海洋災(zāi)害抵御與捕撈養(yǎng)殖管控的路徑選擇與科技策略

王兆徽 蔣興偉

摘要：高效利用中國現(xiàn)有的海洋科技能力，針對(duì)海洋災(zāi)害與捕撈養(yǎng)殖管控現(xiàn)狀及局限，以災(zāi)害抵御與捕撈管控為重點(diǎn)，探索中國海洋可持續(xù)發(fā)展新路徑，對(duì)中國抓住國際海洋發(fā)展機(jī)遇，積極參與全球海洋生態(tài)治理行動(dòng)具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。文章結(jié)合全球及中國的海洋災(zāi)害、捕撈養(yǎng)殖等歷史數(shù)據(jù)，依據(jù)全球及中國發(fā)布各種海洋資源發(fā)展計(jì)劃、宣言、決議等政策措施，在對(duì)全球及中國海洋生態(tài)治理進(jìn)展、海洋災(zāi)害抵御與管控現(xiàn)狀與背景進(jìn)行全面論述的基礎(chǔ)上，揭示了海洋災(zāi)害防御與捕撈管控存在的問題，并從系統(tǒng)研究、科技轉(zhuǎn)化和國際合作等方面提出了科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略和對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：海洋災(zāi)害;捕撈管控;科技策略;災(zāi)害抵御

中圖分類號(hào)：P7;S97;X43 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1005-9857（2023）05-0003-14

0 引言

2015年聯(lián)合國發(fā)布《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，標(biāo)志全球國際治理達(dá)成高層共識(shí)，全球化發(fā)展進(jìn)入了新階段。2020年10月，《聯(lián)合國海洋科學(xué)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展十年（2021—2030年）實(shí)施計(jì)劃摘要》發(fā)布，該計(jì)劃在總結(jié)2015—2020年海洋領(lǐng)域發(fā)展的基礎(chǔ)上，制定了2021—2030年海洋可持續(xù)發(fā)展的“海洋十年”規(guī)劃[1]。

2021年6月，中華人民共和國自然資源部（國家海洋局）組織相關(guān)專家對(duì)中國參與“海洋十年”的行動(dòng)目標(biāo)和實(shí)施內(nèi)容進(jìn)行研討[2]。在此背景下，如何高效利用中國現(xiàn)有的海洋科技能力，以災(zāi)害抵御與捕撈管控為重點(diǎn)，探索中國海洋資源持續(xù)發(fā)展新路徑，對(duì)中國抓住國際海洋發(fā)展機(jī)遇，積極參與全球海洋生態(tài)治理行動(dòng)具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

本文共4部分。第1部分對(duì)21世紀(jì)以來全球海洋生態(tài)治理的情況進(jìn)行了簡(jiǎn)要概括。第2部分以全球?yàn)檠芯糠秶?，從?zāi)害抵御和捕撈管控2條脈絡(luò)，對(duì)相關(guān)客觀數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，并對(duì)歷史政策和決議的發(fā)展進(jìn)行梳理。第3部分以中國為例，對(duì)災(zāi)害抵御和捕撈管控的情況進(jìn)行介紹。第4部分通過對(duì)上述內(nèi)容的總結(jié)，提出3項(xiàng)問題并嘗試給出解決方向。

1 21世紀(jì)以來全球海洋生態(tài)治理的情況

1.1 聯(lián)合國框架下的海洋發(fā)展目標(biāo)

2000年9月聯(lián)合國大會(huì)通過《聯(lián)合國千年宣言》，設(shè)定了2000—2015年的聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)（Millennium Development Goals，MDGs），旨在2015年將全球貧困水平相較于1990年的水平降低一半。MDGs共有8項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)，其中第7項(xiàng)為確保環(huán)境的可持續(xù)能力，其余主要涉及貧困問題。截至2015 年，全球生活在極端貧困中的人數(shù)從1990年的19億降至8.36億[3]，剩下極端貧困人口絕大多數(shù)生活在發(fā)展中國家。相比于發(fā)達(dá)國家，發(fā)展中國家面臨的生態(tài)環(huán)境問題尤為突出[4]。

2015年MDGs的報(bào)告明確指出，氣候變化和生態(tài)環(huán)境下性別歧視加深、貧富差距擴(kuò)大、種族沖突加劇等是全球下一發(fā)展階段必須考慮的重大問題。

2015年9月15日，聯(lián)合國大會(huì)第70屆會(huì)議將《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》作為核心議程，并以首位編號(hào)（A/RES/70/1）的形式獲得通過。該項(xiàng)決議設(shè)定了2030年的全球發(fā)展目標(biāo)，包括17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SustainableDevelopmentGoals，SDGs）和169項(xiàng)具體目標(biāo)，兼顧經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境3個(gè)可持續(xù)發(fā)展方向。SDGs的第14項(xiàng)目標(biāo)為保護(hù)且可持續(xù)利用海洋和海洋資源，具體包括7個(gè)子發(fā)展目標(biāo)和3項(xiàng)建議途徑。其中，重點(diǎn)關(guān)注災(zāi)害抵御與捕撈管控[5]的內(nèi)容包括：到2020年，通過加強(qiáng)抵御災(zāi)害能力等方式，可持續(xù)管理和保護(hù)海洋和沿海生態(tài)系統(tǒng)，以免產(chǎn)生重大負(fù)面影響，并采取行動(dòng)幫助它們恢復(fù)原狀，使海洋保持健康，物產(chǎn)豐富;到2020年，有效規(guī)范捕撈活動(dòng)，終止過度捕撈、非法、未報(bào)告和無管制的捕撈活動(dòng)以及破壞性捕撈做法，執(zhí)行科學(xué)的管理計(jì)劃，以便在盡可能短的時(shí)間內(nèi)使魚群量至少恢復(fù)到其生態(tài)特征允許的能產(chǎn)生最高可持續(xù)產(chǎn)量的水平;根據(jù)政府間海洋學(xué)委員會(huì)《海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則》，增加科學(xué)知識(shí)，培養(yǎng)研究能力和轉(zhuǎn)讓海洋技術(shù)，以便改善海洋的健康，增加海洋生物多樣性對(duì)發(fā)展中國家，特別是小島嶼發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家發(fā)展的貢獻(xiàn)。

聯(lián)合國教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(huì)（IntergovernmentalOceanographicCommission，IOC）認(rèn)為，目前海洋科學(xué)具備了診斷海洋問題的基本能力，但是海洋科學(xué)如何推動(dòng)海洋可持續(xù)發(fā)展的綜合研究亟待加強(qiáng)。針對(duì)此問題，2017年12月第72屆聯(lián)合國大會(huì)通過決議，宣布2021—2030年為“聯(lián)合國海洋科學(xué)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展十年”，簡(jiǎn)稱“海洋十年”?！堵?lián)合國海洋科學(xué)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展十年（2021—2030年）實(shí)施計(jì)劃摘要》為開展跨地域、跨部門、跨學(xué)科和跨世代行動(dòng)提供了一個(gè)框架?！昂Ｑ笫辍敝荚谕ㄟ^科學(xué)能力建設(shè)，推動(dòng)SDGs及其他相關(guān)全球法律和政策框架的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，其愿景是“構(gòu)建我們所需要的科學(xué)，打造我們所希望的海洋”，使命是“推動(dòng)形成變革性的海洋科學(xué)解決方案，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，將人類和海洋聯(lián)結(jié)起來”，并且明確表示不制定任何政策?！昂Ｑ笫辍庇?jì)劃中明確了海洋科學(xué)的范疇包括自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)及其他應(yīng)用技術(shù)和設(shè)施，核心內(nèi)容是數(shù)據(jù)和信息，其他內(nèi)容包括組織形式、資金運(yùn)作模式等。

1.2 中國的履約及踐行現(xiàn)狀分析

2012年11月，黨的十八大明確提出“要倡導(dǎo)人類命運(yùn)共同體意識(shí)，在追求本國利益時(shí)兼顧他國合理關(guān)切”。2013年3月，習(xí)近平主席在莫斯科國際關(guān)系學(xué)院發(fā)表演講，首次在國際上提出人類命運(yùn)共同體的重要理念。2017年10月，構(gòu)建“人類命運(yùn)共同體”被再次寫入黨的十九大報(bào)告。2018年3月第十三屆全國人民代表大會(huì)將“推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”寫入憲法。2019年4月，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平在集體會(huì)見應(yīng)邀出席中國人民解放軍海軍成立70周年多國海軍活動(dòng)的外方代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)時(shí)首提構(gòu)建“海洋命運(yùn)共同體”。

2022年10月，黨的二十大明確提出“發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”。全球海洋治理是國際社會(huì)應(yīng)對(duì)海洋問題的整體方案與積極努力[6]，需要遵循海洋命運(yùn)共同體原則和可持續(xù)發(fā)展原則[7]。

