除了“糧食安全”食物保障還意味著什么？

演講：司振中（加拿大Balsillie國際事務(wù)學(xué)院）

食物保障這個(gè)議題表面上可能比較學(xué)術(shù)，但它其實(shí)關(guān)乎著每個(gè)人每一天的飲食健康和營養(yǎng)。

我想先從食物保障的概念談起，看看這個(gè)綜合性概念是怎么形成的，經(jīng)歷了哪些發(fā)展。然后我會(huì)討論如何衡量食物保障的水平，也就是我們怎樣去度量一個(gè)城市、社區(qū)的食物保障水平。最后也會(huì)討論我們在中國以及在其他一些國家做的關(guān)于食物保障水平的調(diào)查，分享一些研究的結(jié)果。

什么是食物保障？

首先，什么是食物保障？這個(gè)詞的英文是food security，國內(nèi)通常被翻譯成“糧食安全”。但在國際上，這個(gè)概念背后的含義非常全面，聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）對(duì)此有非常精準(zhǔn)的定義，翻譯過來是：

食物保障“應(yīng)該以滿足人們更加豐富的飲食需要和需求偏好為目標(biāo)，確保每個(gè)公民在時(shí)間、空間、經(jīng)濟(jì)上無障礙地獲得足夠、安全、富有營養(yǎng)的食物”，“既要有充足的食物數(shù)量且產(chǎn)品結(jié)構(gòu)能夠符合當(dāng)?shù)鼐用裣M(fèi)偏好，又對(duì)食物品質(zhì)、營養(yǎng)做出要求”。

可以看到，食物保障這個(gè)概念強(qiáng)調(diào)了很多個(gè)關(guān)鍵詞。相應(yīng)地，如果人們無法獲得以上定義當(dāng)中的充足食物時(shí)，就會(huì)存在食物保障的問題。

所以說，理解“食物保障”要跳出我們國內(nèi)常討論的“糧食安全”的框架。因?yàn)椤凹Z食安全”很多時(shí)候強(qiáng)調(diào)的只是國家層面的糧食生產(chǎn)與供給，而“食物保障”更多偏向于個(gè)人層面：我們每個(gè)人能否隨時(shí)隨地獲取足夠有營養(yǎng)、安全的食品。

“食物保障”如何從國家層面的糧食供給演變?yōu)榻裉爝@樣一個(gè)復(fù)雜概念呢？背后有著各種各樣的影響因素。

根據(jù)一些學(xué)者關(guān)于食物體系的研究總結(jié)，影響食物保障演變的因素主要有三個(gè)。

一是不同利益群體的參與。怎樣才能供給足夠的糧食？最開始這是政府關(guān)心的問題，因?yàn)檫@關(guān)系到政權(quán)的穩(wěn)定。后來由于越來越多消費(fèi)者、農(nóng)民的參與，導(dǎo)致我們對(duì)食物保障的理解逐漸從糧食供給的層面演變到個(gè)體消費(fèi)的層面。

二是新的信息和經(jīng)驗(yàn)的出現(xiàn)。這讓人們重新思考食物保障應(yīng)該如何界定。因?yàn)檫@一界定將影響國際的食物政策與治理，同時(shí)也影響每個(gè)國家在制定政策來促進(jìn)食物保障時(shí)，應(yīng)該考慮哪些方面。

三是與糧食貿(mào)易相關(guān)的機(jī)構(gòu)的設(shè)置。這里尤其要提到的是兩個(gè)聯(lián)合國機(jī)構(gòu)，1945年FAO設(shè)立，以及后來世界糧食計(jì)劃署（WFP）的成立，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)國際糧食貿(mào)易以及國際食物治理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

