地方政府專項(xiàng)債的功能定位與風(fēng)險(xiǎn)防范

張欽潤(rùn) 王志攀

摘? ?要：地方政府專項(xiàng)債務(wù)迅速擴(kuò)張，原因在于其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的功能定位。專項(xiàng)債經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的功能定位導(dǎo)致了專項(xiàng)債的中央集中化、財(cái)政政策化以及杠桿化。調(diào)整專項(xiàng)債的功能定位，使其服務(wù)于地方事權(quán)的實(shí)現(xiàn)，需要把握專項(xiàng)債的公益性、地方性和收益性。立足于專項(xiàng)債的事權(quán)功能，在事權(quán)功能與增長(zhǎng)功能之間保持合理的“張力”，是防范化解專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)選擇。為此，首先，專項(xiàng)債及其支持項(xiàng)目應(yīng)遵循受益性原則；其次，應(yīng)明確國(guó)債的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功能定位，強(qiáng)化中央支出責(zé)任；再次，應(yīng)完善“代舉”機(jī)制，確立資金使用主體的償還責(zé)任；最后，應(yīng)積極賦予地方稅權(quán)，擴(kuò)大地方財(cái)政自主權(quán)。

關(guān)鍵詞：專項(xiàng)債；功能定位；事權(quán)；風(fēng)險(xiǎn)防范

中圖分類號(hào)：F830? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B? 文章編號(hào)：1674-2265（2023）06-0068-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2023.06.008

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，地方政府債務(wù)問(wèn)題持續(xù)“高燒不退”，成為學(xué)界和社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。地方政府債務(wù)主要有三種類型，即一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)和隱性債務(wù)，其成因、規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)、治理等呈分化之勢(shì)。一般債務(wù)“不溫不火”，隱性債務(wù)導(dǎo)向清零，唯獨(dú)專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)張①，逐漸成為焦點(diǎn)。截至2022年12月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額350618億元②，中央財(cái)政國(guó)債余額約為25.87萬(wàn)億元。因此，2022年底，全部政府債務(wù)總額約為60萬(wàn)億元③。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2022年全年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）1210207億元。據(jù)此，政府負(fù)債率（中央政府債務(wù)與地方政府債務(wù)之和占GDP的比重）約為50%。從政府債務(wù)結(jié)構(gòu)上看，地方政府債務(wù)總額約占全部政府債務(wù)總額的58%，約占GDP的29%，其中，專項(xiàng)債務(wù)總額約占地方政府債務(wù)總額的60%，約占全部政府債務(wù)總額的35%，約占GDP的17.4%。

從世界范圍來(lái)看，雖然我國(guó)地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展時(shí)間很短，但債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)張，顯得非常與眾不同。美國(guó)市政債類似于我國(guó)的地方債，1812年，紐約市發(fā)行了第一只一般責(zé)任市政債券，為運(yùn)河建設(shè)提供資金。經(jīng)過(guò)半個(gè)世紀(jì)，到1860年美國(guó)地方政府的未償債務(wù)規(guī)模也就2億美元，1870年增長(zhǎng)到5.16億美元（Glasser，2020）[1]。2021年，美國(guó)市政債券市場(chǎng)規(guī)模大約為4萬(wàn)億美元④。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)2022年的GDP約為25.47萬(wàn)億美元。因此，美國(guó)市政債總額占其GDP的比重約為15.7%，與我國(guó)地方政府債務(wù)在GDP中所占的比重形成了鮮明對(duì)照，而且低于專項(xiàng)債務(wù)總額占GDP的比重。同為發(fā)展中大國(guó)，印度的市政債券市場(chǎng)總額僅為約2億美元，邦一級(jí)債券債務(wù)約為4000億美元，國(guó)債規(guī)模約為1.7萬(wàn)億美元，中央以下政府債務(wù)約占其GDP的15%（Glasser，2020）[1]?？偟膩?lái)看，與外國(guó)相比，我國(guó)政府負(fù)債率不算高，但在政府債務(wù)結(jié)構(gòu)上存在巨大差異，中央政府債務(wù)與地方政府債務(wù)在GDP中所占比重存在巨大反差。截至2022財(cái)年末，美國(guó)未償國(guó)債總額達(dá)30.93萬(wàn)億美元，占GDP比重高達(dá)121.5%（楊子榮，2023）[2]。印度國(guó)債占其GDP的一半以上。美國(guó)、印度的國(guó)債占據(jù)了政府債務(wù)的主要部分，特別是美國(guó)，國(guó)債總額幾乎是市政債總額的8倍。反觀我國(guó)，地方政府債務(wù)占據(jù)了政府債務(wù)的絕大部分，而國(guó)債總額不高、比重較低。