2016年3 月，中國將SDGs納入“十三五”規(guī)劃。同年9月，在中國積極推動(dòng)下，G20將SDGs作為核心議題，并推動(dòng)相關(guān)行動(dòng)計(jì)劃。同期，中國率先發(fā)布落實(shí)2030年議程的國別方案，在回顧分析中國落實(shí)千年發(fā)展目標(biāo)的成就和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，詳細(xì)闡述了中國未來一段時(shí)間落實(shí)17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和169個(gè)具體目標(biāo)的具體方案。2017年6 月，中國代表團(tuán)就SDGs第14項(xiàng)內(nèi)容在聯(lián)合國海洋可持續(xù)發(fā)展大會(huì)上率先提出了“構(gòu)建藍(lán)色伙伴關(guān)系，增進(jìn)全球海洋治理的平等互信”“大力發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)海洋發(fā)展的良性循環(huán)”“推動(dòng)海洋生態(tài)文明建設(shè)，共同承擔(dān)全球海洋治理責(zé)任”的3 項(xiàng)倡議，在全球化視角下推動(dòng)全球海洋治理體系的創(chuàng)新發(fā)展。

《中國落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程進(jìn)展報(bào)告（2017）》中，目標(biāo)14的實(shí)施路徑主要圍繞海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋綜合管理，包括建立海洋生態(tài)紅線制度、積極開展近岸海域污染防治、以科技發(fā)展促進(jìn)海洋環(huán)境保護(hù)和海洋資源能力開發(fā)、加強(qiáng)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理、完善捕撈業(yè)制度建立和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、積極開展國際合作等6個(gè)方面。《中國落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程進(jìn)展報(bào)告（2019）》進(jìn)一步將6個(gè)方面整合為4個(gè)方面，具體包括相關(guān)法規(guī)及制度建設(shè)、資源環(huán)境方面的可持續(xù)發(fā)展、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)綠色發(fā)展、開展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)合作，并對(duì)相關(guān)內(nèi)容給出了更為詳細(xì)且量化的完成情況。

《中國落實(shí)2030 年可持續(xù)發(fā)展議程進(jìn)展報(bào)告（2021）》倡議在新冠肺炎疫情的大背景下，把SDGs和中國的“一帶一路”倡議相結(jié)合，對(duì)之后的工作方向進(jìn)行了規(guī)劃，對(duì)未來的深化發(fā)展進(jìn)行相應(yīng)承諾，包括繼續(xù)加強(qiáng)海洋可持續(xù)管理，推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè);持續(xù)推進(jìn)海洋生態(tài)修復(fù);推進(jìn)漁業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展;積極推動(dòng)全球海洋治理。

在國家頂層設(shè)計(jì)方面，2021年3月，中國繼續(xù)將SDGs納入“十四五”規(guī)劃，涉海內(nèi)容主要集中在第三十三章積極拓展海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。其中，第三十三章的第一節(jié)建設(shè)現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系主要涉及海洋經(jīng)濟(jì)和海洋產(chǎn)業(yè)方面，明確提出“發(fā)展可持續(xù)遠(yuǎn)洋漁業(yè)”;第二節(jié)打造可持續(xù)海洋生態(tài)環(huán)境主要涉及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，明確提出“提升應(yīng)對(duì)海洋自然災(zāi)害和突發(fā)環(huán)境事件能力”;第三節(jié)深度參與全球海洋治理主要涉及國際合作方面，明確提出“積極發(fā)展藍(lán)色伙伴關(guān)系，深度參與國際海洋治理機(jī)制和相關(guān)規(guī)則制定與實(shí)施，推動(dòng)建設(shè)公正合理的國際海洋秩序，推動(dòng)構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體”。

中國國家機(jī)構(gòu)的海洋管理職能在2018年的機(jī)構(gòu)改革中經(jīng)歷了調(diào)整，目前災(zāi)害等應(yīng)急管理工作由應(yīng)急管理部門牽頭，海洋災(zāi)害抵御主要由自然資源部門參與。捕撈管控的職能主要由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)，船舶設(shè)施方面的工作由交通運(yùn)輸部門負(fù)責(zé)，海域使用、資源普查等工作由自然資源部負(fù)責(zé)。

全國兩會(huì)的建議提案是代表委員對(duì)有關(guān)國家機(jī)關(guān)的建議和意見，并由承辦國家機(jī)關(guān)給予答復(fù)，某種程度上反映了社會(huì)各界對(duì)熱點(diǎn)問題的甄選和國家機(jī)關(guān)的最新工作情況。根據(jù)各相關(guān)部門在官方網(wǎng)站公開的兩會(huì)建議提案及其答復(fù)，在災(zāi)害抵御方面，2022年的建議提案持續(xù)聚焦“灣長(zhǎng)制”機(jī)制、海洋觀測(cè)體系建設(shè)和海洋數(shù)據(jù)共享、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域海洋災(zāi)害防治、滸苔綠潮等海洋災(zāi)害應(yīng)急處置等。在捕撈管控方面，2018—2022年的提案建議推動(dòng)了《中華人民共和國漁業(yè)法》的修訂和完善，及遠(yuǎn)洋捕撈可持續(xù)發(fā)展。受新冠肺炎疫情的影響，2020—2022年的建議提案重點(diǎn)關(guān)注突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力建設(shè)。在未來，海洋自然災(zāi)害能力建設(shè)及發(fā)展可持續(xù)遠(yuǎn)洋漁業(yè)仍然是中國踐行SDGs的重點(diǎn)工作。

2 全球海洋災(zāi)害抵御與捕撈管控的背景與形勢(shì)分析

2.1 全球海洋災(zāi)害基本情況

全球主要災(zāi)害數(shù)據(jù)庫有災(zāi)后流行病研究中心（CentreforResearchontheEpidemiologyofDisasters，CRED）運(yùn)維的緊急災(zāi)難數(shù)據(jù)庫（EmergencyEventsDatabase，EM-DAT），以及慕尼黑再保險(xiǎn)公司（MunichRe）的NatCatSERVICE、瑞士再保險(xiǎn)公司（SwissRe）的Sigma等其他災(zāi)害數(shù)據(jù)庫。EM-DAT作為全球級(jí)別的災(zāi)害數(shù)據(jù)庫，不僅按照國別統(tǒng)計(jì)了自1900年以來的全球?yàn)?zāi)害情況，而且在災(zāi)害滿足10人以上死亡、100人以上受災(zāi)、政府因受災(zāi)宣布國家處于緊急狀態(tài)、政府因受災(zāi)向國際社會(huì)請(qǐng)求援助的4種情況均納入統(tǒng)計(jì)，為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的國際計(jì)劃、科學(xué)研究提供了諸多支持。譬如，世界銀行與哥倫比亞大學(xué)聯(lián)合發(fā)起的多發(fā)區(qū)指標(biāo)計(jì)劃（Hotspots）[8]以及聯(lián)合國發(fā)展計(jì)劃署（UnitedNationsDevelopmentProgramme，UNDP）開發(fā)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)（DisasterRiskIndexing，DRI）[9]。

根據(jù)EM-DAT 顯示，在1960—2022年全球發(fā)生災(zāi)害共計(jì)24632次，其中自然災(zāi)害15611次占比63.78%，技術(shù)災(zāi)害8908次占比36.16%（表1）。自然災(zāi)害中水文災(zāi)害和氣象災(zāi)害是發(fā)生頻次最高的災(zāi)害，分別占自然災(zāi)害發(fā)生次數(shù)的40.59%和31.19%。災(zāi)害年際統(tǒng)計(jì)顯示（圖1），進(jìn)入21世紀(jì)，自然災(zāi)害中的水文災(zāi)害和天氣災(zāi)害（氣象災(zāi)害和氣候?yàn)?zāi)害之和）發(fā)生次數(shù)持續(xù)保持高位，地球物理災(zāi)害和生物災(zāi)害發(fā)生次數(shù)略有下降。技術(shù)災(zāi)害發(fā)生次數(shù)有所下降。海洋災(zāi)害統(tǒng)計(jì)了沿海洪水、海嘯、熱帶氣旋、溫帶風(fēng)暴4種自然災(zāi)害，在21世紀(jì)以來發(fā)生次數(shù)逐漸增多。

海洋災(zāi)害發(fā)生次數(shù)的分布具有明顯的區(qū)域特征（圖2），東南亞地區(qū)21%、東亞地區(qū)20%、加勒比地區(qū)13%，南亞地區(qū)、中美地區(qū)、大洋洲地區(qū)各9%。