另外，從尺度上看，“食物保障”從國家層面的概念演變成了國際層面的概念，然后又逐漸過渡到個(gè)人和家庭的層面，其內(nèi)涵也相應(yīng)地不斷擴(kuò)展。最開始“食物保障”只是意味著食物的生產(chǎn)和供給，后來開始注重食物的獲取以及食物的營養(yǎng)與健康。從20世紀(jì)90年代以來，飲食文化以及消費(fèi)者權(quán)利、農(nóng)民權(quán)利也逐漸成為食物保障的內(nèi)涵。我相信在未來這個(gè)概念和內(nèi)涵還會(huì)繼續(xù)擴(kuò)展。

“食物保障”內(nèi)涵的演變

如果回顧過去 100 年的歷史，在 20 世紀(jì)初，“食物保障”普遍被理解為國家層面的糧食生產(chǎn)和供給，它是國家政權(quán)構(gòu)建（nation building）的基礎(chǔ)。此外，在一戰(zhàn)之前，很多國家為了應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的緊急情況，都需要能夠保證充足的糧食生產(chǎn)和供應(yīng)，以維持社會(huì)和政治的穩(wěn)定。

一戰(zhàn)結(jié)束以后，國際社會(huì)開始認(rèn)識(shí)到，建立一個(gè)解決食物生產(chǎn)供給和貿(mào)易問題的多邊機(jī)制是非常必要和緊迫的，因?yàn)樗麄儼l(fā)現(xiàn)導(dǎo)致戰(zhàn)爭的其中一個(gè)因素就是很多國家糧食供給不足，接著出現(xiàn)內(nèi)亂以及對(duì)外關(guān)系的緊張。所以說糧食保障是解決戰(zhàn)爭危機(jī)的一個(gè)必要條件。因此，1945年FAO成立，主要宗旨之一就是確保人類免于饑餓。這個(gè)時(shí)候食物保障的概念主要還是在于解決饑餓。

20世紀(jì)50年代，美國等西方國家在全球主導(dǎo)了綠色革命，這是在糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系中發(fā)生的一場翻天覆地的變化。在綠色革命之前，糧食生產(chǎn)更多依賴的是人力投入，綠色革命開始以后，有越來越多的外部投入品，尤其是化肥和農(nóng)藥的使用造成糧食的大幅度增產(chǎn)。那多余的糧食怎么辦？很多像美國這樣率先開展綠色革命的國家，就想通過國際糧食援助把多余的糧食運(yùn)送到需要糧食或者處于饑餓的國家。所以在20世紀(jì)50年代國際糧食援助的開展非常廣泛。

到了1960年代，美國意識(shí)到不能繼續(xù)這樣進(jìn)行糧食援助，因?yàn)榧Z食援助摧毀了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)，反而會(huì)成為國際政治的不穩(wěn)定因素。當(dāng)?shù)匦∞r(nóng)的生產(chǎn)效率無法跟大規(guī)模機(jī)械化生產(chǎn)出來的廉價(jià)糧食競爭，導(dǎo)致很多小農(nóng)破產(chǎn)，當(dāng)?shù)氐募Z食體系也被摧毀，并且越來越依賴于國際的糧食供給。于是以美國為首的已經(jīng)開展了綠色革命的國家開始在發(fā)展中國家推廣綠色革命，包括推廣農(nóng)藥、雜交種子以及化肥讓他們來實(shí)現(xiàn)糧食自給。

20世紀(jì)70年代出現(xiàn)了一次廣泛的糧食危機(jī)，國際糧價(jià)上漲，這時(shí)食物政策領(lǐng)域才首次提出了“食物保障”（food security）這個(gè)詞，在國內(nèi)一直被譯作“糧食安全”。到了這時(shí)，食物保障關(guān)注的是全球?qū)用婕Z食的充足供給。

20世紀(jì)80年代，越來越多研究者和政策制定者開始意識(shí)到，即使有足夠的食物、足夠的產(chǎn)出和供給，我們也不能保證每個(gè)人的食物保障。因?yàn)楹芏嗳双@取食物依然面臨著許多困難，可能是因?yàn)闆]有經(jīng)濟(jì)來源，或者因?yàn)樯硖幨澄锘哪x最近的食物獲取地特別遠(yuǎn)……各種方面的因素都會(huì)影響到個(gè)人的食物獲取。