美國(guó)、印度均為聯(lián)邦制國(guó)家，特別是美國(guó)，各州具有很強(qiáng)的財(cái)政自主權(quán)，地方政府擁有獨(dú)立稅權(quán)和相對(duì)穩(wěn)定的收入，其市政債的規(guī)模較大、債券市場(chǎng)發(fā)達(dá)是正常的。按道理說(shuō)，我國(guó)是單一制國(guó)家，地方政府缺乏財(cái)政自主權(quán)，舉債能力有限，并不具備地方政府債務(wù)擴(kuò)張的制度條件。那么，是什么原因?qū)е铝说胤秸畟鶆?wù)規(guī)模的迅速擴(kuò)張，進(jìn)而造成了中外政府債務(wù)結(jié)構(gòu)性差異？不論防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還是完善地方政府債務(wù)管理體系，都必須要科學(xué)回答這些問(wèn)題。鑒于專項(xiàng)債在地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)的規(guī)模越來(lái)越大，地位越來(lái)越突出，專項(xiàng)債已經(jīng)成為地方政府債務(wù)治理與風(fēng)險(xiǎn)防范的重心和關(guān)鍵，而且，專項(xiàng)債與一般債、隱性債的底層邏輯也不一樣，有相對(duì)的特殊性。因此，本文將專項(xiàng)債作為考察對(duì)象，探討其規(guī)模擴(kuò)張的根源。本文認(rèn)為，專項(xiàng)債規(guī)模擴(kuò)張的根源在于其功能被定位于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。要防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)逐步將專項(xiàng)債的功能定位于服務(wù)地方政府事權(quán)。在此基礎(chǔ)上，本文從事權(quán)視角出發(fā)，就防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出了若干具體的建議。

二、地方政府專項(xiàng)債的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功能

2014年8月，修訂后的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》）第三十五條賦予了省級(jí)政府適度的舉債權(quán)，但只能通過(guò)發(fā)行地方政府債券的方式舉借債務(wù)。緊接著，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文），規(guī)定了地方政府債券的兩種方式，即一般債券與專項(xiàng)債券，前者形成一般債務(wù)，后者形成專項(xiàng)債務(wù)。2015—2017年，在新增發(fā)行規(guī)模上，一般債均高于專項(xiàng)債，前者占比最高達(dá)83.3%（2015年）。2018年開(kāi)始，專項(xiàng)債新增發(fā)行占比逐年提高，2018年為61.9%，2022年攀升至83.5%，2023年預(yù)計(jì)為84.1%（楊志錦，2023）[3]。