這表明，西太平洋沿岸是海洋災(zāi)害的多發(fā)區(qū)，占全球海洋災(zāi)害的59%。海洋災(zāi)害致死率是自然災(zāi)害的1.95倍（表2），而海嘯災(zāi)害的致死率是自然災(zāi)害平均水平的38倍。其中，2004年的印度洋海嘯嚴(yán)重影響印度洋沿岸13個(gè)國家和地區(qū)，死亡人數(shù)超過23萬，僅印度尼西亞就達(dá)16.5萬，是近200年來全球最慘重的海嘯災(zāi)害。2011年日本東北部海域發(fā)生強(qiáng)烈地震并觸發(fā)特大海嘯共造成近2萬人死亡，并造成福島核電站泄漏，與蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站核泄漏事故等級(jí)相同，對(duì)當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境甚至全球大氣海洋造成嚴(yán)重污染。

海洋災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)損失巨大，根據(jù)CRED 和聯(lián)合國防災(zāi)減災(zāi)署（UnitedNationsOfficeforDisasterRiskReduction，UNDRR）的報(bào)告[10]，如果將相關(guān)損失數(shù)據(jù)用消費(fèi)物價(jià)指數(shù)CPI折算為2017年美元價(jià)格，1998—2017 年風(fēng)暴相關(guān)的災(zāi)害損失高達(dá)13300億美元，占自然災(zāi)害總損失的46%。其次是地震6610 億美元占23%，洪水6560 億美元占23%。按國別計(jì)，損失前3 的國家依次是美國9448億美元、中國4922億美元、日本3763億美元。

特別嚴(yán)重災(zāi)害事件分別是，2005年中北美和加勒比地區(qū)的卡特里娜（Katrina）、麗塔（Rita）和威爾瑪（Wilma）颶風(fēng)損失2010億美元;2008年中國的四川地震損失960億美元;2011年東日本大地震損失2280億美元;2017年美國的哈維（Harvey）、艾爾瑪（Irma）和瑪利亞（Maria）颶風(fēng)損失2450億美元。

就年際變化而言，21世紀(jì)以來，技術(shù)災(zāi)害、地球物理災(zāi)害和生物災(zāi)害發(fā)生次數(shù)呈逐漸下降趨勢(shì)，但是隨著海洋開發(fā)活動(dòng)的深入和全球碳排放增加導(dǎo)致的全球變暖[11]、天氣災(zāi)害、水文災(zāi)害以及海洋災(zāi)害發(fā)生次數(shù)逐漸上升。世界資源研究所（TheWorldResourcesInstitute，WRI）的氣候分析指標(biāo)工具（ClimateAnalysisIndicatorsTool，CAIT）顯示，G20國家是碳排放的主力，其中美國人均年排放遠(yuǎn)高于其他成員。

2.2 全球海洋災(zāi)害抵御相關(guān)決議與政策的發(fā)展

自20世紀(jì)60年代開始，聯(lián)合國針對(duì)全球范圍內(nèi)發(fā)生的嚴(yán)重災(zāi)害采取相應(yīng)措施，包括應(yīng)對(duì)伊朗與南斯拉夫的地震，以及加勒比地區(qū)的颶風(fēng)災(zāi)害等。

1971年，聯(lián)合國成立聯(lián)合國救災(zāi)辦公室（UnitedNationsDisasterReliefOffice，UNDRO），開始統(tǒng)一協(xié)調(diào)聯(lián)合國主導(dǎo)下的國際災(zāi)害問題。1978年開始強(qiáng)調(diào)技術(shù)手段在災(zāi)害抵御領(lǐng)域的應(yīng)用，并在1981年強(qiáng)調(diào)利用并加強(qiáng)預(yù)警監(jiān)測(cè)的技術(shù)水平。1999年在UNDRO 的基礎(chǔ)上建立聯(lián)合國減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)辦公室（UNDRR），總部位于瑞士日內(nèi)瓦。

1987年12月，聯(lián)合國大會(huì)通過決議，將1990-2000年定為“國際減輕自然災(zāi)害十年”，首次以聯(lián)合國為主導(dǎo)探索建立全球一體化的災(zāi)害抵御體系。

1994年在日本橫濱的第一屆世界減災(zāi)大會(huì)對(duì)“國際減輕自然災(zāi)害十年”進(jìn)行了中期回顧，并通過《橫濱聲明》和為期5年的《橫濱戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃》，著重強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)國際合作和信息共享，加強(qiáng)對(duì)不發(fā)達(dá)國家的指導(dǎo)。2005年1月在日本兵庫召開第二屆世界減災(zāi)大會(huì)，對(duì)《橫濱戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃》的執(zhí)行情況進(jìn)行審查，并通過《兵庫宣言》和《兵庫行動(dòng)框架》，重點(diǎn)總結(jié)了2004年國際社會(huì)應(yīng)對(duì)印度洋海嘯的教訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)聯(lián)合國主導(dǎo)下的國際合作的重要性，尤其是對(duì)小島嶼發(fā)展中國家的技術(shù)援助和財(cái)政援助，提出減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)相結(jié)合，并提倡開發(fā)應(yīng)對(duì)災(zāi)害的早期預(yù)警系統(tǒng)。2015年3月在日本仙臺(tái)舉行第三屆世界減災(zāi)大會(huì)，通過《2015—2030年仙臺(tái)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》，確定了全球性7項(xiàng)目標(biāo)和4項(xiàng)優(yōu)先行動(dòng)，分別為“減少死亡率、減少受影響人數(shù)、減少經(jīng)濟(jì)損失”3項(xiàng)反向目標(biāo)與“加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增加制訂災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略的國家和地區(qū)數(shù)目、加強(qiáng)國際合作、增加民眾對(duì)災(zāi)害預(yù)警信息和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)信息的獲得機(jī)會(huì)”4項(xiàng)正向目標(biāo)，以及“了解災(zāi)害、加強(qiáng)投資、加強(qiáng)備災(zāi)、加強(qiáng)恢復(fù)重建”4項(xiàng)優(yōu)先行動(dòng)。

在聯(lián)合國框架下外，其他國際合作機(jī)制有歐盟支持下的地平線2020（Horizon2020）中的遠(yuǎn)程預(yù)警系統(tǒng)（DistantEarly WarningSystem，DEWS）[12]、IOC指導(dǎo)下的太平洋海嘯預(yù)警中心、印度洋海嘯預(yù)警系統(tǒng)， 以及世界氣象組織中（WorldMeteorologicalOrganization，WMO）的減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架（DisasterRiskReduction，DRR）等。

2.3 全球海洋捕撈基本情況

聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（FoodandAgricultureOrganizationoftheUnitedNations，F(xiàn)AO）是引領(lǐng)國際消除饑餓的聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)，開發(fā)的漁業(yè)統(tǒng)計(jì)資料（FisheryStatisticalCollection，F(xiàn)SC）對(duì)全球捕撈養(yǎng)殖的信息有完整的統(tǒng)計(jì)記錄，2019年以前的數(shù)據(jù)較為完整。按照FSC的分類標(biāo)準(zhǔn)，漁業(yè)可分為捕撈和養(yǎng)殖兩大類，捕撈和養(yǎng)殖均可按國別和水域分類。按水域，可分為海洋捕撈、內(nèi)陸捕撈、海洋養(yǎng)殖、內(nèi)陸?zhàn)B殖4個(gè)子類。FAO 統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中的數(shù)據(jù)有所區(qū)別，主要原因是FAO 對(duì)海水養(yǎng)殖的藻類按濕重計(jì)算，《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》按干重計(jì)算，干濕比的重量在1∶6.5左右[13]。目前從漁獲量來看，養(yǎng)殖于2013年超過捕撈成為漁獲的重要部分。

大 洋生物資源豐富。自20世紀(jì)80年代末以來，全球捕撈漁業(yè)總產(chǎn)量長(zhǎng)期處于相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)，年漁獲量均在9000萬t左右。2018年，全球捕撈總量達(dá)到歷史最高點(diǎn)9760萬t，比前3年的平均值高出5%，主要增量來自秘魯和智利的秘魯鳀捕撈。

全球海洋捕撈量在90年代后長(zhǎng)期保持在8000萬～9000萬t。中國的捕撈總量在1986—1996年保持高速增長(zhǎng)，年復(fù)合增長(zhǎng)率為9.25%，1996年捕撈量約1600萬t，之后緩慢增長(zhǎng)，到2015年達(dá)到峰值約1780 萬t。2015 年之后逐年下降，2015—2019年的年復(fù)合增長(zhǎng)率為-4.10%。

