安 永 軍

(北京工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)部/北京社會(huì)管理研究基地,北京 100124)

一、 問題的提出

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的重要抓手,是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要方面。黨的二十大報(bào)告指出要“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”,并強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展,暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)”[1]?？h域作為相對(duì)獨(dú)立的行政單元,是城鄉(xiāng)之間的連接點(diǎn),因此成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵空間布局[2]。2022年5月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》指出:“縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分,是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐,對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義”[3],縣域在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的地位日益凸顯。中西部農(nóng)業(yè)縣是數(shù)量占比最多的縣域類型,同時(shí)也是人口外流的重點(diǎn)地區(qū),如何實(shí)現(xiàn)該類縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要的全局意義 。

中西部農(nóng)業(yè)縣是城鎮(zhèn)化的重要空間節(jié)點(diǎn):一方面,《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》中已經(jīng)率先放開縣城等中小城市的落戶限制,將其作為推動(dòng)農(nóng)民市民化的一個(gè)重要空間載體;另一方面,縣城也是農(nóng)民工自主選擇的首要購房地[2],縣域城鎮(zhèn)化成為一個(gè)突出的實(shí)踐現(xiàn)象[3]。中西部農(nóng)業(yè)縣加速的縣域城鎮(zhèn)化必然會(huì)對(duì)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)關(guān)系產(chǎn)生影響[4],縣域城鎮(zhèn)化會(huì)推動(dòng)城鄉(xiāng)關(guān)系走向融合發(fā)展還是會(huì)走向融合的反面?當(dāng)前城鎮(zhèn)化背景下所形成的是什么性質(zhì)的縣域內(nèi)城鄉(xiāng)關(guān)系呢?這些問題尚沒有引起學(xué)者的關(guān)注,構(gòu)成了本文的問題意識(shí)。

城鎮(zhèn)化本身并不是一個(gè)統(tǒng)一的變量,而是充滿了差異,要討論中西部農(nóng)業(yè)縣縣域城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)關(guān)系,首先應(yīng)當(dāng)理解清楚城鎮(zhèn)化本身的邏輯。既有研究重點(diǎn)關(guān)注了土地城鎮(zhèn)化階段的城鄉(xiāng)關(guān)系,并且主要從城鄉(xiāng)二元制度和政府行為這兩個(gè)角度切入進(jìn)行討論。周飛舟等人將改革開放以來的城鎮(zhèn)化分為工業(yè)城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化三個(gè)階段[5]。按照這種階段劃分方法,學(xué)者們普遍認(rèn)為在20世紀(jì)90年代分稅制改革以來到新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施以前的土地城鎮(zhèn)化階段,農(nóng)村的人口和其他要素向城市單向流動(dòng),但城市對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用有限,城鄉(xiāng)關(guān)系處于城市吸附農(nóng)村的不對(duì)稱狀態(tài)。首先,城鄉(xiāng)二元制度對(duì)農(nóng)民城市化產(chǎn)生了制度排斥。由于戶籍制度的排斥,農(nóng)民工難以融入城市社會(huì),而是處于介于回歸農(nóng)村與徹底城市化之間的“半城市化”狀態(tài)[6],這種不徹底的城市化導(dǎo)致城鄉(xiāng)關(guān)系處于一種不平等狀態(tài)[7]。城鄉(xiāng)二元土地制度將珠三角等發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民固化在土地利益上,形成了村莊發(fā)展的“土地陷阱”,也阻礙了農(nóng)民的城市化[8]。其次,地方政府的土地經(jīng)營(yíng)行為導(dǎo)致農(nóng)民的利益受損。分稅制改革以后,地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴增加,進(jìn)而形成了土地、財(cái)政和金融“三位一體”的城鎮(zhèn)化模式[9],這種模式一方面對(duì)農(nóng)民進(jìn)行低標(biāo)準(zhǔn)的征地拆遷補(bǔ)償,另一方面通過增減掛鉤等多種形式使得農(nóng)民被動(dòng)“讓出”宅基地,農(nóng)民被卷入到城鎮(zhèn)化過程中,但并沒有實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的城鎮(zhèn)化,城鄉(xiāng)關(guān)系也處于不均衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

上述研究側(cè)重于對(duì)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)關(guān)系的總體分析,未將縣域城鎮(zhèn)化與縣域城鄉(xiāng)關(guān)系作為單獨(dú)的研究對(duì)象進(jìn)行分析,圍繞著實(shí)踐中越來越突出的縣域城鎮(zhèn)化現(xiàn)象,很多學(xué)者開始將分析視角縮小到縣域范圍內(nèi)。部分學(xué)者認(rèn)為縣域城鎮(zhèn)化能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,通過構(gòu)建“要素整合—產(chǎn)業(yè)聚集”的協(xié)同機(jī)制實(shí)現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的有機(jī)協(xié)同[10],縣域城鎮(zhèn)化能夠有助于化解超大城市過度膨脹的問題,實(shí)現(xiàn)大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展[11],交通與通信技術(shù)以及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的變革使得農(nóng)民家庭呈現(xiàn)一種“撐開”在城鄉(xiāng)之間的家的形態(tài),縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)關(guān)系結(jié)構(gòu)由此出現(xiàn)一體化的特征[12]。也有學(xué)者認(rèn)為縣域城鎮(zhèn)化存在著很大的風(fēng)險(xiǎn),研究發(fā)現(xiàn)地方政府“打造城區(qū)”與農(nóng)民“經(jīng)營(yíng)家庭”的雙重經(jīng)營(yíng)行為共同推動(dòng)了縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展,但是由于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐,地方政府和農(nóng)民的雙重經(jīng)營(yíng)已經(jīng)接近飽和的臨界狀態(tài),縣域人口外流的趨勢(shì)難以逆轉(zhuǎn)[13],而缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的縣域城鎮(zhèn)化,并沒有改善農(nóng)民家庭生活完整性[14],反而使進(jìn)城農(nóng)民家庭面臨低收入高支出的結(jié)構(gòu)壓力,家庭勞動(dòng)力和資源配置更加剛性[15]。