專項(xiàng)債重返歷史舞臺(tái)并且快速擴(kuò)張，根源在于專項(xiàng)債的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功能定位。一方面，地方債乃至專項(xiàng)債是擔(dān)負(fù)著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的使命重返歷史舞臺(tái)的。客觀地說(shuō)，地方債能夠“破冰”，存在一定的偶然性。1994年《預(yù)算法》明確規(guī)定“地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，但是2008年爆發(fā)全球金融危機(jī)，面對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力，我國(guó)政府推出“四萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，為緩解地方政府的資金配套壓力，財(cái)政部安排代發(fā)地方債2000億元，并代為還本付息?！?009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》第一條明確了“代發(fā)代還”地方債券的目的，即“為實(shí)施好積極的財(cái)政政策，增強(qiáng)地方安排配套資金和擴(kuò)大政府投資的能力”。由此可見(jiàn)，地方債從一開(kāi)始就被賦予了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的使命。另一方面，專項(xiàng)債的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功能日益明確和不斷強(qiáng)化，是專項(xiàng)債急劇擴(kuò)張的根源。專項(xiàng)債發(fā)行的前幾年，資金主要投向土地儲(chǔ)備、安居工程、收費(fèi)公路等領(lǐng)域。這些投資領(lǐng)域的地域性較強(qiáng)，投資具有顯著的地方受益性，因此，地方政府發(fā)行專項(xiàng)債的積極性較高，自主專項(xiàng)債資金投向的愿望強(qiáng)烈，導(dǎo)致中央政府難以通過(guò)專項(xiàng)債實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)。于是，中央政府通過(guò)限額管理，不斷強(qiáng)化項(xiàng)目控制，引導(dǎo)專項(xiàng)債的資金投向，意圖實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策目標(biāo)。2017年3月，財(cái)政部發(fā)布了《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》。該辦法將“中央確定的重大項(xiàng)目支出”作為新增限額分配的重要考慮因素。自此開(kāi)始，中央政府開(kāi)始積極控制專項(xiàng)債的資金投向，專項(xiàng)債資金投向與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策目標(biāo)逐步深度捆綁。2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《配套融資通知》）明確提出：“更好發(fā)揮地方政府專項(xiàng)債券的重要作用，著力加大對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，增加有效投資、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定總需求，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展?！毙鹿诜窝滓咔橐詠?lái)，經(jīng)濟(jì)下行壓力日益凸顯，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨多重沖擊，專項(xiàng)債的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功能被再度強(qiáng)化，投向領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，逐漸形成了交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利等九大支持領(lǐng)域。2022年5月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)一攬子政策措施的通知》（國(guó)發(fā)〔2022〕12號(hào)），將新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項(xiàng)目等納入專項(xiàng)債的支持范圍，最終形成了“9+2”的專項(xiàng)債支持領(lǐng)域框架。

明確并不斷強(qiáng)化專項(xiàng)債的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功能定位，是專項(xiàng)債在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)“警報(bào)”聲中一路“高歌猛進(jìn)”的主要原因。專項(xiàng)債的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功能定位，導(dǎo)致了專項(xiàng)債的中央集中化、財(cái)政政策化以及杠桿化。

首先，專項(xiàng)債本質(zhì)上是地方債務(wù)，地方政府應(yīng)承擔(dān)“自發(fā)自還”的主體責(zé)任，因而專項(xiàng)債應(yīng)是地方財(cái)政自主權(quán)的重要體現(xiàn)，但是，本來(lái)具有財(cái)政分權(quán)屬性的專項(xiàng)債卻呈現(xiàn)出中央集中化的特點(diǎn)。對(duì)專項(xiàng)債規(guī)模實(shí)行限額管理，是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要制度保障，基于此，國(guó)務(wù)院財(cái)政管理部門對(duì)地方政府債務(wù)行使財(cái)政監(jiān)管的權(quán)力（王茂慶和鞏岱賢，2022）[4]，但這不必然導(dǎo)致專項(xiàng)債的中央集中化，因?yàn)榈胤秸耆梢栽谙揞~內(nèi)自主舉借、使用和償還專項(xiàng)債務(wù)。然而，由于專項(xiàng)債的還款期限長(zhǎng)，官員任期制下資金使用與償還責(zé)任分離，更高的債務(wù)限額成為地方政府積極爭(zhēng)取的“資源”。地方政府為獲取更高的限額支持，在項(xiàng)目的論證、立項(xiàng)、入庫(kù)上積極配合中央政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)導(dǎo)向。中央與地方之間“博弈”的結(jié)果就是，專項(xiàng)債的地方屬性在弱化，中央集中化的特點(diǎn)在增強(qiáng)。

