肖金明 方 琨
(山東大學(xué) 法學(xué)院(威海),山東威海 264209)
黨的軍事法規(guī),即軍隊黨內(nèi)法規(guī),是規(guī)范軍隊黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動所依據(jù)的規(guī)章制度,是實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨對軍隊絕對領(lǐng)導(dǎo)的重要制度形式和規(guī)范形態(tài)。中國共產(chǎn)黨成立一百年來,適應(yīng)不同歷史時期形勢變化對軍隊黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)的需要,適應(yīng)不同歷史時期黨、軍隊和國家的使命任務(wù)、工作重心的需要,黨的軍事法規(guī)建設(shè)經(jīng)過百年探索和發(fā)展,不斷取得重大進展和歷史成就,在建黨百年之際已經(jīng)形成了以黨章為根本依循,由適用于軍隊黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則等構(gòu)成的比較完善的黨的軍事法規(guī)體系?;仡櫚倌陙睃h的軍事法規(guī)歷史發(fā)展,總結(jié)新民主主義革命時期的初創(chuàng)奠基、社會主義革命和建設(shè)時期的探索再創(chuàng)、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期的規(guī)范化建設(shè)、中國特色社會義新時代的體系化建構(gòu)等歷史階段上軍事法規(guī)建設(shè)的成就和經(jīng)驗,對于在形成比較完善的黨的軍事法規(guī)體系基礎(chǔ)上,進一步深化新時代依法治軍實踐,推進黨的軍事法規(guī)制度高水平建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展,形成更加完善的黨的軍事法規(guī)和法治體系,具有重要意義。
自鴉片戰(zhàn)爭以來,中國逐步淪為半殖民地半封建社會,面臨著西方列強的壓迫和舊政權(quán)的腐敗無能,為實現(xiàn)民族獨立、人民解放,中國共產(chǎn)黨應(yīng)運而生,承擔(dān)起救亡圖存的歷史使命,團結(jié)帶領(lǐng)中國人民進行了艱苦卓絕的斗爭,取得了新民主主義革命的偉大勝利。1939年10月,毛澤東同志在《〈共產(chǎn)黨人〉發(fā)刊詞》中總結(jié)中國革命斗爭的歷史經(jīng)驗時指出:“統(tǒng)一戰(zhàn)線、武裝斗爭、黨的建設(shè),是中國共產(chǎn)黨在中國革命中戰(zhàn)勝敵人的三個法寶?!?1)《毛澤東選集(第二卷)》,人民出版社1991年版,第606頁。這表明了在革命戰(zhàn)爭和軍隊建設(shè)中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)對人民戰(zhàn)爭和中國革命勝利的重大意義。通過黨的軍事法規(guī)加強和規(guī)范軍隊黨的建設(shè),實現(xiàn)和保障黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo),是中國共產(chǎn)黨團結(jié)帶領(lǐng)人民取得新民主主義革命勝利的重要經(jīng)驗之一。中國共產(chǎn)黨軍事法規(guī)旨在規(guī)范軍隊黨的建設(shè),為堅持黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)規(guī)范建構(gòu),其肇始于南昌起義,發(fā)展于三灣改編、古田會議等黨和軍隊重大建設(shè)進程中,豐富于新民主主義革命偉大實踐中。新民主主義革命時期黨的軍事法規(guī)初創(chuàng)成效,形成了“黨指揮槍”的思想原則、“政治建軍”的歷史傳統(tǒng),以及“加強紀律性”的獨特優(yōu)勢,為軍隊黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、規(guī)范化、科學(xué)化奠定了堅實的基礎(chǔ)。
1921年7月,中國共產(chǎn)黨第一次代表大會通過了黨的第一個黨綱,黨的綱領(lǐng)第一項規(guī)定“以無產(chǎn)階級革命軍隊推翻資產(chǎn)階級,由勞動階級重建國家,直至消滅階級差別”。在經(jīng)歷了大革命失敗后,中國共產(chǎn)黨進一步認識到加強人民軍隊建設(shè)的重要性和緊迫性。南昌起義是黨獨立領(lǐng)導(dǎo)革命戰(zhàn)爭和創(chuàng)建人民軍隊的基本標(biāo)志。在黨和革命事業(yè)遭遇嚴重危機的時刻,1927年8月,中共中央召開了關(guān)系黨和革命前途與命運的“八七會議”,確定了土地革命和武裝斗爭的總方針。毛澤東同志在“八七會議”上提出“須知政權(quán)是由槍桿子里取得的”(2)參見《中國共產(chǎn)黨歷史(1921-1949)》(第1卷下冊),中共黨史出版社2011年版,第508頁。的重要論斷,這是堅持黨對軍隊絕對領(lǐng)導(dǎo)根本原則的思想根源。
1927年9月,秋收起義后毛澤東同志主持對軍隊進行整編,領(lǐng)導(dǎo)了探索建設(shè)新型人民軍隊的“三灣改編”,進一步確立了“黨指揮槍”的原則,明確了黨對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和指揮權(quán)。1929年12月,紅軍第四軍召開黨的第九次代表大會,通過《中國共產(chǎn)黨紅軍第四軍第九次代表大會決議案》,即《古田會議決議》,明確黨是軍隊的“領(lǐng)導(dǎo)的中樞”,解決了中國共產(chǎn)黨從思想上、政治上和組織上全面掌握軍隊的根本問題,確立了黨對軍隊絕對領(lǐng)導(dǎo)的根本原則和基本制度。1938年11月,毛澤東同志在六屆六中全會的報告中明確提出黨指揮槍的原則。毛澤東在《戰(zhàn)爭和戰(zhàn)略問題》中指出:“在中國,主要的斗爭形式是戰(zhàn)爭,而主要的組織形式是軍隊。”同時,針對張國燾同黨爭兵權(quán)的歷史教訓(xùn),毛澤東指出:“共產(chǎn)黨員不爭個人兵權(quán)(決不能爭,再也不要學(xué)張國燾),但要爭黨的兵權(quán),要爭人民的兵權(quán)”以及“我們的原則是黨指揮槍,而決不容許槍指揮黨。”(3)《毛澤東選集(第二卷)》,人民出版社1991年版,第543頁,第546-547頁。解放戰(zhàn)爭時期,毛澤東再次強調(diào):“我全軍將士必須時刻牢記,我們是偉大的人民解放軍,是偉大的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的隊伍。只要我們時刻遵守黨的指示,我們就一定勝利。”(4)《毛澤東選集(第四卷)》,人民出版社1991年版,第1239頁。
