劉洋 裴兆斌 閆波

摘要：為有效開展海洋塑料垃圾的治理行動，文章在明確海洋塑料垃圾研究歷程、特征以及總結(jié)頒布海洋塑料垃圾治理專門法律必要性的基礎(chǔ)上，分析我國海洋塑料垃圾治理存在的法律困境，借鑒美國、日本等國家的相關(guān)經(jīng)驗后，提出相應的對策建議。研究表明：海洋塑料垃圾污染形勢日益嚴峻，具有數(shù)量多、來源廣、危害大等特征;目前我國存在缺乏專門針對海洋塑料垃圾治理的法律，相關(guān)制度責任主體不明、缺乏可操作性以及國際治理體系不盡完善的問題;以問題為導向，為順利開展海洋塑料垃圾治理行動提供法律保障，應出臺專門海洋塑料垃圾治理的法律，設(shè)立調(diào)解委員會，健全生產(chǎn)者責任延伸制度、污染者負責制度、公眾參與制度，建立經(jīng)營者責任制度以及加強國際合作的廣度與深度，優(yōu)化國際規(guī)則體系。

關(guān)鍵詞：海洋塑料;垃圾治理;法律困境;專門法律;國際合作

中圖分類號：D912.6;P76 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2023）05-0041-09

0 引言

海洋資源是除了陸地資源以外最重要的資源。

根據(jù)《2021年中國海洋經(jīng)濟統(tǒng)計公報》，全國海洋生產(chǎn)的總值經(jīng)初步核算已達90385億元，比上年增長8.3%，占沿海地區(qū)生產(chǎn)總值比重15%[1]。海洋經(jīng)濟增長的同時帶來的環(huán)境問題也不容忽視，例如沿海地區(qū)的電力生產(chǎn)活動、遠洋旅客運輸、海洋觀光游覽等會產(chǎn)生大量垃圾。根據(jù)《2021年中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示，海面漂浮垃圾、海灘垃圾、海底垃圾中塑料類垃圾數(shù)量最多，比例為92.9%、75.9%、83.3%[2]，海洋塑料垃圾的治理迫在眉睫。

2014年首屆聯(lián)合國環(huán)境大會將海洋塑料污染單獨討論，第三屆聯(lián)合國環(huán)境大會通過“考量用具有法律約束力的管理政策治理海洋塑料垃圾污染”的決議，第四屆聯(lián)合國環(huán)境大會直接倡議協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、公眾關(guān)系，為應對海洋塑料垃圾污染制定嚴格的法律法規(guī)?；谏鲜霰尘?，本文從我國海洋塑料垃圾治理為研究對象，總結(jié)我國海洋塑料垃圾治理法律體系的不足，借鑒國外發(fā)達國家海洋塑料垃圾治理法律體系構(gòu)建的有益經(jīng)驗，以期完善我國海洋塑料污染治理的法律體系。

1 海洋塑料垃圾概述

根據(jù)聯(lián)合國海洋環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）定義，海洋垃圾是指“海洋和海岸環(huán)境中具有持久性、人造的或經(jīng)加工的固體廢棄物”[3]，塑料成分占海洋垃圾的85.5%[4]，表明海洋垃圾問題更多的時候是指海洋塑料垃圾問題。1972年Carpenter等[5]首次指出美國新英格蘭近海及馬尾藻海中存在大量塑料垃圾。1997年穆爾等[6]首次發(fā)現(xiàn)在夏威夷與洛杉磯之間的太平洋存在垃圾帶，并且塑料垃圾成分非常高，但在當時并未引起社會的關(guān)注。目前該垃圾帶已發(fā)展成為160 萬km2 （相當于法國國土面積的3倍）的塑料垃圾島[4]。2010年Law 等[7]首次發(fā)現(xiàn)在北大西洋環(huán)流中存在塑料垃圾，綜合以前在北太平洋和印度洋環(huán)流中發(fā)現(xiàn)的塑料垃圾可證實塑料垃圾在全球范圍內(nèi)廣泛存在[8]。2014年聯(lián)合國環(huán)境大會首次將海洋塑料污染作為單獨議題討論，并在此后的聯(lián)合國環(huán)境大會中日益重視海洋塑料垃圾污染，接連通過《海洋塑料和微塑料污染》多項決議。