其次，為發(fā)展地方公益事業(yè)，地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券籌集資金，因此，專項(xiàng)債本質(zhì)上屬于地方籌集資金的途徑和方式，但是，由于突出和強(qiáng)化專項(xiàng)債的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功能，專項(xiàng)債呈現(xiàn)出財(cái)政政策化的特點(diǎn)。2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求“積極的財(cái)政政策要加力提效”，并將專項(xiàng)債定性為落實(shí)“積極的財(cái)政政策”的準(zhǔn)財(cái)政政策工具。具體表現(xiàn)為，擴(kuò)大地方專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模，優(yōu)化組合赤字、專項(xiàng)債、貼息等工具以保持必要的財(cái)政支出強(qiáng)度，加強(qiáng)專項(xiàng)債與政策性金融工具的配合，專項(xiàng)債限額空間的使用，以及適當(dāng)擴(kuò)大專項(xiàng)債券資金投向領(lǐng)域和用作資本金范圍等（牛犁，2023）[5]。專項(xiàng)債的財(cái)政政策化表明，專項(xiàng)債對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策實(shí)現(xiàn)了深度“嵌入”，形成了與產(chǎn)業(yè)政策、貨幣政策以及其他財(cái)政政策協(xié)同配合的調(diào)控格局。通過(guò)項(xiàng)目控制引導(dǎo)資金投向符合產(chǎn)業(yè)政策要求的領(lǐng)域，“資金跟著項(xiàng)目走”，從而與產(chǎn)業(yè)政策相結(jié)合；通過(guò)控制專項(xiàng)債規(guī)模、專項(xiàng)債的限額空間，從而與貨幣政策目標(biāo)相連接；通過(guò)控制專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模，從而與財(cái)政赤字率等財(cái)政政策相配合。

最后，強(qiáng)化專項(xiàng)債的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功能定位，一個(gè)突出表現(xiàn)就是專項(xiàng)債的杠桿化。近年來(lái)，地方政府投資的項(xiàng)目資本金來(lái)源急劇萎縮，而且到位難，配套資金不足。根據(jù)《配套融資通知》，從2019年開(kāi)始，“允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金”，而且在逐步擴(kuò)大用作項(xiàng)目資本金的范圍，2020年7月1日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，從2020年開(kāi)始，部分專項(xiàng)債可用于補(bǔ)充中小銀行資本金。2020—2022年新增5500億元地方政府專項(xiàng)債券，專項(xiàng)用于補(bǔ)充中小銀行資本金⑤。將債務(wù)性質(zhì)的專項(xiàng)債資金用作項(xiàng)目資本金，改變了專項(xiàng)債資金的性質(zhì)，專項(xiàng)債資金成為其他投資的“安全墊”，有利于發(fā)揮專項(xiàng)債投資“四兩撥千斤”的撬動(dòng)作用，從而吸引其他資金投資，放大專項(xiàng)債支持重大項(xiàng)目的功能。專項(xiàng)債資金用作項(xiàng)目資本金，集中體現(xiàn)了專項(xiàng)債的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功能定位，但在地方政府債務(wù)高企的背景下，其引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是不容回避的。

三、地方政府專項(xiàng)債的事權(quán)功能定位

專項(xiàng)債的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功能定位打開(kāi)了專項(xiàng)債規(guī)模迅速擴(kuò)張的“閘門”，導(dǎo)致地方政府債務(wù)擴(kuò)張和風(fēng)險(xiǎn)累積，對(duì)“中央不救助原則”的落實(shí)構(gòu)成了挑戰(zhàn)。根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論，中央政府在宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定政策中發(fā)揮主導(dǎo)作用，地方政府提供的地方公共物品應(yīng)主要限于他們自己的選民來(lái)消費(fèi)，如果地方公共物品具有跨轄區(qū)的溢出效應(yīng)，那么，中央政府應(yīng)當(dāng)給予地方政府適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼（Oates，2005）[6]。在專項(xiàng)債所支持的“9+2”領(lǐng)域框架內(nèi)，交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項(xiàng)目顯然不屬于市政類的公益性項(xiàng)目⑥，其主要目的在于調(diào)整結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大投資、促進(jìn)增長(zhǎng)。因此，地方政府落實(shí)中央政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策，在一定程度上承擔(dān)了中央政府的“代理人”角色，這顯然不利于落實(shí)“中央不救助原則”。

