賀義雄 李加輝

摘要：為保障海洋資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理機(jī)制的實(shí)施成效，有必要對(duì)其結(jié)果進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。

文章探討了考核評(píng)價(jià)的理論邏輯，并在現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上提出做好相關(guān)工作的對(duì)策建議。研究結(jié)果表明：考核評(píng)價(jià)的實(shí)施涉及內(nèi)容、實(shí)施主體、評(píng)價(jià)方式、結(jié)果運(yùn)用等關(guān)鍵要素;同時(shí)，應(yīng)從全面實(shí)施海洋資源資產(chǎn)化管理、深化海洋綜合管理體制機(jī)制改革、構(gòu)建完備的考評(píng)體系、完善領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督檢查制度、鼓勵(lì)社會(huì)參與、建立海洋資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)等方面對(duì)考核評(píng)價(jià)工作進(jìn)行完善。

關(guān)鍵詞：海洋資源資產(chǎn);全民所有;委托代理;考核評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：P74 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1005-9857（2023）05-0027-07

0 引言

2022年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》，落實(shí)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，探索建立全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制。海洋資源是自然資源的重要組成部分，為保證國(guó)家所有者權(quán)益及可持續(xù)開發(fā)利用，必須做好海洋資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理實(shí)施的考核評(píng)價(jià)工作。目前關(guān)于海洋資源資產(chǎn)開發(fā)管理的研究領(lǐng)域主要集中于代理機(jī)制、編制規(guī)劃、價(jià)值核算等方面，尚無(wú)對(duì)于如何體系化地建立海洋資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理實(shí)施的考核評(píng)價(jià)機(jī)制的具體研究。

本文通過對(duì)海洋資源資產(chǎn)考核評(píng)價(jià)的理論邏輯和路徑選擇的分析，從海洋資源資產(chǎn)考核評(píng)價(jià)的考核主體、考評(píng)機(jī)制及結(jié)果應(yīng)用等方面，提出構(gòu)建全民所有海洋資源資產(chǎn)委托代理考核評(píng)價(jià)機(jī)制和方法的思路，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革提供支持。

1 海洋資源資產(chǎn)考核評(píng)價(jià)的理論邏輯

構(gòu)建自然資源資產(chǎn)考核評(píng)價(jià)機(jī)制是完善我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)和推進(jìn)自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理機(jī)制實(shí)施的重要內(nèi)容，是自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有者履行職責(zé)、維護(hù)權(quán)益的重要途徑。

海洋資源資產(chǎn)考核評(píng)價(jià)是全民所有自然資源資產(chǎn)考核評(píng)價(jià)建設(shè)的重要組成部分。本節(jié)主要從考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容、實(shí)施主體、評(píng)價(jià)方式、結(jié)果運(yùn)用4個(gè)方面對(duì)其實(shí)施邏輯進(jìn)行深入探討。

1.1 海洋資源資產(chǎn)考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容

考慮目前主要開發(fā)利用活動(dòng)的范圍領(lǐng)域，海洋資源資產(chǎn)的考核評(píng)價(jià)對(duì)象為海域和無(wú)居民海島資源資產(chǎn)?？己嗽u(píng)價(jià)內(nèi)容可分為3類：第一類是生態(tài)環(huán)境的評(píng)估評(píng)價(jià)，主要針對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃等綱要確定的資源環(huán)境約束性指標(biāo)、黨中央、國(guó)務(wù)院部署的生態(tài)文明建設(shè)主要目標(biāo)任務(wù)、海洋資源資產(chǎn)的數(shù)量和價(jià)值增減包括大氣、海水等情況的考核;第二類是對(duì)海島面積、海底礦產(chǎn)、海水、海岸線長(zhǎng)度等海洋資源資產(chǎn)的專項(xiàng)考核評(píng)價(jià)，重點(diǎn)集中在海水質(zhì)量、無(wú)居民海島開發(fā)保護(hù)、海底礦產(chǎn)資源利用、海岸線生態(tài)保護(hù)等方面;第三類是對(duì)各級(jí)政府履行所有者委托代理職責(zé)情況的考核評(píng)價(jià)，包括違法違規(guī)行為懲處考核、地方管理方案評(píng)價(jià)等考評(píng)制度建設(shè)和具體政策執(zhí)行情況。