經(jīng) 過多年研究，可總結(jié)出海洋塑料垃圾具有以下特征：一是數(shù)量多。塑料垃圾的數(shù)量隨著塑料產(chǎn)量的增加呈現(xiàn)出激增的趨勢。據(jù)統(tǒng)計，全球塑料產(chǎn)量由1950 年1.70×106t增長至2019 年3.68×108t，塑料累計產(chǎn)量達9.233×109t[9]。據(jù)UNEP估算1997年向海洋環(huán)境排放6.40×106t塑料垃圾[4]，到2016 年這一數(shù)據(jù)增長為1.90×107 ～2.30×107t[9]。同時根據(jù)國際海洋環(huán)保組織調(diào)查顯示，全球所有海洋中共存在1.4285×108t塑料垃圾[4]。二是來源廣。海洋塑料垃圾來源分為陸基來源和?；鶃碓碵9]，陸基來源的塑料垃圾主要通過濱海旅游游客丟棄、河流徑流以及海岸工程建設(shè)、海洋傾倒廢棄物等方式進入海洋，研究稱陸基來源的海洋塑料垃圾占海洋塑料垃圾總量的80%[10]。海基塑料垃圾65%來源于漁業(yè)活動[10]，包括破損漁具、廢棄浮標、發(fā)泡塑料以及漁民產(chǎn)生的生活垃圾，35%來源于航運活動[10]，包括修船產(chǎn)生的廢棄物、正常航行中涂層的損耗以及船員產(chǎn)生的生活垃圾等。三是危害大。進入海洋的塑料垃圾大部分會沉入海底，其余部分會漂浮在海面或沖上海灘，沉入海底的塑料垃圾會破壞珊瑚礁，造成生物多樣性下降、海岸線侵蝕，漁業(yè)資源減產(chǎn)。漂浮在海面上的塑料碎片、漁網(wǎng)、繩索等塑料垃圾海洋生物會誤食或者纏繞海洋生物導致其死亡，據(jù)統(tǒng)計每年超10萬只海洋生物因誤食和纏繞而死亡。同時漂浮在海面的塑料會阻隔外面的氧氣造成海洋植物的死亡，海洋環(huán)境的污染以及食物的減少對水產(chǎn)養(yǎng)殖造成損失，據(jù)估算，海洋塑料直接或間接造成水產(chǎn)品損失3.10×108美元[11]，具體到我國，我國水產(chǎn)品產(chǎn)量約占全球產(chǎn)量2/3，但因海洋污染每年損失額達5×108美元[12]。沖上海灘的塑料垃圾會造成視覺污染，導致濱海旅游業(yè)衰退。

2 海洋塑料垃圾治理的必要性

2.1 完善海洋塑料垃圾治理法律體系的必要性

法律對海洋塑料垃圾治理有促進作用，首先《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》對不同來源的入海塑料垃圾分別進行原則性的規(guī)制，嚴控陸源污染物進入海洋，將大部分塑料垃圾消滅在陸地，緩解了海洋塑料垃圾治理的壓力。其次《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》《中華人民共和國防治海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》等行政法規(guī)，禁止塑料制品傾倒入海、海岸工程建設(shè)項目的環(huán)保設(shè)施建設(shè)等規(guī)定，對海洋塑料垃圾的治理也起到了促進作用。最后2007年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了“限塑令”，調(diào)查結(jié)果表明在政策實施初期，大型商場超市對塑料袋實行有償使用制度，公眾塑料袋使用量下降77.6%[13]，減少大量陸地塑料垃圾的產(chǎn)生。在“限塑令”實施早期，有76.7% 的公眾對“限塑令”持支持態(tài)度[13]，這表明以“限塑令”為主的大多數(shù)海洋塑料垃圾治理法律在我國有良好的實施前景。為進一步加強對塑料制品的監(jiān)管，2020年我國印發(fā)了《關(guān)于進一步加強塑料污染治理的意見》（以下簡稱新版“限塑令”），將禁止生產(chǎn)使用的塑料制品擴大至不可降解塑料袋、發(fā)泡塑料餐盒、快遞塑料包裝以及含塑料微珠的洗化用品，新版“限塑令”的實施能減輕塑料垃圾對海洋造成的污染。我國關(guān)于海洋塑料垃圾治理的法律散落于多部法律法規(guī)中尚未形成合力，如能整合我國加入的相關(guān)條約，以現(xiàn)行關(guān)于海洋塑料垃圾治理的法律規(guī)定為基礎(chǔ)，出臺專門的海洋塑料垃圾治理法律，完善海洋塑料垃圾治理法律體系，能進一步加快海洋塑料垃圾的治理進度。

2.2 海洋塑料垃圾進行全過程管控的必要性

對海洋塑料垃圾進行全過程管控是推進海洋塑料垃圾治理的內(nèi)在要求。從1972年初次發(fā)現(xiàn)海洋塑料垃圾到2010年證實全球范圍內(nèi)存在塑料垃圾，在這期間雖然有相關(guān)的國際公約、區(qū)域條約以及部分國家對海洋塑料垃圾的規(guī)制，但海洋中塑料垃圾數(shù)量仍呈現(xiàn)增長趨勢，說明現(xiàn)有的國際機制以及部分國家的治理體系不能應對海洋塑料垃圾污染問題。因此海洋塑料垃圾治理引入新的治理機制迫在眉睫。第三屆聯(lián)合國環(huán)境大會鼓勵所有會員國以及其他行為主體針對海洋塑料垃圾制定涵蓋從源流到海洋的全過程統(tǒng)籌性制度，治理所有來源的塑料垃圾[14]，為解決海洋塑料垃圾污染問題提供了全新的思路。目前海洋塑料垃圾治理面臨嚴峻的形勢，采取與目前海洋塑料垃圾污染相適應的體制機制可以成為解決這一問題的有效手段。而加強對塑料垃圾的陸基來源、陸海銜接以及?；鶃碓吹谋O(jiān)管，落實生產(chǎn)者責任延伸制度、污染者負責制度、公眾參與制度，建設(shè)海洋塑料垃圾全過程管控體系是治理海洋塑料垃圾的有效途徑。