防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須從學(xué)理上闡明專項(xiàng)債的本質(zhì)和內(nèi)涵，明確專項(xiàng)債功能的制度定位。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)正本清源，回歸《預(yù)算法》和國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文。《預(yù)算法》將地方“必需的建設(shè)投資的部分資金”作為發(fā)行地方政府債券的條件，并且規(guī)定舉借的債務(wù)“只能用于公益性資本支出”。國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文將“公益性事業(yè)發(fā)展”作為發(fā)行地方債券的條件，并把“公益性事業(yè)發(fā)展”分為“沒(méi)有收益的”和“有一定收益的”。如果確需舉借債務(wù)，前者發(fā)行一般債券，后者發(fā)行專項(xiàng)債券。在此基礎(chǔ)上，《地方政府債券發(fā)行管理辦法》明確了專項(xiàng)債券的內(nèi)涵，即“專項(xiàng)債券是為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行，以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入作為還本付息資金來(lái)源的政府債券”。由此可見(jiàn)，《預(yù)算法》、國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文等均將專項(xiàng)債的功能定位于地方性公益事業(yè)發(fā)展，而不是結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。2017年6月，財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》明確提出，“打造立足我國(guó)國(guó)情、從我國(guó)實(shí)際出發(fā)的地方政府‘市政項(xiàng)目收益?zhèn)?，?yīng)該說(shuō)，“市政項(xiàng)目收益?zhèn)迸c“公益性事業(yè)發(fā)展”的功能定位是一致的。因此，要正確理解專項(xiàng)債的內(nèi)涵，關(guān)鍵是把握其公益性的本質(zhì)。

首先，地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券應(yīng)當(dāng)服務(wù)于公益事業(yè)發(fā)展，用于支持公益性項(xiàng)目，因此，專項(xiàng)債具有公益性。何謂公益事業(yè)？《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第三條明確了公益事業(yè)的非營(yíng)利性，并列舉了公益事業(yè)的具體事項(xiàng)?；诜w系的統(tǒng)一性，財(cái)政法、稅法等法律部門對(duì)公益事業(yè)的界定應(yīng)該與捐贈(zèng)法保持一致。那么，什么是公益性項(xiàng)目？一般認(rèn)為，公益性項(xiàng)目指為社會(huì)發(fā)展服務(wù)、不以營(yíng)利為目的、難以從直接收益中回收投資的建設(shè)項(xiàng)目，包括科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、氣象、城市市政設(shè)施、環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，公、檢、法、司等政權(quán)機(jī)關(guān)建設(shè)項(xiàng)目，以及黨政機(jī)關(guān)辦公設(shè)施、國(guó)防事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目（趙林如，2019）[7]。因此，公益性項(xiàng)目是實(shí)現(xiàn)公益事業(yè)發(fā)展的途徑和方式。

其次，專項(xiàng)債的公益性應(yīng)該具有地方性。雖然《預(yù)算法》、國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文等規(guī)范性文件沒(méi)有明確公益事業(yè)、公益性項(xiàng)目的地方性，但是，專項(xiàng)債的地方公益性應(yīng)是自明之理。地方政府之所以通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債券舉借債務(wù)，源于地方政府落實(shí)支出責(zé)任。從法理上講，地方政府存在支出責(zé)任的法定義務(wù)，而又缺乏充足的收入來(lái)源時(shí)，才需要進(jìn)行債務(wù)融資。因此，專項(xiàng)債應(yīng)該是地方政府落實(shí)支出責(zé)任的邏輯延伸和客觀需要。按照財(cái)政分權(quán)理論，地方政府支出責(zé)任取決于地方事權(quán)，而發(fā)展地方公益事業(yè)當(dāng)然屬于地方事權(quán)。

最后，專項(xiàng)債服務(wù)于地方公益事業(yè)發(fā)展，用于支持具有一定收益的地方公益性項(xiàng)目，因此，專項(xiàng)債具有一定的收益性。公益性、地方性是地方債的共同特性，而一定的收益性將專項(xiàng)債與一般債區(qū)別開(kāi)來(lái)。例如，城市道路、城市照明、城市廣場(chǎng)、城市綠化等公益性項(xiàng)目不具有收益性，可由一般債提供資金支持；博物館、圖書館、體育場(chǎng)館、福利院、醫(yī)院、學(xué)校等公益性項(xiàng)目則具有一定的收益性，可由專項(xiàng)債提供資金支持。