于是食物保障開始關(guān)注從個(gè)人和家庭層面怎樣能夠更好地獲取食物?！笆澄铽@取”（food access）也就被整合到“食物保障”的概念中。1983年，F(xiàn)AO重新定義了“食物保障”：“確保所有人在任何時(shí)候都能在物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)上獲得需要的基本食物?！弊⒁?，這里談的還只是獲得基本食物，并沒有考慮食物的營養(yǎng)與安全。世界銀行在1986年也給出一個(gè)定義：食物保障是所有人在任何時(shí)候都能夠獲取足夠的食物，過上積極健康的生活。在這個(gè)定義里出現(xiàn)了“積極健康”這一新的層面。

20世紀(jì)90年代，食物保障的內(nèi)涵繼續(xù)豐富，食物營養(yǎng)、飲食文化也融入進(jìn)來。比如1996年的世界糧食峰會(huì)提到，在所有人任何時(shí)候都能夠在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得充足、安全和營養(yǎng)的食物，以滿足其飲食需要和對(duì)積極健康生活的糧食偏好時(shí)，個(gè)人、家庭、國家、區(qū)域和全球各級(jí)的食物保障才能實(shí)現(xiàn)。

在這些新的定義里包含了不同的尺度，從個(gè)人到國際都有強(qiáng)調(diào)。在不同的尺度下有不同的個(gè)體參與食物保障的政策制定，發(fā)揮著各自的作用。所以我們在關(guān)注食物保障的時(shí)候，也需要從國際層面到個(gè)人層面有不同的討論。

在20世紀(jì)90年代還出現(xiàn)了“食物主權(quán)”的概念。那時(shí)，以拉丁美洲的農(nóng)民運(yùn)動(dòng)“農(nóng)民之路”作為起點(diǎn)，開始了農(nóng)民對(duì)抗跨國食品公司和工業(yè)化食物系統(tǒng)的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。隨著消費(fèi)者群體、研究人員等不同群體加入，“食物主權(quán)”從農(nóng)民能夠自主決定種什么，怎么種，以及獲取自己的種子的權(quán)利，擴(kuò)展到包括消費(fèi)者在內(nèi)的所有人能夠自己定義食物和農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的權(quán)利，而不是被跨國食品公司和工業(yè)化食物系統(tǒng)所裹挾。

“食物主權(quán)”這一概念的引入給“食物保障”注入了新的內(nèi)涵。聯(lián)合國糧食安全與營養(yǎng)高級(jí)別專家小組也提出，食物保障在考慮食物的獲取與供給之外，還要考慮個(gè)人的權(quán)利以及可持續(xù)性，這樣才能有長久的食物保障。

食物保障的四個(gè)維度

食物保障有四個(gè)維度，它們是實(shí)現(xiàn)食物保障必須滿足的條件。

第一是食物是可用（availability）的，即要有充足的食物供應(yīng)和生產(chǎn)。

第二是可獲?。╝ccess），也就是人們要有足夠的收入來購買食品。

第三是食物的利用（utilization），指的是人們要能從食物中獲得最健康的結(jié)果。這一點(diǎn)可能不太好理解。比如說，我現(xiàn)在有了錢，食物也能買得到，那我獲得了這個(gè)食物，我就一定有食物保障了嗎？并不一定。舉個(gè)例子，如果出現(xiàn)食品安全問題，即使我們可以獲得足夠的、可用的食物，我們的食物保障顯然也是有問題的。

第四個(gè)維度是以上三方面要在面臨不確定性時(shí)能夠保持穩(wěn)定（stability）。例如近幾年的疫情就會(huì)使食物的可用性、可獲取性和安全性面臨挑戰(zhàn)。

