王開(kāi)元

(山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590)

應(yīng)急征用是一類特殊的行政征用行為，旨在以最快的速度調(diào)動(dòng)社會(huì)中可供使用的人力、物力資源。其正當(dāng)性源于“國(guó)家緊急權(quán)力”理論——法律允許緊急狀態(tài)下適度放寬行政權(quán)力的限制，以便于政府積極采取措施收集社會(huì)資源并進(jìn)行再分配，控制突發(fā)事件向重大社會(huì)危機(jī)的轉(zhuǎn)化。但在保證行政機(jī)關(guān)能夠及時(shí)、高效的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的同時(shí)，也要防止權(quán)力的“過(guò)度任性”侵害不應(yīng)克減的基本人權(quán)底線。公民作為弱勢(shì)群體，在合法權(quán)益被侵犯時(shí)通過(guò)行政補(bǔ)償機(jī)制維護(hù)自身權(quán)利，是制約公權(quán)力濫用、避免其脫離法治框架的有效途徑。然而，學(xué)界的普遍共識(shí)是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和其它單行法雖然規(guī)定了“財(cái)產(chǎn)被征用或者征用后毀損，滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償”，關(guān)于哪些具體情形需要補(bǔ)償以及如何實(shí)施補(bǔ)償?shù)募?xì)節(jié)規(guī)定仍然十分粗糙，不同法律之間缺乏銜接性[1]148-163，[2-3]。應(yīng)急征用的緊急性也決定了其補(bǔ)償模式具有獨(dú)立于一般行政征用補(bǔ)償?shù)漠愘|(zhì)性特征，簡(jiǎn)單適用一般行政征用補(bǔ)償?shù)囊?guī)則無(wú)法滿足權(quán)利保護(hù)的實(shí)質(zhì)要求。缺少有效的補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)急征用權(quán)力的行使就會(huì)存在過(guò)度和濫用的風(fēng)險(xiǎn)。隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)，如何在應(yīng)急治理過(guò)程中最大限度地保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，完善作為私權(quán)保障重要一翼的應(yīng)急征用補(bǔ)償制度，是應(yīng)急法學(xué)領(lǐng)域需要關(guān)注的一個(gè)重要課題。

一、認(rèn)識(shí)前提：應(yīng)急征用補(bǔ)償?shù)漠愘|(zhì)性

財(cái)產(chǎn)權(quán)利的流轉(zhuǎn)和補(bǔ)償可以看作交易的一種形式，征用補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)就對(duì)財(cái)產(chǎn)對(duì)價(jià)的支付和交易權(quán)利的保護(hù)。在行政領(lǐng)域中，財(cái)產(chǎn)交易的自由市場(chǎng)并不總是存在。當(dāng)交易成本過(guò)高時(shí)，國(guó)家需要強(qiáng)制力介入來(lái)進(jìn)行必要的干預(yù)，在界定法授權(quán)益(Entitlement)的初始配置外，還需確定用何種方式來(lái)保護(hù)這些權(quán)益的后續(xù)配置[4]。根據(jù)法經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡拉布雷西和梅拉米德提出的“卡—梅框架”，以法益的轉(zhuǎn)移自由和定價(jià)意愿為標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)產(chǎn)權(quán)利交易的保護(hù)形式可以分為財(cái)產(chǎn)規(guī)則(property rule)和責(zé)任規(guī)則(liability rule)兩種類型[5]。

財(cái)產(chǎn)規(guī)則的本質(zhì)是國(guó)家允許和保護(hù)法益的自愿交易：“要想從擁有者那里獲得該項(xiàng)權(quán)益，必須通過(guò)自愿交易，也就是從擁有者那里以賣方同意的法益價(jià)格加以購(gòu)買?！盵6]換句話說(shuō)，財(cái)產(chǎn)規(guī)則旨在賦予法益擁有者對(duì)私有財(cái)產(chǎn)更高的自主權(quán)——個(gè)人有自愿決定是否交易以及交易價(jià)格的充分而完整的處置權(quán)利。如果侵害人在使用權(quán)利之前不能獲得法益擁有者的同意而擅自處置、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，法益擁有者可以通過(guò)向司法機(jī)關(guān)申請(qǐng)禁令的手段阻止未經(jīng)許可的財(cái)產(chǎn)處置行為，并獲得相應(yīng)的損害補(bǔ)償。由此可見(jiàn)，財(cái)產(chǎn)規(guī)則保護(hù)模式意味著權(quán)利具有專有性和排他性，除非權(quán)利人同意轉(zhuǎn)讓，財(cái)產(chǎn)不得以其它任何理由被強(qiáng)制獲得、處分。責(zé)任規(guī)則是指侵害人未經(jīng)法益擁有者許可或授權(quán)的情況下，自行獲得財(cái)產(chǎn)權(quán)利、實(shí)施處置行為，法律對(duì)原法益擁有者的保護(hù)只要求侵害人支付相應(yīng)的對(duì)價(jià)，而不能再通過(guò)向司法機(jī)關(guān)申請(qǐng)禁令的手段來(lái)阻止侵害行為實(shí)施。相比于財(cái)產(chǎn)規(guī)則，責(zé)任規(guī)則能夠處理交易成本過(guò)高所形成的困境——給予了侵害方更高程度的決定權(quán)，以達(dá)到促成交易的目的。