據(jù)此，構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)遵循4個(gè)原則：一是不僅要對(duì)所有權(quán)本身的情況進(jìn)行考核，也要對(duì)所有權(quán)衍生出的管理權(quán)考核。采取科學(xué)合理的管理制度，防止侵害危害、亂占亂用資產(chǎn)行為和現(xiàn)象的發(fā)生，保障國(guó)家所有者權(quán)益。二是考核評(píng)價(jià)要把握“業(yè)主”責(zé)任的科學(xué)內(nèi)涵和核心意義，履行好所有者職責(zé)。盡量選擇官方發(fā)布和統(tǒng)計(jì)的指標(biāo)，例如主張所有方面，可以考察海域、無(wú)居民海島的實(shí)物量指標(biāo)，具體包括考核確權(quán)登記數(shù)量、碼頭岸線數(shù)量、無(wú)居民海島數(shù)量與開發(fā)保護(hù)情況等;履行義務(wù)方面，可以考察管理行為指標(biāo)，包括考察資源產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易數(shù)量、市場(chǎng)交易平臺(tái)建設(shè)情況、各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)管理制度規(guī)章執(zhí)行率等;承擔(dān)責(zé)任方面，可以考察管理行為指標(biāo)，生態(tài)環(huán)境污染破壞情況、海洋保護(hù)區(qū)、主要河流污染物排?？偭孔兓闆r、海域、無(wú)居民海島資源環(huán)境投訴情況等。三是考核評(píng)價(jià)要堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)相統(tǒng)一，注重資源環(huán)境承載能力的維護(hù)，發(fā)揮好資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。四是考核評(píng)價(jià)要準(zhǔn)確把握生態(tài)系統(tǒng)完整性與開發(fā)利用活動(dòng)的關(guān)系，注重陸海協(xié)同作用。

1.2 海洋資源資產(chǎn)考核評(píng)價(jià)的實(shí)施主體

對(duì)海洋資源資產(chǎn)考核評(píng)價(jià)的實(shí)施，可以結(jié)合不同行政級(jí)別政府之間的授權(quán)關(guān)系分別確定考核評(píng)價(jià)的主體。

對(duì)受自然資源部委托的國(guó)務(wù)院有關(guān)部門代表國(guó)家行使部分海洋資源資產(chǎn)的國(guó)家所有權(quán)，以及受自然資源部委托的省級(jí)政府代表國(guó)家行使部分海洋資源資產(chǎn)的國(guó)家所有權(quán)，由自然資源部按照委托代理關(guān)系進(jìn)行考核評(píng)價(jià);對(duì)于經(jīng)法律授權(quán)，代理行使特定海洋資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)的省級(jí)、市（地）級(jí)和縣級(jí)政府，應(yīng)該由自然資源部牽頭有關(guān)部門組織開展考核評(píng)價(jià)工作，并且不同層級(jí)之間也應(yīng)該建立起自上而下的考核評(píng)價(jià)體系，每一層的上級(jí)也是考核評(píng)價(jià)的實(shí)施主體[1]。

1.3 海洋資源資產(chǎn)考核評(píng)價(jià)方式與數(shù)據(jù)獲取

海洋資源資產(chǎn)考核評(píng)價(jià)主要有3種方式：第一種是年度評(píng)估，如灘涂、濕地面積變化情況考核、無(wú)居民海島等別與級(jí)別變化情況考核等;第二種是年度考核與期末考核相結(jié)合，如海洋生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核、海域、無(wú)居民海島使用金征收管理制度考核等;第三種是在年度考核和期末考核的基礎(chǔ)上增加中期考核，如海洋資源資產(chǎn)產(chǎn)出能力考核、資源產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易數(shù)量考核等。

考核評(píng)價(jià)的相關(guān)數(shù)據(jù)信息可通過實(shí)地勘查、近海監(jiān)測(cè)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)分析等方式獲取[2]，并通過對(duì)規(guī)劃編制、權(quán)屬登記、海域供應(yīng)等主要業(yè)務(wù)的信息挖掘，完成對(duì)數(shù)據(jù)的篩選歸類和關(guān)聯(lián)，經(jīng)過加工處理完成數(shù)據(jù)開發(fā)與融合。同時(shí)，用作考核評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)必須具有權(quán)威性、穩(wěn)定性、真實(shí)性和科學(xué)性。數(shù)據(jù)的權(quán)威性是指各級(jí)被考核對(duì)象提交的海洋資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)需經(jīng)過專業(yè)評(píng)估人員實(shí)地勘查測(cè)量并經(jīng)政府權(quán)威部門認(rèn)證;數(shù)據(jù)的穩(wěn)定性是指海洋資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)應(yīng)由測(cè)量?jī)x器測(cè)量出來的處于一個(gè)相對(duì)平衡狀態(tài)的信息，當(dāng)受到外來因素影響時(shí)經(jīng)過過渡仍然能回到原來的存在狀態(tài)，以便考核評(píng)價(jià)時(shí)可以對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行定量的表征;數(shù)據(jù)的真實(shí)性是指考核對(duì)象向考核主體提交的數(shù)據(jù)必須是真實(shí)通過精確計(jì)算和實(shí)地監(jiān)測(cè)得出的而不是通過推導(dǎo)等得出的;數(shù)據(jù)的科學(xué)性是指海洋資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)應(yīng)符合客觀事實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)。

