【摘要】西方國家主導(dǎo)的國際法體系的發(fā)展與實(shí)踐正在面臨民粹主義的挑戰(zhàn)。民粹主義概念模糊，作為意識(shí)形態(tài)具有尊崇人民、反精英、崇尚直接民主和非制度化的特征。民粹主義對國際投資法、國際貿(mào)易法的影響顯著，這些影響既有消極的一面，也存在產(chǎn)生積極作用的可能；民粹主義政府在歐洲和美國的實(shí)踐體現(xiàn)了其對國際法影響的可能性和周期性。國際法轉(zhuǎn)向民粹主義的深層原因在于全球化進(jìn)程中“全球化失敗者”的出現(xiàn)及其產(chǎn)生的特定政治訴求，以及在全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境中凸顯的現(xiàn)有國際法體系的民主赤字、霸權(quán)衰弱等缺陷和特征。國際法的民粹主義轉(zhuǎn)向是對現(xiàn)有國際法體系的反饋和修正，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到全球化的推進(jìn)和國際法的發(fā)展需要更好地平衡社會(huì)各階層的訴求。

【關(guān)鍵詞】民粹主義? 國際法? 新自由主義? 全球化? 逆全球化

【中圖分類號(hào)】D996? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.12.008

問題的提出：西方國家主導(dǎo)的國際法面臨挑戰(zhàn)

西方國家主導(dǎo)的現(xiàn)行國際法體系強(qiáng)調(diào)國際合作、相互依賴、尋求共同利益。[1]20世紀(jì)90年代，在冷戰(zhàn)結(jié)束、意識(shí)形態(tài)之爭趨于緩和、發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家同樣面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力的時(shí)代背景下，現(xiàn)行國際法體系倡導(dǎo)國家參加持久的、有著明確規(guī)則和組織的制度，[2]通過規(guī)則制定、信息共享、合規(guī)監(jiān)管、糾紛解決等制度安排最大程度地消除國家間的背叛、不信任及其他自私自利行為。[3]

現(xiàn)行國際法體系在全球范圍內(nèi)推行的一大成果就是世界貿(mào)易組織（WTO）的建立，[4]通過國內(nèi)和國際的法律頂層設(shè)計(jì)保證國際市場秩序不受國內(nèi)政治波動(dòng)的影響；同時(shí)，多邊貿(mào)易體制致力于監(jiān)管世界貿(mào)易和促進(jìn)世界貿(mào)易自由化。市場化、自由化、非調(diào)控化主導(dǎo)著WTO的走向。[5]

近年來，逆全球化潮流愈演愈烈，隨著特朗普執(zhí)政后美國的一系列“退群”“退約”外交、英國脫歐以及一些國家中極右翼黨派的興起，國際社會(huì)出現(xiàn)了一種反對現(xiàn)行國際法體系的民粹主義浪潮，正在撼動(dòng)全球化進(jìn)程，成為當(dāng)今世界重要的政治圖景。在這樣的背景下，現(xiàn)行國際法體系是否受到全球性民粹主義的否認(rèn)及破壞，現(xiàn)行國際法是否向民粹主義國際法演變，是需要分析的重要問題。

本文首先討論民粹主義的定義、起源、特征以及西方民粹主義實(shí)踐對國際法的影響，從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析民粹主義興起后各國在國際法領(lǐng)域的政策轉(zhuǎn)向；其次，基于事實(shí)，論證現(xiàn)行國際法體系正在受到挑戰(zhàn)與破壞，并分析引發(fā)這一現(xiàn)象的深層原因；最后討論國際法體系的應(yīng)然未來。

什么是民粹主義：定義、特征和當(dāng)代起源

民粹主義的概念存在很大的模糊性和歧義，學(xué)界至今也未能形成一個(gè)得到普遍認(rèn)可的概念和理論體系，在法律層面的研究更是稀少。有學(xué)者認(rèn)為民粹主義是一種意識(shí)形態(tài)，[6]例如以對歐洲右翼民粹主義政黨的研究為基礎(chǔ)，有學(xué)者將民粹主義定義為一種“中心稀薄型”（Thin-Centered）的意識(shí)形態(tài)，這種意識(shí)形態(tài)認(rèn)為社會(huì)將分裂為“純粹的人民”和“腐敗的精英”兩個(gè)具有同質(zhì)性和對抗性的部分。[7]普遍的共識(shí)是，右翼民粹主義存在著“我者”和“他者”的二元對立與零和對抗?！拔艺摺笔侵浮叭嗣瘛?，可以是種族，也可以是社區(qū)；“他者”一般是指自由派精英、少數(shù)族裔、移民或者機(jī)構(gòu)。[8]有學(xué)者認(rèn)為民粹主義是一種話語方式，將民粹主義定義為一種“以大眾和寡頭之間的道德和倫理斗爭來構(gòu)建政治的修辭”[9]。同樣地，有學(xué)者將民粹主義定義為“聲稱要為美國民眾代言的人的語言”，但話語方式不是一種政黨特定的意識(shí)形態(tài)，而是可以被自由主義和保守主義者、左派和右派等政治立場相左的群體采用的政治表達(dá)模式。[10]也有學(xué)者認(rèn)為民粹主義是一種政治策略，[11]將民粹主義視為魅力型人格領(lǐng)袖對廣大追隨者進(jìn)行的、自上而下的政治動(dòng)員，強(qiáng)調(diào)民粹主義訴求在意識(shí)形態(tài)上是靈活的：“民粹主義訴求的內(nèi)容在不同案例中、隨時(shí)間變化有很大的差別……并且與左派不同，民粹主義不應(yīng)被作為一種意識(shí)形態(tài)術(shù)語”[12]。有學(xué)者認(rèn)為民粹主義是一種社會(huì)文化，可以跨地區(qū)性地與“左”和右概念下的意識(shí)形態(tài)相結(jié)合，還涉及社會(huì)、文化、歷史方面的身份認(rèn)同，這是民粹主義最核心的部分。[13]在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，民粹主義打著“我們是99%”的旗幟，對付1%的既得利益者；[14]在法律領(lǐng)域，民粹主義的“真正的人民”更加關(guān)心移民和公民權(quán)利，而不是重新分配社會(huì)財(cái)富以糾正經(jīng)濟(jì)不平等和貧富差距。[15]

民粹主義曾與美國人民黨和俄國民粹主義運(yùn)動(dòng)共同出現(xiàn)，[16]并一度活躍于美洲、歐洲和非洲，具有階段性出現(xiàn)的特點(diǎn)，其興起類似于一種政治運(yùn)動(dòng)。民粹主義作為意識(shí)形態(tài)，并不存在特定的階層。作為政治話語，民粹主義可以被解釋為進(jìn)行政治運(yùn)動(dòng)的一種方式。

一般認(rèn)為，民粹主義有四種特征：一是人民的至關(guān)重要性，尊崇人民，強(qiáng)調(diào)人民，特別是普通民眾在政治中的根本地位。但是民主的人民觀和民粹主義的人民觀有很大差別。前者是基于包容和道德平等的，而后者是排他和對立的；[17]二是反精英，核心價(jià)值是“對人民的號(hào)召以及對精英的不信任”[18]；三是崇尚直接民主，重視“普通人民”的意見，人民應(yīng)當(dāng)直接行使民主權(quán)利，而非僅擁有選舉的權(quán)力；四是采用非制度化的參與方式，如依賴激情、狂熱甚至是偏執(zhí)在全社會(huì)進(jìn)行廣泛的政治動(dòng)員，并采用非常規(guī)的動(dòng)員手段，將“沉默的大多數(shù)”納入政治運(yùn)動(dòng)。民粹主義對已有的規(guī)則持反對態(tài)度，甚至濫用司法和規(guī)則與之進(jìn)行對抗。比如，波蘭、匈牙利等國的民粹主義勢力濫用西歐國家憲法法院提出的“憲法特質(zhì)”，以抵制歐盟法律和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的適用，從而為本國的威權(quán)政府背書。[19]此外，民粹主義勢力也不認(rèn)可自由民主的許多規(guī)范（如言論自由、新聞自由）和制度（如權(quán)力分立、行政權(quán)限制）。[20]盡管存在反建制、敵視精英等表象，但這些都不是民粹主義共有的特征。其“界定性特征”是對“人民”代表性的壟斷：民粹主義者們宣稱有且只有他們才能代表“真正的人民”及其意志和利益，對政治代表性的道德壟斷才是民粹主義的獨(dú)特之處，[21]這也是民粹主義區(qū)別于民族主義的核心。民族主義以民族和國家為核心屬性，而民粹主義以人民為核心進(jìn)行概念構(gòu)建。[22]本質(zhì)上看，民粹主義是一種道德化形式的反多元主義。