除了這四個(gè)維度，學(xué)界正在將另外兩個(gè)新的維度整合進(jìn)來。一是個(gè)人的權(quán)利，包括消費(fèi)者和農(nóng)民，能夠有權(quán)利定義自己的生產(chǎn)和消費(fèi)方式。另一個(gè)是食物的生產(chǎn)和消費(fèi)在環(huán)境、社會(huì)、文化等層面也應(yīng)該是可持續(xù)的。

全球食物保障情況

那現(xiàn)在全球的食物保障情況如何呢？在學(xué)術(shù)界有一個(gè)常見的說法，叫“全球營養(yǎng)不良的三重負(fù)擔(dān)”（the triple burden of global malnutrition）。這里的營養(yǎng)不良不單單指營養(yǎng)不足，還包括微量元素不足（隱形饑餓）以及營養(yǎng)過剩與肥胖，這些都屬于營養(yǎng)不良。

聯(lián)合國數(shù)據(jù)顯示，全球每三個(gè)人當(dāng)中就有一個(gè)人有一種或多種程度的營養(yǎng)不良，這是非常嚴(yán)重的，這可能是攝入營養(yǎng)不足，也可能是缺乏某一些微量元素。

具體來講，全球有8億多人攝入營養(yǎng)不足，300萬兒童因?yàn)闋I養(yǎng)不足而死亡；全球有19億成年人體重超標(biāo)或肥胖，4100萬兒童體重超標(biāo)，這個(gè)數(shù)據(jù)還在飛速增長，尤其是在發(fā)展中國家。

FAO在2022年發(fā)布的全球饑餓地圖顯示，新冠疫情發(fā)生以后，全球饑餓人口的數(shù)量已經(jīng)大幅增加了1.5億。這也意味著多年以來世界各國在消除饑餓上的努力幾乎毀于一旦。

食物保障水平的度量

說完全球食物保障的整體情況，接下來我想討論的是食物保障水平的度量。

我列出了度量食物保障水平的一些指標(biāo)，這里我想詳細(xì)說說最后一個(gè)——“饑餓城市”項(xiàng)目。這是我從2015年開始參與的一個(gè)研究城市食物保障水平的項(xiàng)目，它采用的度量指標(biāo)是食物購買矩陣，也就是在過去24個(gè)小時(shí)之內(nèi)，一個(gè)家庭都消費(fèi)了哪些食物，以及每一樣食物是從哪些渠道獲取的，由此形成一個(gè)矩陣，這樣就可以看到一個(gè)家庭的飲食結(jié)構(gòu)。

我們在全球7個(gè)發(fā)展中國家的城市開展了食物保障水平的調(diào)查，分別是南京、墨西哥城、金斯頓（牙買加）、內(nèi)羅畢（肯尼亞）、馬普托（莫桑比克）、開普敦（南非）、班加羅爾（印度）。這項(xiàng)研究希望了解這些城市食物系統(tǒng)的運(yùn)作方式，非正規(guī)食物體系到底扮演著什么樣的角色，它們的食物保障水平如何，食物保障政策是如何制定的，以及食物保障政策可以有哪些改進(jìn)。

我參與的這個(gè)項(xiàng)目使用的FANTA（Food and Nutrition Technical Assistance）指標(biāo)體系在國際上被廣泛用來度量食物保障水平。

FANTA指標(biāo)體系包括三部分。

第一個(gè)是家庭食物保障量表，這樣我們可以看到一個(gè)城市有多少家庭有嚴(yán)重食物保障問題，他們都分布在什么地方，都有什么樣的特征？這個(gè)最終能夠幫助指導(dǎo)政策的制定。

第二個(gè)是家庭膳食多樣性，目的是調(diào)查過去24個(gè)小時(shí)里一個(gè)家庭攝取的食物種類。

第三個(gè)是家庭食物供應(yīng)充足月，這是確保每個(gè)月食物供給能力能達(dá)到最低水平的能力，我們會(huì)詢問家庭在過去的一年是否有一個(gè)月面臨食物供給不足。