2016年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）作為建立科學(xué)規(guī)范的政府間財(cái)政關(guān)系的重要舉措，為明確專項(xiàng)債的功能定位奠定了制度基礎(chǔ)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》明確規(guī)定，對(duì)地方政府履行財(cái)政事權(quán)、落實(shí)支出責(zé)任存在的收支缺口，資本性支出可以通過(guò)依法發(fā)行政府性債券的方式來(lái)解決。那么，如何界定地方政府的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任？《指導(dǎo)意見(jiàn)》以基本公共服務(wù)受益范圍即受益性原則作為劃分中央與地方之間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。因此，專項(xiàng)債券的發(fā)行、投向、償還應(yīng)當(dāng)以保障地方事權(quán)為目標(biāo)，以落實(shí)支出責(zé)任為標(biāo)準(zhǔn)，并最終體現(xiàn)受益性原則。確立專項(xiàng)債的事權(quán)功能意味著，積極發(fā)行專項(xiàng)債券用于支持地方公益事業(yè)發(fā)展，不斷強(qiáng)化專項(xiàng)債對(duì)地方公益性項(xiàng)目的資金支持；發(fā)行專項(xiàng)債券用于支持基礎(chǔ)性項(xiàng)目投資，應(yīng)將專項(xiàng)債資金投向地方性的基礎(chǔ)性項(xiàng)目。

四、事權(quán)視角下地方專項(xiàng)債的風(fēng)險(xiǎn)防范

明確專項(xiàng)債的事權(quán)功能定位，有利于壓實(shí)地方政府的主體責(zé)任，真正貫徹“中央不救助原則”，對(duì)防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。在“積極的財(cái)政政策加力提效”的背景下，專項(xiàng)債投資拉動(dòng)也要加力，但是，不論基于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范，還是財(cái)政分權(quán)理論，利用專項(xiàng)債的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功能只是權(quán)宜之計(jì)。因此，我們認(rèn)為，立足于專項(xiàng)債的事權(quán)功能，在事權(quán)功能與增長(zhǎng)功能之間保持合理的“張力”，是防范化解專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)選擇。

首先，專項(xiàng)債及其支持項(xiàng)目應(yīng)遵循受益性原則?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》確立了受益性原則，不僅直接規(guī)范財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分改革，而且為政府間的其他事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分改革指明了方向。舉債權(quán)作為財(cái)權(quán)的重要內(nèi)容，政府間的舉債權(quán)劃分當(dāng)然應(yīng)堅(jiān)持受益性原則。簡(jiǎn)言之，專項(xiàng)債的舉借、使用、收益、償還應(yīng)當(dāng)具有內(nèi)在一致性，應(yīng)當(dāng)服務(wù)于地方事權(quán)和地方支出責(zé)任。因此，從性質(zhì)上看專項(xiàng)債應(yīng)用于滿足地方公共物品的供給，專項(xiàng)債項(xiàng)目應(yīng)限定為地方性的公益性項(xiàng)目和基礎(chǔ)性項(xiàng)目。但是，公益性項(xiàng)目的社會(huì)效益高于經(jīng)濟(jì)效益，基礎(chǔ)性項(xiàng)目長(zhǎng)遠(yuǎn)收益高于短期收益，因此，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益與融資自求平衡比較困難，所謂“好項(xiàng)目少”“專項(xiàng)債不好用”有一定的必然性。專項(xiàng)債項(xiàng)目自求平衡的能力偏弱，在一定程度上加大了后期地方財(cái)政的還本付息壓力（馮俏彬和宋恒，2022）[8]，在某種程度上也是正常的。對(duì)于理性的地方政府來(lái)說(shuō)，防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免陷入債務(wù)危機(jī)，必然要做好項(xiàng)目平衡測(cè)算，拒絕盲目發(fā)債。因此，受益性原則能夠使專項(xiàng)債成為真正的地方債，本身就有抑制專項(xiàng)債規(guī)模盲目擴(kuò)張、防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在功能。