民粹主義最初用來代指19世紀(jì)美國的人民黨運(yùn)動(dòng)和俄國的民粹主義運(yùn)動(dòng)，兩場運(yùn)動(dòng)都與農(nóng)場主和農(nóng)民相關(guān)，這也造成了人們對民粹主義的刻板印象，即其與小農(nóng)思想密切相關(guān)，或者必然是反動(dòng)的、經(jīng)濟(jì)滯后的群體在迅速現(xiàn)代化的社會(huì)中的反叛。以庇隆主義為代表的經(jīng)典民粹主義早在20世紀(jì)30～60年代就成為拉美政治的主流。關(guān)于現(xiàn)今民粹主義興起的原因，國內(nèi)學(xué)者的研究較少。一種觀點(diǎn)認(rèn)為現(xiàn)今的民粹主義以反全球化的右翼民粹主義為主，產(chǎn)生于2008年全球金融危機(jī)之后；[23]也有觀點(diǎn)認(rèn)為民粹主義產(chǎn)生于對民主和自由的過分追求。[24]海外學(xué)者的研究中，對于目前流行的、針對全球化的民粹主義興起的研究較為廣泛，有研究指出民粹主義的興起與全球化和民眾對于強(qiáng)調(diào)貿(mào)易保護(hù)主義之論調(diào)的支持之間存在正相關(guān)關(guān)系，[25]亦有研究證明全球化以及移民帶來的競爭所導(dǎo)致的收入降低、經(jīng)濟(jì)上的困窘和不確定性使選民傾向于選擇民粹主義政黨，[26]還有研究證明全球化中經(jīng)濟(jì)受損者對于保守主義政策的偏好。[27]

國內(nèi)外學(xué)者的研究表明民粹與民主之間存在密不可分的關(guān)系，具體包括四種類型的關(guān)系。一是并行對立關(guān)系，將民粹主義界定為對代議制、民主制或自由主義民主的某種偏見和沖擊，其是民主的畸形產(chǎn)物及對民主的挑戰(zhàn)和威脅。[28]代表性斷裂和民主政治危機(jī)是對這一關(guān)系的理論解釋和客觀解讀。[29]政治代表體制和民眾之間出現(xiàn)的政治斷裂和信任危機(jī)是民粹主義的源頭，也是克服民粹主義的起點(diǎn)。這種關(guān)系的認(rèn)定也注定了民粹主義和民主的二元對立、此消彼長。二是張力共生關(guān)系，民主的“救贖”和“經(jīng)驗(yàn)”兩個(gè)面向?yàn)槊翊庵髁x提供了原料。[30]三是同源競合關(guān)系，民主最確切的定義是人民主權(quán)與多數(shù)人的統(tǒng)治，其可以是直接或間接的，也可以是自由主義或非自由主義的；該觀點(diǎn)下的民粹主義在本質(zhì)上是民主的，而非與民主相對的，并且堅(jiān)持一元主義，即民粹主義者是“人民”的代表，排斥少數(shù)人的權(quán)利。[31]這種觀點(diǎn)也認(rèn)為民粹是民主的“影子”，現(xiàn)代間接民主制度的隱形結(jié)構(gòu)異化為民粹。[32]四是基因轉(zhuǎn)化關(guān)系，民主制度本身具有民粹主義的基因，即平等主義與個(gè)體主義；雖然它們是民主發(fā)展和繁榮的強(qiáng)大動(dòng)力，但它們的極化發(fā)展將使民主滑向民粹主義，[33]民粹主義是深嵌于民主的基因。[34]

民粹主義對國際法的影響及其特征

近年來，民粹主義思潮對現(xiàn)行國際法體系造成了沖擊，被運(yùn)用為一種話語邏輯，對全球化進(jìn)行批判和抵制。這表現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)零和博弈、反多邊主義、反建制、反精英的民粹主義國際法主張和訴求，使國際法發(fā)生轉(zhuǎn)變，其中國際投資法和國際貿(mào)易法規(guī)則的一些變化尤為突出。

國際投資法領(lǐng)域的轉(zhuǎn)向。近年來，國際投資仲裁實(shí)踐出現(xiàn)了“合法性危機(jī)”[35]，針對該體系的缺陷和困境，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都作出了回應(yīng)。

雖然發(fā)達(dá)國家在國際投資仲裁中敗訴的案件不多，但由于仲裁機(jī)制中讓東道國國民知悉仲裁結(jié)果和仲裁成本的公開化制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致敗訴案件損害公共利益的結(jié)果顯而易見，由此激起了其國內(nèi)普通民眾和政治精英的反對浪潮。有鑒于此，晚近發(fā)達(dá)國家改革國際投資仲裁機(jī)制的基本方向是，防止自己作為被訴方時(shí)在仲裁程序中陷入不利地位，其中尤以美歐最具代表性。[36]美國對國際投資仲裁機(jī)制進(jìn)行了有力度的改造，包括表達(dá)了在其中加入司法因素的意向，并強(qiáng)調(diào)投資者提起仲裁時(shí)必須證明其損失和東道國行為之間有較為明顯的“近因”[37]；歐盟已經(jīng)開始了建立國際投資法庭機(jī)制的實(shí)踐，2016年歐盟和加拿大簽署《全面經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定》規(guī)定，條約國將建立永久性質(zhì)的投資法庭和上訴機(jī)構(gòu)，歐盟還將推進(jìn)構(gòu)建更加完整的多邊投資法庭體制。[38]為了限制爭端審理機(jī)構(gòu)的裁量權(quán)，2012年美國的雙邊投資協(xié)定（BIT）范本和前述協(xié)定都規(guī)定了締約雙方對投資條約中條款進(jìn)行聯(lián)合解釋的權(quán)力，[39]以此削弱仲裁庭的造法和釋法功能。

發(fā)展中國家在國際投資仲裁中敗訴的案件占多數(shù)，南美國家尤其如此。這些國家普遍感到受到仲裁庭的不公正對待，認(rèn)為其國家主權(quán)嚴(yán)重受損?？栁种髁x再度在南美國家抬頭，它們對國際投資仲裁機(jī)制普遍持懷疑態(tài)度。玻利維亞、厄瓜多爾等國現(xiàn)已退出國際投資爭端解決的《關(guān)于解決國家與他國國民之間的投資爭端公約》（ICSID公約）體制。巴西從未加入ICSID公約，并對傳統(tǒng)BIT多有顧慮，認(rèn)為BIT壓縮了東道國的公共利益和監(jiān)管空間，[40]而自己的《投資合作與便利化協(xié)定》（Cooperation and Facilitation Investment Agreement， CFIA）模式更加側(cè)重于合作、便利和風(fēng)險(xiǎn)化解，更為尊重東道國對外資的監(jiān)管權(quán)。截至2019年10月，巴西已經(jīng)與12個(gè)國家成功簽訂了CFIA。[41]2011年3月，《南美國家聯(lián)盟組織條約》正式生效，該聯(lián)盟的未來目標(biāo)之一是建立承認(rèn)這些新興經(jīng)濟(jì)體獨(dú)特性質(zhì)的國際投資仲裁論壇。[42]越來越多的國家已經(jīng)或正在審查示范BIT并重新談判現(xiàn)有BIT，以便在保護(hù)外國投資者和保留本國規(guī)制權(quán)之間取得新的平衡。[43]這些變化影響著現(xiàn)有的國際投資法體系。

國際貿(mào)易法領(lǐng)域的轉(zhuǎn)向。在國際貿(mào)易領(lǐng)域，有學(xué)者指出替代現(xiàn)有國際貿(mào)易體系的新國際貿(mào)易體系已經(jīng)成型。在與現(xiàn)有國際貿(mào)易體系的對抗上，各國主要進(jìn)行了三個(gè)方面的嘗試：發(fā)展中國家通過聯(lián)合談判向發(fā)達(dá)國家施壓、各國展開雙邊主義和地區(qū)主義的貿(mào)易談判，以及一些國家選擇的貿(mào)易保護(hù)主義措施。

首先，烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判導(dǎo)致了不平衡的結(jié)局。發(fā)展中國家在推進(jìn)貿(mào)易自由化的過程中，較發(fā)達(dá)國家付出了更為沉重的代價(jià)：例如，印度為外國產(chǎn)品提供6.16%的關(guān)稅減免，但僅享受1.22%的關(guān)稅減免；而泰國為外國產(chǎn)品提供5.93%的關(guān)稅減免，但僅享受1.46%的關(guān)稅減免。[44]后續(xù)談判中，發(fā)展中國家通過結(jié)盟形成在WTO成員方中的多數(shù)占比來提升議價(jià)能力，77國集團(tuán)、非洲統(tǒng)一組織（OAU）等相繼出現(xiàn)。雖然發(fā)展中國家的利益無法完全統(tǒng)一，但這一舉措也取得了一定的成效，比如減輕發(fā)展中國家在食品安全領(lǐng)域困難的決定、對發(fā)展中國家的特殊保護(hù)機(jī)制、取消全部農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼的規(guī)定等。

其次，雙邊主義和地區(qū)主義也在不斷發(fā)展。地區(qū)性貿(mào)易協(xié)定的大量興起被認(rèn)為是近年來國際貿(mào)易體系的重要特征。僅2020年1月，全球就有303份雙邊貿(mào)易協(xié)定生效，涉及483個(gè)簽署國，而在烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判完成的1994年，全年生效的雙邊貿(mào)易協(xié)定僅有39份[45]；同時(shí)美墨加協(xié)定（USMCA）、RCEP等地區(qū)性經(jīng)貿(mào)協(xié)定體現(xiàn)了區(qū)域主義的興起。這也使得原先的最惠國原則在實(shí)質(zhì)上逐漸變?yōu)榱艘豁?xiàng)例外，不斷發(fā)展的雙邊和地區(qū)貿(mào)易協(xié)定正在實(shí)質(zhì)上削弱WTO的效果，導(dǎo)致了貿(mào)易規(guī)則的碎片化。