主要海洋捕撈國的捕撈量排序自1950年至今不斷變化。2019年捕撈量前10位的國家依次是中國（16.20%）、印度尼西亞（8.59%）、秘魯（5.93%）、美國（5.87%）、俄羅斯（5.80%）、印度（4.53%）、越南（4.04%）、日本（3.94%）、挪威（3.03%）、智利（2.92%）。而1950年捕撈量前10位的國家依次是日本（17.07%）、美國（14.68%）、挪威（7.41%）、蘇聯(lián)（6.78%）、英國（5.38%）、加拿大（5.33%）、中國（4.13%）、西班牙（3.54%）、德國（3.36%）、印度（3.06%）。各國海洋捕撈呈現(xiàn)3種不同的情況，中國、印度尼西亞、印度、越南等人口大國利用人口紅利優(yōu)勢(shì)疊加捕撈技術(shù)普及，捕撈量上升;秘魯、智利等漁業(yè)資源豐富的國家將海洋捕撈產(chǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)支柱發(fā)展，捕撈量上升;日本、美國、挪威等海洋捕撈產(chǎn)業(yè)進(jìn)入夕陽產(chǎn)業(yè)階段，捕撈量下降。

全球共分為16個(gè)主要漁區(qū)。根據(jù)2019年的捕撈量，西北太平洋最多約為2000萬t，其次中西太平洋約為1300萬t，東北大西洋和東南太平洋約為800萬t，東印度洋、西印度洋、中東大西洋約為600萬t，東北太平洋約為300萬t，其余中東太平洋、西南大西洋、西北大西洋、中西大西洋、地中海和黑海、東南大西洋約為100萬～200萬t，西南太平洋約為50萬t，極區(qū)捕撈量較少。1950年的世界捕撈活動(dòng)主要集中在東北大西洋和西北太平洋，以及西北大西洋，這3個(gè)地區(qū)也是北海漁場(chǎng)、北海道漁場(chǎng)、紐芬蘭漁場(chǎng)所在，臨近歐洲、日本、北美，與彼時(shí)捕撈大國的空間分布吻合。

東北大西洋，主要漁場(chǎng)是北海漁場(chǎng)，由北大西洋暖流與北極寒流交匯形成，捕撈量在1975年出現(xiàn)明顯的分界點(diǎn)，這與北海油氣田開發(fā)有直接關(guān)聯(lián)。

北海油氣田早在19世紀(jì)就已發(fā)現(xiàn)，但由于海洋油氣資源開采難度大，再加上中東油田以及美國得克薩斯油田的開采，北海油氣田一直沒有進(jìn)行工業(yè)化開采。直到20世紀(jì)70年代，西歐經(jīng)濟(jì)在美國馬歇爾計(jì)劃的支持下飛速發(fā)展，對(duì)石油化工制品的需求與日俱增。同期，第4次中東戰(zhàn)爭(zhēng)和兩伊戰(zhàn)爭(zhēng)的影響下，國際油價(jià)從1970年2美元/桶左右的價(jià)格飆升到1975 年的13 美元/桶左右，持續(xù)上漲到1980年的30美元/桶左右。在此背景下，英國開始大規(guī)模開采北海油氣田，于1975年成為西歐第一個(gè)石油輸出國。但是海洋石油開采過程中傾倒和排放廢渣污水、油輪油管漏油等海洋污染嚴(yán)重影響北海漁場(chǎng)，北海漁場(chǎng)捕撈量自1975年后維持較低水平。

東南太平洋，主要漁場(chǎng)是秘魯漁場(chǎng)，由秘魯寒流的上升補(bǔ)償流形成。秘魯漁場(chǎng)的形成原因?qū)е虏稉屏颗c海水溫度密切相關(guān)，在厄爾尼諾年減產(chǎn)嚴(yán)重。1973年、1976 年、1982 年、1993 年、1997 年、2007年、2010年等年份均發(fā)生不同程度的厄爾尼諾現(xiàn)象，秘魯漁場(chǎng)的捕撈量相比于其他漁場(chǎng)，呈現(xiàn)波動(dòng)態(tài)勢(shì)。

西北大西洋，主要漁場(chǎng)是紐芬蘭漁場(chǎng)，由拉布拉多寒流和墨西哥灣暖流交匯形成，開發(fā)始于16世紀(jì)的鱈魚捕撈，是舊世界大陸海洋貿(mào)易的重要一環(huán)。自20世紀(jì)50年代起，大型機(jī)械化拖網(wǎng)漁船的作業(yè)對(duì)魚類的繁殖產(chǎn)生不可逆的破壞，西北大西洋漁場(chǎng)產(chǎn)量逐年降低。

西北太平洋，主要漁場(chǎng)是北海道漁場(chǎng)，由日本暖流與千島寒流交匯形成，目前是世界最主要的漁場(chǎng)。自20世紀(jì)80年代以來，西北太平洋漁區(qū)進(jìn)入過度捕撈狀態(tài)，捕撈業(yè)發(fā)展進(jìn)入了邊際效應(yīng)，捕撈量并未明顯提升。其他如中西太平洋、東印度洋、西印度洋、東北太平洋、中東大西洋漁區(qū)，在沒有明顯工業(yè)污染事件發(fā)生的情況下，狀況更類似于西北太平洋漁場(chǎng)，過度捕撈誘發(fā)的邊際效應(yīng)預(yù)計(jì)會(huì)逐漸顯現(xiàn)。

2.4 全球海洋捕撈管控相關(guān)決議與政策的發(fā)展

水產(chǎn)品是沿海地區(qū)人類獲得食物蛋白質(zhì)和其他必需營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)的重要來源，捕撈業(yè)古已有之。

16世紀(jì)英國、荷蘭采用許可證制度、征稅、艦隊(duì)護(hù)航等方式管理本國捕撈行為。1651年英國以《航海條例》限制國際貿(mào)易的方式保護(hù)本國捕撈業(yè)發(fā)展。

17世紀(jì)初的《海洋自由論》和《戰(zhàn)爭(zhēng)與和平法》的主要目的之一是從法理上打破葡萄牙與西班牙對(duì)大洋航行與貿(mào)易的壟斷，并影響《威斯特伐利亞和約》的制定，促成近代國際法的誕生。在航行自由思想影響以及對(duì)海洋資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展認(rèn)知不足的情況下，具有實(shí)質(zhì)作用的國際捕撈管控?zé)o從談起。

雖然1931年國際聯(lián)盟發(fā)布了《捕鯨管制公約》，但并未得到有效執(zhí)行。直到1958年聯(lián)合國第一次海洋法會(huì)議召開之前，仍然沒有形成全球性的、有效的海洋捕撈公約。1958年的第一次聯(lián)合國海洋法會(huì)議達(dá)成包括《捕魚和養(yǎng)護(hù)公海生物資源公約》在內(nèi)的4項(xiàng)決議以及《關(guān)于強(qiáng)制解決爭(zhēng)端的任意議定書》，為合理管理公海捕魚制訂了原則和機(jī)制。

《捕魚和養(yǎng)護(hù)公海生物資源公約》規(guī)定在同一漁場(chǎng)作業(yè)的國家應(yīng)進(jìn)行合作，承認(rèn)漁場(chǎng)位于毗連其領(lǐng)海的公海沿海國享有特殊利益，并規(guī)定與各主要規(guī)則有關(guān)的爭(zhēng)端應(yīng)強(qiáng)制解決。但是，批準(zhǔn)加入該公約的國家較少，致使該公約具有一定爭(zhēng)議性。一方面許多國家追求領(lǐng)海以外的專屬捕撈權(quán)，不滿足于公海漁場(chǎng)制度;另一方面當(dāng)時(shí)各國對(duì)解決爭(zhēng)端的方式和效果有所質(zhì)疑。

直至1982年《聯(lián)合國海洋法公約》的形成，國際捕撈管控終于有了實(shí)質(zhì)性突破。該公約的生效采用共識(shí)決策模式而非多數(shù)票模式，在1994 年第60個(gè)國家批準(zhǔn)之后生效。按照《聯(lián)合國海洋法公約》，重要的漁獲量均來自各國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。由于捕魚活動(dòng)中的爭(zhēng)議專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃定、魚類洄游、漁船管轄的現(xiàn)實(shí)情況，以及世界各國關(guān)于捕撈權(quán)的相關(guān)法律規(guī)定不盡相同，在實(shí)踐中捕撈往往引起糾紛。作為補(bǔ)充，《跨界魚類種群協(xié)定》明確洄游魚類的管理，同樣采用共識(shí)決策模式，在2001 年正式生效。

