空心化對(duì)鄉(xiāng)村治理的制約及其化解思路

范曉倩 顧琪

摘? ?要：推進(jìn)鄉(xiāng)村治理是實(shí)現(xiàn)全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的重要一環(huán)，也是“十四五”規(guī)劃的著力點(diǎn)之一。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及社會(huì)的轉(zhuǎn)型推動(dòng)了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村空心化趨勢(shì)的擴(kuò)大化從而從根本上限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化等基礎(chǔ)建設(shè)的發(fā)展，也給鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施帶來(lái)了一定的阻礙。因此，將農(nóng)村空心化置于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程中，積極探索多元聯(lián)動(dòng)的交互模式，成為破解鄉(xiāng)村治理之困的鑰匙，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的動(dòng)力。

關(guān)鍵詞：空心化；鄉(xiāng)村治理；化解思路

中圖分類號(hào)：F320.3? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2023）10-0017-03

黨的十九大報(bào)告指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本問(wèn)題，必須始終把解決好三農(nóng)問(wèn)題作為全黨工作重中之重[1]。農(nóng)村作為農(nóng)民情感交流的社會(huì)場(chǎng)所，對(duì)構(gòu)建治理有序、健康高效的新型鄉(xiāng)村體系具有重要作用。而農(nóng)村空心化現(xiàn)象的加劇為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施增添了阻力，故而亟需尋求化解之道。

一、農(nóng)村空心化的基本內(nèi)涵及其歷史演進(jìn)

農(nóng)村空心化是城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換過(guò)程中的畸形演變過(guò)程，必須清晰把握農(nóng)村空心化的基本概念，并借助政府、農(nóng)民個(gè)人及其他主體治理好鄉(xiāng)村，繪就好美麗鄉(xiāng)村的畫(huà)卷。

（一）農(nóng)村空心化的基本內(nèi)涵

農(nóng)村空心化作為20世紀(jì)90年代出現(xiàn)的新現(xiàn)象，其主要是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展導(dǎo)致的農(nóng)民工大量進(jìn)城引發(fā)的鄉(xiāng)村治理困境。該問(wèn)題雖然作為公共話題引起學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，但是目前并未對(duì)其基本概念形成一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)?；\統(tǒng)地講，農(nóng)村空心化是指在城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進(jìn)程中，農(nóng)村地區(qū)的人口、資本等基本要素不斷外流，使農(nóng)村的土地荒棄、人才外流嚴(yán)重、基層組織渙散、文化建設(shè)落后。這一現(xiàn)象曾在中央一號(hào)文件中有所涉及：鄉(xiāng)村勞動(dòng)力不斷外流，空心化趨勢(shì)日益明顯，人口老齡化加重，鄉(xiāng)村空心化問(wèn)題日益嚴(yán)峻[2]。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年底全國(guó)農(nóng)民工總量為2.9億人，比上年增加691萬(wàn)人，其中外出農(nóng)民工與本地農(nóng)民工均有所增長(zhǎng)。具體來(lái)講，空心化不僅是地理意義上鄉(xiāng)村地區(qū)的萎縮削減，而且是經(jīng)濟(jì)意義上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的空心化，以及留守群體精神層面的空心化。農(nóng)村空心化現(xiàn)象在全國(guó)各地均有所分布，但空心化并非時(shí)間和空間上的單向變化，而是在此基礎(chǔ)之上多要素共同作用的結(jié)果。

（二）農(nóng)村空心化的歷史演進(jìn)脈絡(luò)

農(nóng)村空心化是農(nóng)村人口工作性質(zhì)、地點(diǎn)及居住地發(fā)生改變的過(guò)程，在這一過(guò)程中，農(nóng)村日益呈現(xiàn)蕭條衰敗的場(chǎng)景，導(dǎo)致其綜合性功能衰退。農(nóng)村空心化的歷史演進(jìn)脈絡(luò)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)可劃為以下三個(gè)階段。

1.空心化前期（1978—2000年），空心化進(jìn)程緩慢

改革開(kāi)放后，中國(guó)逐步爭(zhēng)取融入世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大潮流，并構(gòu)建起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。在這一階段，誘發(fā)空心化的因素逐步顯現(xiàn)，但也存在制約性因素，使得兩者處于動(dòng)態(tài)平衡中。農(nóng)業(yè)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的擴(kuò)大，實(shí)則是為空心化的發(fā)酵埋下了伏筆。均質(zhì)化的“外擴(kuò)內(nèi)空”農(nóng)村空間模式雖已產(chǎn)生，但空心化的高潮尚未到來(lái)。