最后，貿(mào)易保護(hù)主義也在不斷淡化現(xiàn)有國際貿(mào)易體系的效果與影響。作為世界上最大的經(jīng)濟(jì)體，美國的貿(mào)易政策無疑會(huì)對世界經(jīng)濟(jì)和國際貿(mào)易帶來巨大的影響，因此其采取的貿(mào)易保護(hù)主義政策勢必會(huì)對國際貿(mào)易法體系帶來消極影響。貿(mào)易保護(hù)主義者認(rèn)為，其主張推行的提升進(jìn)口產(chǎn)品價(jià)格，從而提升本土產(chǎn)品在本土的競爭優(yōu)勢，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)把工作崗位帶回本土的政策，能夠?yàn)楸緡鴩裉峁└嗑蜆I(yè)崗位并增加收入。這一看似合理的論斷實(shí)則經(jīng)不起推敲，對于生產(chǎn)者而言，即使將工廠回遷，雇傭本國工人造成的成本上升也是無法避免的，此后更合理的選擇無疑是減少工人的雇傭，提升自動(dòng)化程度；同時(shí)該政策也會(huì)引起其他國家的報(bào)復(fù)，從而導(dǎo)致出口產(chǎn)品數(shù)量的下降，帶來成本和物價(jià)上漲及工作崗位減少等消極后果。消費(fèi)品價(jià)格上漲但收入增長乏力將會(huì)是保護(hù)主義政策的真正結(jié)局。[46]

國際投資和貿(mào)易規(guī)則的轉(zhuǎn)向和變化體現(xiàn)了《布雷頓森林體系》的新自由主義基礎(chǔ)受到了民粹主義的侵蝕，新自由主義主導(dǎo)下的全球化和經(jīng)貿(mào)規(guī)則遭到了民粹主義的反抗和挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和路徑上，民粹主義和新自由主義針鋒相對，國家和市場兩股力量此消彼長、互相拉鋸，分配公平和經(jīng)濟(jì)增長兩種價(jià)值取向發(fā)生沖突。一定程度上，這也是拉美經(jīng)濟(jì)發(fā)展在民粹主義和新自由主義之間搖擺和博弈的困境[47]在全球范圍內(nèi)的一種展現(xiàn)。

民粹主義對國際法的影響和特征。民粹主義對國際法的影響是多方面的：第一，民粹主義主要通過兩個(gè)不同的層面影響國際法。在政治領(lǐng)域，民粹主義者的行為改變了解釋法律規(guī)則的環(huán)境；在法律領(lǐng)域，民粹主義政府推動(dòng)了對既有國際法律規(guī)則的改變和新的解釋，[48]并試圖通過改變國內(nèi)立法來影響國際法。第二，出于擔(dān)憂可能會(huì)削弱他們代表“人民”的主張，民粹主義政府拒絕加入非政府組織的全球輿論場。[49]第三，由于拒絕實(shí)質(zhì)性的共同價(jià)值體系或任何更高的權(quán)威，民粹主義政府促使國際法成為協(xié)調(diào)法；民粹主義政府還將愈發(fā)不遵守國際組織的規(guī)則，并通過創(chuàng)建比現(xiàn)有機(jī)構(gòu)更容易主導(dǎo)的替代機(jī)構(gòu)或結(jié)盟來影響國際法，國際法的職能可能會(huì)因此被稀釋，以及在某國無法單獨(dú)處理問題的情況下無法組織共同行動(dòng)。[50]

也有觀點(diǎn)認(rèn)為，民粹主義針對國際法的質(zhì)疑和改變可以促進(jìn)現(xiàn)行國際法體系的完善和發(fā)展，將民粹主義視為可能的早期危機(jī)警告，認(rèn)為政黨運(yùn)動(dòng)可以通過主張當(dāng)今政治形勢不可能滿足的需求來指出真正的問題所在。某些右翼民粹主義的訴求包含偏執(zhí)觀點(diǎn)、挑戰(zhàn)民主規(guī)范，因而民粹主義可能傳達(dá)錯(cuò)誤信息，但其也能夠凸顯亟需回應(yīng)的政治訴求。[51]如美國的人民黨運(yùn)動(dòng)曾迫使羅斯福政府注意到財(cái)富分配不公的問題并作出改善；時(shí)任美國總統(tǒng)特朗普曾威脅稱將會(huì)對中國及意欲將工廠搬至墨西哥的制造業(yè)企業(yè)征收巨額關(guān)稅，甚至提出想要退出北美自由貿(mào)易區(qū)，雖然這一系列言論和行為十分偏激，但不受約束的資本流動(dòng)現(xiàn)狀的確對美國有負(fù)面影響[52]；盡管右翼民族主義組織及其運(yùn)動(dòng)確實(shí)夾帶了種族主義、本土主義或仇外觀點(diǎn)，但其控訴往往指向問題的真實(shí)所在。[53]

民粹主義對國際法的影響主要依靠民粹主義政黨執(zhí)政實(shí)現(xiàn)，這些政黨通常采取短期政策而不考慮長遠(yuǎn)影響，[54]因此民粹主義對國際法的影響具有顯著的周期性，這一特征在希臘民粹主義政黨自金融危機(jī)后的興起到如今退下政壇的全過程中得到體現(xiàn)。民粹主義反對的是新自由主義這一特定的資本主義類型，而不是作為制度替代模式的資本主義。[55]“全球化的失敗者”在經(jīng)濟(jì)困境中，產(chǎn)生了民族中心主義和反對權(quán)威的情緒，對自由主義經(jīng)濟(jì)持有十分負(fù)面的看法。

西方國內(nèi)民粹主義實(shí)踐對國際政策的影響

民粹主義政府在世界各地的出現(xiàn)也吸引了國際法學(xué)界的注意。在歐洲，民粹主義極端政黨支持率的上升趨勢被認(rèn)為是“現(xiàn)代歐洲政治中最引人注目的發(fā)展之一”。[56]民粹主義是希臘“激進(jìn)左翼聯(lián)盟”（Syriza）、意大利“五星運(yùn)動(dòng)”（The Five Star Movement）和西班牙“我們可以”（Podemos）等崛起的左翼政黨的主導(dǎo)敘事，法國總統(tǒng)候選人勒龐也被稱為“歐洲最猖狂的民粹主義者”。[57]在南美洲，玻利維亞、厄瓜多爾和委內(nèi)瑞拉等國也出現(xiàn)了被稱作“極化民粹主義”的極度極化政治。[58]本節(jié)以希臘“激進(jìn)左翼聯(lián)盟”的政治活動(dòng)為實(shí)例，分析西方國內(nèi)民粹主義和對外政策之間的關(guān)系。

2009年，在全球金融危機(jī)之后，希臘陷入嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退，只能借助歐洲機(jī)構(gòu)的救助計(jì)劃渡過債務(wù)危機(jī)，但前提是其承諾在國內(nèi)實(shí)施嚴(yán)苛的財(cái)政緊縮政策與一系列結(jié)構(gòu)性改革，如提高個(gè)稅、減少福利、降低工資等緊縮政策。在當(dāng)時(shí)緊縮政策引發(fā)多次民眾抗議浪潮的背景下，高調(diào)支持反緊縮政策并參與抗議的希臘民粹主義激進(jìn)左翼聯(lián)盟迅速崛起，在2012年5月的議會(huì)選舉中成為最大的反對派。通過2013年的整合和一系列理論政策調(diào)整，2015年1月，希臘激進(jìn)左翼聯(lián)盟戰(zhàn)勝老牌執(zhí)政黨新民主黨（ND），與極右翼政黨獨(dú)立希臘人（The Independent Greeks）組成聯(lián)合政府。成為執(zhí)政黨后，希臘激進(jìn)左翼聯(lián)盟就救助協(xié)議積極與歐洲機(jī)構(gòu)談判，以兌現(xiàn)其大幅削減希臘債務(wù)、放松緊縮政策等競選承諾。[59]該黨執(zhí)政后，就向議會(huì)提出議案以解決希臘因債務(wù)危機(jī)出現(xiàn)的人道主義災(zāi)難，并實(shí)施了一系列進(jìn)步法案，起草了經(jīng)濟(jì)重組計(jì)劃，實(shí)施更多的累進(jìn)稅制，提供資金改善嚴(yán)重惡化的公共服務(wù)，并重組國內(nèi)資本市場。該屆政府還實(shí)施了如提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)、穩(wěn)定居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（CPI）、改善社會(huì)保障體系等一系列國內(nèi)福利措施。