目 前，1995年FAO 大會(huì)通過的《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》以及基于該守則衍生的諸多文件，與《聯(lián)合國海洋法公約》共同形成了漁業(yè)捕撈領(lǐng)域的基本國際管理體系，確立了全球認(rèn)同的漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖資源利用原則和標(biāo)準(zhǔn)，包括建立區(qū)域機(jī)制，開展區(qū)域合作，涵蓋了水生生物資源養(yǎng)護(hù)、管理和開發(fā)的若干原則、目標(biāo)和內(nèi)容，并充分考慮了生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性。此外，《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》體系下的《港口國措施協(xié)定》，從港口管理的角度打擊非法、不報(bào)告、不管制（Illegal，Unreportedand Unregulatedfishing，IUU）漁船及其捕撈活動(dòng)。據(jù)FAO 估計(jì)，IUU 捕撈行為的存在是普遍的，對(duì)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性造成極大的破壞。在某些高價(jià)值、過度捕撈的魚類中約30%以上的漁獲量為IUU 所得，每年造成的損失約為230億美元，約30%集中發(fā)生在印度尼西亞附近。FAO 判斷IUU 的發(fā)生很可能是船旗國管理能力缺失。為了評(píng)判《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》的踐行情況并指導(dǎo)相關(guān)國家提升管理能力，加拿大不列顛哥倫比亞大學(xué)進(jìn)行了相關(guān)研究并建立評(píng)分體系[14]，F(xiàn)AO 在歷次大會(huì)也開展問卷調(diào)查[15]，結(jié)果均顯示目前船舶監(jiān)管嚴(yán)重依賴于船舶自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)（AutomaticIdentificationSystem，AIS）以及小島嶼發(fā)展中國家自身科技能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，是IUU 漁船監(jiān)管體系中最大的短板，并且監(jiān)管的缺失在近10年中沒有明顯好轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。

其他區(qū)域性漁業(yè)管理組織（RegionalFisheriesManagementOrganization，RFMO）相較于FAO，更專注于某些特定水域和特定魚類。其中太平洋13個(gè)、大西洋15 個(gè)、印度洋5 個(gè)、地中海和黑海1個(gè)。此外，國家聯(lián)盟組織也制定相應(yīng)的漁業(yè)協(xié)定或捕撈協(xié)定。

3 中國海洋災(zāi)害抵御和捕撈管控的現(xiàn)狀分析

3.1 中國海洋災(zāi)害抵御現(xiàn)狀

我國海岸線主體走向?yàn)槟媳弊呦?，且位于西太平洋臺(tái)風(fēng)區(qū)和日本暖流途徑地，面臨的海洋災(zāi)害類型復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)損失大。我國一直在海洋防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)層面開展系統(tǒng)性的研究，眾多科研單位和事業(yè)機(jī)構(gòu)參與其中，成果頗豐。目前，我國從中央到地方已基本建立了完善的應(yīng)急體制并配套預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)，還針對(duì)風(fēng)暴潮等災(zāi)害開展了廣泛的國際合作[16-17]。此外，在海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的法制建設(shè)、資金渠道、國際救援、科普宣傳等方面，相關(guān)研究與工作也正在積極開展。

我國對(duì)應(yīng)急管理理論的系統(tǒng)性研究起步較晚，從2000年之后才開始有學(xué)者進(jìn)行系統(tǒng)性研究，內(nèi)容涉及應(yīng)急管理的體系及其構(gòu)成和運(yùn)行方式，突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展和演變過程[18]。以2003年非典疫情、2008 年機(jī)構(gòu)改革、2018 年機(jī)構(gòu)改革為時(shí)間點(diǎn)，海洋災(zāi)害管理的體制機(jī)制具有階段性變化。

2018年中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第三次會(huì)議明確指出提高自然災(zāi)害防治能力，是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)的必然要求，部署了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和重點(diǎn)隱患排查、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)修復(fù)、海岸帶保護(hù)修復(fù)、自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警信息化等9項(xiàng)重點(diǎn)工程。

根據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，我國突發(fā)公共事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等4類，海洋災(zāi)害屬于自然災(zāi)害。一般而言，我國的海洋災(zāi)害可分為三大類：與地球物理因素相關(guān)聯(lián)的風(fēng)暴潮災(zāi)害、海浪災(zāi)害、海嘯災(zāi)害;與生物因素相關(guān)聯(lián)的赤潮災(zāi)害、綠潮災(zāi)害;以及與地理分布相關(guān)聯(lián)的海冰災(zāi)害。除了上述法律文件，目前我國海洋災(zāi)害管理的具體依據(jù)文件主要是推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)和推薦性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，包括《風(fēng)暴潮等級(jí)》（GB/T39418-2020）、《赤潮災(zāi)害處理技術(shù)指南》（GB/T30743-2014）、《綠潮預(yù)報(bào)和警報(bào)發(fā)布》（HY/T217-2017）、《海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》（HY/T0273-2019）等。

自然資源部（國家海洋局）作為參與重大海洋災(zāi)害應(yīng)急處置的重要部門，自1989年起發(fā)布年度《中國海洋災(zāi)害公報(bào)》，對(duì)年度直接經(jīng)濟(jì)損失和死亡失蹤人數(shù)進(jìn)行公布。結(jié)合國家統(tǒng)計(jì)局的年度GDP平減指數(shù)和當(dāng)年GPD 數(shù)據(jù)，計(jì)算基于1989年不變價(jià)的海洋災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失，對(duì)歷年海洋災(zāi)害損失情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。數(shù)據(jù)分析顯示，在風(fēng)暴潮災(zāi)害的影響下，1994年、1996年、1997年、2005年直接經(jīng)濟(jì)損失和死亡人數(shù)較大。隨著海洋防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)的提升和相關(guān)政策的有效執(zhí)行，2005年之后，直接經(jīng)濟(jì)損失穩(wěn)定在較低水平，死亡人數(shù)呈下降趨勢(shì)。

3.2 中國海洋捕撈管控歷史及現(xiàn)狀

中國漁業(yè)捕撈歷史悠久，由于古代中國可耕地資源豐富，且在宋元明清四代時(shí)常頒布海禁政策，海洋捕撈業(yè)發(fā)展較慢。在20世紀(jì)70年代改革開放后，我國對(duì)水產(chǎn)品生產(chǎn)銷售全部開放，漁船數(shù)量和捕撈量逐年增多，海洋捕撈業(yè)快速發(fā)展，在2015年達(dá)到最高峰近1600萬t。自1990年以來，隨著對(duì)海洋捕撈的限制性管理和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的大力發(fā)展，我國海洋捕撈產(chǎn)值占漁業(yè)總產(chǎn)值比例呈逐年下降趨勢(shì)。

中 國作為聯(lián)合國安理會(huì)常任理事國和FAO 中的重要國家，近年來在《聯(lián)合國海洋法公約》和《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》中的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、規(guī)章制定、行政管理、解決國際沖突能力、履約等方面做出重要貢獻(xiàn)[19]。例如，2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與外交部聯(lián)合多部委推動(dòng)IUU 漁船管控，向國內(nèi)各口岸通報(bào)了與我國相關(guān)的247艘IUU 漁船信息，并將其列入黑名單禁止相關(guān)補(bǔ)給和交易行為。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部作為漁業(yè)發(fā)展的主要部門，近年來密集出臺(tái)多項(xiàng)規(guī)定，包括《遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理規(guī)定》，自2020年4月1日起施行，規(guī)定“遠(yuǎn)洋漁業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取相關(guān)措施，防治轉(zhuǎn)載活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境造成污染”?！蛾P(guān)于加強(qiáng)公海魷魚資源養(yǎng)護(hù)促進(jìn)我國遠(yuǎn)洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的通知》指出養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用公海魷魚資源，是踐行“海洋命運(yùn)共同體”、積極參與國際海洋治理的重要舉措和體現(xiàn)，對(duì)促進(jìn)國際公海漁業(yè)資源科學(xué)養(yǎng)護(hù)和長(zhǎng)期可持續(xù)利用具有重要意義。該通知中重要的實(shí)施路徑是“加強(qiáng)公海魷魚資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估”，內(nèi)容包括建立科學(xué)的公海魷魚資源環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，通過設(shè)置生產(chǎn)信息船、樣本采集船等方式，加強(qiáng)對(duì)公海魷魚資源的監(jiān)測(cè)研究，每年對(duì)休漁期實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。還提出切實(shí)加強(qiáng)魷魚資源科學(xué)研究與應(yīng)用，包括積極開展魷魚資源調(diào)查和評(píng)估、加強(qiáng)中國遠(yuǎn)洋魷魚指數(shù)開發(fā)與應(yīng)用。

4 災(zāi)害抵御和捕撈管控的問題與對(duì)策建議

4.1 災(zāi)害抵御和捕撈管控的相關(guān)問題

目前，雖然全球海洋災(zāi)害抵御和捕撈管控在聯(lián)合國體系指導(dǎo)下取得了系列成果，但是各國在實(shí)踐時(shí)仍然存在問題與局限。從科技管理和行政管理兩個(gè)角度進(jìn)行審視，其問題主要包括災(zāi)害抵御和捕撈管理之間相互影響的機(jī)理不清，海洋科技成果應(yīng)用擴(kuò)展不足，國際合作協(xié)作機(jī)制和政府部門間配合機(jī)制不健全等。