食物保障水平調(diào)查結(jié)果

下面是我們的一些調(diào)查結(jié)果。這個(gè)表格倒數(shù)第二列是上面提到的家庭食物保障量表的問卷結(jié)果平均值，數(shù)值越高，食物保障問題越嚴(yán)重。可以看到，南京的食物保障水平是最高的，也是膳食多樣性最好的城市，平均每個(gè)家庭在過去24小時(shí)內(nèi)攝入了將近8種不同的食物種類，而在馬普托，只有4.14種。

那么，為什么南京食物保障水平這么好？而其他這些城市，即便是首都，為什么也有這么嚴(yán)重的食物保障問題？是什么樣的政策環(huán)境和食物環(huán)境能夠維持南京這么高的食物保障水平？當(dāng)然不只是南京，在中國，南京的食物系統(tǒng)和其他很多大城市是非常相像的。

主要原因是南京菜籃子工程的累進(jìn)式綜合食物保障規(guī)劃。從1989年第一個(gè)規(guī)劃的出現(xiàn)，到2018年最近的一個(gè)規(guī)劃，南京的菜籃子工程逐漸地進(jìn)行食物保障規(guī)劃，從而實(shí)現(xiàn)一個(gè)綜合的食物保障體系。而城市食物供給的核心渠道，是菜市場。中國的菜市場是混合所有制的，也就是說一部分菜市場是私有的，一部分是公有的。因此，政府在菜市場的管理和治理當(dāng)中扮演著非常重要的角色。

此外，從1990年到2000年，南京的菜市場從市場化的業(yè)態(tài)被定位為一個(gè)為社會(huì)福利服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施。這一點(diǎn)很重要，因?yàn)槿绻前巡耸袌龆ㄎ粸橐粋€(gè)純粹商業(yè)業(yè)態(tài)的話，政府就不會(huì)像這樣全方位介入，也不會(huì)有這么多的資源投入到菜市場上。

總結(jié)

這些研究有哪些發(fā)現(xiàn)，對(duì)我們加強(qiáng)食物保障又有哪些啟發(fā)呢？

首先，新冠疫情其實(shí)暴露了現(xiàn)代食物系統(tǒng)的脆弱性。我們每天的飲食嚴(yán)重依賴于城市的食物系統(tǒng)。而很多人在新冠疫情之前，從來不關(guān)心自己的食物從哪兒來，誰供給了自己的食物。新冠疫情暴發(fā)以后，我們一方面看到農(nóng)民面臨著農(nóng)產(chǎn)品的銷售問題，很多農(nóng)產(chǎn)品在田間地頭不得不銷毀，另一方面消費(fèi)者也面臨食物種類的減少和價(jià)格上漲的問題。

還有一點(diǎn)就是大食物觀。我們需要對(duì)食物保障有一個(gè)新的認(rèn)識(shí)，它不只是糧食安全，也不只是食物的供給，而是在個(gè)人和家庭層面的獲取，還有食物的利用問題，以及如何能夠?qū)崿F(xiàn)食物系統(tǒng)的公平與可持續(xù)。

最后我想說，我們在食物政策的制定過程當(dāng)中，需要跳出農(nóng)業(yè)偏向，不能一談食物就是糧食生產(chǎn)。

食物本身有一定的公共物品屬性，我們不能把什么事情都丟給市場就不管了。在西方國家，一個(gè)完全自由的食物市場會(huì)發(fā)生什么呢？很多地方可能就會(huì)出現(xiàn)食物荒漠——因?yàn)檫@個(gè)地方居住的人口很少，連鎖超市等私營企業(yè)就不愿意在那個(gè)地方開超市或開食品店，所以就會(huì)出現(xiàn)很多地方如果沒有車，就無法獲取食物的現(xiàn)象。

南京菜市場的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，政府適度介入食品供應(yīng)以及混合屬性的食物供應(yīng)體系，有利于提升家庭的食物保障水平。

◎ 來源|食通社