在國際市場方面，該屆政府執(zhí)政期間希臘退出了救助計(jì)劃，重返國際債券市場后首次發(fā)債。在國際債權(quán)人的監(jiān)督下，希臘在恢復(fù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和實(shí)施急需的初步財(cái)政調(diào)整政策方面取得了進(jìn)展，但其政府債務(wù)規(guī)模依然龐大，政府支出、預(yù)算赤字及公共債務(wù)占GDP的比例高企，希臘持續(xù)面臨令人擔(dān)憂的債務(wù)負(fù)擔(dān)和競爭力嚴(yán)重削弱的壓力。[60]由于政治承諾未能有效兌現(xiàn)，希臘的商業(yè)環(huán)境并未得到有效改善，受到勞動(dòng)法規(guī)較強(qiáng)的約束性、僵化的勞動(dòng)力市場、強(qiáng)大的公共工會(huì)、政府的中央集權(quán)模式等因素的掣肘，金融體系的總體穩(wěn)定受到危機(jī)的嚴(yán)重破壞，國有企業(yè)需要大量財(cái)政補(bǔ)貼的難題也仍未得到有效解決。在對外市場方面，民粹主義政府設(shè)置的非關(guān)稅壁壘阻礙了貿(mào)易的健康發(fā)展，政府對外國投資的開放程度也低于平均水平，因而對國際法造成了影響。在人們普遍關(guān)心的就業(yè)領(lǐng)域，與歐盟平均水平相比（2018年6月），希臘仍是失業(yè)率最高的國家。為滿足歐洲機(jī)構(gòu)要求的財(cái)政目標(biāo)和基本預(yù)算盈余，該黨最終實(shí)施了削減工資、養(yǎng)老金與提高稅收的政策。受制于國際機(jī)構(gòu)的債務(wù)壓力以及自身有限的執(zhí)政能力，政策改革并未給普通民眾的生活帶來較大改善，導(dǎo)致民眾失望情緒的普遍蔓延。

在歷經(jīng)幾個(gè)月的談判無果及歐洲機(jī)構(gòu)停止支付一部分救助款項(xiàng)后，希臘國庫近乎空虛，該黨在巨大壓力下決定以全民公投的形式向其債權(quán)人施壓。盡管民眾反對歐洲機(jī)構(gòu)的意愿強(qiáng)烈，執(zhí)政黨仍選擇屈從于國際債權(quán)人的提議，與國際債權(quán)人簽署了第三份救助協(xié)議，繼而引起了黨內(nèi)的分裂與選民的倒戈。在2019年7月7日舉行的議會(huì)選舉中，新民主黨戰(zhàn)勝了激進(jìn)左翼聯(lián)盟。[61]

在希臘的實(shí)例中，民粹主義實(shí)踐及其對國際法影響的周期性一覽無余。這一周期通常自民粹主義政府的執(zhí)政始，緊接著就會(huì)受到國家統(tǒng)治機(jī)構(gòu)體系的干預(yù)和調(diào)整。在這一“周期律”下，盡管民粹主義政府被視為在針對國際法所采取的行動(dòng)方面的“倒退者”，但人們可能傾向于將這種變化視為暫時(shí)性的，最終未必能夠影響國際法的發(fā)展，這些行動(dòng)甚至被視為促進(jìn)國際法律秩序改革的一種方式。[62]實(shí)際上，相較于建立初期，希臘激進(jìn)左翼聯(lián)盟的民粹主義色彩在其成為執(zhí)政黨后就開始減退并尋求正?；?，該黨變得更加“垂直”和以領(lǐng)導(dǎo)人為中心。[63]除了希臘之外，這種系統(tǒng)性調(diào)整也在美國的政治實(shí)踐中有所體現(xiàn)：現(xiàn)任總統(tǒng)拜登在競選時(shí)就被認(rèn)為在打造“自由民粹主義”的概念以對抗特朗普政府的政策；[64]拜登就任后，他還被描述為“比前總統(tǒng)特朗普更真實(shí)的民粹主義者”——他的基建計(jì)劃、增稅計(jì)劃等政策的語境都是民粹主義的，是一種“克制的民粹主義”（Controlled Populism）；[65]也有評論認(rèn)為拜登政府的政策是修飾了特朗普政策粗糙之處的民粹主義，特朗普甚至將這些政策評論為“剽竊”。[66]由此可見，由于周期性的存在，即便民粹主義政策在國內(nèi)政治中延續(xù)，也必將為國內(nèi)的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)體系所干預(yù)，呈現(xiàn)出一些變化。

國際法向民粹主義轉(zhuǎn)向的深層原因

在國際法向民粹主義轉(zhuǎn)向的過程中，“全球化失敗者”的出現(xiàn)及其相應(yīng)政治訴求和主張是民粹主義影響國際法的底層邏輯，同時(shí)國際法體系的短板以及一些國際法的固有特征也是這一轉(zhuǎn)變發(fā)生的重要原因。

“全球化失敗者”的政治訴求與民粹主義。全球化帶來的不僅僅是社會(huì)福利的凈增長，也會(huì)導(dǎo)致一系列“全球化失敗者”的產(chǎn)生，這是市場分工和競爭的必然結(jié)果。

一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的中下層民眾在全球化過程中的頻繁、充分參與并由此獲利的一個(gè)重要前提，是該經(jīng)濟(jì)體擁有具備較高執(zhí)政能力的政府：一方面，外國資本的投資決策很大程度上受到政府的監(jiān)管和長期投入發(fā)展的各種因素的影響，經(jīng)濟(jì)體從事國際貿(mào)易的規(guī)模與政府規(guī)模的大小存在正相關(guān)關(guān)系；[67]另一方面，無論從現(xiàn)實(shí)還是政策層面看，勞動(dòng)力比資本和貨物更難跨地域流動(dòng)，而資本勢必不斷逃離勞動(dòng)力昂貴的市場，從而導(dǎo)致資本和貨物的流動(dòng)性隨著全球化的發(fā)展不斷增強(qiáng)，普通勞動(dòng)者工作的不穩(wěn)定性也隨之增強(qiáng)，眾多研究已經(jīng)證明不斷加劇的進(jìn)口競爭將會(huì)導(dǎo)致進(jìn)口國付出就業(yè)市場壓力增加和收入減少等巨大的代價(jià)，[68]此外還可能給相關(guān)產(chǎn)業(yè)工人的身心健康帶來負(fù)面影響，[69]而保障勞動(dòng)者權(quán)益的重要前提便是政府（通過社會(huì)政策）在這一過程中起到緩沖作用。上述因素導(dǎo)致中下層民眾在全球化中的獲利勢必以政府的介入為前提。這樣的前提與新自由主義不相協(xié)調(diào)，也因此在新自由主義浪潮中受到反對。在全球化的過程中，新自由主義的觀點(diǎn)迎合了發(fā)達(dá)國家上層精英的需求，而與中下層民眾的利益相背。[70]經(jīng)濟(jì)精英設(shè)計(jì)了服務(wù)于他們自身利益的全球化機(jī)制，在自身與政府之間塑造了更加緊密的聯(lián)系。[71]其帶來的后果是，精英機(jī)構(gòu)更加沒有能力或者意愿為普通民眾提供公共產(chǎn)品，對底層民眾的需求缺乏有效回應(yīng)。[72]

全球化機(jī)制的這一特征決定了全球化進(jìn)程中失敗者出現(xiàn)的必然。從20世紀(jì)60年代中期到90年代中期，隨著全球化的推進(jìn)，美國民意逐漸出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，認(rèn)為政府被少數(shù)大型利益集團(tuán)操控的美國民眾數(shù)量所占比例高達(dá)76%；認(rèn)為政府官員對民眾想法不管不顧的民眾占比達(dá)66%。[73]在20世紀(jì)80年代末、90年代初，美國參議院對不同收入群體訴求的回應(yīng)存在巨大差異。如果按收入高低把美國選民劃分為三等，參議員的政策立場與收入排名前1／3的選民高度一致，而對收入排名最底層1／3的選民而言，參議員對其訴求的回應(yīng)甚至呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)。[74]美國社會(huì)的不平等問題已經(jīng)達(dá)到了頂點(diǎn)。在2019年，美國前1%的人口擁有的國家財(cái)富比整個(gè)美國中產(chǎn)階級的財(cái)富總和還要多，使得普通民眾產(chǎn)生更多的不安全感和不確定性。數(shù)據(jù)分析也論證了國家內(nèi)部“全球化失敗者”出現(xiàn)的必然性。中東歐民粹主義政黨的執(zhí)政基礎(chǔ)就是大量的社會(huì)底層支持者，特別是農(nóng)民。[75]從1990年到2007年，全世界最貧窮的40%的人口在全球總收入中所占有的份額僅提升了不到1%。[76]在全球化的影響下，經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出國際貿(mào)易使得全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加均衡，但國家內(nèi)部的分配問題導(dǎo)致社會(huì)兩極化的出現(xiàn)甚至惡化。[77]發(fā)達(dá)國家內(nèi)部經(jīng)濟(jì)長期衰退的地區(qū)一般是深受全球化負(fù)面影響的地區(qū)，也是民粹主義盛行的地區(qū)。這些地區(qū)制造業(yè)陷入發(fā)展困境，失業(yè)現(xiàn)象嚴(yán)重，政治和經(jīng)濟(jì)狀況不斷惡化。在2008年全球金融危機(jī)之后，這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題更加突出，也更加排斥自由主義政治和經(jīng)濟(jì)制度。[78]特朗普政府民粹主義政策的主要支持者集中在傳統(tǒng)制造業(yè)帶、城市外圍的農(nóng)村及小規(guī)模城市，這很好地印證了以勞動(dòng)力為底色的選舉區(qū)域劃分和民粹主義政策之間的相關(guān)性。[79]