2.空心化中期（2000—2012年），空心化進(jìn)展迅速

2001年中國(guó)加入世界貿(mào)易組織后，加速了中國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的進(jìn)程。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)“生態(tài)的斷裂”。相較于城市所獲得的資源，農(nóng)村地區(qū)的基本公共資源匱乏導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施落后，由此產(chǎn)生了教育、醫(yī)療等公共服務(wù)體系水平較低及人口老齡化等諸多問(wèn)題，以至于“人走屋空，雜草叢生”的蕭條景象比比皆是。

3.空心化后期（2012年至今），進(jìn)入穩(wěn)步控制的階段

首先，國(guó)家從全局出發(fā)對(duì)農(nóng)村的基層問(wèn)題進(jìn)行指導(dǎo)，將空心化問(wèn)題置于全面深化改革的大格局下解決。其次，形成以政府為主導(dǎo)，其他主體為輔的多元協(xié)調(diào)服務(wù)體系。最后，在空心化的新形勢(shì)下出臺(tái)建設(shè)新農(nóng)村的方針政策，具體分析當(dāng)下空心化問(wèn)題。這一系列的舉措都為解決空心化提供了重要的方法和途徑。

二、農(nóng)村空心化引發(fā)的鄉(xiāng)村治理困境

“傳統(tǒng)中國(guó)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民問(wèn)題”[3]，而農(nóng)村空心化現(xiàn)象的產(chǎn)生在很大程度上是由于農(nóng)村地區(qū)的人口外流，從而使部分地區(qū)的三農(nóng)問(wèn)題頻出。為更好化解農(nóng)村空心化帶來(lái)的鄉(xiāng)村治理問(wèn)題，必須從政治、文化等方面分析農(nóng)村空心化引起的鄉(xiāng)村治理困境。

（一）農(nóng)村空心化制約了農(nóng)村政治文化發(fā)展

農(nóng)民不僅是鄉(xiāng)村發(fā)展的主體，也是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵因素之一。但是，農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)落后，同時(shí)青壯年作為農(nóng)村文化建設(shè)的主要力量卻大量流出，致使鄰里和諧的文化傳播后繼無(wú)人，農(nóng)村文化出現(xiàn)斷層的現(xiàn)象。盡管相關(guān)部門采取了一系列拯救措施，但是仍無(wú)法取得實(shí)質(zhì)性的改變。傳承優(yōu)秀文化離不開(kāi)鄉(xiāng)村文化的助力，但空心化卻加速了鄉(xiāng)村人文景觀的消亡。農(nóng)村留守人口文化水平較低、參與基層政治管理的積極性較低，使得民主監(jiān)督、管理等環(huán)節(jié)薄弱，政治建設(shè)的難度不斷加大。農(nóng)民由農(nóng)村遷移到城市的擴(kuò)大化，導(dǎo)致直接參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口大量減少，傳統(tǒng)勞作方式也難以延續(xù)下去。甚至在一些農(nóng)村地區(qū)，由于文化建設(shè)落后，一些低俗文化正在侵蝕著農(nóng)村的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，使鄉(xiāng)村的政治文化建設(shè)面臨危險(xiǎn)。

（二）農(nóng)村空心化改變土地和人力資源結(jié)構(gòu)

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，空心化現(xiàn)象越來(lái)越突出。農(nóng)村人口的急劇縮減，造成了土地荒蕪、房屋空閑及農(nóng)耕文化的消失。但是，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，基本醫(yī)療保障等基礎(chǔ)設(shè)施趨于完善，卻因人口流失造成基礎(chǔ)設(shè)施資源的浪費(fèi)。與此同時(shí)，城市地區(qū)由于農(nóng)村人口的涌入，人力建設(shè)資源得到擴(kuò)充。但農(nóng)村地區(qū)的人力資本空心化問(wèn)題也日益嚴(yán)峻，建設(shè)農(nóng)村的人才和力量大幅減少，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理難以得到有效的發(fā)展。在城市化進(jìn)程中，農(nóng)民工等邊緣化群體也應(yīng)運(yùn)而生。該群體因在精神層面得不到別人的認(rèn)同，導(dǎo)致精神上的空心化。精神層面的空心化很容易產(chǎn)生錯(cuò)誤的價(jià)值觀，為社會(huì)穩(wěn)定埋下一定的隱患。鄉(xiāng)村精英作為農(nóng)村基層建設(shè)的主要力量，被學(xué)界概括為“意識(shí)（consciousness）、共謀（conspiracy）、凝聚力（coherence）”[4]。在人才外流不斷加劇的情況下，鄉(xiāng)村治理規(guī)劃和運(yùn)作的難度不斷加大，因此，必須依據(jù)“十四五”規(guī)劃制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃。