1.4 考核評(píng)價(jià)結(jié)果及應(yīng)用

參考全民所有自然資源資產(chǎn)考評(píng)機(jī)制，可以用百分制對(duì)海洋資源資產(chǎn)考核評(píng)價(jià)進(jìn)行評(píng)分，并根據(jù)最終分?jǐn)?shù)情況劃分為4種等級(jí)，即優(yōu)秀、良好、合格、不合格，從而確定考核評(píng)價(jià)結(jié)果[3]。結(jié)果評(píng)定方法也可以在考核評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)上增加約束性指標(biāo)或限制條件，如對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境綜合效益的評(píng)價(jià)考核，根據(jù)限制性目標(biāo)完成情況對(duì)地方政府管理進(jìn)行減分或降檔;海洋污染物清理實(shí)施情況評(píng)估考核，對(duì)符合生態(tài)環(huán)境發(fā)展要求上升一個(gè)治理等級(jí)，當(dāng)不科學(xué)合理的現(xiàn)象（如，圍填海行為）出現(xiàn)時(shí)，考核評(píng)價(jià)直接鑒定為不合格或者降級(jí)降檔;對(duì)海洋不動(dòng)產(chǎn)登記不及時(shí)、海洋資源使用權(quán)市場(chǎng)化配置不高效的考核，出現(xiàn)了約束條件對(duì)應(yīng)的情況時(shí)，鑒定為不合格或不能參與評(píng)優(yōu)等。

對(duì)于考核評(píng)價(jià)的結(jié)果，要及時(shí)向國(guó)務(wù)院上報(bào)考評(píng)報(bào)告，作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、損害責(zé)任追究的重要依據(jù)[4]。并根據(jù)考核成績(jī)實(shí)施通報(bào)表?yè)P(yáng)、通報(bào)批評(píng)、約談、限期整改、責(zé)任追究等獎(jiǎng)懲方式。此外，還可以進(jìn)一步提出更詳細(xì)的獎(jiǎng)懲評(píng)價(jià)措施，如傾斜或減少相關(guān)專項(xiàng)資金，批評(píng)修正期間暫緩對(duì)相關(guān)事項(xiàng)的審批等。

2 海洋資源資產(chǎn)考核評(píng)價(jià)現(xiàn)狀分析

2.1 考核評(píng)價(jià)現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)海洋資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理實(shí)施的考核評(píng)價(jià)主要集中在主張所有、行使權(quán)利、承擔(dān)責(zé)任等方面，1983年頒布《中華人民共和國(guó)防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》等以來，針對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)、權(quán)益維護(hù)、資源有償使用、產(chǎn)權(quán)管理、防災(zāi)減災(zāi)等問題，頒布了一系列的規(guī)章制度。1985 年頒布《中華人民共和國(guó)海洋傾廢管理?xiàng)l例》，嚴(yán)格控制向海洋傾倒廢棄物，防止污染破壞海洋環(huán)境。1989年頒布施行《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》，規(guī)范海底電纜管道鋪設(shè)路由調(diào)查、鋪設(shè)施工活動(dòng)的管理。