3 我國海洋塑料垃圾治理的法律現(xiàn)狀及困境

3.1 我國海洋塑料垃圾治理的法律現(xiàn)狀

3.1.1 我國締結(jié)的國際條約中關(guān)于海洋塑料垃圾治理的規(guī)定

（1）國際條約層面，《聯(lián)合國海洋法公約》是全球開發(fā)利用海洋的法律框架，第一百九十四條規(guī)定各國采取必要措施防止所有來源的污染物污染海洋環(huán)境，可將其適用到海洋塑料垃圾治理中。為專門規(guī)制陸源污染第二百零七條指出各國制定相應的法律控制陸地來源污染物對海洋環(huán)境的破壞，很明顯該條可以用于防止塑料垃圾對海洋的破壞，為海洋塑料垃圾的治理提供了法律基礎(chǔ);《倫敦公約》針對傾倒廢棄物對海洋環(huán)境的破壞，該公約實行傾倒許可制度，將傾倒的廢棄物分為3類，即禁止傾倒的廢棄物、特別許可傾倒的廢棄物、一般許可傾倒的廢棄物，1996年為適應社會發(fā)展通過《倫敦公約議定書》，該議定書創(chuàng)新式的采用傾倒反向清單，即只允許清單上的廢棄物進行傾倒，塑料垃圾并未列入清單，故該議定書能夠規(guī)制塑料垃圾向海洋傾倒;《巴塞爾公約》目的在于降低危險廢物和其他廢物越境轉(zhuǎn)移的危險系數(shù)，同時對廢物進行無害化管理。值得注意的是該條約2019年進行修訂并通過附件二、八、九修正案，附件二（指其他廢物）涉及塑料廢物及其混合物，附件八（指受《巴塞爾公約》管控的危險廢物）增加新規(guī)定明確危險性塑料廢物的范圍，附件九（指不受《巴塞爾公約》管控的廢物）規(guī)定塑料廢物以無害化方式回收并且未污染環(huán)境同時沒有與其他廢棄物混雜的不屬于危險廢棄物。據(jù)此可將該公約直接用以規(guī)制塑料垃圾的越境轉(zhuǎn)移。

（2）軟法層面，軟法是指不具有約束力卻能獲得執(zhí)行效果的法律文件[14]，通常以決議、倡議、承諾等形式表現(xiàn)?！侗Ｗo海洋環(huán)境免受陸上活動影響全球行動綱領(lǐng)》對各國進行陸上的各種活動提出相應的要求針對其污染海洋，且將海洋垃圾視為重要的污染源;《檀香山戰(zhàn)略》旨在為保護生態(tài)環(huán)境和人類健康去減少海洋垃圾，該戰(zhàn)略通過兩個重點政策來減少海洋垃圾，第一以經(jīng)濟手段來減少塑料垃圾的產(chǎn)生，第二制定專門的法規(guī)政策以減少塑料垃圾;2019年舉辦的G20峰會通過《大阪宣言》，其中包含在2050年之前對海洋零排放塑料垃圾的承諾。

3.1.2 我國法律中關(guān)于海洋塑料垃圾治理的規(guī)定

《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（以下簡稱《海洋環(huán)境保護法》）和《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱《固體廢物污染環(huán)境防治法》）對塑料垃圾的陸基來源、海基來源加以規(guī)制并規(guī)定了生產(chǎn)者責任、污染者負責以及公眾參與制度，但僅是框架性的規(guī)定。《環(huán)境保護法》第三十四條規(guī)定向海洋排放污染物、傾倒廢棄物以及海岸工程和海洋工程建設(shè)應符合相關(guān)法律法規(guī)和標準，對海洋環(huán)境的保護做出了總體要求。第六條和第五十三條分別規(guī)定了生產(chǎn)者應當防止減少生態(tài)環(huán)境的破壞否則應承擔相應的責任、公民應履行環(huán)境保護的義務(wù)以及享有信息知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

《海洋環(huán)境保護法》是保護海洋環(huán)境的核心法律，對不同來源的塑料污染做出了原則性規(guī)定，第四章防治陸源污染物損害海洋環(huán)境，對排污口的選擇以及禁止排放、經(jīng)處理后排放污染物的范圍進行規(guī)定;第五章、第六章分別是防治海岸工程、海洋工程建設(shè)污染海洋環(huán)境，規(guī)定工程建設(shè)項目的配套環(huán)保設(shè)施的建設(shè)、工程建設(shè)禁用材料、對污染海洋環(huán)境的工業(yè)垃圾回收;第七章防治傾倒廢棄物對海洋環(huán)境的污染損害，明確傾倒廢棄物申請批準制，具體傾倒廢棄物名單由海洋主管部門擬定;第八章防治船舶及有關(guān)作業(yè)活動對海洋環(huán)境的污染損害，規(guī)定任何船舶不得向海洋排放廢棄物、污染物以及船舶垃圾。同時第四條規(guī)定公民有保護環(huán)境的義務(wù)以及有權(quán)行使監(jiān)督權(quán)、檢舉權(quán)。《固體廢物污染環(huán)境防治法》第六十九條規(guī)定國家對不可降解塑料袋等一次性塑料制品依法禁止、限制生產(chǎn)銷售使用，并且推廣使用可降解的塑料制品;第五條規(guī)定了污染者負責原則。以上原則性的法律規(guī)定難以匹配我國海洋塑料污染的嚴峻現(xiàn)狀。