全球化失敗者對其在全球化中受到的損失一般會(huì)產(chǎn)生兩種政治訴求：尋求經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以及呼吁保護(hù)主義。[80]政府開放程度的加強(qiáng)伴隨著政府開支的增長，尋求經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償一般作為優(yōu)先的選擇被全球化失敗者提出。[81]這也是全球化初期各國選民對于主張?jiān)俜峙涞淖笠碚h的支持度逐漸提升的原因。[82]只有大幅度的福利政策才會(huì)使得全球化失敗者選擇支持開放市場[83]而非保護(hù)主義的政策。在一定程度上，全球化的獲益者通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與全球化失敗者達(dá)成了一致，以換取后者對于全球化的支持。[84]

然而，在全球化的推進(jìn)過程中，這一策略逐漸失效。一方面，新自由主義的進(jìn)一步發(fā)展使得資本跨越國界流動(dòng)的能力不斷增強(qiáng)，它有利于民族國家某些政策的施行卻不利于另一些政策，由此限制了國家的自主性。[85]較高的資本流動(dòng)性不僅削弱了資本的生產(chǎn)意愿，也增強(qiáng)了資本面對政府與普通民眾的議價(jià)能力。[86]在議價(jià)能力方面，當(dāng)行動(dòng)者有退出權(quán)時(shí)，他就能“用腳投票”，迫使組織妥協(xié)讓步。[87]在生產(chǎn)意愿方面，流動(dòng)性高的資本持有者往往缺乏投資和生產(chǎn)意愿，傾向于“竭澤而漁”地攫取資源而罔顧生產(chǎn)性投資。[88]與之相應(yīng)的，流動(dòng)性較低的資產(chǎn)持有者更傾向于將利潤用于投資、發(fā)展和擴(kuò)大就業(yè)。正因如此，二戰(zhàn)后才出現(xiàn)了各國資本的“歷史性妥協(xié)”（Historic Compromise）。[89]有學(xué)者指出，主要依靠不動(dòng)產(chǎn)征稅的法國君主由于稅基的固定性而擁有了對國內(nèi)民眾更強(qiáng)的議價(jià)能力。[90]各國稅法在稅率上出現(xiàn)的競底現(xiàn)象便是資本較強(qiáng)的流動(dòng)性賦予資本持有者較高議價(jià)能力的具體體現(xiàn)：各國不斷通過降低稅率吸引外國資本，而這損害了各國的稅基，降低了各國的收入。[91]另一方面，產(chǎn)業(yè)和金融的聯(lián)系也會(huì)對資本的生產(chǎn)意愿以及議價(jià)能力產(chǎn)生影響。兩種因素共同組合產(chǎn)生了四種不同的“關(guān)鍵前情”（Critical Antecedent），[92]不同的關(guān)鍵前情引發(fā)了各國不同程度的貧富分化，同時(shí)出現(xiàn)了沖擊現(xiàn)有國際政治經(jīng)濟(jì)秩序的國內(nèi)壓力。這也解釋了為什么在跨國資本流動(dòng)性較高的國家中，產(chǎn)業(yè)與金融關(guān)系疏遠(yuǎn)的英國和美國成為了民粹主義現(xiàn)象最突出的地區(qū)。[93]

同時(shí)，補(bǔ)償?shù)某杀倦S著全球化進(jìn)程中失敗者數(shù)量的增加以及損失的擴(kuò)大而不斷攀升。[94]在美國，持續(xù)的減稅使得聯(lián)邦政府財(cái)政出現(xiàn)赤字，無力維持公共福利政策。以往代表低收入民眾、主張?jiān)黾由鐣?huì)福利開支的民主黨，在其黨綱中提及社會(huì)福利的段落的比重不斷降低。[95]在克林頓就任美國總統(tǒng)期間，他試圖實(shí)施緊縮的預(yù)算政策，導(dǎo)致民主黨在中期選舉中遭受了歷史性挫敗。因此，民主黨被迫調(diào)整原有政策，削減原本用于改善教育、醫(yī)療及恢復(fù)公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面的支出。[96]民眾對于主張補(bǔ)償制度的嵌入式自由主義以及提出這些觀點(diǎn)的傳統(tǒng)黨派的信任也隨之消減，[97]通過補(bǔ)償制度換取中下層民眾對全球化支持的措施所發(fā)揮的作用也隨之減弱乃至喪失。在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不再可行的情況下，保護(hù)主義的傾向便成為了全球化失敗者的優(yōu)先選擇，人們對于政府緩沖作用的需求也因而不斷降低，政府的規(guī)模也隨之縮小，需要的稅收也因此減少，這增加了保護(hù)主義者主張同時(shí)實(shí)施減稅政策的可能性，使之得以吸引中產(chǎn)階級的支持。政治家們也傾向于利用國際貿(mào)易的高度技術(shù)性以及由此導(dǎo)致的選民對其的模糊理解，[98]運(yùn)用保護(hù)主義來表達(dá)孤立主義以及“讓國家重新拿回掌控權(quán)”等政治主張，以獲得更多支持。

在上述經(jīng)濟(jì)因素的共同作用下，全球化遭遇的阻力不斷增強(qiáng)，以保護(hù)主義、反對全球化為代表的中下層民眾接受的民粹主義觀點(diǎn)開始在一些國家成為主流的政治話語和表達(dá)。這進(jìn)而被一系列民粹主義政治家所利用，形成了全球范圍內(nèi)的民粹主義運(yùn)動(dòng)。

現(xiàn)有國際法體系的缺陷。現(xiàn)有國際法體系的弊端在全球經(jīng)濟(jì)陷入困境的情況下集中暴露，并對體系本身產(chǎn)生沖擊。

例如，國際投資仲裁機(jī)制存在著諸多問題。一是仲裁機(jī)制一裁終決，缺乏上訴程序，仲裁裁決“碎片化”，缺乏一致性；二是ICSID的仲裁方法不明確，實(shí)質(zhì)性術(shù)語的模糊性導(dǎo)致仲裁結(jié)果缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)測性；[99]三是在“岔路口條款”附加投資者去當(dāng)?shù)鼗瘍A向的前提下，投資者普遍選擇國際爭端解決機(jī)構(gòu)而非東道國國內(nèi)司法救濟(jì)，但這使得國家政策的制定落入幾個(gè)國際仲裁員的手中，從而導(dǎo)致這一機(jī)制精英化和私法化，缺乏政治上的正當(dāng)性；[100]四是ICSID對發(fā)展中國家持有偏見，[101]對投資者保護(hù)更有利，而這在一定程度上損害了東道國的規(guī)制權(quán)。例如，拉美國家近些年來針對ICSID產(chǎn)生了嚴(yán)重質(zhì)疑，如質(zhì)疑ICSID是否過于偏袒投資者（Pro-Investor），是否別有用心地將主權(quán)國家對自身事務(wù)的管控行為裁定為“實(shí)質(zhì)征收”。[102]自拉美國家被動(dòng)接受投資自由化政策以來，外國投資者在拉美地區(qū)獲取了高額收益，而東道國卻并未獲得多少好處且無法實(shí)施滿足社會(huì)需要、保護(hù)社會(huì)公共利益的政策，甚至陷入經(jīng)濟(jì)危機(jī)。[103]在2001年爆發(fā)主權(quán)債務(wù)危機(jī)之后，阿根廷采取限制外資撤出、外匯管制等一系列措施應(yīng)對社會(huì)動(dòng)蕩、政局不穩(wěn)的全面國家危機(jī)，[104]由此外國投資者紛紛通過ICSID針對阿根廷政府提出仲裁申請。[105]自2001年經(jīng)濟(jì)崩潰以來，阿根廷已面臨43項(xiàng)索賠，索賠金額約為650億美元。[106]厄瓜多爾同樣面臨高額索賠，2012年10月其被裁定需向美國西方石油公司支付賠償及利息共計(jì)23億美元，這一賠償額高達(dá)其2012年國民財(cái)政預(yù)算的59%、全國醫(yī)療預(yù)算的135%。[107]在拉美國家對國內(nèi)事務(wù)的管控被認(rèn)定為“實(shí)質(zhì)征收”后，敗訴后需承擔(dān)的高額索賠費(fèi)用給相關(guān)國家的政府和普通民眾造成了沉重的負(fù)擔(dān)。

