制改革是下了很大決心的，當(dāng)時(shí)朱镕基總理要啃這個(gè)改革的硬骨頭，就是因?yàn)閮蓚€(gè)比重下降。財(cái)政問(wèn)題在宏觀經(jīng)濟(jì)中占有重要地位，財(cái)政出問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)就會(huì)真正出問(wèn)題。財(cái)政比重下降是一個(gè)值得關(guān)注的危險(xiǎn)信號(hào)，它預(yù)示著政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力正在下降。

政府性基金收入，2022年也是斷崖式下跌，迅速減少了2萬(wàn)億元?；鹗杖胫饕煞质峭恋爻鲎尳穑?022年基本上都封在那里，土地賣(mài)不掉或者賣(mài)不出價(jià)錢(qián)來(lái)。房地產(chǎn)市場(chǎng)問(wèn)題成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)大問(wèn)題，而化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，就成為解決當(dāng)前面臨困難的關(guān)鍵。

第二個(gè)問(wèn)題，地方政府的債務(wù)問(wèn)題，它是體制性矛盾的一個(gè)集中體現(xiàn)。

我們可以從幾個(gè)角度來(lái)看。一是地方財(cái)政供養(yǎng)人口過(guò)多。每年財(cái)政供養(yǎng)人群支出，保守估計(jì)在6.8億元以上，占稅收的比例至少達(dá)到41%。

地方政府財(cái)政承擔(dān)的功能過(guò)多，這是一直沒(méi)有得到解決的老問(wèn)題。政府干預(yù)太多了，什么事都攬著干，這就需要大量的財(cái)政收入，而財(cái)政收入在經(jīng)濟(jì)下行的情況下又不可能增長(zhǎng)，于是政府只能借債，甚至產(chǎn)生潛在的負(fù)債。

中國(guó)地方政府都不能依靠自己的稅收收入來(lái)平衡自己的支出。地方財(cái)政收入包括三部分，第一是公共財(cái)政，北京、上海的財(cái)政收入非常好，但也只滿足70%。中間有一部分是轉(zhuǎn)移支付和稅收返還，包括增值稅分成比例等等。第二是政府性基金收入，其中主要是土地收入。第三是其他渠道。

當(dāng)年搞分稅制時(shí)，原則是一級(jí)政府有一級(jí)事權(quán)，基本可以用自己的收入來(lái)滿足所承擔(dān)事權(quán)的需要，這樣才比較穩(wěn)定。但現(xiàn)在地方財(cái)政可支配的財(cái)力結(jié)構(gòu)狀況并不穩(wěn)定。

根據(jù)表1可知，財(cái)政最困難的是青海，最不困難的是北京，北京的困難系數(shù)為20%。如果我們重新編一個(gè)2022年各地財(cái)政困難系數(shù)排名的話，各地的困難系數(shù)應(yīng)該都會(huì)提高。

由此可見(jiàn)，地方政府債務(wù)問(wèn)題其實(shí)與體制上不能夠得到穩(wěn)定的財(cái)政支持密切相關(guān)。

第三個(gè)問(wèn)題，地方債務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

我們研究了各省的債務(wù)率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的關(guān)系。有些省市，例如北京、上海，它的債務(wù)高，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況好，債務(wù)問(wèn)題就不是很大。根據(jù)圖1，政府債務(wù)率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平關(guān)系最好的是上海，北京，江蘇、浙江都處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的上限上。天津的債務(wù)率很高，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)還沒(méi)落在線下。最不好的情況應(yīng)當(dāng)是貴州、甘肅、青海，他們的債務(wù)率很高，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況又落在下面。這表明，中國(guó)的債務(wù)問(wèn)題，特別是地方債務(wù)問(wèn)題，要進(jìn)行分類解決。

第四個(gè)問(wèn)題，講地方債務(wù)不能就財(cái)政論財(cái)政，它和金融密切相關(guān)。

現(xiàn)在大家談債務(wù)的貨幣化，其實(shí)債務(wù)貨幣化早就發(fā)生了，而且程度已經(jīng)很深了。我們總的債券被商業(yè)銀行持有70%以上。盡管央行基本上對(duì)于政府債券是袖手旁觀的，但鑒于商業(yè)銀行是貨幣供應(yīng)的主體，中國(guó)政府債務(wù)的貨幣化程度事實(shí)上是很高的。

地方政府債的資金來(lái)源，基本上都是商業(yè)銀行，所以稱為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)互溢。這不是簡(jiǎn)單的財(cái)政問(wèn)題，其實(shí)已經(jīng)成為金融問(wèn)題了。所以財(cái)政政策的金融化或者金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)互溢性增強(qiáng)，這是我們?cè)诳紤]和討論地方政府債務(wù)時(shí)不能回避的一個(gè)問(wèn)題。