3.1.3 我國行政法規(guī)中關(guān)于海洋塑料垃圾治理的規(guī)定

我國現(xiàn)行多部行政法規(guī)對海洋塑料垃圾的不同來源分別進行規(guī)制?！逗Ｑ髢A廢管理條例》第十一條將廢棄物分為3類，分別是禁止傾倒的廢棄物、特別許可才能傾倒的廢棄物、普通許可才能傾倒的廢棄物，附件一所列廢棄物禁止向海洋傾倒，附件一所列廢棄物包含塑料制品以及漁網(wǎng)、繩索等其他塑料垃圾?！斗乐侮懺次廴疚镂廴緭p害海洋環(huán)境管理條例》第十一條規(guī)定禁止在海岸堆放、處置固體廢棄物，緊急情況下堆放需提出申請，申請表包括堆放處置固體廢物對海洋環(huán)境的影響以及防止污染損害海洋環(huán)境的措施等內(nèi)容。《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第十五條規(guī)定在我國海域內(nèi)排放船舶垃圾、生活污水等污染物的船舶，應符合相關(guān)法律、標準。

3.2 我國海洋塑料垃圾治理的法律困境

3.2.1 缺乏為控制海洋塑料污染制定的專門法律

我國是較早以法律手段治理海洋塑料垃圾的國家，針對海洋塑料垃圾的治理我國頒布多部法律法規(guī)，海洋塑料垃圾治理法律體系初具雛形[15]，但是頒布的法律呈現(xiàn)出碎片化的特點，缺乏專門的法律法規(guī)，學界、人大代表、政協(xié)委員多次提出制定海洋塑料垃圾的專項立法、制訂國家層面的行動計劃但因各種原因被擱置。原因在于我國環(huán)保、海洋、農(nóng)業(yè)、住建等多個部門對海洋塑料垃圾的治理均有管理權(quán)，而目前我國法律并未對其職權(quán)進行明晰的界限劃分，使得財政無法對其進行持續(xù)有效的投入，導致在實際落實與執(zhí)行中，往往會存在有關(guān)管理部門權(quán)責不清、重復管理、效率低下、資金不足等問題。

3.2.2 責任主體不明確，缺乏可操作性

2019年我國“澳門國際環(huán)保合作發(fā)展論壇及展覽”提及單純依靠政府的力量以及資金投入無法適應我國海洋塑料垃圾污染現(xiàn)狀，吸納多種主體參與才是優(yōu)化我國海洋塑料垃圾治理機制的路徑[16]。對此通行的方法是建立生產(chǎn)者責任延伸、污染者負責等制度，我國《環(huán)境保護法》規(guī)定的生產(chǎn)者責任制度，《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定的污染者負責制度以及《環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定的公眾參與制度，過于抽象未能明確界定責任主體，缺乏可操作性。

具體來說：①生產(chǎn)者責任延伸制度，我國對于生產(chǎn)者責任延伸制度的規(guī)定只是簡單的擴大生產(chǎn)者責任，沒有細化區(qū)分具體問題具體分析的情形，從而導致一方面無限擴大生產(chǎn)者的責任，所以生產(chǎn)者的責任范圍難以確定;另一方面無法規(guī)制銷售者、消費者隨意丟棄塑料制品造成污染的行為，由此可見，我國生產(chǎn)者責任延伸制度不夠完善，需進一步明確具體責任的承擔;②污染者負責制度，從法律意義上來講污染者負責制度并非直接確定污染者的責任，而是有證據(jù)證明污染者的污染行為給受害者造成一定的損失，在補償受害者范圍內(nèi)的治理成本由該污染者負責，該制度的明顯缺點在于責任的追蹤，塑料制品在生活中普遍應用，該塑料制品一旦進入市場流通，面臨多種市場主體的參與以及流通過程中產(chǎn)生的損耗，落實到具體的責任承擔工作量巨大，可操作性差。同時矛盾在于生產(chǎn)者責任與污染者責任在一定情況下會發(fā)生責任的競合，在此情況下責任由誰承擔法律并沒有給出明確的結(jié)論，導致部分塑料垃圾的處理無人問津，加重了海洋塑料垃圾污染;③經(jīng)營者責任，經(jīng)營者是生產(chǎn)者與消費者之間的紐帶，其也應當承擔相應的責任，如拒絕銷售超薄塑料袋、一次性發(fā)泡塑料餐具等國家禁止使用的塑料制品以及承擔相應的回收義務(wù)等，但我國法律對此沒有規(guī)定;④公眾參與制度，公眾是海洋塑料垃圾治理的關(guān)鍵，但我國法律只禁止公眾使用相應的塑料制品，但未引導公眾參與海洋塑料垃圾的治理，只賦予公眾有相應的監(jiān)督權(quán)、舉報權(quán)但未給予相應的保障，導致公眾參與海洋塑料垃圾治理的熱情不高，使沿海地區(qū)發(fā)起的海洋塑料垃圾治理行動呈現(xiàn)出運動式局面。

3.2.3 國際治理體系不完善

漂浮在海面上的塑料垃圾在洋流與風力的作用下，會從一國海域流向他國海域或公海海域，單純依靠一個國家的力量無法治理，須全球共同治理，國際治理體系的不盡完善也拖延了我國海洋塑料垃圾治理的進度。