在國際貿(mào)易領(lǐng)域也存在著類似的問題。20世紀(jì)60至90年代，國際社會(huì)出現(xiàn)了一系列發(fā)展迅速的國家或地區(qū)，比如韓國、中國臺(tái)灣地區(qū)、新加坡以及此后的中國，其發(fā)展成就離不開政府的發(fā)展政策，包括貿(mào)易相關(guān)補(bǔ)貼及一系列的關(guān)稅措施，而這些政策方案在當(dāng)下的國際法體系內(nèi)卻無法得到適用，因?yàn)樗麄兣c現(xiàn)有的WTO規(guī)則相違背。[108]這樣的國際貿(mào)易規(guī)則被認(rèn)為不僅壓縮了希望運(yùn)用前述政策推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國家的政策選擇空間，也提升了他們的規(guī)范門檻。[109]現(xiàn)有國際貿(mào)易體系正在受到一系列挑戰(zhàn)，美國作為曾經(jīng)的主導(dǎo)者如今也成為了這一體系的重要破壞者。美國特朗普和拜登政府推行的《芯片法案》旨在通過產(chǎn)業(yè)政策和補(bǔ)貼政策推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和外交政策。特朗普不斷進(jìn)行“退群外交”離開現(xiàn)有的國際貿(mào)易體系，選擇走上貿(mào)易保護(hù)主義的道路，其行為包括但不限于退出“TPP”協(xié)定、要求重新談判NAFTA協(xié)定等。然而在WTO體系下，美國的一些跨國企業(yè)及國際投資者、貿(mào)易者被認(rèn)為攫取了絕大多數(shù)的全球化利益，而傳統(tǒng)制造業(yè)地區(qū)的居民則承受了相應(yīng)的損失，全球發(fā)展赤字在此體現(xiàn)。全球發(fā)展空間不平衡、發(fā)展援助不完善便是發(fā)展赤字的重要類型。[110]

國際法的民主赤字與有限工具性。有學(xué)者認(rèn)為，美國法院將國際法納入國內(nèi)憲法違反了“法治”原則，因?yàn)檫@一舉措剝奪了人民通過立法對政策的影響力，[111]這種司法激進(jìn)主義違反了美國憲法。[112]在歐洲，民意調(diào)查結(jié)果顯示許多歐洲人不信任歐盟機(jī)構(gòu)，部分歐洲政客成功地兌現(xiàn)了反歐盟的競選承諾，一些歐盟國家的選民否決了歐盟憲法以及里斯本條約。[113]主權(quán)國家和主權(quán)持有者代表人民是立憲的兩個(gè)必要條件，而歐盟既不是一個(gè)主權(quán)國家，同時(shí)缺乏立憲主體，其行使的公權(quán)力由政府間簽訂的條約授予，訂約與修約權(quán)始終由成員國掌控，成員國才是歐盟條約實(shí)際的主人。[114]

全球的精英階層在某種程度上掌控著國際法的發(fā)展，致使其缺少民主要素：他們創(chuàng)造、解釋和執(zhí)行國際法，利己傾向使得精英創(chuàng)制反映精英群體價(jià)值觀的國際法和國際經(jīng)濟(jì)秩序，而非創(chuàng)制有利于全球公民或反映全球公民價(jià)值觀的國際法。[115]代議制民主實(shí)質(zhì)上是一種“精英主義民主”，旨在將人民更大程度上限定為“投票者”，更多地發(fā)揮各類政治精英、社會(huì)精英在國家治理中的主導(dǎo)作用，從而將“人民的統(tǒng)治”巧妙地轉(zhuǎn)變?yōu)椤按淼慕y(tǒng)治”。[116]盡管國際條約會(huì)通過轉(zhuǎn)化等方式被納入國內(nèi)法體系，但因?yàn)榭偨y(tǒng)和國會(huì)成員也是精英階層的一部分，所以即便經(jīng)過其同意和表決，國際條約仍然缺乏民意基礎(chǔ)。在代議制民主的語境下，全體人民和國家之間的關(guān)系被視作一種信托關(guān)系，國家作為信托人負(fù)有忠誠義務(wù)和勤勉義務(wù)；在信托關(guān)系中，信任和避免利益沖突是最為核心的兩個(gè)要素，那么當(dāng)國家不能代表普通民眾的利益時(shí)，國家的合法性便存有危機(jī)。同樣，主權(quán)國家讓渡出部分主權(quán)給國際機(jī)構(gòu)和國際條約，當(dāng)二者不能反映成員國及其國民的利益時(shí)，其合法性便存有危機(jī)。對國際機(jī)構(gòu)以及國際經(jīng)濟(jì)秩序的反思和質(zhì)疑很大程度上源于金融危機(jī)與隨之而來的全球經(jīng)濟(jì)衰退，切身利益受損的普通民眾在此時(shí)更容易注意到國際化利益分配不均，也更容易質(zhì)疑國際政治經(jīng)濟(jì)秩序能否真的帶來紅利。[117]

在兩種情況下全球民眾可能內(nèi)化接受國際法：一是基于對權(quán)威和精英的尊重、信任而接受國際法的規(guī)訓(xùn)，民眾遵從、支持政府官員的政策從而內(nèi)化接受國際法，但尊重會(huì)在政府官員的政策出現(xiàn)分歧時(shí)停止；二是只有當(dāng)普通民眾對自己生活的幸福水平感到滿意，并將其歸因于國際法時(shí)，內(nèi)化接受才會(huì)發(fā)生。[118]在國際法工具性視角下，現(xiàn)有國際法對民眾有利時(shí)，也就是全球化和國際法律一體化與國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長同時(shí)發(fā)生時(shí)，民眾才會(huì)接納國際法、全球化和國際政治經(jīng)濟(jì)規(guī)則。在全球經(jīng)濟(jì)和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)江河日下、民眾對現(xiàn)有國際政治經(jīng)濟(jì)秩序能帶來利益的期待沒有得到滿足時(shí)，民眾很容易將矛頭指向政府，要求更為直接和純粹的民主，這就體現(xiàn)為一種反建制、反精英的意識(shí)形態(tài)。

在新自由制度主義視角下，霸權(quán)國家倡導(dǎo)下的國際機(jī)制能夠保障世界政治經(jīng)濟(jì)中的合作與和平。但是“制度起作用”只是一個(gè)實(shí)證的命題，忽略了制度的規(guī)范意義，未能充分考慮國際制度的分配和正義問題。[119]新自由制度主義理論下所構(gòu)造的國際法和國際政治經(jīng)濟(jì)秩序具有很強(qiáng)的工具屬性，其在實(shí)現(xiàn)效率的同時(shí)并沒有很好地兼顧公平和正義的分配。新自由制度主義既從正向的方面展示“建制”問題在世界政治中的意義，也從反向的方面提示“改制”問題在世界政治中的迫切性。[120]

霸權(quán)國家國內(nèi)壓力對國際秩序的傳導(dǎo)：以美國為例。通過“霸權(quán)穩(wěn)定論”及相關(guān)觀點(diǎn)，可以找到現(xiàn)有國際政治經(jīng)濟(jì)秩序衰退的原因。

一方面，有學(xué)者指出霸權(quán)是良性的，認(rèn)為霸權(quán)國家是國際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的穩(wěn)定器，承擔(dān)了三項(xiàng)重要職責(zé)：世界商品的開放市場提供者；各個(gè)國家的“最后貸款人”（Lender of Last Resort）；國際貨幣的發(fā)行者，即世界經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)流動(dòng)性的提供者。因此，無論是在國際貨幣還是國際貿(mào)易領(lǐng)域，霸權(quán)國家都在向世界提供國際公共產(chǎn)品。[121]約翰·伊肯伯里（John Ikenberry）就認(rèn)為，美國的霸權(quán)是良性的；為使世界各國服從美國領(lǐng)導(dǎo)的世界秩序而保持戰(zhàn)略性克制（Strategic Restraint），美國建立了包括國際貨幣制度在內(nèi)的一系列國際制度，這不僅降低了國際合作的交易成本、解決了集體行動(dòng)的難題，還限制了美國濫用權(quán)力的可能，把其行為限定在可預(yù)測的軌道上；因此在良性霸權(quán)的主導(dǎo)下，美國的單極體系是可持續(xù)的。[122]

另一方面，現(xiàn)實(shí)主義者和馬克思主義者揭示出霸權(quán)國家從國際體系中獲得了不對等的收益，并利用國際秩序?qū)⒊杀巨D(zhuǎn)嫁到其他國家。霸權(quán)國家有其自利性，霸權(quán)帶來了具有強(qiáng)制力的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；若有利可圖，霸權(quán)國家會(huì)積極采取擴(kuò)張性政策，嘗試控制國際體系內(nèi)的其他國家，也會(huì)利用其強(qiáng)制力盤剝?nèi)跣襕123]：在貿(mào)易領(lǐng)域，霸權(quán)國家會(huì)通過實(shí)施最優(yōu)關(guān)稅（Optimum Tariff）盤剝小國；在貨幣領(lǐng)域，霸權(quán)國家會(huì)利用他國的貨幣依附影響他國的經(jīng)濟(jì)與政治決策。[124]美國作為霸權(quán)國家也可以利用其自身地位賦予國內(nèi)市場極強(qiáng)的議價(jià)能力，因?yàn)檫M(jìn)入美國市場對于其他工業(yè)國家和發(fā)展中國家而言是極為重要的，這也使美國掌控了重要的對外政策工具。[125]馬克思主義者則指出，霸權(quán)國家的行為反映了世界體系中核心國家的資產(chǎn)階級的利益，這些國家的資產(chǎn)階級不僅掠奪本國的工人，也通過霸權(quán)國家控制的國際貿(mào)易、金融、貨幣體系等掠奪其他國家的民眾。[126]當(dāng)然，也有學(xué)者從理性主義的角度出發(fā)，反對霸權(quán)國家利用了其主導(dǎo)的國際經(jīng)濟(jì)秩序掠奪他國的論斷，他們認(rèn)為，如果霸權(quán)以此盤剝他國，盡管會(huì)獲得短期利益，但是從長遠(yuǎn)來看會(huì)損害其權(quán)力。[127]因此一個(gè)理性的霸權(quán)國家不應(yīng)利用其權(quán)力和地位盤剝他國。