在上述研究中,學(xué)者們已經(jīng)關(guān)注到縣域城鎮(zhèn)化的風(fēng)險(xiǎn),但是其對(duì)縣域城鄉(xiāng)關(guān)系的影響尚缺乏研究。本文首先用拆分型城鎮(zhèn)化的概念來描述中西部農(nóng)業(yè)縣的縣域城鎮(zhèn)化,以及在此基礎(chǔ)上所生成的依附性城鄉(xiāng)關(guān)系及其特征;然后從縣域城鎮(zhèn)化的實(shí)踐邏輯的角度分析依附性城鄉(xiāng)關(guān)系的生成機(jī)制;最后討論依附性城鄉(xiāng)關(guān)系的社會(huì)后果。本文所討論的城鄉(xiāng)關(guān)系特指縣域內(nèi)城鄉(xiāng)關(guān)系,其中“城”是指縣城,而“鄉(xiāng)”則同時(shí)包括村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。之所以將村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一個(gè)整體,主要有兩點(diǎn)理由:一是本文從縣域城鎮(zhèn)化入手討論城鄉(xiāng)關(guān)系的變遷,而縣域城鎮(zhèn)化的主要空間節(jié)點(diǎn)在縣城;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上已經(jīng)非農(nóng)化,但是它在空間上靠近村莊,和村莊存在著緊密的關(guān)聯(lián)。

本文將以甘肅省X縣為個(gè)案分析城鎮(zhèn)化的實(shí)踐邏輯與縣域內(nèi)城鄉(xiāng)關(guān)系的性質(zhì)。筆者于2018年12月到2019年4月在甘肅省的X縣進(jìn)行了為期4個(gè)月的田野調(diào)研,通過對(duì)財(cái)政局、教育局等縣直部門以及進(jìn)城農(nóng)民的半結(jié)構(gòu)式訪談收集材料,此后又于2020年、2021年進(jìn)行多次電話訪談追蹤最新變化情況。X縣總?cè)丝?9萬人,其中農(nóng)村戶籍人口45萬人,2021年GDP為87.33億元,其中農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比41.3%,是一個(gè)典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣,縣城距離省會(huì)220公里,距離所在地級(jí)市102公里(1)本文所使用的政府內(nèi)部數(shù)據(jù),由于條件限制只能獲取到調(diào)研時(shí)間2018年及以前的數(shù)據(jù),但2018年至今的縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)并無根本性變化,因此并不影響本文的分析結(jié)論。。

二、拆分型城鎮(zhèn)化與依附性城鄉(xiāng)關(guān)系

(一)拆分型城鎮(zhèn)化

在中西部農(nóng)業(yè)縣的縣域城鎮(zhèn)化中,農(nóng)民進(jìn)城買房之后無法實(shí)現(xiàn)本地就業(yè),仍然需要依靠代際分工為基礎(chǔ)的“半工半耕”家計(jì)模式才能獲得家庭收入來源[16],可以稱其為拆分型城鎮(zhèn)化,其顯著特征是農(nóng)民未實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)與生活空間的合一。拆分型城鎮(zhèn)化與農(nóng)民的家庭生計(jì)存在一定的張力,進(jìn)城讓農(nóng)民變成高消費(fèi)、低收入的群體。

首先,進(jìn)城以后,農(nóng)民的家庭消費(fèi)轉(zhuǎn)變成高消費(fèi)模式。在農(nóng)民進(jìn)城買房以前,農(nóng)民收入主要來自務(wù)農(nóng)和務(wù)工,農(nóng)民外出務(wù)工的主要目的在于積累家庭資源[17],并不在意務(wù)工地的生活質(zhì)量,城市對(duì)于農(nóng)民只是一個(gè)暫居地,并不是生活和消費(fèi)空間;而村莊在為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)收入的同時(shí),同時(shí)也是農(nóng)民家庭的主要消費(fèi)空間,由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)與消費(fèi)的合一性,鄉(xiāng)村具有“低消費(fèi)、高福利”的特點(diǎn)。而農(nóng)民進(jìn)城以后,由于縣城無法提供就業(yè)機(jī)會(huì),農(nóng)民的生產(chǎn)和生活空間發(fā)生分離,兩者在空間上無法兼容,這使得縣城買房一方面透支了農(nóng)民家庭的絕大部分資源,另一方面卻又無法轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民家庭的生活質(zhì)量。

其次,進(jìn)城以后,農(nóng)民的家庭收入能力受到損害。農(nóng)民進(jìn)城的主要目的是實(shí)現(xiàn)家庭再生產(chǎn),也即是為了享受縣城優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),尤其是基礎(chǔ)教育資源。而縣城缺少本地就業(yè)機(jī)會(huì),導(dǎo)致農(nóng)民無法在縣城本地獲得收入來源,進(jìn)而導(dǎo)致其家庭收入能力受到損害。

由于縣城對(duì)于農(nóng)民缺少生產(chǎn)功能,只具有消費(fèi)功能,因此隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)縣城也成為一個(gè)非生產(chǎn)性的消費(fèi)性城鎮(zhèn)。這個(gè)問題費(fèi)孝通很早就討論過,他在分析民國時(shí)期的城鄉(xiāng)關(guān)系時(shí),首先對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)進(jìn)行了定性分析,他指出傳統(tǒng)的市鎮(zhèn)不具有生產(chǎn)功能,而生產(chǎn)主要集中在鄉(xiāng)村,市鎮(zhèn)無法從生產(chǎn)上對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行反饋,同時(shí),由于市鎮(zhèn)是不在村地主的主要居住地,地主作為純粹的消費(fèi)者依靠地租從鄉(xiāng)村獲取資源,并在市鎮(zhèn)里消費(fèi),使得市鎮(zhèn)同時(shí)具有很強(qiáng)的消費(fèi)屬性,而正是市鎮(zhèn)的這種消費(fèi)屬性使得鄉(xiāng)村的資源被城鎮(zhèn)剝削,而城鎮(zhèn)又缺少對(duì)鄉(xiāng)村的反饋,使得鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)不斷地走向衰敗[18]。依靠城鎮(zhèn)化所帶動(dòng)的縣城第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,也是一種消費(fèi)經(jīng)濟(jì),使得縣城成為一個(gè)農(nóng)民消費(fèi)中心,而這種消費(fèi)功能也是建立在外部的資源支持基礎(chǔ)上,只是資源轉(zhuǎn)移的機(jī)制從農(nóng)民向地主的資源轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民家庭內(nèi)部的資源轉(zhuǎn)移。