（1）國際條約方面。《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定各國負有制定專門法律控制陸源污染物損壞海洋環(huán)境的義務(wù)，但只是原則性規(guī)定，過于寬泛和抽象，并且未直接針對海洋塑料垃圾，不能有效應對海洋塑料垃圾污染問題。《倫敦公約》及其議定書雖規(guī)制塑料垃圾向海洋傾倒，但僅涉及在海上傾倒塑料的行為，而80%的塑料從陸地進入海洋[14]。同時該條約對不守約的制裁措施以及判定是否守約的認定程序并未規(guī)定?！栋腿麪柟s》雖對塑料垃圾的越境轉(zhuǎn)移做出限制，但并沒有明確的條款對海洋塑料垃圾問題進行規(guī)制，實施效果有限。綜上，目前就國際協(xié)議而言，海洋塑料垃圾污染的嚴重程度與其受到的重視并不相稱，國際條約約束力強但針對性弱，軟法針對性強但約束力弱，同時國際上至今沒有以減少海洋塑料垃圾為主要目標的具約束力的多邊環(huán)境協(xié)議[14]。

（2）治理意愿方面。以海洋塑料垃圾治理為主的全球環(huán)境保護已成為國際政治的主流，相關(guān)國家也對削減塑料產(chǎn)量，提高塑料垃圾回收率做出自愿性承諾，但承諾背后的真實治理意愿有待考證。當海洋塑料垃圾治理損害了國家私利，開展海洋塑料垃圾治理國家的治理意愿便會下降，如美國和日本拒絕簽署《海洋塑料憲章》同樣海洋塑料垃圾治理行動的開展是對傳統(tǒng)塑料行業(yè)為主國家的打擊，他們正在抵制各種國際條約、治理行動，總的來說治理意愿動搖是真實存在但又隱藏在國際政治下的因素[17]，對以后開展海洋塑料垃圾行動會產(chǎn)生阻礙。

4 國外海洋塑料垃圾治理的經(jīng)驗借鑒

4.1 歐盟及其成員國海洋塑料垃圾治理的經(jīng)驗借鑒

在全球海洋塑料污染這一背景下，國際組織、區(qū)域性組織、主權(quán)國家已出臺相應的政策，歐盟是在經(jīng)濟、政治等領(lǐng)域?qū)θ蛴杏绊懥Φ慕M織，歐盟及其成員國也非常重視海洋塑料垃圾的治理。

（1）2008年歐盟出臺的《歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令》，該指令中已經(jīng)初步建立了一個區(qū)域性框架雛形，促進各個成員國加強區(qū)域合作以及出臺相關(guān)文件或計劃[18]，高效解決部門之間溝通、協(xié)商、權(quán)責等問題。2018年歐盟頒布《歐洲循環(huán)經(jīng)濟中的塑料戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略的關(guān)鍵是其將塑料垃圾納入循環(huán)經(jīng)濟中的舉措彰顯了自己對于海洋塑料垃圾治理的決心，同時也有利于歐盟各國之間可以更好地交流成果、分享經(jīng)驗、制定統(tǒng)一的目標規(guī)劃，從而共同對于海洋塑料垃圾的現(xiàn)狀做到確切的改善。同時丹麥出臺了《丹麥海洋戰(zhàn)略》、芬蘭出臺了《芬蘭海洋戰(zhàn)略》。

（2）德國在1991年頒布《包裝廢棄物處理法》，該法指出產(chǎn)品的包裝須由制造公司回收進行二次利用，以法律的形式規(guī)定包裝由生產(chǎn)者負責而不是隨著商品的流通而轉(zhuǎn)移，這也是目前大多數(shù)國家所采納的生產(chǎn)者責任，同時在歐洲大多數(shù)國家成立生產(chǎn)者責任組織，該組織從生產(chǎn)企業(yè)收取費用，建立廢棄品回收利用系統(tǒng)，由其負責回收利用，承擔該企業(yè)的生產(chǎn)者責任，同時生產(chǎn)者責任組織的類型分別對應廢棄物的類型。由此企業(yè)只需要支付一定的費用便可承擔生產(chǎn)者責任，大大降低了生產(chǎn)企業(yè)回收利用的難度。

4.2 日本的海洋塑料垃圾治理的經(jīng)驗借鑒

日本是一個國土面積狹小的島國，海洋環(huán)境的狀況將直接影響其國家的經(jīng)濟、資源等方面，塑料的危害性極大而且對其影響尤甚，故日本非常重視海洋塑料垃圾的治理，經(jīng)過G20峰會日本已經(jīng)從海洋塑料垃圾治理的“追隨者”變成“先行者”[17]。

（1）日本的塑料能夠不斷循環(huán)的主要原因是日本創(chuàng)設(shè)了3R（reduce、reuse、recycle）原則，并在法律中堅持3R原則。首先是減量化（reduce），呼吁消費者減少對塑料制品的使用，同時頒布“限塑令”對塑料袋進行收費，嚴禁無償提供塑料袋;其次是再利用（reuse），簡而言之就是將使用過的高品質(zhì)塑料進行分類回收然后再次利用，日本部分地區(qū)將垃圾細化為20多種，將回收的垃圾運送到處理廠，挑選出高品質(zhì)的“塑料垃圾”后交由塑料企業(yè)再利用，然后生產(chǎn)出的塑料制品可再次使用。在這環(huán)節(jié)中注重各個主體間的橫向聯(lián)系，避免二次污染的同時使花費最小，資源利用最大化;最后是再循環(huán)（recycle），簡單來說就是利用再生材料、生物塑料，政府對技術(shù)層面投入資金促進技術(shù)革新，擴大再生材料、生物塑料的產(chǎn)品需求。