4.1.1 缺乏災(zāi)害抵御與捕撈管控相互影響機(jī)理的系統(tǒng)性研究

目前，災(zāi)害抵御與捕撈管控的相互影響的機(jī)理研究，主要局限在將海洋災(zāi)害與海洋捕撈作為獨(dú)立系統(tǒng)進(jìn)行研究，而缺乏綜合考慮經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)管理驅(qū)動(dòng)下，對(duì)災(zāi)害抵御與捕撈管控二者間的內(nèi)在聯(lián)系和相互作用機(jī)理的系統(tǒng)性研究。

一方面，海洋災(zāi)害如果造成漁業(yè)從業(yè)人員傷亡或生產(chǎn)工具損毀，必然影響海洋捕撈活動(dòng)開展。但是對(duì)于捕撈對(duì)象———海洋生物而言，海洋災(zāi)害的影響不一定是有害影響[20]。生物因素誘導(dǎo)的海洋災(zāi)害，如赤潮、綠潮暴發(fā)時(shí)藻類的大量繁殖造成的漁業(yè)資源衰退，氣象因素如臺(tái)風(fēng)發(fā)生時(shí)，可能造成海水?dāng)噭?dòng)從而導(dǎo)致漁業(yè)資源的增加。另一方面，現(xiàn)代工業(yè)加持下的海洋捕撈不僅加速生態(tài)多樣性破壞，還導(dǎo)致新的污染物出現(xiàn)。隨著石油化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展，海洋漁業(yè)活動(dòng)造成的海洋塑料垃圾也成為重要的海洋污染源。聯(lián)合國環(huán)境署“評(píng)估塑料———衡量、管理和披露消費(fèi)品行業(yè)塑料使用的商業(yè)案例”項(xiàng)目估計(jì)，塑料污染的最終下游是海洋，每年在海洋漁業(yè)和旅游業(yè)造成130億美元的損失。據(jù)統(tǒng)計(jì)，大太平洋垃圾帶（GreatPacificgarbagepatch）中46%的塑料垃圾來自海洋漁業(yè)活動(dòng)，包括漁具及輔助裝備的丟失、甲板繩索等磨損導(dǎo)致的垃圾、船上各類物品的包裝等。海洋塑料垃圾纏繞或殺死海洋動(dòng)物，覆蓋海床、珊瑚礁影響重要的海洋生態(tài)系統(tǒng)，纏繞其他船舶的螺旋槳或危及海上艦船安全。微塑料垃圾會(huì)污染沙灘及魚類，通過人體接觸或食用對(duì)海岸生態(tài)環(huán)境和人類健康造成不可估量的影響。

4.1.2 以海洋觀測(cè)為核心的海洋科技產(chǎn)品市場(chǎng)化驅(qū)動(dòng)不足

海洋觀測(cè)技術(shù)是海洋科技的核心內(nèi)容，直接關(guān)系到海洋災(zāi)害抵御與捕撈管控能力[21]。目前，海洋遙感衛(wèi)星、科考船、深潛器、海底觀測(cè)網(wǎng)共同構(gòu)建了海洋觀測(cè)平臺(tái)，但除海洋遙感衛(wèi)星外，其他觀測(cè)僅能進(jìn)行間斷觀測(cè)和重要節(jié)點(diǎn)觀測(cè)，且實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)傳輸能力不能夠有效保證。尤其是對(duì)應(yīng)急響應(yīng)而言，衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)成為支撐科研以及管理的重要甚至唯一數(shù)據(jù)源。

目前海洋遙感產(chǎn)品基本實(shí)現(xiàn)了從科技創(chuàng)新到業(yè)務(wù)運(yùn)行[22]，但以市場(chǎng)為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)級(jí)產(chǎn)品開發(fā)仍然有所欠缺。美國衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)（SatelliteIndustryAssociation，SIA）數(shù)據(jù)顯示，2021年全球航天收入為3860億美元。其中，商業(yè)航天收入2790億美元，主要包括衛(wèi)星數(shù)據(jù)及服務(wù)市場(chǎng)1180億美元、地面設(shè)備市場(chǎng)為1420億美元。導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)主要市場(chǎng)是地面設(shè)備中的全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)（Global NavigationSatelliteSystem，GNSS）設(shè)備，為1097億美元。通信產(chǎn)業(yè)的主要市場(chǎng)在衛(wèi)星數(shù)據(jù)及服務(wù)中的電視轉(zhuǎn)播，為984億美元。遙感市場(chǎng)主要在衛(wèi)星數(shù)據(jù)及服務(wù)中的數(shù)據(jù)及增值服務(wù)，僅為27億美元。與通信衛(wèi)星依靠電視轉(zhuǎn)播、信息通訊進(jìn)行商業(yè)化以及導(dǎo)航衛(wèi)星依靠終端設(shè)備開發(fā)進(jìn)行商業(yè)化不同，全球范圍內(nèi)遙感衛(wèi)星的主要應(yīng)用領(lǐng)域?yàn)榉罏?zāi)減災(zāi)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、地球科學(xué)研究等，其公益性和科研特征尤其明顯。

以海洋遙感為例，主要產(chǎn)品包括海溫、海風(fēng)、海浪、海流等海洋基本要素以及基于上述要素產(chǎn)出的海冰、綠潮、赤潮、臺(tái)風(fēng)等專題性產(chǎn)品，產(chǎn)品形式上仍然以體現(xiàn)科研性、專業(yè)性為主，商業(yè)化開發(fā)程度有待提高。

此外，綜合衛(wèi)星船舶自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)（AIS）和海洋遙感技術(shù)的應(yīng)用實(shí)踐較少。目前，基于AIS的船舶監(jiān)管屬于成熟業(yè)態(tài)，但是由于AIS設(shè)計(jì)之初是以船舶身份遠(yuǎn)程快速識(shí)別的方式保障航行安全，因此其時(shí)分多址（Time Division Multiple Access，TDMA）標(biāo)準(zhǔn)工作模式屬于開放式的去中心化廣播系統(tǒng)，帶寬容量有限、監(jiān)管困難、易受攻擊。近岸區(qū)域AIS異常主要有兩類情況：第一類是岸基的非海事部門基站利用管理權(quán)限缺失，惡意干擾制造大量虛假信息;第二類是船只使用不合規(guī)的設(shè)備，以及有無意識(shí)或有意識(shí)的操作不當(dāng)，造成AIS信號(hào)異常。遠(yuǎn)洋區(qū)域，由于無線電信號(hào)的水平傳輸距離與天線高度和地球曲率相關(guān)，長(zhǎng)距離信號(hào)的接收主要依靠小衛(wèi)星平臺(tái)的AIS載荷，不具備導(dǎo)航和遙感功能。此外，國際海事組織（InternationalMaritimeOrganization，IMO）還推出了其他系統(tǒng)，包括2006年推出船舶遠(yuǎn)程識(shí)別和跟蹤系統(tǒng)（LongRangeIdentificationandTracking，LRIT），主要用于海上安保，相較于AIS系統(tǒng)LRIT 對(duì)通信保密的要求高，但普及程度不足。2014年起開展甚高頻數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)（VHFDataExchangeSystem，VDES）的研究，該系統(tǒng)綜合AIS、特殊應(yīng)用報(bào)文（ApplicationSpecificMessages，ASM）和寬帶甚高頻數(shù)據(jù)交換（VHFDataExchange，VDE），但相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制訂還需與國際電信聯(lián)盟等組織協(xié)調(diào)，距離實(shí)際應(yīng)用還有距離。

4.1.3 災(zāi)害抵御與捕撈管控的各國政府管理模式與聯(lián)合國運(yùn)行模式不完全一致

世界主要國家對(duì)海洋問題的處理模式可概括為三大類：第一類以英國、日本等島國及澳大利亞為代表，國家傳統(tǒng)對(duì)海洋依賴強(qiáng);第二類以俄羅斯、德國等國家為代表，海岸線短或利用價(jià)值不高，國家傳統(tǒng)對(duì)海洋依賴較少;第三類以中國、美國、加拿大為代表的陸海兼顧型國家。第一類和第二類國家，根據(jù)各國國情，往往以跨部門議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)處理海洋事務(wù)，而第三類國家則設(shè)置專門的海洋部門管理海洋事務(wù)。聯(lián)合國在海洋災(zāi)害和捕撈管控分工與上述第三類國家基本屬于同一類型，設(shè)置專門的部門進(jìn)行國際事務(wù)協(xié)調(diào)，由IOC主導(dǎo)海洋科學(xué)與海洋調(diào)查觀測(cè)，UNDRR 主導(dǎo)災(zāi)害，F(xiàn)AO 主導(dǎo)捕撈管控。中國與聯(lián)合國基本保持一致，與之相對(duì)應(yīng)的部門包括自然資源部、應(yīng)急管理部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，其中自然資源部與應(yīng)急管理部在災(zāi)害抵御方面各自分工，對(duì)于災(zāi)害的監(jiān)測(cè)各有側(cè)重，捕撈管控則是基于糧食的角度，主要由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)一管理。美國的災(zāi)害管理由國土安全部負(fù)責(zé)，捕撈由商務(wù)部的國家海洋和大氣管理局管理，內(nèi)政部的魚類和野生動(dòng)物管理局負(fù)責(zé)特殊魚群的保護(hù)，農(nóng)業(yè)部基本不涉及捕撈方面的職能。加拿大的災(zāi)害由公共安全部負(fù)責(zé)，捕撈管理由漁業(yè)和海洋部統(tǒng)一管理。以上可見，災(zāi)害抵御方面各國的管理方式大抵相同，都是由應(yīng)急或安全部門牽頭負(fù)責(zé)，其他部門提供支撐服務(wù)。捕撈管控方面各國的作法不盡相同，美國由商務(wù)部門和資源部門負(fù)責(zé)，加拿大和中國采用統(tǒng)一管理的模式，但加拿大將捕撈置于專門的海洋部門負(fù)責(zé)，中國由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)。