與“黨指揮槍”思想原則相適應(yīng),中國共產(chǎn)黨始終高度重視黨與軍隊的關(guān)系,為保證黨對人民軍隊的領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)造性地形成了“政治建軍”的有效形式。早在南昌起義時,中國共產(chǎn)黨就注重軍隊組織建設(shè),將黨的組織(支部)建立在團一級。這是“政治建軍”歷史傳統(tǒng)的起源。但由于當(dāng)時連一級沒有黨的組織,連隊政治指導(dǎo)員只做宣傳教育工作,并無實際的官兵基礎(chǔ),這就難以實現(xiàn)黨對軍隊的全面有效掌握。秋收起義后的“三灣改編”通過在軍隊中建立黨組織,即在班排建立黨小組、在連隊建立黨支部以及營團建立黨的委員會,落實軍隊黨組織建設(shè)的規(guī)范要求,并在古田會議確立了思想建黨、政治建軍原則。1944年4月,毛澤東同志在修改中共中央西北局召開高級領(lǐng)導(dǎo)干部會議的《關(guān)于軍隊政治工作問題的報告》時,強調(diào)“中國共產(chǎn)黨從它參加與領(lǐng)導(dǎo)中國民族民主革命以來,從它參加與領(lǐng)導(dǎo)為這個民族民主革命而戰(zhàn)的革命軍隊以來,就創(chuàng)設(shè)了并發(fā)展了軍隊中的革命的政治工作”,以及“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命的政治工作是革命軍隊的生命線”。(5)中央檔案館:《中共中央文件選集(第十四冊)》,中共中央黨校出版社1991年版,第206-207頁。另外,中國共產(chǎn)黨為應(yīng)對革命戰(zhàn)爭對軍隊建設(shè)的嚴峻挑戰(zhàn)和考驗,強調(diào)軍隊思想宣傳教育工作,并且特別重視軍隊紀律和作風(fēng)建設(shè),以軍紀保證官兵行為規(guī)范,以建立良好軍地、軍民關(guān)系,確保人民軍隊的性質(zhì),維護和鞏固黨對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)。
堅持黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo),是新民主主義革命時期逐步明確的人民軍隊建設(shè)的根本原則,是黨的軍事制度、法規(guī)建設(shè)的主導(dǎo)思想。在“八七會議”“三灣改編”“古田會議”等重大歷史抉擇的基礎(chǔ)上,1933年2月,中國革命軍事委員會通過的《中華蘇維埃共和國工農(nóng)紅軍暫行法規(guī)》明確規(guī)定:“紅軍是中國共產(chǎn)黨歷史上有所覺悟的革命戰(zhàn)士所組成的武裝集團”,要求軍隊在黨的領(lǐng)導(dǎo)下嚴密組織和科學(xué)分工,使得“各級指揮員、工作人員、戰(zhàn)斗員的職責(zé)、工作范圍,必須在法規(guī)上有明確規(guī)定,使紅軍全部生活集體化、紀律化、科學(xué)化”。(6)《中國人民解放軍通鑒》,甘肅人民出版社1997年版,第305頁。1947年7月《中國人民解放軍黨委會條例草案(初稿)》進一步明確“中國共產(chǎn)黨對人民軍隊實行絕對領(lǐng)導(dǎo)”,并規(guī)定“在軍隊中設(shè)置各級黨委員會,而以黨委員會作為對軍隊之一切領(lǐng)導(dǎo)與團結(jié)的核心”。
遵循“黨指揮槍”思想原則指引,通過一系列制度建設(shè),包括黨的軍事法規(guī)建設(shè),創(chuàng)造性地推進軍隊黨的建設(shè)和政治建軍,以“支部建在連上”的組織措施、黨委制和報告制度等重要制度確保黨對人民軍隊絕對領(lǐng)導(dǎo)。在軍隊黨的組織建設(shè)上,“三灣改編”通過在軍隊中建立黨組織,即在班排建立黨小組、在連隊建立黨支部以及營團建立黨的委員會,落實軍隊黨組織建設(shè)的規(guī)范要求。在此基礎(chǔ)上,為在軍隊建設(shè)政治組織與政治機構(gòu),頒布了《中國工農(nóng)紅軍政治工作暫行條例(草案)》《中國工農(nóng)紅軍中黨的連支部及團委工作暫行組織條例(草案)》等黨內(nèi)法規(guī),明確軍隊的政治工作根本任務(wù)就是要鞏固中國共產(chǎn)黨對紅軍的領(lǐng)導(dǎo),明確黨是“紅軍中的政治指導(dǎo)員”與“紅軍政治路線及紀律的執(zhí)行者”,(7)姜思毅:《中國人民解放軍政治工作史(講義)》,中國人民解放軍政治學(xué)院出版社1984年版,第95-99頁。并設(shè)立政治委員、指導(dǎo)員、軍委委員會以及軍隊各級黨組織的制度。在軍隊黨的領(lǐng)導(dǎo)制度方面,在軍隊建立健全黨委制和報告制度,如1948年9月中共中央《關(guān)于健全黨委制的決定》規(guī)定:“黨委制是保證集體領(lǐng)導(dǎo)”“一切重要問題均須交由委員會討論,由到會人員充分發(fā)表意見,做出明確決定,然后分別執(zhí)行”。同年頒布《關(guān)于建立報告制度》《關(guān)于建立報告制度的補充指示》《各中央局、分局、前委應(yīng)向中央報告的事項》《中共中央、軍委關(guān)于嚴格執(zhí)行請示報告制度的指示》《關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》等,進一步保證了黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)。在軍隊黨的思想建設(shè)上,《古田會議決議》除明確黨是軍隊的“領(lǐng)導(dǎo)的中樞”,要求“黨對于軍事工作要有積極的注意和討論”以外,還通過規(guī)范加強軍隊的黨員思想教育建設(shè),“使黨員的思想和黨內(nèi)的生活都政治化、科學(xué)化”,從規(guī)范上肅清過去不良風(fēng)氣、完成黨領(lǐng)導(dǎo)軍隊、加強軍隊黨的建設(shè)的制度建構(gòu)。此外,還通過《中央軍委、軍委總政關(guān)于軍隊干部教育的指示》(第一號至第五號)等(8)參見中央檔案館:《中共中央文件選集(第十三冊)》,中共中央黨校出版社1991年版,第317-346頁。系列黨的軍事法規(guī)實現(xiàn)規(guī)范建構(gòu),加強軍隊黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的教育培訓(xùn)與相關(guān)的政治工作,完善軍隊黨的建設(shè)制度體系。