（2）日本積極開展國際合作，用海洋塑料垃圾治理開展外交活動，營造其保護海洋環(huán)境的身份。

2019年在日本大阪舉行的G20峰會，日本一舉轉(zhuǎn)變在2018年拒絕簽署《海洋塑料憲章》的態(tài)度，對應對海洋塑料垃圾不斷提出自己的方案，最終在日本的積極促進下達成了“大阪藍色愿景”;2019年5月，日本公布了一項旨在減少海洋塑料垃圾的方案，該方案不僅對東南亞國家海洋塑料垃圾回收技術(shù)的贊同，還表示日本負責環(huán)境的相關(guān)部門與日本相關(guān)企業(yè)一同為東南亞海洋塑料垃圾處理提供相應的支援，并且提供相應的垃圾分類回收、減量化等經(jīng)驗[19]。

4.3 美國的海洋塑料垃圾治理的經(jīng)驗借鑒

美國是塑料使用大國也是塑料垃圾產(chǎn)生大國，回收率低，加劇了海洋塑料污染。美國對此制定了相關(guān)的海洋法律規(guī)范，其成立跨部門委員會，同時美國高度重視公眾參與環(huán)境的治理在20個世紀提出了“公民環(huán)境權(quán)”。

（1）為應對海洋塑料垃圾的污染，1987年美國通過了《海洋塑料污染研究和控制法案》，該方案中首次設(shè)立了跨部門海洋廢棄物協(xié)調(diào)委員會（IMDCC），該委員會主要負責對海洋垃圾的全面處理同時也以這樣一部措施而確保各個部門增強合作以應對海洋垃圾[4]。通過設(shè)立IMDCC，協(xié)調(diào)各個部門整合其職能，提升了應對海洋塑料垃圾的效率，同時避免了各個部門之間相互推諉，權(quán)責不清，管理空白以及資源的浪費。

（2）對于公眾參與，美國規(guī)定了公民環(huán)境知情權(quán)、公民環(huán)境訴權(quán)和公民環(huán)境保護義務(wù)[16]，為了保障公民權(quán)利以及督促公民履行義務(wù)，美國還制定了一系列的規(guī)定。如美國建立環(huán)境保護的信息公開制度并且高度重視信息公開的透明度、詳細度、及時度，還采取信息遞增方式，將環(huán)境信息送到公民手中;設(shè)立“環(huán)境公益訴訟制度”，公民有權(quán)對污染海洋環(huán)境的單位和個人起訴，并可以得到政府的支持;同時積極開展海灘海岸清理活動、對塑料袋征稅、禁止售賣添加塑料微珠的洗化用品等活動。

5 我國海洋塑料垃圾治理的法律對策

5.1 出臺專門針對海洋塑料垃圾處理的法律

針對海洋塑料垃圾污染日益嚴重，我國頒布了更加嚴格的管控措施，但是過于分散，建議可以通過設(shè)立專門委員會，提高治理效率;細化生產(chǎn)者責任延伸制度、污染者負責制度等，明確責任主體增強其可操作性;創(chuàng)新經(jīng)營者責任條款，完善公眾參與制度，吸納每一個參與塑料制品生產(chǎn)、使用過程的主體加入海洋塑料垃圾治理行動中，同時將行之有效的塑料垃圾治理的經(jīng)驗總結(jié)出臺“海洋塑料垃圾治理條例”。其主要內(nèi)容為：

（1）協(xié)調(diào)各部門關(guān)系，成立專門委員會。我國海洋塑料垃圾治理涉及多個部門，對此可借鑒美國的經(jīng)驗在生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、海關(guān)總署等部門之間設(shè)立海洋塑料垃圾治理協(xié)調(diào)委員會，其職責在于部門間的協(xié)調(diào)以及行動的落實，針對基層地區(qū)存在的問題通過開展培訓班、派專家協(xié)助等措施解決，確保協(xié)調(diào)好橫向縱向的關(guān)系。同時我國沿海省（自治區(qū)、直轄市）要打破各個行政區(qū)劃單獨合作的弊端，加強聯(lián)系，形成合力。各部門在協(xié)調(diào)委員會的協(xié)調(diào)下，會提高海洋塑料垃圾的治理效率、減少資源浪費。

（2）明確立法原則。可借鑒日本的3R原則即減量化，對新頒布的“加強版禁塑令”嚴格執(zhí)行，同時加強對農(nóng)村地區(qū)、流動商販等方面的執(zhí)法;再利用對垃圾分類的種類進行細化，擴大垃圾分類的城市試點，將垃圾分類深入到農(nóng)村地區(qū)，同時在運輸過程中注重對分類好的垃圾分別運輸，每次只運輸同類垃圾或者對不同垃圾在同一輛垃圾車上做好分類，避免將公眾分類好的垃圾再次弄混，降低公眾的分類意愿;再循環(huán)，加大財政對新材料研發(fā)的支出，加快新材料的研發(fā)，擴大新材料的使用需求。

5.2 明確責任主體，加強具體制度的可操作性

目前國家的重心在于吸納各種主體參與海洋塑料垃圾的治理，建立對海洋塑料垃圾進行全過程管控的體系，“海洋塑料垃圾治理條例”的側(cè)重點也應在于細化、完善相應的制度。