(二)依附性城鄉(xiāng)關(guān)系

在生產(chǎn)和生活空間分離的情況下,縣城成為一個(gè)專門化的家庭消費(fèi)空間,而家庭再生產(chǎn)的資源則來自于“半工”的大城市和“半耕”的村莊,由此在家庭內(nèi)部形成了從大城市和村莊向縣城的資源轉(zhuǎn)移機(jī)制。簡(jiǎn)而言之,農(nóng)民在縣城的城鎮(zhèn)生活完全靠大城市和鄉(xiāng)村的資源供養(yǎng),這種情況下,以城鎮(zhèn)化為手段,縣城就從鄉(xiāng)村獲得了自身的發(fā)展資源。筆者將這種鄉(xiāng)村向縣城的單向資源轉(zhuǎn)移所形成的城鄉(xiāng)關(guān)系稱為“依附性城鄉(xiāng)關(guān)系”。

依附性城鄉(xiāng)關(guān)系具有以下兩個(gè)特征:(1)鄉(xiāng)村服務(wù)于縣城。依靠農(nóng)民家庭內(nèi)部的資源轉(zhuǎn)移機(jī)制,縣城成了農(nóng)民的消費(fèi)空間,并帶動(dòng)縣城中以房地產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,縣城由此獲得了顯著的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),但是,縣城的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所依賴的是從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移的資源。(2)農(nóng)村向縣城的資源轉(zhuǎn)移導(dǎo)致城鄉(xiāng)關(guān)系的對(duì)立。農(nóng)民家庭再生產(chǎn)空間上移導(dǎo)致家庭消費(fèi)增加與家庭收入減少,農(nóng)民家庭生計(jì)的不穩(wěn)定性因此增大。而農(nóng)民家庭生計(jì)的不穩(wěn)定性反映在城鄉(xiāng)關(guān)系上就體現(xiàn)為二者的對(duì)立性。

三、依附性城鄉(xiāng)關(guān)系的生成機(jī)制

(一) 縣域產(chǎn)業(yè)空心化

所謂農(nóng)業(yè)縣,即縣域經(jīng)濟(jì)總量有限且農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比較大的縣,或者說是農(nóng)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的縣。農(nóng)業(yè)縣的一個(gè)突出特點(diǎn)在于,第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值和占比均較低,所能夠提供的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)非常有限,因此可以稱之為縣域產(chǎn)業(yè)空心化。X縣就是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)縣,2021年的GDP總量為87.33億元,一二三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值分別為36.07億、11.76億和39.50億,三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為41.3∶13.5∶45.2?？梢钥吹?X縣的GDP總量較為有限,按常住人口計(jì)算,人均地區(qū)生產(chǎn)總值2.4萬元,其中農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比超過工業(yè)。X縣的工業(yè)產(chǎn)值占比較低,且高度依附于農(nóng)業(yè),產(chǎn)值最大的兩個(gè)產(chǎn)業(yè)類型為紙箱制造與農(nóng)副產(chǎn)品加工,其中紙箱制造是為本地的蘋果產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)包裝紙箱,和農(nóng)副產(chǎn)品加工一樣都是直接服務(wù)于農(nóng)業(yè)。X縣的第三產(chǎn)業(yè)占比最高,之所以如此得益于房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,這也是X縣的主要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn),從2017年到2021年,第三產(chǎn)業(yè)在GDP中的占比從39.1%增長(zhǎng)到45.2%。但房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展無法提供穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì),并不能解決產(chǎn)業(yè)空心化的問題。因此,中西部農(nóng)業(yè)縣的縣域城鎮(zhèn)化所面臨的一個(gè)重要約束條件就是缺乏充足的就業(yè)機(jī)會(huì)。

那么,中西部農(nóng)業(yè)縣是否具有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間呢?從農(nóng)業(yè)來看,隨著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型,農(nóng)業(yè)上的人均產(chǎn)值得以提高,但這是以農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移為前提的,在當(dāng)前以小農(nóng)經(jīng)營(yíng)為主體的格局下,農(nóng)業(yè)上的人均產(chǎn)值仍然十分有限。而從工業(yè)來看,我國已經(jīng)形成高度集聚的工業(yè)化發(fā)展格局,工業(yè)產(chǎn)業(yè)主要集聚在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部大中城市,縣域由于集聚程度較低缺乏競(jìng)爭(zhēng)力[19],因此,大多數(shù)農(nóng)業(yè)縣必然因?yàn)榧鄢潭鹊投狈I(yè)發(fā)展空間,只有少數(shù)靠近大中城市且和大中城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有互補(bǔ)性的農(nóng)業(yè)縣才具有發(fā)展空間,但這顯然無法代表農(nóng)業(yè)縣的普遍發(fā)展趨勢(shì)。從服務(wù)業(yè)來看,除了房地產(chǎn)業(yè)以外,鄉(xiāng)村旅游帶動(dòng)下的一三產(chǎn)業(yè)融合成為一個(gè)熱點(diǎn)的發(fā)展方向,但是因?yàn)猷l(xiāng)村旅游也是依托于大中城市的消費(fèi)人群,只有少數(shù)靠近大中城市的農(nóng)業(yè)縣才具有發(fā)展空間,也無法代表農(nóng)業(yè)縣的普遍發(fā)展前途[20]。由此可見,大多數(shù)農(nóng)業(yè)縣的普遍發(fā)展前途仍然是以農(nóng)業(yè)為主,非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間有限,產(chǎn)業(yè)空心化將是一個(gè)恒定的約束條件,既有研究也發(fā)現(xiàn)根據(jù)到沿海大港口和中心城市的距離遠(yuǎn)近,不同縣城將逐漸分化為人口流入地和人口流出地,要根據(jù)區(qū)位條件走向差異化的發(fā)展模式,形成有特色可持續(xù)的發(fā)展路徑[21]。