在革命初期與軍隊建立之初,中國共產(chǎn)黨就極為重視軍隊紀律建設(shè)與作風(fēng)建設(shè)。早在1929年6月,毛澤東就提出,“軍紀問題是紅軍一個很大的政治問題”,且“稍微進步一點的軍隊,就需要規(guī)律化”。(9)中共中央文獻研究室:《毛澤東文集(第一卷)》,人民出版社1993年版,第69-70頁。為此,毛澤東等黨和軍隊領(lǐng)導(dǎo)人在土地革命戰(zhàn)爭時期為軍隊制定紀律條例,不僅在《古田會議決議》中確立軍隊的紀律制度,而且將“紅軍紀律”延伸至“紅軍法規(guī)”,并于1933年8月由中革軍委頒布《工農(nóng)紅軍紀律暫行條令》,強調(diào)“紅軍紀律”是紅軍的命脈,全體紅軍要遵守紀律。隨后,毛澤東更在解放戰(zhàn)爭中指出,“我黨我軍仍須穩(wěn)步前進,不驕不躁,以求全勝”以及“加強紀律性,革命無不勝?!?10)中共中央文獻研究室:《毛澤東文集(第五卷)》,人民出版社1996年版,第193-194頁。為此,在這一時期黨相繼頒布了一系列訓(xùn)令、決定和指示等,如《關(guān)于重行頒布三大紀律八項注意的訓(xùn)令》《關(guān)于城市駐軍紀律問題的決定》《關(guān)于入城部隊遵守城市紀律的指示》等。毫無疑問,加強軍隊紀律建設(shè),既是保持軍隊優(yōu)良作風(fēng)和戰(zhàn)斗力的保證,也是實現(xiàn)黨對軍隊絕對領(lǐng)導(dǎo)的根本制度保障。
與時俱進,適勢而變。中國共產(chǎn)黨團結(jié)帶領(lǐng)中國人民,浴血奮戰(zhàn)、百折不撓,創(chuàng)造了新民主主義革命的偉大成就,建立了人民當(dāng)家作主的中華人民共和國,中國共產(chǎn)黨成為領(lǐng)導(dǎo)全國政權(quán)的執(zhí)政黨。在全國執(zhí)政條件下,在社會主義革命和建設(shè)形勢變化中,如何加強黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo),實現(xiàn)從革命黨到執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變;如何加強對人民政權(quán)和人民軍隊的領(lǐng)導(dǎo)、加強軍隊黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo),實現(xiàn)適應(yīng)革命戰(zhàn)爭需要的軍隊向適應(yīng)和平建設(shè)需要的軍隊轉(zhuǎn)變,如何在完成社會主義革命、確立社會主義制度、推進社會主義建設(shè)的歷史進程中,構(gòu)建黨和國家的軍事制度,尤其是軍事領(lǐng)導(dǎo)和指揮體制,實現(xiàn)黨與國家和軍隊關(guān)系的制度化、規(guī)范化,等等,都需要重視黨內(nèi)法規(guī)在制度和體制構(gòu)建中的基礎(chǔ)作用,在黨的軍事法規(guī)建設(shè)上作出新的探索,實現(xiàn)黨的軍事理論、軍事制度和軍事實踐的再探索。
新中國成立后,黨和軍隊的使命任務(wù)、工作重心發(fā)生重大變化,軍隊發(fā)生重大歷史整合,從野戰(zhàn)軍、游擊隊整合為正規(guī)軍,從武器相對簡單落后的單一兵種整合為具有現(xiàn)代化武裝的諸兵種合成軍隊,(11)參見張建田:《中國軍事法學(xué)研究的回顧與思考》,法律出版社2003年版,第236頁。成為國家重要主體部分,在社會主義革命和社會主義建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用。構(gòu)建以黨與國家和軍隊關(guān)系為基礎(chǔ)的黨和國家軍事領(lǐng)導(dǎo)和指揮體制,成為社會主義革命和建設(shè)時期的重大政治命題。堅持黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)是新形勢下黨的軍事法規(guī)的根本原則,以此為基礎(chǔ)規(guī)范展開黨的軍事法規(guī)建設(shè),為軍隊黨的建設(shè),黨和國家軍事體制建設(shè)等提供了規(guī)范依據(jù),為實現(xiàn)黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)提供了制度保障。新形勢下黨的軍事法規(guī)建設(shè)的探索過程,也是黨和國家軍事領(lǐng)導(dǎo)體制的確立過程。
新中國成立之時,軍事體制作為新政權(quán)的組成部分,由《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》《中央人民政府組織法》確立?!豆餐V領(lǐng)》專章規(guī)定“軍事制度”,其中第二十條規(guī)定:“中華人民共和國建立統(tǒng)一的軍隊,即人民解放軍和人民公安部隊受中央人民政府人民革命軍事委員會統(tǒng)率,實行統(tǒng)一的指揮,統(tǒng)一的制度,統(tǒng)一的編制,統(tǒng)一的紀律?!薄墩M織法》第五條規(guī)定“組織人民革命軍事委員會,以為國家軍事的最高統(tǒng)轄機關(guān)”,并專章規(guī)定人民革命軍事委員會,其中第二十三條規(guī)定:“人民革命軍事委員會統(tǒng)一管轄并指揮全國人民解放軍和其他人民武裝力量。”中央人民政府設(shè)立了人民革命軍事委員會領(lǐng)導(dǎo)人民武裝力量的軍事指揮體制一直延續(xù)至1954年。1954年9月,中共中央頒布《關(guān)于成立黨的軍事委員會的決議》,設(shè)立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)軍隊的中央軍事委員會,并規(guī)定中央軍委主席是全軍統(tǒng)帥,由此形成了黨政軍一體的軍事體制。黨的八大黨章明確規(guī)定:“中國人民解放軍總政治部在中央委員會的領(lǐng)導(dǎo)下,管理軍隊中的黨的思想工作和組織工作”。即使軍隊受到“文化大革命”沖擊,黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)也沒有動搖,黨的九大與十大的黨章就分別規(guī)定軍隊“必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)”和強調(diào)“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”。這一時期軍隊建設(shè)和軍事工作主要以“以共產(chǎn)黨的政策以及人民政府與人民解放軍所已發(fā)布的各種綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決定作依據(jù)”,(12)中央檔案館:《中共中央文件選集(第十八冊)》,中共中央黨校出版社1992年版,第152頁。這是黨政軍一體模式的必然要求和結(jié)果。