徐以成

2022年8月，合肥“拍黃瓜案”、榆林“毒芹菜案”等相繼上了網(wǎng)絡(luò)熱搜，由此引發(fā)了行政部門執(zhí)法辦案“罰”與“過(guò)”、“剛度”與“溫度”之議論。全國(guó)諸多媒體平臺(tái)雖有評(píng)論意見(jiàn)，但限于所站立的角度和專業(yè)法律素養(yǎng)等局限，往往有失偏頗，正所謂“公說(shuō)公有理，婆說(shuō)婆有理”，還難以達(dá)到正視聽(tīng)的效果。

作為市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的行政執(zhí)法部門和人員，查辦案件是日常監(jiān)管工作的重要內(nèi)容，目的是懲治違法市場(chǎng)行為、規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。就滁州市而言，目前全市持證餐飲服務(wù)單位10273家，其中，以夫妻店為主的小餐飲約占80%，一直以來(lái)是食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的薄弱點(diǎn)和重頭戲。餐飲業(yè)作為連接國(guó)計(jì)民生、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的行業(yè)，執(zhí)法辦案尤顯特殊性，既不能一概追求“剛度”，也不能一味講究“溫度”，而應(yīng)當(dāng)具體問(wèn)題具體分析，做到剛?cè)岵?jì)、情法兼顧，達(dá)到社會(huì)效應(yīng)和人文效應(yīng)的統(tǒng)一。在此，以2021年辦理的一件小餐飲案件為例，拋磚引玉，作一討論交流。

一、案件及其查辦基本情況

2021年7月29日，滁州市市場(chǎng)監(jiān)管局執(zhí)法人員對(duì)南譙區(qū)某土菜館進(jìn)行日常監(jiān)督檢查，現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)該土菜館后廚操作臺(tái)上有超過(guò)保質(zhì)期的“徽嘗好”牌農(nóng)家鍋巴（生產(chǎn)日期2020年9月21日，保質(zhì)期：10個(gè)月，已過(guò)期；規(guī)格：10片裝，已開(kāi)封使用，當(dāng)時(shí)還剩余7片）。執(zhí)法人員依據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》第一百一十條第（四）項(xiàng)規(guī)定，對(duì)該餐飲店涉嫌經(jīng)營(yíng)超過(guò)保質(zhì)期的1箱“徽嘗好”牌農(nóng)家鍋巴（外包裝及剩余7片）進(jìn)行了扣押，并下達(dá)了責(zé)令改正通知書(shū)。執(zhí)法人員依法對(duì)該餐飲店經(jīng)營(yíng)者李女士進(jìn)行詢問(wèn)調(diào)查，李女士承認(rèn)在該餐飲店后廚操作臺(tái)上存放一箱超過(guò)保質(zhì)期的“徽嘗好”牌農(nóng)家鍋巴的事實(shí)，經(jīng)核實(shí)該箱“徽嘗好”牌農(nóng)家鍋巴是從滁州市龍?bào)床藞?chǎng)批發(fā)部購(gòu)進(jìn)，購(gòu)進(jìn)時(shí)間是2021年6月份，購(gòu)進(jìn)了1箱，每箱10片，保質(zhì)失效期為2021年7月21日。2021年7月23日晚，該過(guò)期的鍋巴被用來(lái)制作食品“牛肉粒鍋巴”并以每份28元銷售，涉及違法所得28元。

2021年10月26日，滁州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局下達(dá)處罰決定書(shū)，沒(méi)收該土菜館違法經(jīng)營(yíng)所得28元和相關(guān)過(guò)期食品，并處以2萬(wàn)元罰款。當(dāng)事人李女士于2021年11月初繳交了罰款，此案件圓滿結(jié)案，至今沒(méi)有引發(fā)上訪或者行政復(fù)議等問(wèn)題。

二、違法處罰法律依據(jù)