1990年頒布《中華人民共和國(guó)防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》，防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境。1992年頒布《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》，行使對(duì)領(lǐng)海的主權(quán)和對(duì)毗連區(qū)的管制權(quán)，維護(hù)領(lǐng)土安全和合法權(quán)益。1996年頒布《關(guān)于中華人民共和國(guó)領(lǐng)?；€的聲明》《中華人民共和國(guó)涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》《中華人民共和國(guó)涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》，宣布中國(guó)大陸領(lǐng)海的部分基線和西沙群島的領(lǐng)?；€，對(duì)國(guó)際組織和域外組織或個(gè)人在我國(guó)海域管轄范圍內(nèi)從事科學(xué)研究活動(dòng)的程序及違法責(zé)任做出具體的規(guī)定，加強(qiáng)涉及海域外來因素的海洋科研活動(dòng)管理，促進(jìn)海洋科研的國(guó)際溝通與協(xié)作。1997年頒布《海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》，防止和控制海水污染，保證海洋生物多樣性，保護(hù)海洋資源，促進(jìn)海洋資源可持續(xù)開發(fā)，推動(dòng)海洋生態(tài)動(dòng)態(tài)平衡，保障人體健康。1999年《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂，保護(hù)和改善海洋環(huán)境，保護(hù)海洋資源，防治污染損害，維護(hù)生態(tài)平衡。2001年頒布《關(guān)于水污染物排放許可證管理法律適用問題的復(fù)函》，防治海水污染，保護(hù)海洋資源，促進(jìn)海洋資源的可持續(xù)開發(fā)利用，維護(hù)海洋生態(tài)平衡。2002年《污水海洋處置工程污染控制標(biāo)準(zhǔn)》《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》實(shí)施，防止和控制海水污染，保護(hù)海洋生物資源和其他海洋資源，促進(jìn)海洋資源的可持續(xù)利用，加強(qiáng)海域使用管理，維護(hù)國(guó)家海洋主權(quán)的合法權(quán)益，維護(hù)海域的良性發(fā)展和可持續(xù)利用。2006年頒布《海域使用權(quán)管理規(guī)定》，規(guī)范海域使用權(quán)出讓與流轉(zhuǎn)。2007年《關(guān)于加強(qiáng)海域使用金征收管理的通知》，規(guī)范海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)。2007年《防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第一次修訂，2008 年1月1日施行，防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境。2009年頒布《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》，保護(hù)海島生態(tài)。2010年頒布《無(wú)居民海島使用金征收使用管理辦法》，加強(qiáng)和規(guī)范無(wú)居民海島使用金的征收、使用管理。2011年頒布《無(wú)居民海島使用申請(qǐng)審批試行辦法》，健全海島保護(hù)措施，加強(qiáng)對(duì)無(wú)居民海島開發(fā)利用審批規(guī)范工作。2017年發(fā)布《海域、無(wú)居民海島有償使用的意見》，加強(qiáng)對(duì)海域和無(wú)居民海島開發(fā)利用的規(guī)范管理。2018年頒布《排污許可管理辦法（試行）》，規(guī)范對(duì)陸地排污口審批管理;2018年財(cái)政部、國(guó)家海洋局印發(fā)《調(diào)整海域無(wú)居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)》的通知，調(diào)整海域、無(wú)居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)。

從地方層面看，山東、廣東、浙江、福建、廣西等均根據(jù)自身的實(shí)際情況，進(jìn)行了實(shí)踐探索。山東通過重點(diǎn)設(shè)立海洋特別保護(hù)區(qū)，實(shí)行功能分區(qū)管理;通過產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化交易平臺(tái)，最大程度實(shí)現(xiàn)海洋資源資產(chǎn)價(jià)值，同時(shí)，構(gòu)建了海域使用金差別化征收機(jī)制，動(dòng)態(tài)調(diào)整海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)。廣東開展了海域、無(wú)居民海島收儲(chǔ)管理，有利于資源配置的優(yōu)化;建立了較完善的海岸線使用占補(bǔ)制度，維護(hù)了海岸線的整體生態(tài)平衡;在海島開發(fā)過程中，實(shí)施生態(tài)立島工程，保護(hù)了海島脆弱的生態(tài)環(huán)境。浙江完善了海域、無(wú)居民海島使用金征收管理機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)了海域使用權(quán)市場(chǎng)化配置，維護(hù)了國(guó)家所有者的權(quán)益，滿足了市場(chǎng)主體的需求;強(qiáng)化了海洋污染應(yīng)急能力建設(shè)，有利于更好地應(yīng)對(duì)突發(fā)海洋生態(tài)環(huán)境問題。福建優(yōu)化了海域使用管理制度，建立了海洋環(huán)境保護(hù)綜合管理機(jī)制，并實(shí)施了海洋污染源溯源追究制度，較好地保障了國(guó)家所有者的利益。廣西規(guī)范了對(duì)海域、無(wú)居民海島使用金的征收、使用和管理，加強(qiáng)了海域、無(wú)居民海島有償使用監(jiān)管，從經(jīng)濟(jì)上保障了國(guó)家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

2.2 海洋資源資產(chǎn)考核評(píng)價(jià)存在的問題

2.2.1 缺乏從系統(tǒng)的所有者角度進(jìn)行考核評(píng)價(jià)

當(dāng)前關(guān)于海洋資源資產(chǎn)的考核評(píng)價(jià)基本上都是基于行政部門的管理權(quán)實(shí)施角度出發(fā)，各部門及各地政府往往只追求自身利益進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，而不是立足于國(guó)家所有者的角度。此外，政府部門也沒有系統(tǒng)、全面地進(jìn)行海洋資源資產(chǎn)的宏觀調(diào)控，進(jìn)而加劇了地方政府的管理私權(quán)，忽略了海洋資源資產(chǎn)開發(fā)利用中的整體情況[5]。