黨領(lǐng)導(dǎo)軍隊的正規(guī)化建設(shè),就是要求“統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一訓(xùn)練和統(tǒng)一紀律,具有相應(yīng)的條令、條例和規(guī)定?!?13)參見彭德懷:《為中國人民解放軍的現(xiàn)代化而斗爭》,載《彭德懷著作匯編(下冊)》,學(xué)苑音像出版社2004年版,第98頁。黨和政府共同制定頒布《關(guān)于處理軍隊干部轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)的聯(lián)合指示》等關(guān)于軍隊士兵積極參加生產(chǎn)建設(shè)、退伍復(fù)員復(fù)工、教育安置以及撫恤等規(guī)范性文件。1958年4月,《關(guān)于加強地方黨委對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)和密切地方黨委同軍隊關(guān)系的指示》提出,軍隊繼續(xù)實行黨領(lǐng)導(dǎo)下軍事系統(tǒng)與地方黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo)機制,從而促進國家國防經(jīng)濟建設(shè)。
新形勢下黨的軍事法規(guī)建設(shè)堅持“黨指揮槍”的根本原則,堅持政治建軍的根本方針,保證軍隊建設(shè)的正確政治方向,確保黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo),這是新民主主義革命時期黨的軍事法規(guī)建設(shè)基本經(jīng)驗。1952年12月中國共產(chǎn)黨發(fā)出《關(guān)于建立各級人民武裝委員會的決定》,1954年4月頒布《中國共產(chǎn)黨軍隊委員會條例》,1961年11月頒布《連隊黨支部工作條例》并轉(zhuǎn)發(fā)《中共中央組織部關(guān)于加強對黨員的教育管理工作的報告》,強調(diào)軍隊要“針對每一個基層組織的具體情況,分別確定工作的重點和步驟”,通過加強軍隊黨支部書記的培訓(xùn)教育工作,實現(xiàn)軍隊“緊緊地依靠黨的基層組織”。(14)參見中共中央文獻研究室:《建國以來重要文獻選編(第13冊)》,中央文獻出版社1996年版,第763頁;《中國人民解放軍通鑒》,甘肅人民出版社1997年版,第1857-1858頁。在黨的軍事法規(guī)建設(shè)中,始終將軍隊思想政治工作制度化、規(guī)范化擺在首位。毛澤東同志指出,“中國共產(chǎn)黨在中國人民解放軍中的政治工作,是我軍的生命線”,是“現(xiàn)代化正規(guī)化建設(shè)中政治工作的具體指針”。(15)軍事科學(xué)院軍事歷史研究部:《中國人民解放軍六十年大事記(1927-1987)》,軍事科學(xué)出版社1988年版,第523-524頁,第536頁。1954年4月制定頒布《中國人民解放軍政治工作條例(草案)》《中國人民解放軍政治委員工作條例》《中國人民解放軍連隊政治指導(dǎo)員工作條例》。中央軍委在1960年10月頒布《關(guān)于加強軍隊政治思想工作的決議》,明確要求“把黨支部建設(shè)成為堅強的戰(zhàn)斗堡壘”,在軍隊積極加強黨組織建設(shè)、發(fā)展黨員、健全黨的生活、堅持黨課制度等,并在1963年發(fā)布首個《中國人民解放軍政治工作條例》。
1954年4月制定頒布《中國人民解放軍政治工作條例(草案)》規(guī)定:“中國人民解放軍是中華人民共和國的武裝力量,是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、保衛(wèi)祖國、服務(wù)于人民革命斗爭和國家建設(shè)需要的人民軍隊”“確定黨委統(tǒng)一的具體的領(lǐng)導(dǎo)下的首長負責(zé)制,為黨對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)制度”。為維護黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)地位,1950年5月,針對黨和軍隊存在的問題,中國共產(chǎn)黨發(fā)出《關(guān)于在全黨全軍開展整風(fēng)運動的指示》,要求在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下全黨全軍進行整黨整風(fēng)運動,加強黨的自身建設(shè)、鞏固執(zhí)政基礎(chǔ),在軍隊“建立健全各級黨委管理黨員和支部的機構(gòu)”,加強“經(jīng)常的思想政治教育”。(16)參見中共中央文獻研究室:《建國以來重要文獻選編(第5冊)》,中央文獻出版社1992版,第209-210頁。由此,黨開展的整黨整風(fēng)運動,逐步成為一種穩(wěn)定持續(xù)的制度方式,使得黨在較短時間內(nèi)有效地完成對新中國進行整合以及實現(xiàn)黨的目標(biāo),為軍隊黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)提供規(guī)范依據(jù)和制度實踐。另外,為加強軍隊紀律建設(shè),黨還在1949年11月發(fā)布《關(guān)于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》,在軍隊團級以上設(shè)置黨的紀律檢查委員會,開展紀律建設(shè)與作風(fēng)建設(shè),并在1952年4月由中央軍委總政治部配套頒布《關(guān)于軍隊黨內(nèi)處分的暫行辦法》,明確軍隊內(nèi)的黨員、黨組織紀律處分的種類與權(quán)限等問題。
中共十一屆三中全會以來,隨著改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)不斷推進,黨和國家制度改革提上議事日程,中共十一屆三中全會作出恢復(fù)和加強社會主義民主法制建設(shè)的重大決策部署,在黨和國家制度建設(shè)上,除加強國家立法外,特別強調(diào)“國要有國法,黨要有黨規(guī)黨法”“沒有黨規(guī)黨法,國法就很難保障”(17)參見《鄧小平文選(第二卷)》,人民出版社1993年版,第146-147頁,第321頁。。中共第十二次全國代表大會修改黨章,中央制定《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》,構(gòu)成新的歷史時期黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范化建設(shè)的良好開端。尤其是1990年7月出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》為黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范化建設(shè)提供了制度保障。