將“卡—梅框架”投射到我國(guó)應(yīng)急征用場(chǎng)景中可以發(fā)現(xiàn)，財(cái)產(chǎn)規(guī)則契合了一般行政征用的受到法律嚴(yán)格約束的特點(diǎn)，要求行政征用必須以相對(duì)人的同意為先決條件，雙方在征用實(shí)施之前就補(bǔ)償問(wèn)題達(dá)成一致，更注重事前(ex ante)的保護(hù)。換言之，一般行政征用補(bǔ)償遵循的是先協(xié)商后征用的基本流程，在征用行為實(shí)施之前必須事先經(jīng)過(guò)雙方當(dāng)事人的協(xié)議，才能具備實(shí)施行政征用的合法性要件。如果雙方未能就征用事項(xiàng)達(dá)成一致，即使行政機(jī)關(guān)基于自身的優(yōu)勢(shì)地位強(qiáng)制取得私人財(cái)產(chǎn)，相對(duì)人也可以通過(guò)申請(qǐng)復(fù)議、訴訟的形式否定行政機(jī)關(guān)對(duì)其財(cái)產(chǎn)法益強(qiáng)制取得行為的效力，這是適用財(cái)產(chǎn)規(guī)則的基本邏輯。因此，一般行政征用補(bǔ)償通常會(huì)具有的“報(bào)價(jià)—協(xié)商—裁決”的過(guò)程[1]148-163，為了盡快推動(dòng)征用補(bǔ)償協(xié)議的簽訂，行政機(jī)關(guān)往往會(huì)主動(dòng)發(fā)出補(bǔ)償要約，與相對(duì)人就補(bǔ)償?shù)木唧w細(xì)節(jié)進(jìn)行協(xié)商。雙方就補(bǔ)償內(nèi)容達(dá)成一致并簽訂補(bǔ)償協(xié)議后，行政機(jī)關(guān)開(kāi)始按照協(xié)議主動(dòng)履行合同約定的補(bǔ)償義務(wù)。

應(yīng)急征用的緊急性決定了無(wú)法適用“報(bào)價(jià)—協(xié)商—裁決”模式，行政機(jī)關(guān)不需要與相對(duì)人達(dá)成協(xié)議即可強(qiáng)制取得財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不會(huì)受到合同約定補(bǔ)償義務(wù)的約束和完成行政目標(biāo)的激勵(lì)。這恰好符合責(zé)任規(guī)則的要求——緊急狀態(tài)下行政機(jī)關(guān)擁有比常態(tài)更高的法律地位，做出的決定、命令具有最高級(jí)別的法律強(qiáng)制力。如果將緊急狀態(tài)下私人權(quán)利的“克減——補(bǔ)償”視為一種強(qiáng)制交易，那么，基于責(zé)任規(guī)則的權(quán)利保護(hù)形式就體現(xiàn)為針對(duì)非自愿交易財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償，即國(guó)家部門或行政機(jī)構(gòu)處置公民私有財(cái)產(chǎn)不需要以取得該公民同意的意思表示為前提，而是通過(guò)賦予公民請(qǐng)求補(bǔ)償救濟(jì)的權(quán)利來(lái)恢復(fù)其法益被行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制取得造成的損失。通俗地說(shuō)，適用責(zé)任規(guī)則就是允許行政機(jī)關(guān)“強(qiáng)買強(qiáng)賣”“先斬后奏”。由此可以得出結(jié)論，應(yīng)急征用適用的是“責(zé)任規(guī)則”，不以相對(duì)人的同意為必要條件，更注重事后(ex post)的恢復(fù)。在責(zé)任規(guī)則賦予了應(yīng)急征用更高級(jí)別的強(qiáng)制力，相對(duì)人沒(méi)有其它途徑阻止應(yīng)急征用決定執(zhí)行的情況下，事后獲得補(bǔ)償就是相對(duì)人對(duì)抗公權(quán)力，保護(hù)私權(quán)利的僅有手段。

法理規(guī)則的不同意味著二者應(yīng)當(dāng)遵照不同的權(quán)利保護(hù)模式，建立不同的法益考量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃清不同情形下財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)路徑的邊界。相比于一般行政征用補(bǔ)償，應(yīng)急征用補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)依照責(zé)任規(guī)則在標(biāo)準(zhǔn)、范圍、程序等關(guān)鍵環(huán)節(jié)深入探究應(yīng)急征用補(bǔ)償制度存在的具體問(wèn)題，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)，使其在適用上更具針對(duì)性。這是現(xiàn)代法治國(guó)家更加周延地保護(hù)相對(duì)人權(quán)益的應(yīng)然邏輯，也是期待我國(guó)應(yīng)急征用制度在立法上能有更大發(fā)展和長(zhǎng)足進(jìn)步的良好愿望。