(二) 教育拉動(dòng)的土地城鎮(zhèn)化

近10年來,縣域房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛,逐漸成為中西部農(nóng)業(yè)縣的支柱產(chǎn)業(yè),一方面縣域房?jī)r(jià)快速上漲,另一方面又存在庫存高需求乏力的悖論現(xiàn)象[22]?？h域產(chǎn)業(yè)空心化導(dǎo)致中西部農(nóng)業(yè)縣對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的依賴度更高,同時(shí)也使得房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更加脫離本地經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。雖然以土地經(jīng)營(yíng)為中心的土地城鎮(zhèn)化具有自主運(yùn)行的動(dòng)力機(jī)制[9],但是房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)最終建立在社會(huì)需求的基礎(chǔ)之上,在缺乏實(shí)體經(jīng)濟(jì)的前提下,“學(xué)區(qū)房”政策下的教育布局單極集中成了政府可以運(yùn)用的拉動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城的主要手段,而農(nóng)民進(jìn)城購房的重要因素之一就是為了享受縣城優(yōu)質(zhì)的教育資源[23],因此,中西部農(nóng)業(yè)縣的城鎮(zhèn)化模式可以概括為教育拉動(dòng)的土地城鎮(zhèn)化。需要指出的是,就近入學(xué)的“學(xué)區(qū)房”政策是全國各地的普遍政策,這使得教育資源分配與房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)生緊密關(guān)聯(lián),但只有在縣域教育成了拉動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的工具。在大中城市,其城鎮(zhèn)化拉力建立在產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)上,房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不缺乏內(nèi)生動(dòng)力,政府不需要通過優(yōu)質(zhì)教育資源的集中來拉動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展,其所面臨的難題是“學(xué)區(qū)房”政策下有限的優(yōu)質(zhì)教育資源未能實(shí)現(xiàn)公平分配,產(chǎn)生了教育質(zhì)量資本化問題[24]。而縣域由于缺少產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),政府通過教育布局調(diào)整實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源向縣城的集中,并通過擴(kuò)大縣城優(yōu)質(zhì)教育資源供給吸引農(nóng)民進(jìn)城購房,將教育作為拉動(dòng)農(nóng)民城鎮(zhèn)化的工具。

1.縣城偏向的教育政策與教育布局單極集中

作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的權(quán)力主體,縣級(jí)政府的教育政策具有明顯的縣城偏向,具體體現(xiàn)在資源截留與生源轉(zhuǎn)移上面。

(1) 資源截留。在“以縣為主”的教育投入制度下,國家轉(zhuǎn)移支付的資源很難實(shí)際到達(dá)鄉(xiāng)村,而是被縣級(jí)政府截留在縣城,由此形成了資源截留機(jī)制[25]。2009年以前,X縣縣城只有3所縣直小學(xué),2所初中;2009年到2021年先后新建了3所小學(xué),擴(kuò)建了1所小學(xué),新建了1所初中。較大的投資項(xiàng)目有兩個(gè):一是實(shí)驗(yàn)小學(xué)項(xiàng)目,二是教育園區(qū)項(xiàng)目。實(shí)驗(yàn)小學(xué)2012年建成,是全縣最大的小學(xué),共有3 423名學(xué)生,每個(gè)年級(jí)10個(gè)班,共計(jì)60個(gè)班級(jí),班均人數(shù)57人。教育園區(qū)項(xiàng)目2015年建成,是X縣最大的一個(gè)教育項(xiàng)目,總占地面積150公頃,包括2所高中和1所職業(yè)學(xué)校,其中1所高中和職業(yè)學(xué)校是搬遷了城區(qū)的老學(xué)校,搬遷學(xué)校的舊校區(qū)又分別成立了1所小學(xué)和1所初中;教育園區(qū)項(xiàng)目實(shí)際投資5.7億元,其中爭(zhēng)取省上項(xiàng)目資金1.31億元,市上配套1 200萬元,其余資金全部由縣級(jí)政府自籌解決,主要依靠土地出讓金收入?？梢?在硬件投入上,縣城成為縣級(jí)政府的絕對(duì)投入重心。

(2)生源轉(zhuǎn)移?？h級(jí)政府在增大資源投入的同時(shí),還通過行政手段把鄉(xiāng)村的生源轉(zhuǎn)移到縣城,由此形成了生源轉(zhuǎn)移機(jī)制。具體而言,縣級(jí)政府分別從縣城學(xué)校和鄉(xiāng)村學(xué)校兩頭著手進(jìn)行生源轉(zhuǎn)移:一方面放開了縣城學(xué)校的招生審核,吸引農(nóng)村學(xué)生進(jìn)城;另一方面通過激進(jìn)的撤點(diǎn)并校政策減少了鄉(xiāng)村學(xué)校的教育供給,倒逼農(nóng)村學(xué)生進(jìn)城。撤點(diǎn)并校是一項(xiàng)國家政策,從2001年開始在全國推行,該項(xiàng)政策的本意是根據(jù)農(nóng)村生源減少的現(xiàn)實(shí)情況優(yōu)化農(nóng)村學(xué)校布局,但是,在具體的實(shí)施過程中,縣級(jí)政府的執(zhí)行卻非常激進(jìn),潛藏了倒逼農(nóng)村學(xué)生進(jìn)城的意圖。2009年,X縣開始進(jìn)行大規(guī)模的撤點(diǎn)并校。在2008—2011年的3年時(shí)間內(nèi),小學(xué)數(shù)量(含教學(xué)點(diǎn))從370所減少到279所,3年時(shí)間內(nèi)減少了24.6%,撤并的主要對(duì)象是村級(jí)小學(xué),在撤點(diǎn)并校政策的倒逼下,大量在家門口無學(xué)可上的農(nóng)村學(xué)生選擇進(jìn)入縣城上學(xué)。