綜合兩方面來看，霸權(quán)既可能是良性的也可能是惡性的。歷史上，霸權(quán)國家也確實(shí)存在著兩面性。因此有學(xué)者借用“掠奪式統(tǒng)治理論”（Theory of Predatory Rule）——即統(tǒng)治者從大眾那里獲得的收入受相對議價(jià)能力（Relative Bargaining Power）、交易費(fèi)用（Transaction Cost）以及貼現(xiàn)率（Discount Rate）三者影響——其中的“貼現(xiàn)率”概念可以解釋霸權(quán)何時(shí)是良性的。在霸權(quán)國家理性的前提下，“掠奪式統(tǒng)治理論”同樣適用于“國家層次”的分析：當(dāng)霸權(quán)國家遇到強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)、面臨衰落預(yù)期時(shí)，其行為可能會(huì)變得短視，并具有較高的“權(quán)力貼現(xiàn)率”；同時(shí)，當(dāng)它在國際體系中獲取資源的相對議價(jià)能力與交易成本并未發(fā)生顯著變化時(shí)，霸權(quán)國家便會(huì)利用自己在現(xiàn)有體系中的主導(dǎo)地位轉(zhuǎn)嫁內(nèi)外危機(jī)，盤剝其他國家。[128]美國在石油美元循環(huán)過程中的行為所體現(xiàn)的自利性和掠奪性，便可以在這一框架下得到合理解釋。[129]

現(xiàn)在，中國、歐盟、日本的發(fā)展以及俄羅斯地位的提升給美國的霸權(quán)帶來了一定的挑戰(zhàn)。中國對美國的出口逐年上升，中美貿(mào)易差額逐漸拉大，同時(shí)中國GDP總值不斷上升，其年增速也相較美國更為領(lǐng)先。[130]二戰(zhàn)后，國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力開始可以快速轉(zhuǎn)化為其他實(shí)力，[131]中國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域給美國帶來的挑戰(zhàn)被這一效應(yīng)放大，美國的領(lǐng)導(dǎo)地位出現(xiàn)日益下滑的風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)皮尤研究中心（Pew Research Center）2017年的調(diào)查，38個(gè)受訪國家的民眾中，雖然仍有26個(gè)國家的多數(shù)民眾認(rèn)為美國是世界經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)者，但在幾乎所有受訪國家中，認(rèn)為美國是世界經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)者的民眾比重都有所下降。[132]同時(shí)根據(jù)該中心2011年進(jìn)行的另一項(xiàng)調(diào)查的數(shù)據(jù)，22個(gè)受訪國家中的15個(gè)國家的大多數(shù)民眾相信中國會(huì)取代或已經(jīng)取代美國成為“世界超級強(qiáng)國”。[133]綜上，隨著美國現(xiàn)有的霸權(quán)地位逐漸受到挑戰(zhàn)，其維持霸權(quán)的預(yù)期隨之下降，但成本上升，理性的霸權(quán)國家便選擇成為“更偏惡性的霸權(quán)”，利用自己主導(dǎo)下的現(xiàn)有機(jī)制，通過金融、貿(mào)易等手段向外轉(zhuǎn)嫁內(nèi)部的矛盾。這一方面迎合了國內(nèi)民粹主義者的政治訴求，另一方面也使得其他國家進(jìn)一步受到負(fù)面影響，放大了西方國家主導(dǎo)的國際經(jīng)濟(jì)秩序的缺陷及其帶來的不良后果。

1988年，羅伯特·普特南（Robert D．Putnam）首先將“雙層博弈”的概念引入國際關(guān)系研究之中，分析國際談判中國內(nèi)與國際因素的互動(dòng)。[134]雙層博弈理論假定政治領(lǐng)導(dǎo)人一直都是同時(shí)在國內(nèi)和國際兩個(gè)舞臺(tái)上行動(dòng)，在國際層次上，國家尋求利益最大化、提高其滿足國內(nèi)需要的能力，使外部變化的不利后果最小化。[135]在多項(xiàng)跨國調(diào)查中，對全球化持正面看法的美國民眾比例在諸多國家中的排名非?？亢螅涣兄袊?、印度等發(fā)展中國家及德國、英國等發(fā)達(dá)國家之后。[136]究其原因，收入分配差距拉大是沖擊國際秩序的重要國內(nèi)壓力來源，日益擴(kuò)大的貧富差距也使得美國國內(nèi)生成顯著的反對當(dāng)前國際秩序的力量：在國際政治上，領(lǐng)導(dǎo)國的變動(dòng)會(huì)導(dǎo)致國際秩序變遷，領(lǐng)導(dǎo)國國內(nèi)的秩序調(diào)整也會(huì)引發(fā)國際秩序變遷。[137]在2016年的競選中，特朗普獲得了67%的“沒有上過大學(xué)的白人勞工”的選票，以及大量受外包影響的制造業(yè)州的選票。[138]支持特朗普的選民大多是當(dāng)前國際經(jīng)濟(jì)秩序中的利益受損者，在美國工會(huì)等社會(huì)政治組織衰落的背景下，利益受損者易被政要的極端議題動(dòng)員并用選票表達(dá)不滿，以反對全球化和當(dāng)前國際秩序。[139]由此，美國的民粹主義意識(shí)形態(tài)正逐漸推動(dòng)著現(xiàn)有政治經(jīng)濟(jì)秩序的變遷，這樣的變遷也反映在國際經(jīng)濟(jì)法的實(shí)踐之中。

國際經(jīng)濟(jì)秩序是否會(huì)民粹主義化

基于以上分析可以得出的初步結(jié)論是，與其說民粹主義的發(fā)展是對現(xiàn)行國際法體系的否認(rèn)，毋寧說是對現(xiàn)行國際法體系的一種必然反饋以及修正需求。

這種轉(zhuǎn)向主要來自于普通民眾對于自身在全球化過程中利益受損的不滿以及對全球治理的不信任，但這些原因都無法否認(rèn)市場機(jī)制在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)中仍然具有的重大作用，以及以比較優(yōu)勢學(xué)說為基礎(chǔ)的全球化帶來的全球總財(cái)富的增長。[140]實(shí)證研究也表明，參與互惠貿(mào)易談判的工業(yè)國家享受到了更大的貿(mào)易增長。[141]因此，新自由主義制度的核心理論根基并沒有被否認(rèn)，民粹主義的興起并不能證明現(xiàn)行國際法體系一無是處。

民粹主義有著長期的發(fā)展歷史，并且有比較明顯的周期性。區(qū)別于歷史上的民粹主義，當(dāng)下的民粹主義者主要是現(xiàn)有國際經(jīng)濟(jì)秩序中的利益受損者，他們反對技術(shù)官僚帶來的注重效率而忽視平衡且被資本所裹挾著的制度和秩序，而現(xiàn)行的民粹主義正是他們政治訴求的體現(xiàn)。民粹主義者不滿現(xiàn)有的制度體系，并將其歸咎于現(xiàn)有體系下的獲利者，且尋求通過反對該體系或其獲利者來尋找解決方案、彌補(bǔ)自身損失。當(dāng)這些訴求無法被滿足時(shí)，發(fā)達(dá)國家的普通勞動(dòng)者作為利益受損者，自然將矛頭指向了搭建這一體系并從中獲利[142]的傳統(tǒng)官僚、精英，以尋求新的解決方案，進(jìn)而對國際經(jīng)濟(jì)秩序產(chǎn)生影響。

雖然希臘的個(gè)案說明民粹主義實(shí)踐并未成功，并且新自由主義又重新回歸，國際社會(huì)并沒有類似于國家統(tǒng)治機(jī)構(gòu)的體系來調(diào)整和干預(yù)各國自發(fā)的民粹主義改革，基于信任的國際體系對于民粹主義運(yùn)動(dòng)的抵抗力遠(yuǎn)小于基于強(qiáng)制力的國家政府，這對預(yù)測民粹主義運(yùn)動(dòng)對國際體系的影響造成了一定的困難。但不可否認(rèn)的是，民粹主義短期內(nèi)會(huì)在一定程度上影響各國的內(nèi)政并影響國際經(jīng)濟(jì)秩序。此外，民粹主義也在進(jìn)行著某種程度的跨國合作。匈牙利和美國的右翼民粹主義勢力基于雙方各自發(fā)展處境的訴求和受益于技術(shù)層面跨國網(wǎng)絡(luò)傳播的發(fā)展，圍繞共同議題，通過跨國合作和互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了右翼民粹主義的全球化和跨國化，共同推進(jìn)反全球化議程。共同的民粹議題構(gòu)筑了新的跨國政治空間，一定程度上導(dǎo)致了美國政治的“歐爾班化”，分化了傳統(tǒng)的美歐關(guān)系。[143]