（三）農(nóng)村空心化阻礙新農(nóng)村建設(shè)和社會(huì)管理

新農(nóng)村建設(shè)的主體是農(nóng)民，而不是政府和企業(yè)。在農(nóng)耕時(shí)代，農(nóng)民迫于生活需要進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民也得以維持基本的生活。如今，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)產(chǎn)品作為商品流入市場(chǎng)，同時(shí)也加大了農(nóng)村生產(chǎn)空心化及人口老齡化現(xiàn)象。例如，2019 年我國(guó)農(nóng)村人口中年齡在50歲以上的人口所占比例達(dá)到36.38%[5]，比2010 年上漲10余個(gè)百分點(diǎn)。由于鄉(xiāng)村治理主體力量的弱化，不僅降低了農(nóng)村地區(qū)的勞動(dòng)生產(chǎn)效率，而且也加重了醫(yī)療、衛(wèi)生等基礎(chǔ)服務(wù)的壓力。農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后、人才流失、基層黨建宣傳不到位以及依附性觀念根深蒂固等因素，使得農(nóng)民安于現(xiàn)狀且習(xí)慣于被動(dòng)接受。雖然經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的民主政治熏陶，其政治參與意識(shí)和能力有一定的提升，但是仍存在較強(qiáng)的政治冷漠狀態(tài)。除農(nóng)民自身因素外，農(nóng)村干部趨于自利性行為也阻礙著農(nóng)村的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制更是加大了鄉(xiāng)村治理的難度。

三、化解空心化的鄉(xiāng)村治理思路

推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展速度與質(zhì)量的協(xié)同化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同享有平等發(fā)展的各種有利資源，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的富足、精神上的滿足，讓廣大農(nóng)民享有物質(zhì)和精神的雙保障。

（一）多元主體協(xié)同發(fā)力，共建政治文化治理新格局

農(nóng)村基層治理是農(nóng)村政治文化建設(shè)的重要一環(huán)，要加強(qiáng)農(nóng)村基層建設(shè)，創(chuàng)建政治文化創(chuàng)新載體。首先，落實(shí)基礎(chǔ)教育建設(shè)，保障農(nóng)村人口的受教育權(quán)利，逐步提升農(nóng)民的文化水平。除加強(qiáng)農(nóng)村的基礎(chǔ)教育外，要加強(qiáng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度。利用一切合理合法的手段進(jìn)行民主政策的宣傳引導(dǎo)，于潛移默化中強(qiáng)化民主政治參與意識(shí)，使廣大群眾熟悉并參與民主政治的全過(guò)程，充分認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)村政治文化建設(shè)的重要性。其次，加強(qiáng)農(nóng)村優(yōu)秀文化傳統(tǒng)的保護(hù)和傳承?？招幕厔?shì)的擴(kuò)大，使得自然村及優(yōu)秀文化逐步消亡。為此，我們必須要高度重視鄉(xiāng)村文明的價(jià)值，做好新舊村落的建設(shè)與保護(hù)，因地制宜地傳承鄉(xiāng)土風(fēng)情和歷史文脈。最后，注重鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)，打造鄉(xiāng)村文化社區(qū)。鄉(xiāng)村治理最終要以廣大農(nóng)村人口為服務(wù)對(duì)象，故要科學(xué)整合鄉(xiāng)村人員結(jié)構(gòu)，以此發(fā)揮人才的模范帶頭作用。特別是鼓勵(lì)大學(xué)生返鄉(xiāng)服務(wù)基層，用自身學(xué)到的知識(shí)引導(dǎo)廣大群眾，以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。并通過(guò)組建文化社團(tuán)，鼓勵(lì)群眾參與社團(tuán)活動(dòng)，營(yíng)造良好的政治文化氛圍。