其次，明確國(guó)債的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功能定位，強(qiáng)化中央支出責(zé)任。推行保投資、調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長(zhǎng)的積極財(cái)政政策屬于中央事權(quán)范圍，相對(duì)于專項(xiàng)債乃至地方債，國(guó)債在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中應(yīng)居于主體地位。相對(duì)來(lái)說(shuō)，我國(guó)國(guó)債在政府債務(wù)總量乃至GDP中的比重明顯偏低，國(guó)債在推行積極財(cái)政政策方面具有非常大的提升空間，因此，應(yīng)當(dāng)積極發(fā)行國(guó)債，不斷強(qiáng)化其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功能。由此可以舒緩專項(xiàng)債落實(shí)財(cái)政政策的壓力，有利于控制專項(xiàng)債規(guī)模，消除專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)。具體來(lái)說(shuō)，就是要優(yōu)化央地支出責(zé)任，擴(kuò)大中央通過(guò)國(guó)債支持基礎(chǔ)性項(xiàng)目、公益性項(xiàng)目的力度。有學(xué)者指出，應(yīng)該提高一般公共預(yù)算尤其是中央一般公共預(yù)算在基礎(chǔ)設(shè)施投融資中的比例，在債務(wù)層面，就是要提高政府顯性債務(wù)尤其是國(guó)債對(duì)基建的直接支持（徐奇淵和盛中明，2023）[9]。當(dāng)然，在現(xiàn)階段，推進(jìn)積極的財(cái)政政策過(guò)程中，專項(xiàng)債規(guī)模擴(kuò)張有一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也要適度發(fā)揮其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策功能，但這應(yīng)該是權(quán)宜之計(jì)而不是長(zhǎng)久之策。

再次，完善“代舉”機(jī)制，確立資金使用主體的償還責(zé)任。一般情況下，“借債還錢”是極為正常的，因?yàn)榕e借主體通常就是使用主體。然而，在專項(xiàng)債情形下，資金使用主體除了作為舉借主體的省級(jí)政府外，還包括作為非舉借主體的基層政府、公用企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等。之所以如此，是因?yàn)椤额A(yù)算法》未將舉債資格賦予基層政府等使用主體，而是確立了省級(jí)政府“代為舉借”的融資機(jī)制?！按薄芭e”的二維制度架構(gòu)，在資金流上隔離了專項(xiàng)債券的融與用，設(shè)定真正的債務(wù)人是市縣級(jí)政府，而直接的責(zé)任主體是省級(jí)政府（熊偉和許戀天，2022）[10]。事實(shí)上，“借”與“用”的分離導(dǎo)致使用主體在法律上不需要承擔(dān)償還責(zé)任，極易引發(fā)使用主體的道德風(fēng)險(xiǎn)。因此，在“代舉”機(jī)制下，應(yīng)該強(qiáng)化“用債還錢”，明確使用主體的償付責(zé)任。為此，可以借鑒美國(guó)的管道收入債券（Conduit revenue bonds）制度。管道收入債券是由市政當(dāng)局或其代理機(jī)構(gòu)、職能機(jī)構(gòu)代表第三方發(fā)行的債券，還本付息義務(wù)人不是發(fā)行人而是其所代表的管道借款人（張子學(xué)，2014）[11]。發(fā)行管道收入債券的情形通常包括，代表私人實(shí)體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展債券，以及為非營(yíng)利性和營(yíng)利性借款人提供融資，如醫(yī)院、高等院校、電力和能源公司、資源回收設(shè)施、多戶住宅項(xiàng)目、酒店、體育場(chǎng)館等（U.S.SEC，2012）[12]。在我國(guó)，如果省級(jí)政府僅作為發(fā)行人，不再是還款義務(wù)人，而是由使用主體承擔(dān)還款義務(wù)，這樣不僅可以降低使用主體的道德風(fēng)險(xiǎn)，提升資金使用效率，而且能夠減輕地方政府償債壓力，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但是，根據(jù)《預(yù)算法》第三十五條，借鑒管道收入債券制度尚存在一定的制度障礙。