二、缺陷分析：應(yīng)急征用補(bǔ)償制度的不足

(一)法定補(bǔ)償范圍過(guò)窄

現(xiàn)階段，我國(guó)多數(shù)立法只規(guī)定了在財(cái)產(chǎn)“損壞或無(wú)法歸還”的前提下，才能對(duì)財(cái)產(chǎn)的“直接損失”予以補(bǔ)償，對(duì)于財(cái)產(chǎn)被征用但“未受損壞”(可以返還)的情形以及征用造成的“間接損失”是否需要補(bǔ)償語(yǔ)焉不詳(1)如《傳染病防治法》第四十五條，《國(guó)防動(dòng)員法》第五十八條，《防震減災(zāi)法》第三十八條，《防洪法》第四十五條等應(yīng)急立法均有此類規(guī)定。。間接損失是相對(duì)人預(yù)期可得利益的減少，也就是應(yīng)當(dāng)?shù)玫降睦嬉蚴苷畱?yīng)急征用行為的介入而沒(méi)有獲得，一般表現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)的消極不增加。間接損失往往與征用標(biāo)的本身沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)，而是因征用后果衍生的必然損害。這種損害是超出實(shí)體財(cái)產(chǎn)范圍之外，存在于不同個(gè)案中的一種特別損失。如果對(duì)間接損失不予補(bǔ)償，同樣可能使被征用人受到過(guò)度侵害，難以在事后充分恢復(fù)其應(yīng)得的財(cái)產(chǎn)權(quán)益[7]。同時(shí)，關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的補(bǔ)償問(wèn)題也存在顯著的立法空白。無(wú)論是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的使用和收益的禁止，都很難從當(dāng)前的法律條文中找到與補(bǔ)償相關(guān)的規(guī)定。以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十九條第四款、第五十條第三款為例：在突發(fā)事件發(fā)生后，負(fù)有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的政府可以采取“禁止或者限制使用有關(guān)設(shè)備、設(shè)施，關(guān)閉或者限制使用有關(guān)場(chǎng)所，中止人員密集的活動(dòng)或者可能導(dǎo)致危害擴(kuò)大的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”等應(yīng)急處置措施，這類應(yīng)急處置措施均表現(xiàn)為直接限制甚至剝奪個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，并且是出于公共利益之目的。因此，應(yīng)當(dāng)看作是相對(duì)人服從政府的統(tǒng)籌安排，為公共利益所做之特別犧牲，只不過(guò)在形態(tài)上表現(xiàn)為政府對(duì)強(qiáng)制獲得的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的消極行使，同樣可以作為廣義上的一種應(yīng)急征用類型。但是，對(duì)這類特別犧牲，無(wú)論是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》還是各領(lǐng)域的特別法，均未要求政府給予國(guó)家補(bǔ)償。雖然從宏觀上看，這類財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制措施能夠有效遏制新冠肺炎疫情蔓延，具有現(xiàn)實(shí)的必要性和可行性，但不意味著做出特別犧牲的從業(yè)者就要理所應(yīng)當(dāng)?shù)爻袚?dān)全部財(cái)產(chǎn)損失。財(cái)產(chǎn)權(quán)限制實(shí)際上就是在社會(huì)公眾的安全利益和特定市場(chǎng)從業(yè)人員的個(gè)人利益之間做出的權(quán)衡。根據(jù)新冠肺炎疫情時(shí)期的特殊情勢(shì)，政府將公共安全利益置于個(gè)人(群體)利益之上，固然是符合公共選擇的，但是，公共利益優(yōu)先不代表不需要尊重個(gè)人(群體)利益。一味依靠著公權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)推行禁令，將這類財(cái)產(chǎn)限制行為簡(jiǎn)單視為建立在相對(duì)人義務(wù)基礎(chǔ)上的一般強(qiáng)制措施，而不納入征用補(bǔ)償?shù)姆秶枰砸?guī)制，必然威脅到從業(yè)人員的生存發(fā)展需求，加劇緊急狀態(tài)下的公私利益沖突，使公共利益和私人利益進(jìn)入零和博弈狀態(tài)[8]。這無(wú)疑與行政應(yīng)急制度在處理利益關(guān)系上強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌兼顧的衡平理念相背離，有可能阻礙應(yīng)急決策的順利推行。

(二)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尚待明確

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和其他特別法對(duì)應(yīng)急征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、測(cè)算依據(jù)均未釋明，只能作為原則性的規(guī)定而不能在實(shí)踐中指導(dǎo)應(yīng)急機(jī)關(guān)開(kāi)展補(bǔ)償工作，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上究竟應(yīng)當(dāng)適用“完全補(bǔ)償”“適當(dāng)補(bǔ)償”還是“公平補(bǔ)償”，都很難從立法中找到確切的答案。云南省、杭州市、武漢市等少數(shù)地區(qū)在規(guī)章中對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出了細(xì)化規(guī)定，但彼此之間仍然存在較大差異。例如，對(duì)毀損但可以恢復(fù)原狀的財(cái)產(chǎn)，云南省規(guī)定應(yīng)當(dāng)按照必要的維修費(fèi)用支出賠付補(bǔ)償金，而杭州市則要求能夠恢復(fù)原狀的只需要恢復(fù)原狀，在不能恢復(fù)原狀的情況下才能按照毀損程度給付相應(yīng)的補(bǔ)償金；對(duì)于滅失財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償，云南省要求綜合考慮財(cái)產(chǎn)重置成本、綜合成新率、凈殘值等因素，而杭州市則是按照被征用時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格給付。地方立法的巨大差異使得地方自行制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以得到統(tǒng)一適用，大多應(yīng)急征用主體在做出征用決定時(shí)并未準(zhǔn)確核算被征用財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，事后也不能準(zhǔn)確評(píng)估財(cái)產(chǎn)因征用而減損的價(jià)值，只能根據(jù)大致估算的結(jié)果實(shí)施補(bǔ)償。因此，當(dāng)財(cái)產(chǎn)被征用后，如何認(rèn)定財(cái)產(chǎn)受到了損毀、滅失而不能返還，應(yīng)當(dāng)在何時(shí)返還財(cái)產(chǎn)或給予補(bǔ)償，以及能夠得到多少補(bǔ)償，這些相對(duì)人極為關(guān)心的問(wèn)題都充滿了未知之?dāng)?shù)。在立法不足以為征用補(bǔ)償問(wèn)題提供完整、周延的制度供給時(shí)，相對(duì)人尋求權(quán)利救濟(jì)必然面臨障礙。

(三)勞務(wù)征用補(bǔ)償?shù)奶厥庑晕词荜P(guān)注

私有財(cái)產(chǎn)在應(yīng)急征用后必須給予補(bǔ)償，同理，相比之下法益侵損更重的勞務(wù)征用，應(yīng)得到更大程度的補(bǔ)償，以彌補(bǔ)人身權(quán)益所受克減。從我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)范中看，關(guān)于征用勞動(dòng)力的補(bǔ)償條款有“按照規(guī)定給予合理報(bào)酬”“給予適當(dāng)補(bǔ)償或者作其他處理”“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償”等多種表述，多樣化的表述方式意味著我國(guó)應(yīng)急行政領(lǐng)域并未形成規(guī)范的勞務(wù)征用補(bǔ)償原則，補(bǔ)償?shù)娜我庑詮?qiáng)，不利于保護(hù)相對(duì)人合法的勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)利益。更重要的一點(diǎn)是，應(yīng)急勞務(wù)征用不僅是對(duì)財(cái)產(chǎn)利益的克減，也會(huì)實(shí)質(zhì)性地侵損人身權(quán)益，甚至某些特定的工作會(huì)使勞動(dòng)者遭受遠(yuǎn)超常態(tài)的人身?yè)p害風(fēng)險(xiǎn)，這些問(wèn)題都需要在補(bǔ)償中予以特殊考量。可以預(yù)見(jiàn)，社會(huì)公眾作為追求個(gè)人利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人，如果勞務(wù)征用致使個(gè)人所獲收益遠(yuǎn)低于常態(tài)勞動(dòng)收入，甚至人身利益受到大幅度減損，必然影響參與應(yīng)急處置的積極性和主動(dòng)性，甚至催生被征用人消極、不配合的負(fù)面態(tài)度，負(fù)有應(yīng)急治理職能的行政機(jī)關(guān)難以有效引導(dǎo)、激勵(lì)社會(huì)力量參與應(yīng)急治理，不利社會(huì)動(dòng)員制度的展開(kāi)。