隨著黨和國家制度改革不斷深入,黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范化建設(shè)不斷推進,黨的軍事法規(guī)建設(shè)也進入規(guī)范化狀態(tài)。1988年12月,中央軍委《關(guān)于1989年全軍工作指示》提出黨領(lǐng)導(dǎo)軍隊進行現(xiàn)代化正規(guī)化建設(shè),堅持依法治軍、從嚴治軍,對黨的軍事法規(guī)建設(shè)提出了新要求。根據(jù)1990年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》規(guī)定,中央軍委及其總政治部依照該條例開展制定軍隊黨內(nèi)法規(guī)的活動,為加快推進黨的軍事法規(guī)規(guī)范化建設(shè)提供了制度保障。
黨的軍事法規(guī)規(guī)范化建設(shè)首先表現(xiàn)在黨的軍事法規(guī)與國家軍事法律的關(guān)系上。黨的軍事法規(guī)是以黨章為根本的規(guī)范軍隊黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動的專門規(guī)章制度,而國家軍事法律是指以憲法為根本的由國家制定或認可并由國家強制力保證實施,對軍事權(quán)加以規(guī)范的法律規(guī)范。黨的軍事法規(guī)與國家軍事法律在規(guī)范概念、制定主體、規(guī)范淵源、規(guī)范性質(zhì)、規(guī)范內(nèi)容等方面存在差別,國防和軍隊建設(shè)領(lǐng)域的黨規(guī)國法兩者不能相互替代,它們分工負責(zé)協(xié)同,需要相互銜接協(xié)調(diào)。
兩者的差別首先體現(xiàn)在制定主體維度上。中共十二大修改后的黨章明確規(guī)定“中國人民解放軍總政治部是中央軍事委員會的政治工作機關(guān),負責(zé)管理軍隊中黨的工作和政治工作。軍隊中黨的組織體制和機構(gòu),由中央軍事委員會作出規(guī)定”,1990年7月頒布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》則規(guī)定了中央軍委及其總政治部的軍隊黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán),中央軍委及其總政治部是黨的軍事法規(guī)的制定主體。國家軍事法律制定主體則是中華人民共和國中央軍事委員會、全國人大及其常委會、國務(wù)院等;其次,體現(xiàn)在規(guī)范性質(zhì)維度上。黨的軍事法規(guī)屬于黨內(nèi)法規(guī)范疇,是國防和軍隊建設(shè)領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)。而國家軍事法律屬于國家法律的范疇,是國家軍事立法的產(chǎn)物。依據(jù)《中華人民共和國立法法》規(guī)定,廣義的國家軍事法律還包括軍事法規(guī)、軍事規(guī)章、軍事條例、軍事規(guī)范性文件等;再次,體現(xiàn)在規(guī)范內(nèi)容維度上。黨的軍事法規(guī)旨在規(guī)范軍隊黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動,如軍隊黨的思想建設(shè)、政治建設(shè)、組織建設(shè)、制度建設(shè)、紀律建設(shè)與作風(fēng)建設(shè)等,從而實現(xiàn)黨對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范化和法規(guī)化,不斷夯實黨對軍隊絕對領(lǐng)導(dǎo)的制度規(guī)范基礎(chǔ)。而國家軍事法律就更側(cè)重對國防軍事建設(shè)、武裝力量建設(shè)領(lǐng)域、國防科技建設(shè)、國防生產(chǎn)和教育等方面進行規(guī)范,涵蓋軍隊編制體制、組織指揮、作戰(zhàn)訓(xùn)練、執(zhí)行勤務(wù)、后勤保障、軍事科研等多個方面內(nèi)容。(18)參見薛剛凌、肖鳳城主編:《軍事法學(xué)(第二版)》,法律出版社2016年版,第25-26頁;王永振、周健主編:《軍事法學(xué)》,法律出版社2014年版,第21-23頁。整體而言,黨的軍事法規(guī)和國家軍事法律都是我國軍事領(lǐng)域的基本規(guī)范,共同保障黨對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和指揮權(quán),確保黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo),同屬于中國特色社會主義法治體系的重要組成部分,兩者構(gòu)成特殊領(lǐng)域的黨規(guī)和國法體系,一體同構(gòu)中國特色軍事法制度體系和軍事法治體系。
根據(jù)新的歷史時期依法治軍、從嚴治軍的要求,1990年4月,中央軍委發(fā)布《中國人民解放軍軍事立法程序暫行條例》,目的是推進軍隊立法程序科學(xué)化、制度化、規(guī)范化。2002年4月出臺的《軍事法規(guī)軍事規(guī)章制定條例》,目的更加明確,即為了規(guī)范軍事法規(guī)、軍事規(guī)章的制定、修改和廢止活動,保證軍事法規(guī)、軍事規(guī)章質(zhì)量,推進依法治軍。為此,對包括權(quán)限、計劃、起草、審查、決定與發(fā)布、備案、修改與廢止、適用與解釋、體例規(guī)范等,作出了明確規(guī)定。這無疑屬于國家立法范疇和國家法律體系,但卻不僅對軍事法規(guī)軍事規(guī)章制定具有約束作用,對黨的軍事法規(guī)的制定也具有重要影響。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》作為黨內(nèi)“立法法”,為推進黨內(nèi)法規(guī)制定程序科學(xué)化、規(guī)范化,第一次對黨內(nèi)法規(guī)概念作出明確規(guī)定,黨內(nèi)法規(guī)成為一個更具規(guī)范性、更加制度化的概念,(19)1990年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》相對清晰地界定了“黨內(nèi)法規(guī)”的定義、內(nèi)容、原則、制定主體、規(guī)范特征以及等級體系,“黨內(nèi)法規(guī)”概念真正具有了制度意義和規(guī)范功能,成為識別既有黨內(nèi)法規(guī)的工具,也是規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定的依據(jù)和基礎(chǔ)。