《中華人民共和國(guó)食品安全法》第三十四條規(guī)定“禁止用超過(guò)保質(zhì)期的食品原料、食品添加劑生產(chǎn)的食品、食品添加劑”。

《中華人民共和國(guó)食品安全法》第一百二十四條規(guī)定“用超過(guò)保質(zhì)期的食品原料、食品添加劑生產(chǎn)食品、食品添加劑，或者經(jīng)營(yíng)上述食品、食品添加劑，由縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門沒(méi)收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑，并可以沒(méi)收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬(wàn)元的，并處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款；貨值金額一萬(wàn)元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷許可證”。

同時(shí)，依據(jù)自由裁量權(quán)相關(guān)規(guī)定：《安徽省市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》（試行）第十三條第一款第（五）項(xiàng) “當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰：（五）其他依法從輕或者減輕行政處罰的?！薄栋不帐∈袌?chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》規(guī)定“初次違法，危害后果輕微的，處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款減輕為處罰處五千元以上五萬(wàn)元以下罰款?！?/p>

此案件查辦過(guò)程中，執(zhí)法人員查看了國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)和12315投訴舉報(bào)平臺(tái)，未發(fā)現(xiàn)該餐飲店違法記錄和投訴舉報(bào)信息，該餐飲店經(jīng)營(yíng)期間沒(méi)有發(fā)生過(guò)食品安全事故和其他危害行為。

三、把握?qǐng)?zhí)法的“度”

（一）嚴(yán)格依法辦事遵循尺度。此案件查辦過(guò)程中，辦案人員認(rèn)真研究了食品安全相關(guān)法律法規(guī)，多次召開(kāi)案審會(huì)對(duì)案件違法行為危害程度進(jìn)行分析研判，審慎合規(guī)作出處罰決定。當(dāng)事人對(duì)案件事實(shí)、性質(zhì)后果、法律依據(jù)等十分知悉明了且不持異議，理解“四個(gè)最嚴(yán)”要求和市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法的重要性和嚴(yán)肅性，認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤態(tài)度也比較端正，對(duì)今后規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為和嚴(yán)格管理起到良好促進(jìn)作用。

（二）溝通交流顯示人文程度。執(zhí)法人員認(rèn)真聽(tīng)取了違法人員陳述，除案件主要情況外，對(duì)該店疫情以來(lái)經(jīng)營(yíng)困難情況進(jìn)行綜合考慮。通過(guò)充分溝通交流，換位思考，了解違法人員內(nèi)心關(guān)切點(diǎn)，顯示監(jiān)管部門執(zhí)法溫度，有助于當(dāng)事人意愿上更加配合調(diào)查和接受處罰。此案件查辦，違法人員也經(jīng)歷了最初的激烈抵觸，逐漸到通情達(dá)理，最后坦然接受處罰的變化過(guò)程。

（三）運(yùn)用自由裁量權(quán)合理適度。對(duì)此案件減輕處罰做到有理有據(jù)，按照食品安全法規(guī)定處罰金額應(yīng)該在5萬(wàn)元到10萬(wàn)元之間，但執(zhí)法調(diào)查中通過(guò)溝通和了解，發(fā)現(xiàn)違法人員初次違法，能夠充分認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，同時(shí)通過(guò)調(diào)取經(jīng)營(yíng)單據(jù)發(fā)現(xiàn)危害后果輕微，能夠滿足減輕處罰的條件。

（四）處罰執(zhí)行過(guò)程體現(xiàn)溫度。了解到違法人員經(jīng)營(yíng)和生活實(shí)際困難時(shí)，辦案人員向違法人員建議可申請(qǐng)延遲繳納罰款，也可分期繳納罰款。違法人員感受到監(jiān)管部門執(zhí)法人員處事有溫度、幫扶真心熱情后，主動(dòng)表示愿意克服困難按期繳納罰款。

（五）后續(xù)跟蹤幫扶不減力度。此后，在日常監(jiān)管過(guò)程中，執(zhí)法人員多次上門幫助商家規(guī)范經(jīng)營(yíng)，跟蹤掌握經(jīng)營(yíng)情況，進(jìn)行力所能及的幫扶指導(dǎo)。例如，在日常檢查中，詳盡為其講解了《食品安全法》《食品安全條例》《餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范》等法律法規(guī)，免費(fèi)贈(zèng)送日常監(jiān)管各類制度臺(tái)賬、手冊(cè)，并手把手教其規(guī)范填寫(xiě)。