最后，積極賦予地方稅權(quán)，擴(kuò)大地方財(cái)政自主權(quán)。在“中央不救助原則”下，地方政府的舉債水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力應(yīng)當(dāng)取決于其穩(wěn)定、充足的自主財(cái)力。從實(shí)際情況看，在地方政府的財(cái)政收入中，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付、國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入占主導(dǎo)地位，共享稅的收入分成也高于地方稅的收入。因此，可以說(shuō)地方政府缺乏自主、充分、穩(wěn)定的財(cái)力。為此，建議建立適合作為地方稅的稅種，具體包括：將部分品目消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移至零售環(huán)節(jié)征收，由中央稅改為地方稅；企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅繼續(xù)作為中央地方共享稅種（樓繼偉，2023）[13]。確立地方稅權(quán)是完善地方稅體系的前提和基礎(chǔ)。因此，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，乃至構(gòu)建發(fā)達(dá)的政府債券市場(chǎng)，從根本上看，需要擴(kuò)大以地方稅權(quán)為主的地方財(cái)政自主權(quán)。

五、結(jié)語(yǔ)

防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要調(diào)整專項(xiàng)債的功能定位，舒緩其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功能，明確其地方事權(quán)功能。從短期來(lái)看，這有利于強(qiáng)化地方政府的主體責(zé)任，真正落實(shí)“中央不救助原則”；從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這有利于完善地方政府債務(wù)管理體系，培育健康的地方政府債券市場(chǎng)。我們認(rèn)為，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不能局限于緩一時(shí)之急，而應(yīng)當(dāng)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，目標(biāo)是形成發(fā)達(dá)的地方政府債券市場(chǎng)。這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及財(cái)政體制、監(jiān)管機(jī)制、法治環(huán)境等多個(gè)方面，專項(xiàng)債的功能定位問(wèn)題只是其中一個(gè)制度節(jié)點(diǎn)。從財(cái)政體制上看，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推進(jìn)中央與地方、省級(jí)與省級(jí)以下政府之間的財(cái)政體制改革，應(yīng)當(dāng)明確地方稅權(quán)，賦予省級(jí)以下政府適度的舉債權(quán)。從監(jiān)管機(jī)制來(lái)看，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建市場(chǎng)監(jiān)管制度，完善債券信息披露，加強(qiáng)投資者合法權(quán)益保護(hù)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不僅影響到投資者利益的實(shí)現(xiàn)，而且涉及作為納稅人的地方居民的合法利益。從根本上看，應(yīng)當(dāng)不斷完善法治環(huán)境，實(shí)現(xiàn)納稅人與債權(quán)人雙方利益的制度平衡。

注：

①根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站信息，2021年1月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額260208億元。其中，一般債務(wù)129495億元，專項(xiàng)債務(wù)130713億元。截至2023年1月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額357018億元。其中，一般債務(wù)145344億元，專項(xiàng)債務(wù)211674億元。

②數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部網(wǎng)站《2022年12月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況》。

③需要明確的是，如果將地方政府隱性債務(wù)計(jì)算在內(nèi)，政府負(fù)債率、地方政府債務(wù)比例會(huì)大幅上升。有學(xué)者指出，與政府關(guān)聯(lián)密切的地方城投有息債務(wù)余額也有近60萬(wàn)億元，按照IMF的估算比例（將2/3的城投債務(wù)視為政府隱性債務(wù)），其中有40萬(wàn)億元可視為政府隱性債務(wù)（徐奇淵和盛中明，2023）[9]。

④數(shù)據(jù)來(lái)源：Investor Bulletin： The Municipal Securities Market， https：//www.investor.gov/introduction-investing/general-resources/news-alerts/alerts-bulletins/investor-bulletins-36。

⑤數(shù)據(jù)來(lái)源：《2022第四季度中國(guó)貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》。

⑥按照全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的使用方向和不同投資主體的主要活動(dòng)范圍，將投資大體劃分為競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目投資、基礎(chǔ)性項(xiàng)目投資、公益性項(xiàng)目投資三大領(lǐng)域。參見(jiàn)桂世鏞：《中國(guó)計(jì)劃體制改革》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1994年版，第109頁(yè)。

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