自此,“黨內(nèi)法規(guī)”概念在黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)中頻繁出現(xiàn),在一定程度上標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的規(guī)范化、程序化。還規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的形式、規(guī)劃、起草、審定、發(fā)布以及權(quán)限等,有力推動著黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)走向制度化、規(guī)范化、程序化。中央軍委及其政治部參照該條例制定黨的軍事法規(guī),實際上將黨的軍事法規(guī)規(guī)范化建設(shè)納入了整個黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范化建設(shè)進程。另外,根據(jù)該暫行條例,中共中央辦公廳發(fā)布《關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)備案工作有關(guān)問題的通知》,啟動黨內(nèi)法規(guī)備案工作,為黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范化建設(shè)確立了明確標(biāo)準(zhǔn)和約束機制,對黨的軍事法規(guī)規(guī)范化建設(shè)產(chǎn)生了積極影響。
改革開放以來,在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程中,與國家和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)相適應(yīng)的黨的軍事法規(guī)規(guī)范化建設(shè),充分反映了這一歷史時期軍隊黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)實踐經(jīng)驗,充分體現(xiàn)了新時期從嚴治軍、依法治軍的基本規(guī)律,為妥善處理軍隊黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)過程中出現(xiàn)的新問題、新情況提供重要的規(guī)范指引,為黨領(lǐng)導(dǎo)軍隊提高靈活高效的統(tǒng)一性、快速靈活的機動性、嚴密準(zhǔn)確的協(xié)同性,為實現(xiàn)國防和軍隊的正規(guī)化、現(xiàn)代化建設(shè)提供有力的制度保障。毫無疑問,新的歷史時期黨的軍事法規(guī)規(guī)范化建設(shè)及其取得的重大成就,為新時代黨的軍事法規(guī)體系化建設(shè)奠定了堅實的基礎(chǔ)。
堅持黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)是黨的軍事法規(guī)的根本原則,軍隊黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范體系建設(shè)緊緊圍繞黨對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和指揮權(quán)展開,如黨領(lǐng)導(dǎo)軍隊訓(xùn)練、民兵工作以及完善軍隊工作程序機制等內(nèi)容。這些領(lǐng)域的規(guī)范建設(shè)不僅是軍隊工作的重要組成,而且體現(xiàn)黨對軍隊的直接領(lǐng)導(dǎo),更是軍隊重要的政治工作。例如,1978年10月、1990年12月先后制定修改的《民兵工作條例》,規(guī)定軍隊與地方黨委的民兵工作任務(wù)、踐行黨的“兵民是勝利之本”思想路線;再如,1990年4月中央軍委頒發(fā)《中國人民解放軍軍事訓(xùn)練條例》,明確黨“把軍事訓(xùn)練擺在戰(zhàn)略地位”的主張,規(guī)定“軍事訓(xùn)練必須堅持堅定正確的政治方向,堅持為軍隊建設(shè)服務(wù),保持部隊的高度集中統(tǒng)一,保證黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)”,(20)參見年福純主編:《新形勢下軍隊思想政治建設(shè)的科學(xué)指南》,軍事科學(xué)出版社2010年版,第161-164頁;《中國人民解放軍通鑒》,甘肅人民出版社1997年版,第2569頁。以及加強黨領(lǐng)導(dǎo)下軍隊訓(xùn)練的正規(guī)化和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)。
同時,“軍隊黨的建設(shè)充分把握機遇”,“把黨的建設(shè)作為軍隊建設(shè)全局性任務(wù)”(21)參見國防大學(xué)黨史黨建政治工作教研室編:《新時期軍隊黨的建設(shè)研究》,國防大學(xué)出版社1997年版,第46-47頁。,黨的軍事法規(guī)規(guī)范化建設(shè)不斷取得新的進展,主要體現(xiàn)在如下幾個方面:一是關(guān)于軍隊黨的政治建設(shè)和思想建設(shè)的規(guī)范。為確保黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)以及貫徹落實黨的思想、方針、政策、路線,必須堅持軍隊黨的政治建設(shè),1983年頒布試行新修改的《中國人民解放軍政治工作條例》,并先后在1990年、1995年、2003年對政工條例進行修改完善,2011年頒布《民兵政治工作規(guī)定》《中國人民解放軍預(yù)備役部隊政治工作規(guī)定》,為軍隊黨的思想政治建設(shè)提供規(guī)范依據(jù)。此外,1982年7月頒布《連隊管理教育工作若干規(guī)定》,1994年2月頒布《關(guān)于加強和改進基層思想政治教育的若干規(guī)定(試行)》,2004年頒布《關(guān)于加強軍隊高中級干部教育管理的若干規(guī)定》(22)參見王雙牛:《加強高中級干部管理的歷史脈絡(luò)》,載《解放軍報》2014年12月19日,第6版。等等,通過系列規(guī)范加強軍隊黨的思想教育,提高黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的思想水平,切實加強和有效推進了軍隊的政治建設(shè)和思想建設(shè)。二是關(guān)于軍隊黨的組織建設(shè)與制度建設(shè)的規(guī)范。