由于災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)技術(shù)和遠(yuǎn)洋捕撈技術(shù)對(duì)海洋科技能力具有很高要求，目前全球海洋科技依然是大國主導(dǎo)、小國參與的模式。根據(jù)上海交通大學(xué)軟科世界大學(xué)學(xué)術(shù)排名（ShanghaiRanking'sAcademicRanking of World Universities，ARWU）（2021年），入選海洋科學(xué)排名前200的學(xué)校中，美國57所、英國24所、中國19所、澳大利亞14所、法國14所，日本5所，巴西3所，其他亞洲、大洋洲、拉丁美洲地區(qū)如，新加坡、韓國、新西蘭、沙特阿拉伯、智利、南非僅分別有1～2所入選。WebofScience數(shù)據(jù)庫中的SCI論文數(shù)量檢索顯示，有關(guān)海洋科學(xué)的科研論文自1991年起呈快速增加趨勢(shì)，但主要集中在美國、英國、法國、中國、德國、加拿大、日本、澳大利亞8個(gè)國家，其發(fā)文量占全球海洋科學(xué)發(fā)文量的75%以上。

4.2 災(zāi)害抵御和捕撈管控的對(duì)策建議與路徑優(yōu)選

4.2.1 加強(qiáng)海洋災(zāi)害與海洋捕撈相互影響機(jī)理系統(tǒng)性研究

在災(zāi)害理論中，海洋災(zāi)害的承災(zāi)體主要考慮人與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，出發(fā)點(diǎn)主要在于經(jīng)濟(jì)損失與社會(huì)管理。目前的捕撈管控的理論和實(shí)踐中，往往將漁民與海洋生物做基于結(jié)構(gòu)主義的二元對(duì)立分析，認(rèn)為捕撈行為與魚類種群是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，這種分析方式雖然對(duì)于突出捕撈管控任務(wù)的艱巨性具有重要意義，但對(duì)于整個(gè)海洋環(huán)境系統(tǒng)的理解則具有一定的局限性。若把海洋災(zāi)害和海洋捕撈作為獨(dú)立的系統(tǒng)考慮，二者之間在經(jīng)濟(jì)和管理層面存在顯性關(guān)系，但在上述分析模式下，二者在資源以及生態(tài)層面的關(guān)聯(lián)就變得較為隱晦。

災(zāi)害管理體系下災(zāi)害發(fā)生的必要條件包括孕災(zāi)環(huán)境、致災(zāi)因子和承災(zāi)體，即致災(zāi)因子和承災(zāi)體在孕災(zāi)環(huán)境下的作用導(dǎo)致了災(zāi)害。海洋捕撈行為的主客體分別是漁民、海洋生物以及包括生態(tài)因子和社會(huì)因子的資源環(huán)境。通常而言，孕災(zāi)環(huán)境和資源環(huán)境是整體概念，而孕災(zāi)環(huán)境和資源環(huán)境互相作用分析，則可以理解為災(zāi)害抵御和捕撈管控之間相互影響在子類中的簡(jiǎn)單投映。進(jìn)一步細(xì)分孕災(zāi)環(huán)境和資源環(huán)境，是致災(zāi)因子、承災(zāi)體（與其相關(guān)的非生物設(shè)施與裝備）、漁民、海洋生物等因素整體作用的結(jié)果，而這4種因子按邏輯劃分，兩兩相互又可組成6種關(guān)系（圖3）。

以致災(zāi)因子為線索，設(shè)立典型的場(chǎng)景進(jìn)行討論，如伴有臺(tái)風(fēng)和風(fēng)暴增水的風(fēng)暴潮。此時(shí)，①致災(zāi)因子-承災(zāi)體的關(guān)系，主要體現(xiàn)為大風(fēng)和高潮位對(duì)海岸帶設(shè)施的影響。②致災(zāi)因子-漁民的關(guān)系，體現(xiàn)為災(zāi)害期間海洋捕撈行為的暫時(shí)中止。③致災(zāi)因子-海洋生物的關(guān)系，體現(xiàn)為海岸帶區(qū)域人工養(yǎng)殖生物系統(tǒng)的破壞及海洋生物多樣性和生物量的增加[23]。④漁民-海洋生物的關(guān)系，體現(xiàn)為暫停捕撈行為時(shí)海洋生物的恢復(fù)以及期間漁民收入的下降。⑤承災(zāi)體-漁民的關(guān)系，體現(xiàn)為漁民需要對(duì)承災(zāi)體進(jìn)行預(yù)先保護(hù)和事后修繕。⑥承災(zāi)體-海洋生物的關(guān)系，體現(xiàn)為海洋生物增多后引導(dǎo)漁業(yè)設(shè)施的恢復(fù)或發(fā)展，而非遺棄。通過上述的分析，在海洋環(huán)境視角下分析海洋災(zāi)害和海洋捕撈，則發(fā)現(xiàn)海洋災(zāi)害有利于海洋環(huán)境，是海洋環(huán)境的一種自愈機(jī)制，而對(duì)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是有害的。但是，對(duì)于受損失的漁民個(gè)體而言，如果利用自身豐富的海洋災(zāi)害、海洋捕撈經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，使用巨災(zāi)保險(xiǎn)、巨災(zāi)期貨進(jìn)行對(duì)沖，有可能在海洋災(zāi)害中獲得收益[24]。也就是說，海洋環(huán)境是復(fù)雜的系統(tǒng)，僅考慮災(zāi)害抵御的受損情況和捕撈管控的負(fù)面效應(yīng)是不夠的。此外，除了海洋捕撈可能受益于海洋災(zāi)害帶來的生物量恢復(fù)，其他關(guān)于海洋的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（如，航行貿(mào)易）對(duì)于海洋災(zāi)害的反饋幾乎總是負(fù)向的。這也是相對(duì)于其他關(guān)于海洋的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，優(yōu)先將“海洋災(zāi)害-海洋捕撈”置于統(tǒng)一系統(tǒng)考慮的可行性之一。

4.2.2 探索以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的海洋遙感觀測(cè)產(chǎn)品

隨著觀測(cè)能力的大幅提升以及相關(guān)管理理論的不斷發(fā)展，災(zāi)害學(xué)已從起初的概念描述階段發(fā)展到定量分析和量化分析并存的階段。一般而言，量化分析是通過建模，用具體的數(shù)據(jù)獲得模糊概念的數(shù)字表述，這種概念不一定是客觀存在，可能僅僅是依存于邏輯成立，如經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的各類指數(shù)指標(biāo)。定量分析主要是通過具有物理意義的數(shù)學(xué)模型，完成數(shù)據(jù)的計(jì)算分析，分析結(jié)果通常是可驗(yàn)證的，被廣泛應(yīng)用在科學(xué)研究領(lǐng)域。譬如，海溫、風(fēng)速、海浪等數(shù)據(jù)產(chǎn)品均是典型的定量分析產(chǎn)品。

量化分析和定量分析解決問題的方式有所區(qū)別，量化分析依賴于充足的先驗(yàn)資料，更關(guān)注分析結(jié)果的功能性與實(shí)用性，分析過程時(shí)常采用“黑盒子”方式，多用于經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域。定量分析首先需要確定的是對(duì)所描述現(xiàn)象的物理意義與數(shù)學(xué)表達(dá)，嚴(yán)格要求分析過程明晰，多用于科學(xué)研究。由于傳統(tǒng)海洋觀測(cè)依賴于點(diǎn)、線式的航次調(diào)查或浮標(biāo)采集，設(shè)計(jì)之初既以科研為導(dǎo)向，數(shù)據(jù)獲取成本高、準(zhǔn)確度高，但覆蓋范圍和實(shí)效性不足，對(duì)于定量分析驗(yàn)證數(shù)學(xué)物理模型是有效的，但對(duì)于量化分析是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。海洋遙感技術(shù)是以科研為導(dǎo)向的，所獲得的大量實(shí)效性強(qiáng)、覆蓋范圍大的數(shù)據(jù)為海洋領(lǐng)域使用大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)創(chuàng)造了條件。對(duì)于災(zāi)害抵御和捕撈管控而言，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向設(shè)計(jì)相關(guān)衍生品，對(duì)拓展海洋遙感觀測(cè)產(chǎn)品門類有重要實(shí)踐價(jià)值。