（二）因地制宜發(fā)展生產(chǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)型

發(fā)揮農(nóng)村人口的主體作用，制定人才政策，為鄉(xiāng)村治理提供源源不斷的智力支持。要依據(jù)相關(guān)政策因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展既需要農(nóng)民這一內(nèi)驅(qū)力，也需要政府政策拉動(dòng)的外在動(dòng)力。要對(duì)農(nóng)村地區(qū)實(shí)施行之有效的人才引進(jìn)政策，以減少人才外流，打造益農(nóng)宜居的特色品牌活動(dòng)。首先，解決空心化問(wèn)題要依靠科學(xué)創(chuàng)新，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)的重要作用，推進(jìn)一二產(chǎn)業(yè)的相互融合。其次，杜絕千篇一律的發(fā)展模式，打造特色農(nóng)業(yè)模式。通過(guò)打造旅游小鎮(zhèn)、農(nóng)產(chǎn)品豐收節(jié)等活動(dòng)，在帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)形成特色人文建設(shè)，緩解政治文化發(fā)展困境。最后，抓住新農(nóng)村發(fā)展機(jī)遇，制定相應(yīng)的發(fā)展路徑，合理調(diào)整村莊建設(shè)和分布，實(shí)現(xiàn)資源利用的最大化。同時(shí)，借助健康的娛樂(lè)活動(dòng)重構(gòu)政治文化認(rèn)同理念，發(fā)揚(yáng)勤懇樸素的民風(fēng)民俗，剔除錯(cuò)誤的思想觀念。在解決農(nóng)村空心化困境時(shí)，要融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，打造民俗與民生的融會(huì)貫通。

（三）加快新農(nóng)村社會(huì)建設(shè)，搞好合理布局城鄉(xiāng)

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)中，農(nóng)村空心化產(chǎn)生的阻力不容忽視。減少農(nóng)村人口外流是解決空心化問(wèn)題的良藥秘方，為此要充分運(yùn)用資源建設(shè)新農(nóng)村。首先，要樹(shù)立大局意識(shí)、辯證地認(rèn)識(shí)空心化問(wèn)題，并提出解決措施。要意識(shí)到人才回流是一把雙刃劍，從而賦予行為和政策以新的時(shí)代內(nèi)涵。其次，要完善健全基礎(chǔ)設(shè)施，提升民生質(zhì)量。道路是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先行者，只有改善廣大農(nóng)村地區(qū)的道路、學(xué)校、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施，配備相應(yīng)的休閑娛樂(lè)場(chǎng)所，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，才能讓更多的人愿意留下來(lái)。最后，加強(qiáng)基層隊(duì)伍建設(shè)，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式，扎實(shí)做好基層服務(wù)工作。要在積極探索鄉(xiāng)村治理新模式的情景下，充分凝聚人民群眾的力量，發(fā)揮村民自治的力量，推進(jìn)精神文明建設(shè)。要有序、動(dòng)態(tài)地把握農(nóng)村空心化程度及發(fā)展趨勢(shì)，制訂科學(xué)有效的鄉(xiāng)村治理方案，為打造全新的社會(huì)主義新農(nóng)村提供動(dòng)力保障。

我國(guó)農(nóng)村空心化問(wèn)題的產(chǎn)生及治理與城鎮(zhèn)化、信息化的推進(jìn)密不可分，且農(nóng)村空心化已成為農(nóng)村發(fā)展的一大障礙，因此，必須以鄉(xiāng)村治理的科學(xué)更新和完善解決農(nóng)村空心化帶來(lái)的系列問(wèn)題。故本文從人文社會(huì)與自然生態(tài)等角度出發(fā)，對(duì)農(nóng)村空心化問(wèn)題提出相應(yīng)的解決措施，助力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展美好圖景，積極落實(shí)鄉(xiāng)村建設(shè)的持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)更高的社會(huì)效益。

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Restriction and Solution Idea of Hollowing out to Rural Governance

Fan Xiaoqian， Gu Qi

（Jiangsu University， Zhenjiang 212013， China）

Abstract： Promoting rural governance is an important part of completing the building of a moderately prosperous society in all respects and one of the focal points of the 14th Five-Year Plan. The development of market economy and the transformation of society promote the expansion of the rural hollowing out trend under the urban-rural dual structure. This phenomenon fundamentally restricts the development of rural economy， culture and other infrastructure construction， and also produces certain obstacles to the implementation of the rural revitalization strategy. Put the hollowing out of rural areas in the process of urban and rural development integration， actively explore the diversified linkage interaction mode， become the key to solve the difficulties of rural governance， and promote the modernization of national governance system and governance model.

Key words： hollowing out; rural governance; resolving ideas

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