但即便如此，民粹主義國際法絕非最終目的，長遠(yuǎn)來看它并非一個(gè)相對穩(wěn)固平衡的解決方案。一方面，保護(hù)主義并不能解決全球化帶來的問題，比如工作崗位的回歸仍將受到當(dāng)?shù)馗叱杀緞趧?dòng)力的影響，企業(yè)將不得不選擇相應(yīng)手段，例如減少雇員或提高產(chǎn)品價(jià)格以實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，最終反而導(dǎo)致居民生活成本的上升；[144]另一方面，民粹主義是周期性的，且歷次的民粹主義運(yùn)動(dòng)均以失敗告終——因?yàn)槠浔举|(zhì)上只是社會(huì)進(jìn)步過程中利益受損集團(tuán)試圖通過政治渠道表達(dá)自己需求和主張的行為，終究無法阻卻社會(huì)進(jìn)步。而且民粹主義運(yùn)動(dòng)無法運(yùn)用社會(huì)進(jìn)步的理論武器，只能熱衷于道德化的政治表達(dá)；為了迎合利益受損集團(tuán)，其往往更重視短期利益，長遠(yuǎn)來看無法真正提振經(jīng)濟(jì)或者改善社會(huì)治理，相反從某種程度上來看還會(huì)惡化社會(huì)治理體系。[145]2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)后盛行于歐美的民粹主義浪潮雖然推動(dòng)國際體系產(chǎn)生了一定變化，但是就其終極目標(biāo)而言也注定失敗。

國際法體系背后的國際政治經(jīng)濟(jì)形勢的變遷還受到其它多方面因素的影響。關(guān)于國際經(jīng)濟(jì)秩序的變遷，學(xué)者主要從權(quán)力、制度和理念等維度闡釋其背后的因果邏輯。一個(gè)穩(wěn)定的世界經(jīng)濟(jì)秩序需要一個(gè)穩(wěn)定的秩序維護(hù)者，歷史上的開放經(jīng)濟(jì)往往需要霸權(quán)國家的支撐，[146]因而當(dāng)霸權(quán)衰落時(shí)，現(xiàn)有國際經(jīng)濟(jì)秩序就會(huì)坍塌；也有學(xué)者指出國際秩序的坍塌，來源于現(xiàn)有均勢的打破；[147]自由制度主義者則在強(qiáng)調(diào)霸權(quán)對于秩序維持的重要作用的同時(shí)，也認(rèn)為秩序的慣性可以使其在霸權(quán)衰落之后繼續(xù)維持；[148]也有學(xué)者指出大戰(zhàn)的結(jié)束即為秩序變遷的時(shí)刻；[149]建構(gòu)主義則認(rèn)為社會(huì)共識(shí)和理念的變遷將帶來秩序的變遷。[150]自由主義價(jià)值觀的衰弱與以個(gè)人主義為核心的當(dāng)代國際秩序的道德基礎(chǔ)衰弱以及自由主義本身不無關(guān)系。[151]雖然這些理論在解釋力上都存在一定的缺陷，但仍有很大影響。簡言之，國際秩序中領(lǐng)導(dǎo)國的變遷也會(huì)對國際秩序的變遷產(chǎn)生影響。[152]

雖然民粹主義難以取得成功，但會(huì)成為達(dá)成目的的重要手段。民粹主義在一定意義上表明了社會(huì)進(jìn)步過程中利益受損集團(tuán)的訴求，這也迫使政策制定者考慮各方的利益，對之后的政策進(jìn)行相應(yīng)的修正。正如發(fā)展中國家在多哈回合談判中利用自身的數(shù)量優(yōu)勢與發(fā)達(dá)國家談判并獲取經(jīng)濟(jì)利益一般，平民可以利用自身的數(shù)量優(yōu)勢以近乎“同歸于盡”的方式換取獲利者的妥協(xié)。因?yàn)楹谔禊Z事件發(fā)生的可能性，如果無法完成合理的利益分配，全球化將是難以持續(xù)的。[153]也正由于“平民”對于繼續(xù)推動(dòng)全球化進(jìn)程的重要性，如此大規(guī)模的反對可能造成全球化的巨大倒退以及相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)損失，這些損失使得現(xiàn)有制度的維護(hù)者和獲利者不得不慎重考量不同的利益訴求和手中的各項(xiàng)選擇。

在全球化進(jìn)程中，民粹主義倡導(dǎo)的貿(mào)易保護(hù)主義存在諸多問題。但是，全球化的進(jìn)一步推進(jìn)也無法與民粹主義中的“平民”階層全然割裂，這使得現(xiàn)有的國際法體系不再是一個(gè)唯一的或者必然的選擇。民粹主義者的政治觀點(diǎn)雖然不完全代表全球發(fā)展的最優(yōu)解，但也指出了現(xiàn)有體系的弊病，并使得獲利者不得不開始將談判視作一個(gè)重要的選擇，檢討后民族國家和后物質(zhì)主義文化，回歸以作為主權(quán)者的人民和主權(quán)國家為本位的現(xiàn)代民主政治，[154]從而推進(jìn)最優(yōu)解的達(dá)成，并影響現(xiàn)有的國際經(jīng)濟(jì)秩序走向。在國際經(jīng)濟(jì)秩序的構(gòu)建方面，最終的途徑應(yīng)該是在全球化中尋找恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)償方案以彌補(bǔ)利益受損的社會(huì)成員，在效率與平等之間的政策平衡中更多地偏向于平等一方?？s小貧富差距，完善社會(huì)福利體系應(yīng)該是國家政府的重要政策選項(xiàng)。

小結(jié)

從民粹主義的起源、概念、特征來看，民粹主義是一系列以道德化表達(dá)為形式的反對多元主義、宣稱自己代表“真正的人民”的執(zhí)政運(yùn)動(dòng)和話語體系，對現(xiàn)有的國際法體系已經(jīng)產(chǎn)生了諸多影響。通過分析民粹主義在現(xiàn)有國際經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的發(fā)展，并結(jié)合希臘等國的民粹主義實(shí)踐，本文試圖具象化地展示民粹主義實(shí)踐的特征及其對一國對外政策與現(xiàn)有國際法體系的影響。從經(jīng)濟(jì)邏輯以及政治力量兩方面看，本文在原理層面系統(tǒng)性地分析了民粹主義在霸權(quán)國家的興起以及現(xiàn)有國際法體系受到民粹主義影響的原因，以此展望未來國際經(jīng)濟(jì)秩序的走向。

盡管早有悲觀的觀點(diǎn)認(rèn)為，民粹主義、逆全球化和大國地緣博弈正在把世界拉進(jìn)世界大戰(zhàn)的陰影，[155]但我們也有理由樂觀地認(rèn)為，國際法體系未必會(huì)出現(xiàn)所謂的民粹主義的全面轉(zhuǎn)向。一方面，新自由主義帶來的經(jīng)濟(jì)增長并沒有被完全否定，其主要存在的問題是分配不均，如果能有效解決這一問題，新自由主義的核心政策仍然可以得到發(fā)展；另一方面，國際法體系的發(fā)展還受到諸多其他因素的影響，并不單一地由民粹主義所決定。民粹主義很可能發(fā)展為一種現(xiàn)有國際法體系下在受益者與受損者之間尋找新平衡的原因、方式或者途徑。盡管民粹主義是對新自由主義全球化的反對，但也為下一階段的全球化提出了命題和方向。

（本文系國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“美國全球單邊經(jīng)濟(jì)制裁中涉華制裁案例分析與對策研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：21&ZD208；感謝上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院陳哲禹、張小川等參與了本文的資料搜集和整理工作）

注釋

[1]劉志云：《新自由制度主義與國際經(jīng)濟(jì)法的發(fā)展》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2003年第10期。

[2][3]羅伯特·基歐漢：《制度理論和冷戰(zhàn)后時(shí)代現(xiàn)實(shí)主義的挑戰(zhàn)》，大衛(wèi)·A. 鮑德溫主編：《新現(xiàn)實(shí)主義和新自由主義》，杭州：浙江人民出版社，2001年，第279、279頁。

[4]S. G. Sreejith， "Public International Law and the WTO： A Reckoning of Legal Positivism and Neoliberalism，" San Diego International Law Journal， 2007（9）， p. 5.

[5]Terence P. Stewart， The GATT Uruguay Round： A Negotiating History （1986-1992）， Austin： Alphen Aan Den Rijn： Frederick， MD： Wolters Kluwer Law & Business， 1993.

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責(zé) 編∕包 鈺

沈偉，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院特聘教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)閲H投資法、公司治理、金融規(guī)制、國際商事仲裁。主要著作有《國際經(jīng)濟(jì)秩序是如何形成的：法律、市場和全球化》《Decoding Chinese Bilateral Investment Treaties》等。