(四)缺少必要的程序規(guī)范

“程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別”[9]。在現(xiàn)代法治國(guó)家，程序是規(guī)范和控制行政權(quán)力，保障公民權(quán)利，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化的重要手段。應(yīng)急征用不同于一般性的行政征用，突發(fā)事件帶來(lái)?yè)p害后果的嚴(yán)重性要求應(yīng)急處置的高效性，給予行政機(jī)關(guān)決策和實(shí)施的時(shí)間極為緊迫，按照一般程序可能貽誤及時(shí)處理突發(fā)事件的時(shí)機(jī)。因此，應(yīng)急征用的程序較一般行政征用可以適當(dāng)簡(jiǎn)化，但是，程序的簡(jiǎn)化并不等同于對(duì)程序不作要求。與傳統(tǒng)行政法對(duì)程序價(jià)值理解略有不同的是，應(yīng)急征用制度中的程序并非只是對(duì)權(quán)力的限制，由于應(yīng)急征用多事出突然，且社會(huì)公眾對(duì)突發(fā)事件的嚴(yán)重性缺少認(rèn)知，如果沒(méi)有一套標(biāo)準(zhǔn)的征用和補(bǔ)償程序，很容易招致個(gè)人、組織以及其他機(jī)構(gòu)的抵觸與質(zhì)疑。此時(shí)，適當(dāng)?shù)某绦蛞?guī)定反而有助于促使行政機(jī)關(guān)有所依憑，排除外界的不當(dāng)干擾和阻力，通過(guò)執(zhí)行公眾認(rèn)可的法定程序來(lái)保障權(quán)力運(yùn)行的正當(dāng)與通暢，從而在有序、高效、經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上高效地完成應(yīng)急征用任務(wù)。

在我國(guó)應(yīng)急征用相關(guān)立法中，特別是“法律”層級(jí)，對(duì)程序性的規(guī)定往往付諸闕如(2)作為應(yīng)急征用法律制度體系的核心，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中僅籠統(tǒng)地規(guī)定了政府有征用財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，征用完畢后應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還或給予補(bǔ)償，對(duì)究竟應(yīng)當(dāng)如何實(shí)施征用的程序性規(guī)定基本處于空白狀態(tài)；《傳染病防治法》《國(guó)防動(dòng)員法》等特別法中同樣缺少關(guān)于征用程序的描述；《戒嚴(yán)法》雖然在第十七條中提出“實(shí)施征用應(yīng)當(dāng)開(kāi)具征用單據(jù)”，但并未載明開(kāi)具單據(jù)的期限、內(nèi)容、方式，征用程序細(xì)節(jié)規(guī)定仍顯不足。。即使在下一層級(jí)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)中，也鮮有直接規(guī)定應(yīng)急征用程序的條文。各行政機(jī)關(guān)對(duì)于在應(yīng)急征用及其補(bǔ)償過(guò)程中究竟應(yīng)遵循何種程序難以統(tǒng)一，對(duì)于同一問(wèn)題的規(guī)定可能存在較大差異，從而執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一、尺度不準(zhǔn)。至于程序設(shè)置本身是否合理，是否具有可操作性以及實(shí)際執(zhí)行情況完全依賴于地方政府和行政機(jī)關(guān)的法治觀念和立法、執(zhí)法水平，無(wú)法獲得法律的一致性保障。

三、完善進(jìn)路：基于責(zé)任規(guī)則的制度重塑

根據(jù)前文所述，為了使應(yīng)急征用事項(xiàng)能夠更好、更快地完成，避免無(wú)法達(dá)成協(xié)議而造成無(wú)效率資源配置，應(yīng)急征用不再適用一般行政征用先補(bǔ)償后征用的財(cái)產(chǎn)規(guī)則，而是轉(zhuǎn)向適用先征用后補(bǔ)償，允許行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制交易的責(zé)任規(guī)則。按照責(zé)任規(guī)則邏輯，緊急狀態(tài)下不應(yīng)當(dāng)賦予相對(duì)人定價(jià)權(quán)及交易權(quán)，行政機(jī)關(guān)出于維護(hù)公共利益之目的強(qiáng)制取得相對(duì)人的私有財(cái)產(chǎn)，只需要事后支付法定的價(jià)款來(lái)彌補(bǔ)其受損的權(quán)利即可。其構(gòu)筑的不是市場(chǎng)的自愿交易，而是一種帶有事后救濟(jì)性質(zhì)的強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓。在公共利益優(yōu)先的基本原則下，責(zé)任規(guī)則為提高應(yīng)急征用效率預(yù)留了充足的空間，而效率正是應(yīng)急征用工作中最為重要的一環(huán)。但是，責(zé)任規(guī)則同時(shí)也帶來(lái)了一個(gè)新的問(wèn)題——應(yīng)急征用的強(qiáng)制力使相對(duì)人的交易權(quán)和議價(jià)能力大幅度減弱，談判環(huán)節(jié)的缺失導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)償很難覆蓋相對(duì)人的實(shí)際損失。繼續(xù)沿用建立在財(cái)產(chǎn)規(guī)則基礎(chǔ)上的一般行政征用補(bǔ)償模式無(wú)法滿足相對(duì)人權(quán)利保護(hù)的需求。結(jié)合實(shí)踐中暴露的制度缺陷，從責(zé)任規(guī)則角度重塑應(yīng)急征用補(bǔ)償制度，對(duì)保護(hù)相對(duì)人利益、保障交易公平具有重要的應(yīng)急法治建構(gòu)意義。