1986年1月中央軍委發(fā)布《關(guān)于團以下單位整黨工作部署和通知》,展開軍隊團以下的組織制度整理工作;1997年頒布《中國人民解放軍團級以上領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任免暫行條例》、2005年頒布《中國共產(chǎn)黨軍隊支部工作條例》、2008年頒布《中國人民解放軍軍人委員會工作條例》以及2011年頒布《中國共產(chǎn)黨軍隊委員會工作條例》,進一步加強了軍隊黨的組織建設(shè)制度化、法規(guī)化。三是關(guān)于軍隊黨的紀律建設(shè)與作風(fēng)建設(shè)的規(guī)范。1978年9月頒布《關(guān)于團以上各級黨委成立紀律檢查委員會的通知》,1998年發(fā)布《關(guān)于軍隊武警隊伍政法機關(guān)不再從事經(jīng)商活動的通知》,2010年頒布《中國共產(chǎn)黨軍隊紀律檢查委員會工作條例》,2011年相繼發(fā)布《軍隊黨組織實施黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)定(試行)》《軍隊黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干規(guī)定》等等,有力地推動了新時期軍隊紀律和作風(fēng)建設(shè)。
中共十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè),努力“補齊黨建方面的法規(guī)制度短板”,(23)《習(xí)近平就加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出重要指示強調(diào) 堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)》,載《理論導(dǎo)刊》2016年第12期。建設(shè)更加完善的黨內(nèi)法規(guī)體系,其中包括不斷完善黨的軍事法規(guī)體系。尤其是適應(yīng)國防和軍隊改革全面深化、依規(guī)依法治軍實踐全面深入的需要,黨的軍事政策制度體系不斷完善,黨的軍事法規(guī)體系化建設(shè)不斷加快,為形成更加完善的黨的軍事法規(guī)體系、建設(shè)新時代中國特色軍事法治奠定了堅實的基礎(chǔ)。
新時代黨的軍事法規(guī)體系化建設(shè)始終遵循習(xí)近平強軍思想,堅持以習(xí)近平總書記關(guān)于依法治軍的重要論述為指導(dǎo)。中共十八大以來,中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平同志就依法治軍、加強黨的軍事法規(guī)建設(shè)作出了一系列重要論述,如“黨對人民軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)是人民軍隊的建軍之本、強軍之魂”“健全人民軍隊黨的建設(shè)制度體系”“把黨對人民軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)貫徹到軍隊建設(shè)各領(lǐng)域全過程”(24)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》,載《人民日報》2019年11月6日,第01版?!耙哟笠婪ㄖ诬姽ぷ髁Χ?強化法治信仰和法治思維,加快構(gòu)建中國特色軍事法治體系”(25)《十九大以來習(xí)近平關(guān)于強軍的重要論述》,載《網(wǎng)信軍民融合》2019年第8期?!叭婕訌娷娛轮卫怼薄凹訌娨婪ㄖ诬姍C制建設(shè)和戰(zhàn)略規(guī)劃”(26)習(xí)近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》,載《人民日報》2022年10月26日,第01版。等。這些重要論述既是習(xí)近平強軍思想的重要組成部分,也是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容,全面和深刻回應(yīng)了“強軍強什么、怎么樣強軍”的時代命題,明確了“建設(shè)一支聽黨指揮、能打勝仗、作風(fēng)優(yōu)良的人民軍隊”的強軍目標(biāo),“推進政治建軍、改革強軍、科技強軍、人才強軍、依法治軍”的建軍強軍治軍路徑,(27)《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》,載《人民日報》2021年11月17日,第01版。為新時代黨的軍事法規(guī)體系建設(shè)提供了根本思想依循。
新時代軍隊和國防改革尤其是軍隊體制改革,對黨的軍事法規(guī)制定工作特別是黨的軍事立規(guī)體系產(chǎn)生了重要影響,為黨的軍事法規(guī)體系化建設(shè)提供了體制和機制保障。在新時代國防和軍隊改革中,黨的軍事體制發(fā)生重大變化,在由總部制到多部門制的體制改革中,原中央軍委總政治部撤銷,關(guān)于軍隊黨的工作和政治工作職能變化為由中央軍委直接負責(zé)。(28)參見本書編寫組編著:《十九大黨章修正案學(xué)習(xí)問答》,黨建讀物出版社2017年版,第147-149頁。改革成果載入中共十九大、二十大黨章:“中央軍事委員會負責(zé)軍隊中黨的工作和政治工作,對軍隊中黨的組織體制和機構(gòu)作出規(guī)定”,從而明確中央軍委建軍治軍的重要職能,原有中央軍委及其總政治部負責(zé)的軍隊黨內(nèi)法規(guī)制定工作集中到中央軍委負責(zé)。2019年9月修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定:“軍隊黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)定,由中央軍事委員會根據(jù)本條例制定?!秉h的軍事立規(guī)體系化構(gòu)建重在強化中央軍委的立規(guī)職能。與此同時,針對軍隊黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動的復(fù)雜性與專業(yè)性,中央軍委內(nèi)設(shè)組織機構(gòu),包括中央軍委政治工作部、紀律檢查委員會、政法委員會等,這些政治機關(guān)是貫徹落實中央軍委制定的黨的軍事法規(guī)的重要主體,可以制定相應(yīng)的黨的軍事規(guī)范性文件,并在黨的軍事法規(guī)進一步細化、解釋和執(zhí)行中發(fā)揮作用。另外,在軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建的新格局中,軍隊黨的戰(zhàn)區(qū)委員會、軍兵種委員會作為黨的派出機關(guān),是堅持黨對軍隊絕對領(lǐng)導(dǎo)的重要組織機構(gòu),依據(jù)中央軍委制定的黨的軍事法規(guī)制定和完善相應(yīng)配套的黨的軍事規(guī)范性文件,以及制定與國家軍事法律相配套的軍事規(guī)章和軍事規(guī)范性文件,保證黨的軍事法規(guī)和國家軍事法律的具體化、精細化、更加銜接和協(xié)調(diào)。毫無疑問,黨的軍事立規(guī)體系化安排有利于促進黨的軍事法規(guī)一體化建設(shè),推進黨的軍事法規(guī)建設(shè)體系化和科學(xué)化,維護黨的軍事法規(guī)的統(tǒng)一性和權(quán)威性。