2.2.2 缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各地做法不一

盡管中央及各地政府均有一些涉及海洋資源資產(chǎn)考核評(píng)價(jià)的工作，但尚缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際考核評(píng)價(jià)過程、具體考核方式與手段的實(shí)施由各地方涉海管理部門具體掌握，導(dǎo)致各地做法不一，造成考核評(píng)價(jià)工作各自為政，不同地方之間考核的標(biāo)準(zhǔn)及內(nèi)容也各異，對(duì)相關(guān)行為的處罰也缺乏統(tǒng)一的規(guī)范管理。

2.2.3 相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不足，工作沒有考慮全面整體情況

我國(guó)對(duì)海洋資源資產(chǎn)的考核仍處于探索階段，當(dāng)前的考核評(píng)價(jià)工作主要集中在實(shí)物量考核而對(duì)海洋資源資產(chǎn)價(jià)值量考核方面較少。同時(shí)，涉及價(jià)值量的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)（如，價(jià)格評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)），其具體內(nèi)容仍有很多不足之處（如，價(jià)格評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)海洋資源資產(chǎn)調(diào)查的規(guī)定過于寬泛，生態(tài)補(bǔ)償中對(duì)損害賠償?shù)木唧w數(shù)額確定等方面設(shè)定不足）。

2.2.4 管理措施辦法不注重過程把控

各地方政府往往集中精力于相關(guān)政策制定和年度或季度考核評(píng)價(jià)時(shí)對(duì)違法違規(guī)行為的處理，在實(shí)際海洋資源資產(chǎn)開發(fā)保護(hù)過程中管理力度不足，管理手段單一，對(duì)海洋資源資產(chǎn)開發(fā)保護(hù)過程缺乏有效監(jiān)管，管理相對(duì)滯后，海洋資源資產(chǎn)的浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，海洋生態(tài)環(huán)境的破壞行為不能得到及時(shí)遏制。同時(shí)，對(duì)海洋資源環(huán)境的監(jiān)管大多處于事前階段，不注重對(duì)事中行為過程及事后結(jié)果追責(zé)的監(jiān)督和指導(dǎo)。

2.2.5 對(duì)生態(tài)與社會(huì)影響的考評(píng)有時(shí)被忽視

當(dāng)前，對(duì)海洋資源資產(chǎn)的考核評(píng)價(jià)，往往更多注重經(jīng)濟(jì)效益上的提升，作為政績(jī)成效的匯報(bào)，對(duì)生態(tài)效益和社會(huì)效益的考核有時(shí)得不到重視，對(duì)生態(tài)和社會(huì)的影響得不到有效考核，難以發(fā)揮出海洋資源資產(chǎn)的全部?jī)r(jià)值，最終損害國(guó)家所有者的整體權(quán)益。

2.3 問題存在的原因分析

2.3.1 產(chǎn)權(quán)界定不清晰

依據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，海洋資源資產(chǎn)所有權(quán)屬于國(guó)家，即全民所有，然而在現(xiàn)實(shí)海洋資源資產(chǎn)開發(fā)保護(hù)中，所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)相混淆，界限模糊，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)混淆，主體分散、行業(yè)分化。

（1）因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)界定模糊，各涉海管理部門實(shí)際上獲得了一定程度的所有權(quán)權(quán)能，但并沒有成為所有權(quán)直接代表，因此無(wú)法（同時(shí)也不愿意）站在所有者角度進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。從而導(dǎo)致系統(tǒng)的所有者角度的考核評(píng)價(jià)無(wú)法構(gòu)建，同時(shí)各部門（與地方）也都是基于自身的利益考量，選擇性地實(shí)施一些考核評(píng)價(jià)方案，很難做到統(tǒng)一規(guī)劃。

（2）行業(yè)的分割和主體的分散導(dǎo)致各海洋資源資產(chǎn)管理部門管理權(quán)重疊，再加上缺乏有效協(xié)調(diào)溝通，很多管理主體往往只從自身角度來衡量本部門利益的得失，導(dǎo)致“多龍治?！备髯詾闋I(yíng)，缺乏宏觀思維和整體意識(shí)，爭(zhēng)奪利益回報(bào)豐厚的區(qū)域進(jìn)行管理，導(dǎo)致對(duì)海洋資源資產(chǎn)所有權(quán)的行使存在多主體混淆和利益沖突，以及在市場(chǎng)發(fā)展過程中難以衍生的管理重疊。