(一)公平合理補(bǔ)償原則的重新定位

2020年，《民法典(總則編)》對(duì)原《物權(quán)法》做出了重大修改，在第一百一十七條中正式確立了公平合理的補(bǔ)償原則，成為現(xiàn)階段我國(guó)行政補(bǔ)償制度必須遵循的基本原則。但是，公平合理畢竟只是一種理念指導(dǎo)和價(jià)值取向，沒(méi)有直接給行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人劃定明確的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公平合理的理解很容易受身份、動(dòng)機(jī)、環(huán)境等多重因素的影響而在個(gè)案中產(chǎn)生偏差：一般行政征用中，只要雙方經(jīng)過(guò)談判達(dá)成一致，可以認(rèn)為雙方已經(jīng)充分地考慮了應(yīng)急征用補(bǔ)償相關(guān)因素，在公共利益和私人利益之間做出了權(quán)衡，結(jié)果即是公平合理的。但是，在應(yīng)急征用適用責(zé)任規(guī)則的語(yǔ)境下，相對(duì)人喪失了一般行政征用在事前(ex ante)通過(guò)談判保護(hù)自身財(cái)產(chǎn)法益的權(quán)利和機(jī)會(huì)，對(duì)等的就需要在事后(ex post)獲得比一般行政征用更多的救濟(jì)權(quán)利和機(jī)會(huì)，否則對(duì)相對(duì)人而言就是一種實(shí)質(zhì)的不公平。即使應(yīng)急征用和一般行政征用指向相同的法益，緊急狀態(tài)和常態(tài)時(shí)期私人法益上承載的社會(huì)義務(wù)，為社會(huì)公共利益所做犧牲的性質(zhì)也會(huì)有所差異。哪些犧牲應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償，哪些犧牲是公民的義務(wù)而不需要補(bǔ)償，這些都是合理補(bǔ)償所應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步考慮的因素。既然無(wú)法通過(guò)財(cái)產(chǎn)規(guī)則的談判方式解決公平與合理的問(wèn)題，就有必要結(jié)合應(yīng)急征用補(bǔ)償?shù)漠愘|(zhì)性特征，對(duì)公平合理補(bǔ)償原則做出更加精準(zhǔn)的定位。

1.以公允的市場(chǎng)價(jià)值(fair-market value)為標(biāo)準(zhǔn)。市場(chǎng)價(jià)值是指公開(kāi)的市場(chǎng)上在所有業(yè)主之間經(jīng)由公平談判達(dá)成的購(gòu)買者愿意給付和出售者愿意出讓的價(jià)格，能夠直觀反映征用行為造成相對(duì)人的實(shí)際損失?，F(xiàn)行的應(yīng)急立法并未涉及征用補(bǔ)償?shù)亩▋r(jià)問(wèn)題，如果行政機(jī)關(guān)出于節(jié)約財(cái)政資金或其他目的，罔顧財(cái)產(chǎn)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本和市場(chǎng)供需情況，濫用補(bǔ)償定價(jià)權(quán)，使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于相對(duì)人遭受的實(shí)際損害，不僅有悖于經(jīng)濟(jì)原理或市場(chǎng)原理，也會(huì)影響到市場(chǎng)交易秩序和民眾對(duì)政府的信賴?yán)?，造成?shí)質(zhì)意義上的不公平[10]。因此，立法必須明確，應(yīng)急征用造成財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)定，應(yīng)當(dāng)以建立在自由交易市場(chǎng)基礎(chǔ)上的，公允的市場(chǎng)價(jià)值(fair-market value)為標(biāo)準(zhǔn)，將定價(jià)權(quán)盡可能與行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)相剝離，盡量避免公權(quán)力對(duì)財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值認(rèn)定的過(guò)分干預(yù)；同時(shí)，借鑒美國(guó)等多數(shù)國(guó)家在司法實(shí)踐中形成的慣例，多是以財(cái)產(chǎn)征用決定作出之日作為確定公平市場(chǎng)價(jià)值的基準(zhǔn)時(shí)間，以此排除征用行為本身造成的價(jià)格干擾(3)如美國(guó)伊利諾州等州規(guī)定政府提出征用申請(qǐng)的日期為估價(jià)日期，一些司法判例也表明一般依征用的最后決定下達(dá)之日來(lái)確定市場(chǎng)價(jià)值；日本《土地征收法》、韓國(guó)《國(guó)土利用管理法》等立法則規(guī)定估價(jià)是以認(rèn)定公告之日為基準(zhǔn)。。如果因?yàn)檎饔脺p少了市場(chǎng)供應(yīng)致使財(cái)產(chǎn)價(jià)格發(fā)生上漲，在確定補(bǔ)償金額時(shí)也便于扣除因征用而增值的部分。

2.排除損益相抵部分。損益相抵是指受害人基于造成損害的同一原因得到利益的，應(yīng)將其所得利益從應(yīng)得補(bǔ)償金額中扣除[11]。應(yīng)急征用補(bǔ)償?shù)哪康脑谟趯?duì)相對(duì)人遭受的財(cái)產(chǎn)權(quán)利是實(shí)際損害進(jìn)行補(bǔ)償性的矯正，使其損益情況達(dá)到與其他社會(huì)個(gè)體平等的狀態(tài)。然而，在實(shí)踐中，應(yīng)急征用措施雖然會(huì)造成相對(duì)人的利益損失，但同時(shí)也可能使其從中受益，此時(shí)在確定實(shí)際損害時(shí)不能只考慮相對(duì)人的損失而不考慮收益，否則就違背了行政補(bǔ)償?shù)淖谥?，?duì)其他社會(huì)個(gè)體而言也是一種不公平(4)例如，某些酒店被長(zhǎng)期征用作為境外輸入人員的定點(diǎn)隔離場(chǎng)所，隔離期間的住宿、飲食、健康監(jiān)測(cè)等產(chǎn)生的費(fèi)用均由個(gè)人或政府承擔(dān)。隔離期間的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)普遍高于周邊同類酒店正常經(jīng)營(yíng)的門市價(jià)格，經(jīng)營(yíng)者可以從長(zhǎng)期承擔(dān)的隔離任務(wù)中獲取高入住率和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)帶來(lái)的額外收益；再如，出于謹(jǐn)慎考慮行政機(jī)關(guān)可能為某些征用標(biāo)的購(gòu)買保險(xiǎn)，在支付征用補(bǔ)償費(fèi)用時(shí)，需要排除相對(duì)人通過(guò)保險(xiǎn)途徑獲得的補(bǔ)償，否則就會(huì)出現(xiàn)重復(fù)補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。。因此，在確定征用物資的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需要將應(yīng)急征用給相對(duì)人帶來(lái)的實(shí)際收益排除在損害認(rèn)定范圍之外。