（1）細化生產(chǎn)者責任延伸制。將生產(chǎn)者責任延伸制度延伸到塑料制品循環(huán)的前端與末端，即塑料制品的生產(chǎn)者不僅對塑料制品加工過程中原材料的選擇與塑料制品的消費過程對環(huán)境造成的污染負責，還需對塑料制品分類以及塑料制品的回收利用所造成的環(huán)境污染負責。對于該責任的承擔，我國可借鑒歐洲國家的經(jīng)驗，成立生產(chǎn)者責任組織，由生產(chǎn)者向其付費，由其代為承擔責任，同時生產(chǎn)者向其支付的費用可通過小幅度提高產(chǎn)品的價格轉(zhuǎn)移給消費者，一方面可減輕企業(yè)的資金壓力，另一方面消費者參與了塑料垃圾的治理還提示其減少對該產(chǎn)品的使用，與此同時企業(yè)要加快轉(zhuǎn)型升級從而形成良性循環(huán)，對于生產(chǎn)者責任組織關(guān)于生產(chǎn)者責任的承擔可借鑒我國電子行業(yè)建立全新的回收體系以及公示、報告制度等。

（2）確立經(jīng)營者責任。經(jīng)營者禁止銷售已經(jīng)禁止使用的塑料制品否則須對該產(chǎn)品造成損害負責，對于生產(chǎn)者為了經(jīng)濟利益生產(chǎn)出來禁止使用的塑料制品，要求銷售者禁止銷售相當于對相關(guān)禁止措施的執(zhí)行上了“雙保險”，同時對于消費者當場拆封留下的塑料包裝以及部分塑料包裝只方便用于運輸不影響使用的產(chǎn)品，經(jīng)營者可提示消費者留下包裝，由經(jīng)營者負責回收交給上門回收的生產(chǎn)者責任組織。

（3）細化污染者負責制度。其核心為污染者對其污染行為造成的損害承擔責任，但如前所述塑料制品流通后多方主體參與，流通過程中產(chǎn)生的損耗等一系列問題導致責任劃分難度加大。對此情況可運用大數(shù)據(jù)進行網(wǎng)格化管理，同時對產(chǎn)品添加二維碼進行登記管理，在產(chǎn)品的條形碼中加入付款人名稱設(shè)定，實行一企一品一碼，以明確該塑料制品造成環(huán)境污染的具體承擔者。對于生產(chǎn)者責任與污染者責任的競合，可回收的塑料垃圾如塑料袋、農(nóng)用地膜等由生產(chǎn)者責任組織承擔責任，不可回收的塑料垃圾如超薄塑料袋、一次性發(fā)泡塑料餐盒等通過產(chǎn)品信息鎖定污染者，由其承擔造成污染的治理費用。

（4）完善公眾參與制度。政府要充分發(fā)揮協(xié)調(diào)引導作用及時公布海洋塑料垃圾污染信息及治理進程，從“自上而下”管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤白韵露稀甭犎∫庖姡瑢裥惺弓h(huán)境保護權(quán)利明確要求相應的部門負責，特殊情況下可申請檢察院予以幫助，增強公眾的參與感。企業(yè)要轉(zhuǎn)型升級，研發(fā)可降解塑料，加強其生產(chǎn)塑料制品的回收及再利用，落實生產(chǎn)者責任延伸制度。公眾要遵守法律法規(guī)，接受政府的引導參與海洋塑料垃圾治理行動，響應政府的號召對政府的治理行為提建議，同時積極行使監(jiān)督、舉報權(quán)，減少塑料制品的使用，堅持垃圾分類。

5.3 優(yōu)化國際規(guī)則體系，加強國際合作

推動構(gòu)建海洋命運共同體，必須共同保護海洋環(huán)境[20]。呼吁在全球范圍內(nèi)開展海洋塑料垃圾的治理是構(gòu)建海洋命運共同體的內(nèi)在要求。目前海洋塑料垃圾治理的國際規(guī)制面臨的困境，一方面組織協(xié)調(diào)各方利益，完善相關(guān)條約，優(yōu)化國際規(guī)則體系;另一方面加強國際合作的深度與廣度，更有效地開展海洋塑料垃圾治理。

（1）優(yōu)化國際規(guī)則體系。在應對全球海洋塑料垃圾的污染中，國際條約與軟法的結(jié)合是主要的國際規(guī)制手段。但國際條約數(shù)量不足、軟法約束力弱拖延了海洋塑料垃圾的治理進度。①國際條約層面，聯(lián)合國環(huán)境大會越來越重視海洋塑料垃圾治理，2022年3月第五屆聯(lián)合國環(huán)境大會，為防治塑料污染175個成員國同意制定一份具有法律約束力的國際協(xié)議[21]。我國應當積極主動提出相應的建議，同時將海洋塑料垃圾治理涉及的相關(guān)條約予以完善，如《巴塞爾公約》對塑料垃圾入海進行管控，我國是大多數(shù)條約的締約方，可協(xié)調(diào)相關(guān)國際組織、國家的利益，發(fā)揮在相關(guān)國際平臺的影響力，積極參與相關(guān)國際條約的修訂，逐步推動完善海洋塑料垃圾治理的法律體系。②軟法層面，目前在海洋塑料垃圾治理國際規(guī)制體系中，軟法發(fā)揮了舉足輕重的作用。我國應積極主動做出與自身地位與能力相匹配的自愿性承諾，支持國際組織創(chuàng)設(shè)軟法，并身體力行地在國內(nèi)推行軟法。據(jù)此從國際條約與軟法層面共同著手，完善我國海洋塑料垃圾治理法律體系的同時推動國際規(guī)則體系的優(yōu)化。