在縣城偏向的教育政策推動(dòng)下,縣域內(nèi)的教育布局發(fā)生了改變,逐漸實(shí)現(xiàn)了以縣城為中心的單極集中。2017年,X縣共有小學(xué)246所(含教學(xué)點(diǎn)82個(gè)),其中30人及以下小學(xué)121所,全部為村級(jí)小學(xué);城區(qū)共有9所小學(xué),包括6所縣直小學(xué)和4所村級(jí)小學(xué);除城關(guān)鎮(zhèn)以外29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有1所中心小學(xué)。從表1可以看出2014—2018年的5年時(shí)間內(nèi)城區(qū)小學(xué)學(xué)生人數(shù)以及所占比例的增長(zhǎng),其占比從31.9%逐年增長(zhǎng)到44.0%。值得注意的是X縣的小學(xué)學(xué)生總數(shù)是逐年下降的,但是這并沒有影響到城區(qū)學(xué)校學(xué)生數(shù)量和所占比例的增長(zhǎng),人數(shù)增長(zhǎng)在2018年才停止,并且有少許下降,但所占比例仍然在增長(zhǎng)。

表1 2014—2018年城區(qū)小學(xué)學(xué)生增長(zhǎng)及占比(2)2018年以后,X縣又在縣城分別擴(kuò)建和新建了1所小學(xué),生源除了分流縣城其他學(xué)校學(xué)生以外,還吸收了大量農(nóng)村學(xué)生,可見,學(xué)生進(jìn)城的趨勢(shì)在2018年以后仍在持續(xù)。

2.土地財(cái)政:教育布局單極集中的動(dòng)力機(jī)制

縣級(jí)政府通過強(qiáng)化縣城學(xué)校建設(shè),吸引農(nóng)村學(xué)生進(jìn)城就讀,進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村家庭進(jìn)城買房,以此盤活土地財(cái)政和地區(qū)發(fā)展[26]。在“學(xué)區(qū)房”政策下,房產(chǎn)是主要的入學(xué)資格條件,農(nóng)村學(xué)生想要進(jìn)城讀書,家長(zhǎng)必須在縣城買房,由此使得教育成為推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要拉力,政府則從中獲取土地財(cái)政收益?？h級(jí)政府從土地財(cái)政中獲得的收益主要有兩塊:一是土地出讓金,二是土地稅收。

(1)土地出讓金收入。表2是從2014—2018年X縣縣政府的土地出讓金收入,在1.3億與2.4億之間,并沒有呈現(xiàn)出一個(gè)線性增長(zhǎng)的趨勢(shì),這主要是前面年份的土地供給量雖大,土地價(jià)格卻低,而后面年份土地價(jià)格雖高,土地供給量卻減少了。2014—2018年年均土地出讓金收入為1.9億,這個(gè)金額從絕對(duì)值上來看似乎不是很高,但對(duì)比X縣的地方財(cái)政收入,就可以看出土地出讓金收入實(shí)際上是非常高的,是縣級(jí)政府很重要的一個(gè)財(cái)源。X縣2017年的地方財(cái)政收入是2.3億元,而當(dāng)年的土地出讓金收入是2.2億元,基本上和地方財(cái)政收入相持平。

表2 2014—2018年X縣土地出讓金收入(3)從X縣政府年度預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告中查詢到X縣2019、2020和2021年的縣級(jí)政府性基金收入分別為70 665、6 3150和28 086萬元,土地出讓金收入是縣級(jí)政府性基金收入的主要來源,2018年后X縣的土地出讓金總額仍然非常可觀。

除了土地出讓金收入以外,土地財(cái)政的影響還表現(xiàn)在對(duì)地方稅收收入的影響,主要在土地開發(fā)所帶動(dòng)的土地稅收收入的增長(zhǎng)。表3是2014—2016年三年時(shí)間里,X縣的土地稅收收入及其增長(zhǎng)情況,可以看到土地稅收2015年還在增長(zhǎng),增長(zhǎng)率高達(dá)30%以上,而2016年卻開始下降,之所以如此,是因?yàn)?016年X縣的建設(shè)用地指標(biāo)已經(jīng)用完,企業(yè)開發(fā)缺少土地來源,而土地供給的減少就直接影響到土地稅收的收入。但無論土地稅收是增是減,都占據(jù)了地方財(cái)政收入中的很大比重,如圖4所示,即使在比重最低的2016年也占了40.80%的比例,是地方財(cái)政收入的重要來源。

表3 2014—2016年X縣土地稅收及其增長(zhǎng)率

表4 2014—2016年土地稅收及其占比

四、依附性城鄉(xiāng)關(guān)系的社會(huì)后果

(一) 教育的工具化與城鄉(xiāng)教育兩極分化

在縣域產(chǎn)業(yè)空心化的約束條件下,為了追求土地財(cái)政收益,教育也成了縣級(jí)政府的治理術(shù)[27],工具性價(jià)值替代了本體性價(jià)值。在教育工具化的價(jià)值導(dǎo)向下,縣級(jí)政府大力推動(dòng)教育布局向縣城的單極集中,并引發(fā)縣域內(nèi)教育發(fā)展的系統(tǒng)紊亂和結(jié)構(gòu)失衡,城鄉(xiāng)教育的兩極分化愈發(fā)嚴(yán)重。

義務(wù)教育的城鄉(xiāng)差距一直存在,但在單極集中之前,保持在相對(duì)穩(wěn)定的范圍內(nèi);而在單極集中之后,城鄉(xiāng)教育差距進(jìn)一步加大。如表5所示,從2013年到2018年,城區(qū)初中中考應(yīng)考人數(shù)占比從18.3%增加到37.4%,鄉(xiāng)村則從81.7%下降到62.6%;而成績(jī)合格率和優(yōu)秀率城鄉(xiāng)之間的相對(duì)差距在增大,合格率差距從2013年的22.8增大到2018年的27.7個(gè)百分點(diǎn),優(yōu)秀率差距從2013年的22.1增大到2018年的27.8個(gè)百分點(diǎn)?？梢?城區(qū)學(xué)校人數(shù)增多的同時(shí),與鄉(xiāng)村學(xué)校的教育差距也在不斷拉大。