同時(shí)，由于主體所有權(quán)缺乏細(xì)致清晰的劃分，當(dāng)遇到問題亟待解決時(shí)，各部門就會(huì)互相推諉責(zé)任，而公眾缺乏有效監(jiān)督和反饋手段加以制止，導(dǎo)致“三不管”真空區(qū)的出現(xiàn)，造成海洋資源浪費(fèi)、海洋生態(tài)環(huán)境污染破壞等問題加重。

（3）在海洋產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展的背景下，海洋資源資產(chǎn)管理主體也在一定程度上發(fā)揮著生產(chǎn)部門的功能，而涉海企業(yè)每年所提供的經(jīng)濟(jì)效益直接成為主管部門財(cái)政收入的重要部分，這就使得政府管理部門在實(shí)際資源分配中優(yōu)先考慮的是自身的利益得失，而不是充分實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的功能。在這樣的背景下，主管單位的企業(yè)便有了外部自由生產(chǎn)者所不具備的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，也導(dǎo)致了政府本該發(fā)揮的規(guī)范、引導(dǎo)、調(diào)控資源的功能收效甚微。這種政府當(dāng)局為了提高海洋資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益的尋租行為，不可避免地使得政府管理失靈。

此外，目前對(duì)海洋管理部門和人員的監(jiān)督更多集中在財(cái)務(wù)等方面。由于相關(guān)制度的不完善（如，缺乏具體的實(shí)施程序）及監(jiān)督機(jī)制的不健全，對(duì)于海洋資源環(huán)境負(fù)面的影響認(rèn)識(shí)不夠充分，加重了尋租問題，進(jìn)一步致使政府管理失靈。

2.3.2 綜合管理體制不能充分發(fā)揮作用

目前，我國(guó)的海洋管理除了涉及海域、無(wú)居民海島的管理部門外，還涉及農(nóng)業(yè)、交通等相關(guān)職能部門，如中央層面自然資源部負(fù)責(zé)組織實(shí)施海域資源勘查、管理、服務(wù)等工作，交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)港監(jiān)、海事管理、航道設(shè)施管理工作，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)漁業(yè)資源保護(hù)工作，生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)海洋環(huán)境保護(hù)工作，文化和旅游部負(fù)責(zé)開展海洋旅游資源的勘測(cè)審查及規(guī)范主要旅游區(qū)域的規(guī)劃開發(fā)建設(shè)工作。雖然中央政府2013年就設(shè)立了高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“國(guó)家海洋委員會(huì)”用以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項(xiàng)，但是設(shè)立以來該機(jī)構(gòu)開展的實(shí)質(zhì)性運(yùn)作很少，各涉海部門之間雖然有一些協(xié)同聯(lián)系（如，海上搜救聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合維權(quán)執(zhí)法），但整體協(xié)調(diào)能力依然不足。同時(shí)，海洋部門與其他部門之間也存在協(xié)調(diào)不足的問題。以海洋污染為例，根據(jù)《2021年中國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》統(tǒng)計(jì)，進(jìn)入海洋的全部污染物中有80%以上來自陸地污染源[6]，因此對(duì)海洋污染問題的解決需要陸、海部門的良好協(xié)作，但實(shí)際上這兩類部門間的溝通協(xié)調(diào)并不是很通暢。

地方層面上，目前我國(guó)各沿海地區(qū)（除海南省外）靠海一側(cè)尚未設(shè)置規(guī)范合理的行政區(qū)域規(guī)劃，都是依照各自海洋發(fā)展過程中的現(xiàn)實(shí)需求向靠海一側(cè)擴(kuò)展開發(fā)，這就形成了區(qū)域間涉及海洋開發(fā)利用的權(quán)益糾紛的基礎(chǔ)條件。同時(shí)，由于各地的價(jià)值偏好不同，在根本利益上往往難以達(dá)成共識(shí)，再加上強(qiáng)制性法律的缺失，導(dǎo)致跨區(qū)域協(xié)調(diào)實(shí)施體系及機(jī)構(gòu)的建設(shè)、實(shí)施和運(yùn)轉(zhuǎn)不盡如人意，難以保證地方政府間溝通協(xié)調(diào)與合作的有效進(jìn)行。致使部門間、地方間出現(xiàn)各自為政[7]，引起了考核評(píng)價(jià)中相關(guān)問題的產(chǎn)生。

3 做好海洋資源資產(chǎn)考核評(píng)價(jià)工作的對(duì)策建議

3.1 完善海洋資源產(chǎn)權(quán)管理制度體系，全面實(shí)施資產(chǎn)化管理

海洋資源資產(chǎn)化管理是指根據(jù)海洋資源和資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)與自然的運(yùn)行機(jī)理，在海洋資源資產(chǎn)的開發(fā)、利用和再生產(chǎn)過程中進(jìn)行產(chǎn)權(quán)管理，建立以明確產(chǎn)權(quán)約束為基礎(chǔ)的管理制度，最終形成以資源支撐資源的良好循環(huán)。