海 洋災(zāi)害主要以巨災(zāi)為主，雖然有相關(guān)保險(xiǎn)承擔(dān)損害，但對(duì)于投保人來說，保單生效償付的過程通常較為復(fù)雜，而直接購買衍生品對(duì)于投資人的投資專業(yè)水平要求較高。巨災(zāi)面前，保險(xiǎn)公司也可以通過向期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)購買場(chǎng)外期權(quán)來轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)利用期貨市場(chǎng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖。服務(wù)于巨災(zāi)領(lǐng)域的巨災(zāi)期貨屬于天氣衍生品，在各類數(shù)據(jù)產(chǎn)品服務(wù)中屬于較復(fù)雜的商業(yè)模式。天氣衍生品在類別上屬于非物質(zhì)期貨交易品種，可以幫助易受天氣影響的商業(yè)活動(dòng)規(guī)避天氣風(fēng)險(xiǎn)，減少天氣反常帶來的負(fù)面效益，甚至還能通過參與交易而從災(zāi)害中獲利。天氣衍生品1997年首次出現(xiàn)在美國的場(chǎng)外交易市場(chǎng)，1999 年芝加哥商業(yè)交易所（ChicagoMercantileExchange，CME）將其引入場(chǎng)內(nèi)交易，并推出美國4個(gè)城市的取暖指數(shù)和制冷指數(shù)期貨。

2007年，CME推出颶風(fēng)指數(shù)期貨，以颶風(fēng)登陸時(shí)的最大風(fēng)力和颶風(fēng)半徑測(cè)度投保損失[25]。

海洋捕撈的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)是水產(chǎn)品，屬于農(nóng)產(chǎn)品范疇。1990年成立的鄭州商品交易所以農(nóng)產(chǎn)品為主開始我國期貨發(fā)展歷程。自2016年起“保險(xiǎn)+期貨”的形式連續(xù)寫入歷年中央一號(hào)文件，目前鄭州商品交易所的蘋果、紅棗和大連商品交易所的玉米、土豆等項(xiàng)目快速發(fā)展。但是相較于其他農(nóng)產(chǎn)品，水產(chǎn)品現(xiàn)貨市場(chǎng)種類繁多且保存成本高，直接作為合約標(biāo)的物，基準(zhǔn)交割品的指標(biāo)設(shè)計(jì)和交易量都很難保障，基差風(fēng)險(xiǎn)較大。美國明尼阿波利斯谷物交易所（MinneapolisGrainExchange，MGE）曾于1993年和1994年分別推出白對(duì)蝦和黑虎蝦期貨合約，但由于交易的不頻繁在2001 年起暫停交易[26]。海洋捕撈除了與水產(chǎn)品交易相關(guān)外，與海洋環(huán)境、船舶航行密切相關(guān)。因此，可以考慮從海洋環(huán)境和船舶監(jiān)管角度設(shè)計(jì)與海洋捕撈相關(guān)的指數(shù)，以期發(fā)展出相關(guān)指數(shù)衍生品。

海洋二號(hào)衛(wèi)星同步觀測(cè)海面風(fēng)場(chǎng)、海面動(dòng)力高度、海面溫度的模式以及海洋三號(hào)衛(wèi)星使用1m 分辨率的合成孔徑雷達(dá)、AIS同步觀測(cè)模式均為世界首創(chuàng)。對(duì)于海洋災(zāi)害的相關(guān)研究表明，單純的臺(tái)風(fēng)在成因和致災(zāi)能力上都只是風(fēng)暴潮災(zāi)害的一小部分，還需考慮與風(fēng)暴增水相關(guān)的海面動(dòng)力高度異常，而業(yè)務(wù)化同步觀測(cè)目前只有海洋二號(hào)系列衛(wèi)星能夠做到[27]。例如，CME 颶風(fēng)指數(shù)僅將臺(tái)風(fēng)風(fēng)速和半徑作為因子，可以在此基礎(chǔ)上考慮動(dòng)力高度異常、臺(tái)風(fēng)離岸距離等其他因素，并將臺(tái)風(fēng)發(fā)生到登陸的全過程納入量化分析范圍。捕撈管控方面，對(duì)于船只的同步監(jiān)測(cè)，除了AIS接收功能，海洋三號(hào)衛(wèi)星還提供了主動(dòng)探測(cè)的方式。AIS的工作原理是船只主動(dòng)發(fā)送信號(hào)，存在人為干擾的可能，特別是IUU 漁船的AIS往往經(jīng)過改裝。因此，不依賴船只主動(dòng)發(fā)射信號(hào)、與AIS的工作機(jī)制不同的天基觀測(cè)是目前有效的手段，在信道擁堵的近岸區(qū)域和沒有岸基設(shè)備的遠(yuǎn)洋區(qū)域都十分有效。除了對(duì)IUU 漁船的監(jiān)控，以海洋三號(hào)衛(wèi)星AIS數(shù)據(jù)和雷達(dá)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，可以設(shè)計(jì)漁船運(yùn)行狀態(tài)的指數(shù)，例如計(jì)算重點(diǎn)漁場(chǎng)的船舶數(shù)量、噸位等數(shù)據(jù)，反映捕撈產(chǎn)業(yè)景氣程度。此外，海洋二號(hào)衛(wèi)星和海洋三號(hào)衛(wèi)星作為國家運(yùn)營(yíng)的公益項(xiàng)目，所有數(shù)據(jù)和算法都是公開并經(jīng)過國際科學(xué)合作機(jī)構(gòu)權(quán)威公認(rèn)的，可以有效避免商業(yè)公司制訂指數(shù)引發(fā)的信息不對(duì)稱道德風(fēng)險(xiǎn)。

4.2.3 推行“海洋命運(yùn)共同體”理念下的國際合作

海洋命運(yùn)共同體的實(shí)踐，直觀上可分為意識(shí)和理念的構(gòu)建，以及全球框架下的國際合作[28]，即社會(huì)科學(xué)層面的解釋分析和全球化時(shí)代的路徑實(shí)踐。

例如，在捕撈管控方面，漁業(yè)資源的糧食安全屬性、商品交易屬性和自然資源屬性的不同側(cè)重是中國、美國、加拿大三國政府相關(guān)部門設(shè)置不同的因素之一，而在災(zāi)害抵御的普遍認(rèn)知促成各國政府在相關(guān)部門設(shè)置上的一致。目前國際合作的主要形式為國際組織協(xié)作下的多邊合作，以及國與國之間的雙邊合作，海洋命運(yùn)共同體的實(shí)踐有望解決在當(dāng)前狀況下由于各國政府部門設(shè)置不同帶來的合作障礙。

海洋命運(yùn)共同體作為人類命運(yùn)共同體的重要部分，也必然基于全球價(jià)值觀，包括相互依存的共同利益觀、可持續(xù)發(fā)展觀和全球治理觀等。同時(shí)，也必然要尊重世界文明多樣性。目前，遠(yuǎn)洋漁業(yè)資源的自然資源屬性日益凸顯并且具有必要性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，遠(yuǎn)洋漁業(yè)資源的糧食安全屬性和商品交易屬性并非不可替代，以自然資源管理的視角對(duì)遠(yuǎn)洋漁業(yè)進(jìn)行管理是發(fā)展的重要趨勢(shì)。以動(dòng)物保護(hù)為例，根據(jù)《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》及相關(guān)國家機(jī)關(guān)的設(shè)置，陸生野生動(dòng)物保護(hù)統(tǒng)一納入自然資源管理的林業(yè)草原體系，水生野生動(dòng)物仍由漁業(yè)部門管理歸口在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，分屬不同部門。若由同一部門進(jìn)行管理，管理成本和效能有望提升，也更便于國際合作的推廣。中國的漁業(yè)管理模式可以作為海洋命運(yùn)共同體視角下的樣板，在尊重各國不同國情條件下進(jìn)行推廣，是全球視角下從“異”

到“同”的過程。由于海洋科學(xué)能力對(duì)國家綜合科技實(shí)力要求較高，小島嶼發(fā)展中國家不具備獨(dú)立建立完整災(zāi)害抵御能力的條件，必須依靠于海洋科技大國，這就要求大國必須以海洋命運(yùn)共同體為出發(fā)點(diǎn)追求共同利益，并且支援設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)對(duì)小島嶼發(fā)展中國家進(jìn)行技術(shù)支持。

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