表5 2013年與2018年城鄉(xiāng)初中升學(xué)考試成績(jī)比較(4)2018年后城鄉(xiāng)教育差距仍然在拉大,2022年中考全縣前400名,來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中的學(xué)生占比不到四分之一,其余學(xué)生全部來自城區(qū)3所初中,3所初中成績(jī)較好的4～5個(gè)班90%以上的學(xué)生可以考入高中,其余班級(jí)50%以上的學(xué)生可以考入高中,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中只有排名靠前的少數(shù)學(xué)生才能考入高中,比例不超過30%。

教育單極集中具有兩個(gè)顯著的效應(yīng),即裹挾效應(yīng)和虹吸效應(yīng),在這兩個(gè)效應(yīng)作用下,鄉(xiāng)村學(xué)校的優(yōu)質(zhì)資源和社會(huì)信任不斷流失,導(dǎo)致鄉(xiāng)村教育的衰敗。

1.裹挾效應(yīng)與優(yōu)質(zhì)資源流失

義務(wù)教育的運(yùn)行是建立在不同的資源有機(jī)結(jié)合所組成的資源結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上,而不是單純的某一項(xiàng)資源起決定作用。其中硬件、師資、生源是組成資源結(jié)構(gòu)的三項(xiàng)核心要素,在每個(gè)學(xué)校里面,這三項(xiàng)要素的組合形成了該學(xué)校的資源結(jié)構(gòu),在城鄉(xiāng)內(nèi)部,這三項(xiàng)要素的組合也會(huì)形成各自的資源結(jié)構(gòu)。因?yàn)槿?xiàng)資源要素組成的資源結(jié)構(gòu)是一個(gè)有機(jī)整體,任何一項(xiàng)資源的流動(dòng)或變動(dòng)都會(huì)帶動(dòng)其他兩項(xiàng)資源的變動(dòng),這就是本文所說的裹挾效應(yīng)。

首先,生源流動(dòng)中優(yōu)質(zhì)生源流動(dòng)更突出?？h域內(nèi)的生源流動(dòng)不僅是新入學(xué)的新生的流動(dòng),也包括已經(jīng)在鄉(xiāng)村學(xué)校就讀的老生的流動(dòng),是義務(wù)教育階段各個(gè)年級(jí)學(xué)生的同時(shí)流動(dòng)。老生流動(dòng)中成績(jī)較好的學(xué)生占比較高,這是因?yàn)榧议L(zhǎng)認(rèn)為成績(jī)較好的學(xué)生更值得培養(yǎng),因此愿意投入更多的家庭資源去爭(zhēng)取縣城的優(yōu)質(zhì)教育資源。

其次,生源流動(dòng)帶動(dòng)了優(yōu)質(zhì)師資向縣城轉(zhuǎn)移。在城區(qū)學(xué)校的學(xué)生大量增加、學(xué)校不斷新建的情況下,就出現(xiàn)了師資短缺的問題,其主要的來源就是通過招考從鄉(xiāng)村學(xué)校擇優(yōu)選拔,這樣就把最優(yōu)秀的鄉(xiāng)村教師集聚到縣城。師資流動(dòng)主要出現(xiàn)在新建學(xué)校時(shí),每次新建學(xué)校向鄉(xiāng)村招考老師規(guī)模都很大。2015年,X縣的教育園區(qū)建成,大規(guī)模地向鄉(xiāng)村招考教師,共招考135名,其中語文54名、數(shù)學(xué)47名、英語18名、音樂7名、體育2名、美術(shù)7名,不僅招考規(guī)模大,且招考的主要是語文、數(shù)學(xué)和英語等主要科目的教師。

2.虹吸效應(yīng)與社會(huì)信任流失

教育單極集中之后,鄉(xiāng)村的優(yōu)質(zhì)生源和優(yōu)質(zhì)師資都向縣城集中,縣城學(xué)校的比較優(yōu)勢(shì)更加突出,而鄉(xiāng)村學(xué)校則由于生源和師資的流失而質(zhì)量進(jìn)一步下降,城鄉(xiāng)教育差距不斷增大,縣城學(xué)校的虹吸效應(yīng)越加顯著,農(nóng)村家長(zhǎng)對(duì)鄉(xiāng)村教育的社會(huì)信任度因此不斷減弱。

在這種競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)下,生源流動(dòng)是全方位的,村小的學(xué)生向鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)和縣城小學(xué)流動(dòng),而鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)的學(xué)生向縣城小學(xué)流動(dòng),因此,并不是說處于中間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)就不會(huì)被卷入,所有農(nóng)村學(xué)生的家長(zhǎng),包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的都被卷入教育競(jìng)爭(zhēng)之中。在激烈的教育競(jìng)爭(zhēng)中,送子女進(jìn)城上學(xué)成了學(xué)生家長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主要標(biāo)的,甚至成為一種有面子的象征,如果沒有能力送子女進(jìn)城讀書,家長(zhǎng)在村莊中會(huì)被認(rèn)為是無能的,其在村莊中的面子也會(huì)受到影響。

(二)縣域城鎮(zhèn)化的不穩(wěn)定性與農(nóng)民家庭資源透支

在教育城鎮(zhèn)化背景下,作為一種家庭策略的親代陪讀開始興起,推動(dòng)農(nóng)民家庭從“一家兩制”向“一家三制”轉(zhuǎn)變,家庭成員由此拆分在村莊、縣城和大城市三個(gè)不同空間,并圍繞子女教育目標(biāo)而整合[28]。由于農(nóng)民無法實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的本地就業(yè),縣城只是一個(gè)為了家庭長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而選擇的暫居地,等到家庭發(fā)展目標(biāo)完成——其中最主要的是子女教育目標(biāo)完成,縣城對(duì)于農(nóng)民的重要性就大大降低,農(nóng)民就可能會(huì)選擇離開縣城,回到農(nóng)村老家或者到其他可以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)與生活兼容的地方。學(xué)者的研究顯示,以家庭為單位的城鎮(zhèn)化更加穩(wěn)定[29],而拆分型城鎮(zhèn)化中農(nóng)民家庭生產(chǎn)與生活的空間分離造成縣域城鎮(zhèn)化的不穩(wěn)定性,縣域城鎮(zhèn)化對(duì)于農(nóng)民家庭來說是高度權(quán)宜性和策略性的。因?yàn)榭h域城鎮(zhèn)化是不穩(wěn)定的,農(nóng)民還需要進(jìn)行再城鎮(zhèn)化才能夠?qū)崿F(xiàn)真正穩(wěn)定的城鎮(zhèn)化,而再城鎮(zhèn)化需要在有穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的大中城市或沿海發(fā)達(dá)地區(qū)才可能實(shí)現(xiàn)。