3.根據(jù)財(cái)產(chǎn)的存續(xù)狀態(tài)決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。基于征用財(cái)產(chǎn)的類型和使用情況的差異，財(cái)產(chǎn)征用完畢后可能具有不同的存續(xù)狀態(tài)。對(duì)于完全滅失或完全喪失使用價(jià)值的標(biāo)的，如食品、飲用水等消耗性物資，可以認(rèn)定為不再存在財(cái)產(chǎn)價(jià)值，應(yīng)依照市場(chǎng)價(jià)格給予全額補(bǔ)償。但是，如果標(biāo)的財(cái)產(chǎn)仍具有使用價(jià)值且具備返還可能，如征用的車輛、場(chǎng)地，則只有減值部分能夠認(rèn)定為實(shí)際損害，可以通過(guò)支付租賃費(fèi)用的形式予以部分補(bǔ)償。

(二)應(yīng)急征用補(bǔ)償范圍的界定

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)應(yīng)急征用權(quán)力的擴(kuò)張使相對(duì)人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利不可避免地受到更大范圍的克減，為了使其權(quán)利義務(wù)關(guān)系總體上達(dá)到一種衡平狀態(tài)，在補(bǔ)償階段有理由加強(qiáng)對(duì)相對(duì)人利益的彌補(bǔ)，盡可能覆蓋其全部損失。考慮到目前我國(guó)立法規(guī)定的應(yīng)急征用補(bǔ)償范圍過(guò)于狹窄，主要限于“現(xiàn)實(shí)、直接的損害”，未能有效覆蓋因財(cái)產(chǎn)權(quán)限制等情形造成的利益損失和其他間接損失，并且在各單行法之間缺乏一致性的問(wèn)題，在后續(xù)的立法工作中宜適度地?cái)U(kuò)大應(yīng)急征用補(bǔ)償范圍，這也符合公平合理原則的規(guī)范意涵。

1.應(yīng)急征用造成的直接經(jīng)濟(jì)損失。直接損失是指與應(yīng)急征用行為具有直接的因果關(guān)系的物質(zhì)損失，一般表現(xiàn)為相對(duì)人財(cái)產(chǎn)利益的實(shí)體損失，故對(duì)直接損失的補(bǔ)償又可以稱為“實(shí)體補(bǔ)償”。直接損失不僅包括因直接征用財(cái)產(chǎn)所導(dǎo)致的標(biāo)的物滅失、減少、毀損等，還應(yīng)包括因應(yīng)急征用行為所產(chǎn)生的全部直接的和確定的經(jīng)濟(jì)損失。前文所述禁止標(biāo)的財(cái)產(chǎn)的使用、收益，限制財(cái)產(chǎn)用途以及財(cái)產(chǎn)的排除等管制性征用措施，均是直接損失的主要表現(xiàn)形式，如企業(yè)停工停產(chǎn)的工資損失、店鋪停業(yè)租金損失、設(shè)備折舊費(fèi)用等已經(jīng)支出的或者必然支出的費(fèi)用。結(jié)合前文，對(duì)這類實(shí)體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的界定，一般是以征用決定做出時(shí)的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)。其補(bǔ)償目的主要在于回復(fù)相對(duì)人被剝奪、限制的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因此是一種客觀價(jià)值減損的補(bǔ)償。

2.應(yīng)急征用衍生的間接經(jīng)濟(jì)損失。相比于能夠以市場(chǎng)價(jià)值確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的直接損失，間接損失的補(bǔ)償是對(duì)預(yù)期收益的判斷，帶有很大的主觀性，不同當(dāng)事人在征用補(bǔ)償法律關(guān)系中基于不同的立場(chǎng)會(huì)做出傾向性不同的判斷。因此，間接損失補(bǔ)償在實(shí)際操作中仍然存在如何確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的法律適用難點(diǎn)。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，間接損失雖然是一種期待利益的損失，并沒(méi)有價(jià)值實(shí)體存在，但是，也同樣具有現(xiàn)實(shí)性和可預(yù)見(jiàn)性，實(shí)踐中完全可以通過(guò)事先約定、類比推理等方式來(lái)計(jì)算預(yù)期利益。具體而言，如果政府與相對(duì)人在應(yīng)急征用補(bǔ)償過(guò)程中約定了預(yù)期利益的補(bǔ)償額，就可以按照該數(shù)額予以認(rèn)定損失。例如，《上海市應(yīng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急征用補(bǔ)償實(shí)施辦法》第十一條規(guī)定了征用雙方可以通過(guò)協(xié)商和約定的方式確定補(bǔ)償費(fèi)用；如果事先沒(méi)有約定，那么，在同類個(gè)體能夠獲得比較穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)收益的情況下，可通過(guò)比照相同條件下相對(duì)人所能夠獲取的利益來(lái)確定應(yīng)補(bǔ)償?shù)念A(yù)期利益損失；當(dāng)無(wú)法進(jìn)行類比時(shí)，也可根據(jù)應(yīng)急處置的具體情況，在斟酌公益及私益后，以相對(duì)人請(qǐng)求賠償?shù)臄?shù)額為基礎(chǔ)，依據(jù)公平原則酌情確定補(bǔ)償費(fèi)用。