資源資產(chǎn)化管理的核心要義包括最大化實(shí)現(xiàn)資源資產(chǎn)的保值增值，創(chuàng)新海洋資源資產(chǎn)權(quán)力關(guān)系，探索資產(chǎn)最優(yōu)配置效率，最佳資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，完善資金投入分配制度，做好清產(chǎn)核資、統(tǒng)一登記、監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)等工作，完善法律體系，制定產(chǎn)權(quán)關(guān)系處理相關(guān)法律法規(guī)，利用經(jīng)濟(jì)和法律等多種調(diào)控措施實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋資源資產(chǎn)的科學(xué)管理，形成強(qiáng)烈的約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)海洋資源資產(chǎn)國(guó)家所有者經(jīng)濟(jì)利益的合理訴求、解決國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重等問題，符合國(guó)家所有者考核評(píng)價(jià)的內(nèi)在要求，對(duì)于提升海洋資源資產(chǎn)管理思維和創(chuàng)新管理方式，具有十分重要的意義。

3.2 深化海洋綜合管理體制機(jī)制改革，強(qiáng)化部際協(xié)調(diào)

之所以要對(duì)海洋進(jìn)行綜合管理不僅是因?yàn)椴块T職權(quán)分散導(dǎo)致的條塊管理必須通過綜合管理來克服弊端，還在于海洋資源環(huán)境的復(fù)雜性和多樣性，它是一個(gè)結(jié)構(gòu)完整、自主運(yùn)行的綜合統(tǒng)一體，并同時(shí)具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益等自身特點(diǎn)決定的。

在我國(guó)現(xiàn)行海洋管理體制下，解決各部門行政區(qū)劃造成的問題，需要充分發(fā)揮中央全面深化改革委員會(huì)深度整頓的整體作用，協(xié)調(diào)好各涉海部門;同時(shí)，各地還應(yīng)在海洋相關(guān)部門之間建立溝通及時(shí)的交流協(xié)調(diào)機(jī)制（如，福建的海岸帶綜合管理聯(lián)席會(huì)），積極消除各職能部門行政壁壘，配套好強(qiáng)有力的公權(quán)力以維護(hù)基本秩序，銜接好委托代理機(jī)制的空間規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決不同價(jià)值的沖突，防止不同地方政府由于環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和資源要素的差異而形成差異化的激勵(lì)機(jī)制，確保制度建設(shè)完整科學(xué)、長(zhǎng)期有效，保證整體性治理，協(xié)調(diào)好跨行政轄區(qū)間的協(xié)作。

此外，還要注重陸海統(tǒng)籌，加強(qiáng)陸、海不同管理部門之間的溝通與合作。同時(shí)，在加強(qiáng)國(guó)家法律約束力的基礎(chǔ)上，充分考慮各區(qū)域的正當(dāng)利益，建立健全區(qū)域間的溝通、協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，并進(jìn)一步落實(shí)、建立收益共享、責(zé)任共擔(dān)的海洋資源資產(chǎn)統(tǒng)籌機(jī)制，提升海洋資源資產(chǎn)可持續(xù)開發(fā)利用水平，探索多元價(jià)值權(quán)衡模式，實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)的良好協(xié)同效應(yīng)。

3.3 構(gòu)建完備的考評(píng)體系，提升技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)水平

①制定統(tǒng)一的海洋資源資產(chǎn)國(guó)家所有者考核評(píng)價(jià)實(shí)施辦法，明確考評(píng)的管理機(jī)制、方式、要求、流程等;②深入開展考評(píng)理論研究，制定科學(xué)合理的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)體系。

海洋資源資產(chǎn)價(jià)格形成機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境損害賠償、生態(tài)修復(fù)與恢復(fù)、資源環(huán)境監(jiān)測(cè)等的效果與海洋資源環(huán)境、交易標(biāo)的等的價(jià)格評(píng)估、損害范圍認(rèn)定與鑒定評(píng)估、修復(fù)與恢復(fù)、監(jiān)測(cè)等工作的實(shí)施情況密切相關(guān)。因此，還應(yīng)加強(qiáng)上述領(lǐng)域的方法研究與新技術(shù)運(yùn)用，健全相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、考評(píng)機(jī)制與管理政策，科學(xué)確定工作原則，合理選擇指標(biāo)體系和方法，加強(qiáng)以政府為主導(dǎo)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)途徑。