縣域城鎮(zhèn)化是不穩(wěn)定的城鎮(zhèn)化,透支了農(nóng)民家庭的發(fā)展資源。在“一家三制”的農(nóng)民家庭中,縣城是農(nóng)民家庭再生產(chǎn)的中心,也是家庭資源的匯聚點(diǎn),打工的收入就不再向鄉(xiāng)村回流,而是向縣城回流。不僅打工收入不再往鄉(xiāng)村回流,而且更重要的是農(nóng)業(yè)收入還要向縣城匯聚。農(nóng)業(yè)對(duì)縣城的家庭消費(fèi)的支持,主要體現(xiàn)在購房方面。對(duì)于農(nóng)民家庭來說,進(jìn)城購房是一個(gè)非常重要的家庭發(fā)展目標(biāo),需要集聚家庭中的大量資源去完成,無論是父代還是子代都要為此而付出,尤其是父代面臨著更加嚴(yán)峻的倫理責(zé)任。為此,父代需要進(jìn)行很長(zhǎng)時(shí)間的積累,將自身的積累全部支持于子代,同時(shí),依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行自我養(yǎng)老,減輕子代的養(yǎng)老負(fù)擔(dān),這也是對(duì)子代的一種變相支持。通過自我剝削式的長(zhǎng)期積累,父代為子女購房提供了重要的資源支持?？梢?教育拉動(dòng)的土地城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是一個(gè)利益再分配的過程,在這種發(fā)展過程中,縣級(jí)政府和本地房地產(chǎn)商獲得了巨大的利益,而農(nóng)民的家庭發(fā)展則陷入更大的風(fēng)險(xiǎn)之中。

不穩(wěn)定的縣域城鎮(zhèn)化不僅透支了農(nóng)民的家庭資源,而且還導(dǎo)致縣域城鄉(xiāng)關(guān)系的不平衡。在“半工半耕”的家庭生計(jì)模式下,父代對(duì)子代城鎮(zhèn)化的支持是一種接力式城鎮(zhèn)化,能夠降低城鎮(zhèn)化的風(fēng)險(xiǎn)[30]。但是,由于縣城缺乏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),農(nóng)民進(jìn)城以后只能以純消費(fèi)者的方式實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。這種消費(fèi)帶動(dòng)的城鎮(zhèn)化下,縣城必須依靠從外部抽取資源才能維持自身的增長(zhǎng),一旦資源基礎(chǔ)不再有效,它的增長(zhǎng)就難以維系,因此,要維持縣域城鎮(zhèn)化的穩(wěn)定性就需要源源不斷的鄉(xiāng)村資源的支持。父代對(duì)子代不僅僅是購房上的一次性支持,而且是長(zhǎng)期性的支持,同時(shí),子代家庭發(fā)展能力受限的情況下,也自然缺少反饋父代家庭的資源。這種家庭內(nèi)部的代際支持關(guān)系反映到城鄉(xiāng)關(guān)系上面,就是縣城自身因?yàn)槿狈υ煅δ芏尸F(xiàn)出一種縣城依附鄉(xiāng)村的格局,但縣城在獲得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí),由于產(chǎn)業(yè)空心化缺乏對(duì)鄉(xiāng)村的輻射帶動(dòng)作用,城鄉(xiāng)關(guān)系的不平衡性因此較為突出。

五、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的縣域城鎮(zhèn)化功能分析

中西部農(nóng)業(yè)縣由于區(qū)位條件限制,非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏空間,縣域產(chǎn)業(yè)空心化,在此約束條件下,縣級(jí)政府對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的依賴程度更高,并且將教育作為拉動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城的主要工具。農(nóng)民城鎮(zhèn)化以進(jìn)城買房和進(jìn)城陪讀為主要形式,但是由于縣域缺乏本地就業(yè)機(jī)會(huì),農(nóng)民家庭的生產(chǎn)和生活空間分離,所形成的是一種依靠縣城外部的資源支撐縣城生活的拆分型城鎮(zhèn)化,縣城也因此變成一個(gè)非生產(chǎn)性的消費(fèi)性城鎮(zhèn)。這種縣城依靠外部資源輸入得以發(fā)展的城鎮(zhèn)化模式下所生成的是一種依附性城鄉(xiāng)關(guān)系,一方面導(dǎo)致城鄉(xiāng)教育的兩極分化,另一方面也導(dǎo)致農(nóng)民家庭資源的透支。

以縣城為載體的縣域城鎮(zhèn)化對(duì)于推動(dòng)縣域城鄉(xiāng)融合具有十分重要的意義。但是正如中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》所指出的,以縣城為載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)當(dāng)“順應(yīng)縣城人口流動(dòng)變化趨勢(shì),立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位”,“合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城”[3]。中西部農(nóng)業(yè)縣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間主要集中在農(nóng)業(yè)及與農(nóng)業(yè)相關(guān)的二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展上,非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間較為有限,縣城所能承接的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移也較為有限,因此縣域城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)合理發(fā)展。當(dāng)前中西部農(nóng)業(yè)縣的縣域城鎮(zhèn)化主要依靠土地城鎮(zhèn)化而非縣域一二三產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,縣域城鎮(zhèn)化的質(zhì)量較低,并未實(shí)現(xiàn)縣域城鄉(xiāng)融合的政策目標(biāo)。那么,縣域城鎮(zhèn)化如何跳出對(duì)土地城鎮(zhèn)化的依賴,真正實(shí)現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化,并且促進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)關(guān)系的融合發(fā)展呢?為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,筆者以為中西部農(nóng)業(yè)縣的縣域城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)具有以下三個(gè)定位。