(三)應(yīng)急勞務(wù)征用補(bǔ)償范圍的延伸

應(yīng)急勞務(wù)征用作為應(yīng)急征用另一重要類型，不僅侵損財(cái)產(chǎn)法益，更侵損人身法益，而人身法益在我國(guó)的法律體系內(nèi)是不可交易的。這意味著即使對(duì)補(bǔ)償條款做出擴(kuò)大解釋，也只能停留在能夠預(yù)見(jiàn)到的財(cái)產(chǎn)損失風(fēng)險(xiǎn)，不能涵蓋人身?yè)p害的風(fēng)險(xiǎn)——畢竟勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)權(quán)之外的人身權(quán)利是無(wú)法產(chǎn)生預(yù)期收益，但是，又會(huì)現(xiàn)實(shí)地受到損害的。這是應(yīng)急勞務(wù)征用補(bǔ)償區(qū)別于應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償?shù)莫?dú)特特征，也是責(zé)任規(guī)則和財(cái)產(chǎn)規(guī)則無(wú)法解決的通病。如果不對(duì)人身法益做出補(bǔ)償，顯然有違公平合理補(bǔ)償原則的基本精神。因此，有必要對(duì)應(yīng)急勞務(wù)征用的補(bǔ)償范圍做出進(jìn)一步的界定，將補(bǔ)償范圍從財(cái)產(chǎn)法益延伸到人身法益。

1.勞動(dòng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。勞務(wù)具有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，政府應(yīng)急征用勞務(wù)同樣應(yīng)該予以補(bǔ)償[12]。依據(jù)公平合理的精神，對(duì)征用勞務(wù)的補(bǔ)償可以在結(jié)合相對(duì)人所處地區(qū)和行業(yè)的生產(chǎn)成本、平均工資水平、勞動(dòng)力的市場(chǎng)價(jià)值以及征用造成的實(shí)際損失，在預(yù)先簽訂勞務(wù)征用協(xié)議的過(guò)程中，約定統(tǒng)一的勞動(dòng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并向社會(huì)公開(kāi)。只要相對(duì)人提供的是同種勞動(dòng)，就應(yīng)當(dāng)遵循補(bǔ)償結(jié)果的一致性，保障勞動(dòng)者之間“經(jīng)濟(jì)上的同等性(financial equivalence)”。

2.特定的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。公平合理不僅要求補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，還應(yīng)當(dāng)盡可能覆蓋勞動(dòng)的人身依附性帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。由于勞務(wù)征用特有的人身?yè)p害后果，相對(duì)人在勞務(wù)征用中面臨的風(fēng)險(xiǎn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出財(cái)產(chǎn)征用，人身自由、生命健康等重要的人身權(quán)利均可能在征用過(guò)程中受到嚴(yán)重侵害。政府沒(méi)有理由要求個(gè)人為公共利益承受過(guò)多的犧牲和負(fù)擔(dān)，也不能將勞動(dòng)成本轉(zhuǎn)嫁到個(gè)人身上。個(gè)人甘冒風(fēng)險(xiǎn)為社會(huì)公共利益提供勞動(dòng)，根據(jù)行政法之公平正義觀，理應(yīng)得到高于一般勞動(dòng)收入的物質(zhì)補(bǔ)償，這既是對(duì)人身法益的尊重，是限制和防止征用權(quán)力濫用的基本路徑，更是對(duì)公民積極參與應(yīng)急治理、履行勞務(wù)征用義務(wù)的激勵(lì)(5)新冠肺炎疫情防控期間，中共中央發(fā)布的《中央應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于全面落實(shí)進(jìn)一步保護(hù)關(guān)心愛(ài)護(hù)醫(yī)護(hù)人員若干措施的通知》(國(guó)發(fā)明電〔2020〕5號(hào))提出要將一線工作人員臨時(shí)性工作補(bǔ)助相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)提高1倍，薪酬水平提高2倍，就蘊(yùn)含了對(duì)醫(yī)務(wù)人員人身?yè)p害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)木?。，?yīng)盡可能給予超過(guò)常態(tài)勞動(dòng)報(bào)酬的高額勞務(wù)補(bǔ)償，最大程度地發(fā)揮對(duì)勞動(dòng)人員的激勵(lì)作用。

(四)應(yīng)急征用補(bǔ)償程序的優(yōu)化

依托《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》《軍事征用法》等立法確立的一般行政征收征用程序?yàn)榛A(chǔ)，借鑒國(guó)外關(guān)于應(yīng)急征用補(bǔ)償?shù)某绦蛞?guī)定，可以通過(guò)以下幾個(gè)層面完善應(yīng)急征用補(bǔ)償?shù)某绦蚩刂疲?/p>

1.強(qiáng)化應(yīng)急征用補(bǔ)償?shù)囊缆殭?quán)性。應(yīng)急征用補(bǔ)償區(qū)別于一般行政征用補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)重要特點(diǎn)在于獲得補(bǔ)償需要“相對(duì)人的主動(dòng)”，但這種主動(dòng)并不具有當(dāng)然的合理性：補(bǔ)償不僅是相對(duì)人理應(yīng)獲得的救濟(jì)權(quán)利，也是征用主體必須履行的行為義務(wù)。如果只在相對(duì)人主動(dòng)提出申請(qǐng)的前提下才進(jìn)行補(bǔ)償，不申請(qǐng)就默示為放棄補(bǔ)償，本質(zhì)是政府將自身的一部分行為義務(wù)變相轉(zhuǎn)移給了相對(duì)人，相當(dāng)于間接剝奪了相對(duì)人應(yīng)得的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，增加了公民義務(wù)。既然應(yīng)急征用是政府依職權(quán)主動(dòng)做出的損益性行政行為，反過(guò)來(lái)又給相對(duì)人施加額外的行為義務(wù)，要求相對(duì)人必須自行申請(qǐng)補(bǔ)償，甚至限制提出申請(qǐng)的方式、期限，顯然有違公平合理的基本原則，也給相對(duì)人獲得補(bǔ)償帶來(lái)現(xiàn)實(shí)的困難，不利于補(bǔ)償救濟(jì)目的的實(shí)現(xiàn)。