四、執(zhí)法的剛度與溫度之思考

首先，說(shuō)說(shuō)執(zhí)法的剛度問(wèn)題。就食品安全執(zhí)法而言，遵照的法律法規(guī)基礎(chǔ)是《食品安全法》，由于國(guó)家對(duì)食品安全工作的高度重視，《食品安全法》修訂完善，遵循的是“四個(gè)最嚴(yán)”要求，其中的一“嚴(yán)”便是“最嚴(yán)厲的處罰”。基于此，現(xiàn)有的《食品安全法》對(duì)于食品類違法行為的處罰起點(diǎn)定格在五萬(wàn)元以上。這是執(zhí)法辦案的硬杠杠，也就是各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門執(zhí)法辦案的尺度遵循，體現(xiàn)的是打擊食品安全違法行為的“剛度”。合肥拍黃瓜事件、榆林芹菜處罰事件，也正是遵照嚴(yán)格的法律規(guī)定而來(lái)的，從法律層面上講并無(wú)不妥，就執(zhí)法的尺度來(lái)說(shuō)也沒(méi)有不當(dāng)。

其次，說(shuō)說(shuō)執(zhí)法的溫度問(wèn)題。在執(zhí)法的溫度問(wèn)題上，無(wú)非有兩層考慮。就政治方面的考慮，“六穩(wěn)六?！?、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等大背景大環(huán)境，要求對(duì)市場(chǎng)主體加強(qiáng)扶持，助企紓困解難，力保小微企業(yè)生存發(fā)展，服務(wù)的“溫度”要跟上；就民生方面的考慮，小微企業(yè)、個(gè)體工商戶扛風(fēng)險(xiǎn)能力弱，其市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)對(duì)于保障就業(yè)、維持生計(jì)的民生意義更大，直接對(duì)社會(huì)和諧穩(wěn)定大局有重大影響。特別是近幾年來(lái)新冠疫情和國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的不利沖擊之下，民生產(chǎn)業(yè)的生存更艱難，發(fā)展更不易，扶持的“溫度”更要跟上。應(yīng)該說(shuō)，合肥拍黃瓜事件、榆林芹菜事件，公眾質(zhì)疑的不是執(zhí)法的剛度是否存在過(guò)錯(cuò)，而是執(zhí)法的溫度是否被同時(shí)得到人性化的考慮和體現(xiàn)。

最后，說(shuō)說(shuō)剛度和溫度的適度問(wèn)題。討論行政執(zhí)法處罰的剛度和溫度，就不能不提到自由裁量權(quán)的使用。所謂自由裁量權(quán)，通常指的是執(zhí)法部門在實(shí)施行政處罰時(shí)，根據(jù)法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的處罰種類、處罰幅度范圍內(nèi)，綜合考慮違法情節(jié)、違法手段、違法后果、改正措施等因素，合理確定處罰種類、處罰幅度或作出不予處罰的權(quán)限。之所以設(shè)置自由裁量權(quán)，正是基于對(duì)執(zhí)法的剛度和溫度的綜合考慮。這方面的考慮因素通常有：當(dāng)事人是否有主觀故意及主觀惡性的大小、涉案財(cái)物或違法所得的多少、違法行為持續(xù)時(shí)間的長(zhǎng)短、違法行為的規(guī)模或涉及的區(qū)域范圍的大小、當(dāng)事人是否多次違法、違法行為的手段是否惡劣、違法行為的危害后果及其社會(huì)影響程度等等。例如此次榆林芹菜案件，之所以引發(fā)輿論軒然大波，在一定程度上也是人們認(rèn)為芹菜經(jīng)營(yíng)者涉案違法所得少（20元），而處罰金額多（6.6萬(wàn)元），認(rèn)為過(guò)罰不當(dāng)而導(dǎo)致。假設(shè)，當(dāng)初榆林芹菜案件的處罰綜合考慮自由裁量權(quán)適用的原則和因素，兼顧執(zhí)法的剛度和溫度的適度問(wèn)題，或許大眾的心理就能普遍接受，自然不至于在此事件上引發(fā)如此大的爭(zhēng)議。