(一)在農(nóng)民家庭發(fā)展中的過渡性

農(nóng)民進(jìn)城享受優(yōu)質(zhì)公共服務(wù),主要的目的在于實(shí)現(xiàn)家庭發(fā)展,其最終的目的是通過教育投資讓子代離開縣城進(jìn)入大城市,從而實(shí)現(xiàn)階層流動(dòng),因此,縣城只是家庭發(fā)展的一個(gè)跳板,并不是一個(gè)穩(wěn)定的空間,從這個(gè)意義上而言,縣域城鎮(zhèn)化具有過渡性。

由于縣域城鎮(zhèn)化的過渡性,其發(fā)展目標(biāo)并不是為了吸引農(nóng)民進(jìn)入縣城,而是為農(nóng)民提供低成本的家庭再生產(chǎn)模式,以積累足夠的家庭資源實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化?？h域仍然是一個(gè)重要的公共服務(wù)供給單位,通過建立城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的教育體系,可以有效降低農(nóng)民的家庭再生產(chǎn)成本,幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)家庭積累目標(biāo)。因此,縣域城鎮(zhèn)化的重心是建立一個(gè)更加均衡更低成本的公共服務(wù)體系。

(二)縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)一體性

縣域城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)處理好縣城與縣域的關(guān)系,縣城的發(fā)展應(yīng)當(dāng)扎根而非懸浮在縣域發(fā)展之中。中西部農(nóng)業(yè)縣中農(nóng)業(yè)是縣域內(nèi)的主要產(chǎn)業(yè),縣城自身缺少非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的支撐,因此缺乏對(duì)周邊農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用,其構(gòu)成的是一個(gè)以農(nóng)為主的城鄉(xiāng)體系,呈現(xiàn)出的是城小鄉(xiāng)大的城鄉(xiāng)格局,縣城是以農(nóng)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分。因此,在以農(nóng)為主的、城小鄉(xiāng)大的一體化縣域經(jīng)濟(jì)體系中,縣城是服務(wù)于城鄉(xiāng)居民的而非服務(wù)于縣城居民的,具有全局性的屬性,這就決定了縣城的城鎮(zhèn)化會(huì)對(duì)縣域全局產(chǎn)生影響,必須將城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)起來作為一個(gè)體系來考察縣城的城鎮(zhèn)化定位,處理好縣城與縣域的關(guān)系。

從縣城的全局性屬性出發(fā),縣域內(nèi)部的公共服務(wù)布局就是一個(gè)非常關(guān)鍵的問題,是否應(yīng)該向縣城單極集中,判斷的標(biāo)準(zhǔn)是縣域最優(yōu)利益,而非縣城最優(yōu)利益。不能將縣城的特殊利益凌駕于縣域的利益,否則會(huì)造成城鄉(xiāng)利益的對(duì)立化。

(三)與大城市城鎮(zhèn)化的互補(bǔ)性

縣域城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的一個(gè)組成部分,在促進(jìn)縣域內(nèi)部城鄉(xiāng)融合的同時(shí),還應(yīng)該妥善處理與外部大城市城鎮(zhèn)化的關(guān)系,促進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的總體良性發(fā)展。當(dāng)前在強(qiáng)調(diào)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下,政府鼓勵(lì)農(nóng)民在本地實(shí)現(xiàn)就業(yè),其產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路是縣域與大城市競(jìng)爭(zhēng)的思路,但大城市因?yàn)槠浼蹆?yōu)勢(shì),在人才、資本、技術(shù)等諸多方面都會(huì)對(duì)縣域形成虹吸效應(yīng),縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展多數(shù)會(huì)走向失敗。為此,縣域當(dāng)前最重要的功能不是產(chǎn)業(yè)發(fā)展,而是公共服務(wù)?？h域提供的低成本的公共服務(wù),一方面避免了大城市的公共服務(wù)擁堵現(xiàn)象,減輕了大城市的生活成本,提高了大城市本地居民的城鎮(zhèn)化質(zhì)量;另一方面,還能夠?yàn)檗r(nóng)民提供一個(gè)低成本的公共服務(wù),避免農(nóng)民被卷入過度的家庭競(jìng)爭(zhēng)之中,透支其家庭發(fā)展資源。而縣域公共服務(wù)最終是在不同的空間節(jié)點(diǎn)為大城市的發(fā)展提供人才儲(chǔ)備,這既有利于大城市本身也有利于農(nóng)民家庭,從全局角度來說是最優(yōu)的。而大城市擁堵的降低,也能夠進(jìn)一步提升大城市本身的生產(chǎn)效率,進(jìn)而提升全社會(huì)的總體經(jīng)濟(jì)效率。也即,大城市是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心增長(zhǎng)極,通過縣域公共服務(wù)的配置能夠?yàn)榇蟪鞘械陌l(fā)展減負(fù),降低其社會(huì)成本,進(jìn)而最大化地提高其經(jīng)濟(jì)效率,這種增長(zhǎng)極的發(fā)展效率最后通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式又會(huì)反饋到縣域內(nèi)部的公共服務(wù)配置上。從這一點(diǎn)來看,縣域與大城市之間是分工互補(bǔ)的關(guān)系,而非對(duì)立競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。

可見,縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的目標(biāo),需要走出對(duì)土地城鎮(zhèn)化的過度依賴,在縣域非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間有限的情況下,人口向縣城的集中應(yīng)當(dāng)與其產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相適應(yīng)。在現(xiàn)階段,低成本的縣域公共服務(wù)對(duì)于農(nóng)民家庭再生產(chǎn)具有重要意義,在城小鄉(xiāng)大的人口格局下,縣域公共服務(wù)布局應(yīng)避免向縣城單極集中,而是應(yīng)在縣域內(nèi)根據(jù)人口結(jié)構(gòu)和人口流動(dòng)趨勢(shì)進(jìn)行科學(xué)布局,以建立城鄉(xiāng)均衡的縣域公共服務(wù)體系。