3.4 完善領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督檢查制度，加強(qiáng)對(duì)管理部門的約束

①明確現(xiàn)有制度對(duì)程序安排、方式方法等方面的具體說明與要求，確保對(duì)政府行為依法進(jìn)行監(jiān)督。②依據(jù)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》等要求，建立嚴(yán)格的海洋資源環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度、海洋資源審計(jì)制度、海洋資源環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度等，不斷強(qiáng)化對(duì)政府行為監(jiān)管約束，并加以落實(shí)。完善官員考核機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)年度績(jī)效考核，將考核機(jī)制落到實(shí)處。

③構(gòu)建完善的全方位、多層級(jí)、網(wǎng)絡(luò)型監(jiān)督體系，包括黨委、人大等多主體，并嚴(yán)格執(zhí)行，確保政府行為的規(guī)范化。

此外，要根據(jù)各地方政府間政策效果與環(huán)境，合理運(yùn)用各類政策工具，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，政策效果互惠;不斷推進(jìn)加強(qiáng)對(duì)海洋監(jiān)管、政策效果評(píng)估等過程管控引導(dǎo)工作，不斷探索更加有效的制度和方法。

3.5 鼓勵(lì)社會(huì)參與，充分發(fā)揮群眾的力量

已有研究發(fā)現(xiàn)，從行為目的、行為責(zé)任、行為決策、行為措施、行為能力、行為缺陷等方面的分析結(jié)果看，只有當(dāng)政府、社會(huì)、民眾等主體合力對(duì)資源環(huán)境進(jìn)行管理時(shí)，才可以產(chǎn)生出更明顯的實(shí)際效果。

同時(shí)，資源環(huán)境這一公共物品的外部特征，以及生產(chǎn)主體的邊際效率與一定范圍內(nèi)的邊際社會(huì)效率之間的內(nèi)在矛盾，和在一定范圍之內(nèi)生產(chǎn)主體邊際效率不為零或邊際社會(huì)效率不為零的內(nèi)在矛盾性也決定了政府不應(yīng)是其唯一的管理主體。

應(yīng)明確界定社會(huì)公眾在參與相關(guān)政治進(jìn)程的權(quán)力，以及針對(duì)不同事項(xiàng)的參與方式、程序、人員組成與遴選方式、保障、結(jié)果采納等內(nèi)容，從而合理利用群眾的力量。此外，為了保證預(yù)期效果，①建立不同渠道的溝通反饋機(jī)制等閉環(huán)架構(gòu);②酌情減少登記注冊(cè)限制條件，從根本上幫助社會(huì)組織解決發(fā)展過程中的阻力問題;③依據(jù)社會(huì)組織發(fā)展的需求制定扶持政策，如利用征收的海洋資源使用金等給予適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)助;④健全海洋資源環(huán)境公益訴訟制度，推動(dòng)支持社會(huì)組織廣泛參與;⑤形成包括社會(huì)公眾在內(nèi)的自上而下的監(jiān)督體系。

3.6 建立海洋資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)行信息化管理

①建立健全海洋資源資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息庫(kù)，確定海洋資源資產(chǎn)實(shí)物量與價(jià)值量的核算范圍，確定海洋資源資產(chǎn)類型、資產(chǎn)的具體分布情況，資產(chǎn)所衍生出來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)效益，全面落實(shí)海洋資源資產(chǎn)清查統(tǒng)計(jì)工作。②建立統(tǒng)一海洋空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，構(gòu)建完善的海洋資源資產(chǎn)調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)應(yīng)用體系，加強(qiáng)各級(jí)監(jiān)測(cè)平臺(tái)對(duì)海洋環(huán)境、海域使用權(quán)監(jiān)管、無(wú)居民海島用途及資源轉(zhuǎn)化等重點(diǎn)信息監(jiān)管，形成一套相互銜接的信息鏈管理。以數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動(dòng)海洋資源資產(chǎn)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)、治理方式變革，通過建立統(tǒng)一海洋空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)每個(gè)單位資源的基本信息、責(zé)任主體的查詢。③建立海洋資源信息化整合成果共享平臺(tái)，運(yùn)用空間大數(shù)據(jù)智能算法、區(qū)塊鏈等方式，優(yōu)化數(shù)據(jù)分析模型，通過多維度、多視角的可視化分析，增強(qiáng)海洋資源資產(chǎn)信息的服務(wù)深度，最大化數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)更新，方便責(zé)任主體時(shí)刻掌握海洋資源資產(chǎn)動(dòng)態(tài)變化情況，為海洋資源資產(chǎn)考核評(píng)價(jià)體制提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和科學(xué)依據(jù)。

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