考慮到補(bǔ)償是應(yīng)急征用相對(duì)人維護(hù)自身利益的僅有手段，有必要在后續(xù)的立法工作中強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行補(bǔ)償義務(wù)，依職權(quán)主動(dòng)做出補(bǔ)償決定并告知、送達(dá)相對(duì)人，并為之設(shè)定適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償履行期限。相對(duì)人可以根據(jù)補(bǔ)償決定隨時(shí)向征用主體領(lǐng)取補(bǔ)償款或提出異議，才能達(dá)到補(bǔ)償程序的高效和公正[13]。

2.設(shè)置應(yīng)急征用“臨時(shí)補(bǔ)償金”。緊急狀態(tài)下行政機(jī)關(guān)很難做到先補(bǔ)償后征用，或同時(shí)做出征用和補(bǔ)償決定，但如果未經(jīng)協(xié)商談判就直接征用財(cái)產(chǎn)，在行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的經(jīng)濟(jì)情況缺乏足夠了解的情況下，可能因掐斷相對(duì)人的收入來(lái)源給其正常生活帶來(lái)嚴(yán)重影響。這一問(wèn)題在法國(guó)的非常緊急征收補(bǔ)償程序中得到了有效的解決。法國(guó)1977年《公用征收法》的規(guī)定，相對(duì)人對(duì)于政府的緊急征收行為，可以預(yù)先向法院提出臨時(shí)補(bǔ)償申請(qǐng)，由法官裁判行政機(jī)關(guān)必須以支付臨時(shí)補(bǔ)償金為條件實(shí)施征收，事后再按照正常的征收補(bǔ)償程序進(jìn)行補(bǔ)償，避免個(gè)人在應(yīng)急征用期間的基本生活得不到保障，也有助于相對(duì)人配合行政機(jī)關(guān)快速取得財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

“臨時(shí)補(bǔ)償金”為我國(guó)應(yīng)急征用補(bǔ)償程序在不影響效率的同時(shí)保護(hù)相對(duì)人權(quán)益提供了一個(gè)改良思路。要求行政機(jī)關(guān)在應(yīng)急征用期間根據(jù)情況事先給予相對(duì)人一部分“臨時(shí)補(bǔ)償金”，事后再予以補(bǔ)足，既不會(huì)給行政機(jī)關(guān)造成過(guò)多的財(cái)政負(fù)擔(dān)，又能夠有效地緩解相對(duì)人因應(yīng)急征用造成的經(jīng)濟(jì)壓力，為其提供必要的生活保障?；诖?，可以在立法中明確行政機(jī)關(guān)出于應(yīng)急所需，有權(quán)對(duì)征用標(biāo)的先行占有，但是，為了保護(hù)相對(duì)人的利益，行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)相對(duì)人的實(shí)際需求，主動(dòng)或依申請(qǐng)?zhí)峁┮徊糠峙R補(bǔ)償金，來(lái)緩解相對(duì)人因財(cái)產(chǎn)利益損失而面臨的短期經(jīng)濟(jì)壓力，待征用事項(xiàng)完畢后再依程序進(jìn)行補(bǔ)償。

3.建立市場(chǎng)化的財(cái)產(chǎn)價(jià)值評(píng)估機(jī)制。根據(jù)“公平合理原則”和“依職權(quán)補(bǔ)償”的要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、范圍、方式等內(nèi)容主動(dòng)與相對(duì)人協(xié)商并予以公告，聽(tīng)取對(duì)方的意見(jiàn)，確保征用補(bǔ)償結(jié)果得到社會(huì)認(rèn)可，提高政府的公信力。在雙方無(wú)法及時(shí)達(dá)成協(xié)議或多數(shù)人認(rèn)為補(bǔ)償方案不合理的情況下，可以通過(guò)引入市場(chǎng)化的財(cái)產(chǎn)價(jià)值評(píng)估機(jī)制來(lái)解決爭(zhēng)議。

市場(chǎng)化意味著價(jià)值評(píng)估的公平與自由，是認(rèn)定“公允市場(chǎng)價(jià)值”的程序保障。目前，許多國(guó)家已經(jīng)確立了市場(chǎng)化的財(cái)產(chǎn)價(jià)值評(píng)估機(jī)制，如德國(guó)在不動(dòng)產(chǎn)征收過(guò)程中，可以由第三方“地價(jià)評(píng)估委員會(huì)”接受當(dāng)事人、利害關(guān)系人、法院以及有關(guān)行政機(jī)關(guān)的委托，來(lái)評(píng)定征收的補(bǔ)償額度[14]。法國(guó)則規(guī)定征用補(bǔ)償費(fèi)可以由省估價(jià)委員會(huì)確定，估價(jià)委員會(huì)的人員組成包括行政機(jī)關(guān)代表和工商企業(yè)同等數(shù)量代表，由雙方協(xié)商出能充分反映市場(chǎng)價(jià)格的補(bǔ)償金[15]。參照這一思路，政府可以在制定補(bǔ)償方案的過(guò)程中引入第三方價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，由評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)獨(dú)立、客觀、公正的原則對(duì)財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值做出評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果確定同類財(cái)產(chǎn)的基準(zhǔn)價(jià)格，作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重要參考依據(jù)。最終補(bǔ)償可以根據(jù)征用期間的市場(chǎng)供需情況等指標(biāo)向上浮動(dòng)，但不得低于基準(zhǔn)價(jià)格[16]。

四、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)代社會(huì)政府基于維護(hù)公共秩序、公共利益的應(yīng)急征用和公民權(quán)利保護(hù)之間存在張力，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)傳統(tǒng)應(yīng)急治理范式帶來(lái)的沖擊與挑戰(zhàn)，如何從制度設(shè)計(jì)、規(guī)制安排將應(yīng)急征用制度納入現(xiàn)代行政法治范疇，是行政法需要重視的理論和實(shí)踐課題。補(bǔ)償制度的完善能夠?yàn)檎惺箲?yīng)急征用權(quán)提供正當(dāng)性支撐，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，減少應(yīng)急征用引發(fā)的行政糾紛，也有助于監(jiān)督權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，防止對(duì)私法領(lǐng)域的過(guò)度干預(yù)，最終構(gòu)建起具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能的國(guó)家應(yīng)急治理機(jī)制，將緊急狀態(tài)下公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)落到實(shí)處。