第五個(gè)問(wèn)題，化解地方債務(wù)需要有綜合措施。

（一）體制改革最重要。第一，中國(guó)現(xiàn)行五級(jí)財(cái)政不應(yīng)再繼續(xù)下去，建議實(shí)行三級(jí)財(cái)政。財(cái)政部10年前在一些地方推動(dòng)過(guò)縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)財(cái)政合并試點(diǎn)。我國(guó)在改革開(kāi)放前也是三級(jí)財(cái)政，地區(qū)和鄉(xiāng)是上級(jí)派出機(jī)構(gòu)，沒(méi)有財(cái)政權(quán)。而現(xiàn)在“地區(qū)”和“鄉(xiāng)”已成為實(shí)際的層級(jí)。1994年分稅制改革后，我們?nèi)フ{(diào)查分稅制的效果，其中很突出的一個(gè)問(wèn)題是，分稅制里中央稅是清楚的，雖然中央只拿“瘦肉”，地方拿“肥肉”，但“瘦肉”長(zhǎng)得很快。地方四級(jí)財(cái)政權(quán)總共就分到七種稅，而且都是小稅。所以做不到一級(jí)政權(quán)一級(jí)收入、能夠基本平衡。我覺(jué)得還是要堅(jiān)決地回到三級(jí)財(cái)政。

第二，政府干預(yù)過(guò)多，參與的事過(guò)多。第三，財(cái)政分權(quán)還是分財(cái)？1994年分稅制時(shí)的提法，是一級(jí)事權(quán)對(duì)一級(jí)財(cái)權(quán)，現(xiàn)在出臺(tái)的文件是說(shuō)一級(jí)事權(quán)對(duì)一級(jí)財(cái)力，而財(cái)力是可以調(diào)控的，調(diào)控權(quán)在中央。

第四，要切實(shí)減少財(cái)政供養(yǎng)人口。現(xiàn)在全社會(huì)就業(yè)形勢(shì)不好，大家都要去考公務(wù)員。

（二）解決中央和地方關(guān)系，要有一套穩(wěn)定的制度安排。需要實(shí)事求是確認(rèn)并厘定地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的事權(quán)，并且為履行這些事權(quán)提供穩(wěn)定、透明、可持續(xù)的財(cái)力支持。制度安排也應(yīng)有立法的考慮，現(xiàn)在中央和地方的財(cái)政關(guān)系還沒(méi)有成法。黨的二十大報(bào)告中關(guān)于財(cái)政講了三條：預(yù)算；稅制；轉(zhuǎn)移支付制度。有關(guān)轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)際上是央地之間的關(guān)系，這個(gè)不解決的話，體制是不能夠穩(wěn)定的。

（三）政府債務(wù)管理。目前政府債種類已很多了，還會(huì)繼續(xù)發(fā)。要有一個(gè)專門(mén)的地方政府債務(wù)的管理安排，要管理發(fā)、用、管、還的問(wèn)題，需要建立一套科學(xué)衡量的指標(biāo)，同時(shí)完善管理體系，要設(shè)立單獨(dú)的金融機(jī)構(gòu)來(lái)專門(mén)為政府做這個(gè)事。

目前地方債問(wèn)題越來(lái)越突出。我曾到日本訪問(wèn)調(diào)研有關(guān)地方問(wèn)題，日本的體制跟我們一樣，也是單一體制，它不允許地方政府發(fā)債，而是由中央統(tǒng)一制定額度指標(biāo)、配合指標(biāo)，由地方去發(fā)。地方政府發(fā)行債券，基本上是由專門(mén)的金融機(jī)構(gòu)安排?，F(xiàn)在日本的地方政府債務(wù)資金來(lái)自三部分：第一部分是為地方政府發(fā)債的專門(mén)機(jī)構(gòu)，設(shè)在它的內(nèi)務(wù)??；第二部分是在市場(chǎng)上直接發(fā)債，像東京都，那肯定沒(méi)有問(wèn)題；第三部分是商業(yè)銀行貸款。我覺(jué)得我們需要借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)。

中國(guó)解決債務(wù)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)說(shuō)不是很難。為回?fù)魢?guó)際上對(duì)中國(guó)債務(wù)問(wèn)題的攻擊，我們?cè)?jīng)編制了國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表。中國(guó)政府確實(shí)有負(fù)債，而且近些年債務(wù)增長(zhǎng)很快，但同時(shí)中國(guó)政府的資產(chǎn)額也很大，這幾年增長(zhǎng)得更快。目前政府資產(chǎn)占全社會(huì)資產(chǎn)的30%-40%，其中很大部分是經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、優(yōu)良資產(chǎn)，因此可以通過(guò)資產(chǎn)置換的方式解決當(dāng)下的債務(wù)問(wèn)題，這應(yīng)該是可行的?？煽紤]妥善安排出售部分經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，以彌合地方政府的債務(wù)空缺。這里涉及部分國(guó)有企業(yè)的民營(yíng)化問(wèn)題，當(dāng)然需要在政治上和經(jīng)濟(jì)上做好平衡。

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