（2）加強國際合作的深度與廣度，在與發(fā)達國家達成的合作框架的基礎(chǔ)上，如中日韓之間的環(huán)境部長會議、中國和美國簽訂的《中美海洋垃圾防治廈門-舊金山“伙伴城市”合作實施方案》等。不僅對其法律、制度等綱領(lǐng)性內(nèi)容學習，還要進一步學習其具體的實施細則、管理辦法，如日本3R原則的實質(zhì)內(nèi)涵、美國公民關(guān)于環(huán)境保護權(quán)利的保障措施、歐盟生產(chǎn)者責任延伸制度的具體落實等。增強我國法律的可操作性，同時還需要對海洋塑料垃圾的監(jiān)測方法、技術(shù)、標準、海洋生態(tài)修復和海洋垃圾科技防治等科學技術(shù)的不斷加強學習，加快我國海洋塑料垃圾的治理進度也帶動其他國家自愿參與海洋塑料垃圾的治理行動中。

參考文獻（References）：

[1] 潘冰.2021年中國海洋經(jīng)濟統(tǒng)計公報[N].中國礦業(yè)報，2022-04-08（001）.

[2] 生態(tài)環(huán)境部.2021年中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報[J].環(huán)境保護，2022，50（11）：59-67.

[3] 趙肖，綦世斌，廖巖，等.我國海灘垃圾污染現(xiàn)狀及控制對策[J].環(huán)境科學研究，2016，29（10）：1560-1566.

[4] 李歡，史文卓，王菲菲，等.關(guān)于“禁/限塑令”助力解決海洋塑料垃圾問題的思考與建議[J].環(huán)境保護，2020，48（23）：8-18.

[5] CARPENTEREJ，SMITH KLJR.PlasticsontheSargasso seasurface[J].Science，1972，175（4027）：1240-1241.

[6] 查爾斯·穆爾，卡桑德拉·菲利普斯.塑料海洋[M].張元標，潘鐘，陳泓哲，等，譯.北京：海洋出版社，2020.

[7] LAW KL，MORETFERGUSONS，MAXIMENKON，etal. PlasticaccumulationintheNorthAtlanticsubtropicalgyre[J].Science，2010，329（5996）：1185-1188.

[8] 李道季，朱禮鑫，常思遠，等.海洋微塑料污染研究發(fā)展態(tài)勢及存在問題[J].華東師范大學學報（自然科學版），2019（3）：174-185.

[9] 安立會，李歡，王菲菲，等.海洋塑料垃圾污染國際治理進程與對策[J].環(huán)境科學研究，2022，35（6）：1334-1340.

[10] 劉彬，侯立安，王媛，等.我國海洋塑料垃圾和微塑料排放現(xiàn)狀及對策[J].環(huán)境科學研究，2020，33（1）：174-182.

[11] UNEP.MarinelittervitalgraphicsoftheUnitedNationsEnvironmentProgrammeandGRID-Arendal[M].Nairobi：United NationsEnvironmentProgramme，2016.

[12] 楊越，陳玲，薛瀾.尋找全球問題的中國方案：海洋塑料垃圾及微塑料污染治理體系的問題與對策[J].中國人口·資源與環(huán)境，2020，30（10）：45-52.

[13] 葉志鵬，孫亞勤，胡玉東，等.對我國實施“禁塑令”效果的調(diào)查與分析：基于浙江省四個地區(qū)的實地調(diào)查[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2010（1）：180-181.

[14] 王菊英，林新珍.應對塑料及微塑料污染的海洋治理體系淺析[J].太平洋學報，2018，26（4）：79-87.

[15] 李瀟，楊翼，楊璐，等.歐盟及其成員國海洋塑料垃圾政策及對我國的啟示[J].海洋通報，2019，38（1）：14-19.

[16] 顧湘，楊騰婕，梁晨.海洋塑料污染治理的公眾參與困境與出路[J].中國國土資源經(jīng)濟，2021，34（6）：44-51.

[17] 崔野.全球海洋塑料垃圾治理：進展、困境與中國的參與[J].太平洋學報，2020，28（12）：79-90.

[18] 張嘉戌，柳青，張承龍，等.海洋塑料和微塑料管理立法研究[J].海洋環(huán)境科學，2019，38（2）：167-177.

[19] 劉瑞.東南亞海洋塑料垃圾治理與中國的參與[J].國際關(guān)系研究，2020（1）：125-142+158-159.

[20] 王子暉.關(guān)乎人類福祉！ 習近平提出一個重要理念[EB/OL].（2019-04-23）.http：//www.xinhuanet.com/politics/xxjxs/2019-04/23/c_1124406391.htm.

[21] 楊松穎，丁小慧.應對塑料污染歷史性協(xié)議：聯(lián)合國環(huán)境大會同意制定防治塑料污染國際協(xié)議[J].世界環(huán)境，2022（2）：32-35.