中共十八大以來,全面深化國防和軍隊改革不僅為黨的軍事法規(guī)體系化建設(shè)提供了體制和機制保障,也對軍事法規(guī)體系化提出了更高的要求。以習(xí)近平同志為核心的黨中央和中央軍委堅持頂層設(shè)計、科學(xué)規(guī)劃、系統(tǒng)推進,黨的軍事法規(guī)體系化建設(shè)步伐不斷加快。2016年,中央軍委先后印發(fā)《關(guān)于深化國防和軍隊改革期間加強軍事法規(guī)制度建設(shè)的意見》、軍隊貫徹《中共中央關(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》的實施辦法,完善軍事立法制度機制。2017年5月出臺的《軍事立法工作條例》,目的是為了規(guī)范國家軍事立法工作,保證軍事立法質(zhì)量,完善軍事法律制度體系,該條例規(guī)定了立法權(quán)限、規(guī)劃與計劃、起草與呈報、審查、決定與發(fā)布、備案、修改與廢止、清理與匯編、適用與解釋、體例規(guī)范等,為國家軍事立法、軍事法律體系化確立了標(biāo)準(zhǔn)要求和制度依據(jù)。黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)以及軍事領(lǐng)導(dǎo)體制決定了黨的軍事立規(guī)與國家軍事立法高度關(guān)聯(lián),這無疑有利于推進黨的軍事法規(guī)體系化構(gòu)建,進而推進黨的軍事法規(guī)和國家軍事法律一體建設(shè)、銜接協(xié)調(diào)、相融共通,在深入推進依法治軍與依規(guī)治黨的格局中形成有機融合的共洽關(guān)系,為構(gòu)建中國特色軍事法治體系奠定制度基礎(chǔ)。
中共十八大以來,黨的軍事法規(guī)清理與備案審查工作不斷加大力度,有力地推進了黨的軍事法規(guī)體系化建設(shè)。習(xí)近平總書記指出,“對現(xiàn)有法規(guī)制度,要進行全面清理”。(29)《〈習(xí)主席國防和軍隊建設(shè)重要論述讀本(二○一六年版)〉摘登(五)》,載《解放軍報》2016年5月27日,第4版。2012年首次展開對黨的軍事法規(guī)的清理工作,并從制度上建構(gòu)黨的軍事法規(guī)清理機制,確保規(guī)范清理的經(jīng)?;?、制度化、規(guī)范化。2014年完成第一階段清理工作,361件黨的軍事法規(guī),廢止55件、宣布失效34件、修改18件。(30)參見劉宇、石軍:《89件軍隊黨內(nèi)法規(guī)文件宣布廢止失效》,中國軍網(wǎng),http://www.81.cn/jwzb/2014-05/23/content_5914667.htm,訪問日期:2021年4月25日。2015年完成第二階段清理工作,379件黨的軍事法規(guī),廢止128件、宣布失效183件。(31)參見劉宇、石軍:《決定再廢止和宣布失效一批軍隊黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件》,載《解放軍報》2015年1月16日,第1版。這無疑促進黨的軍事立規(guī)工作和黨的軍事法規(guī)體系化建設(shè)。同時,黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查工作得到進一步加強,逐步形成了黨委與軍隊等主體之間系統(tǒng)備案審查體制機制,審查包括黨的軍事法規(guī)在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件3.2萬余件,發(fā)現(xiàn)和處理“問題文件”1400余件。(32)中共中央辦公廳法規(guī)局:《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系(二○二一年七月)》,載《人民日報》2021年8月4日,第1版。通過有效的黨的軍事法規(guī)清理和備案審查工作,避免了規(guī)范之間內(nèi)容存在重復(fù)、形式參差不齊、結(jié)構(gòu)過于龐雜等現(xiàn)象,實現(xiàn)了規(guī)范之間的協(xié)調(diào)銜接與體系統(tǒng)一,輔以完善規(guī)范實施后評估、執(zhí)行和監(jiān)督等,全面促進了黨的軍事法規(guī)體系化建設(shè),為建設(shè)內(nèi)容科學(xué)、程序嚴密、運行有效的黨的軍事法規(guī)體系、健全完備的軍事法規(guī)制度體系,以及構(gòu)建中國特色軍事法治體系提供了堅實有力的支撐和依托。
中共十八大以來,以習(xí)近平為核心的黨中央站在實現(xiàn)中國夢強軍夢的戰(zhàn)略高度,把依法治軍、從嚴治軍納入依法治國總體布局,擘畫我軍法治建設(shè)的總藍圖,圍繞實現(xiàn)黨在新時代的強軍目標(biāo),加快推進黨的軍事法規(guī)制定工作,并與國家軍事立法工作相協(xié)調(diào),適應(yīng)改革強軍的中國特色軍事法規(guī)制度體系日漸完善。目前我國現(xiàn)行軍事法規(guī)制度已經(jīng)基本上涵蓋了軍隊黨的政治、思想、組織、作風(fēng)、紀律、制度建設(shè)以及軍隊反腐敗斗爭等各方面各領(lǐng)域,既有實體性制度法規(guī),也有程序性制度法規(guī),為深化國防和軍隊改革,推進依法治軍、從嚴治軍提供了有力的法規(guī)制度保障。
黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨的軍事法規(guī)體系的靈魂,堅持和完善黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)是黨的軍事法規(guī)體系化建設(shè)的根本所在。習(xí)近平總書記指出,“聽黨指揮是我軍建設(shè)的首要,是我軍的命脈所在”,(33)《〈習(xí)主席國防和軍隊建設(shè)重要論述讀本(二○一六年版)〉摘登(一)》,載《解放軍報》2016年5月23日,第2版?!盁o論時代如何發(fā)展、形勢如何變化,我們這支軍隊永遠是黨的軍隊、人民的軍隊”;(34)習(xí)近平:《在慶祝中國人民解放軍建軍90周年大會上的講話》,載《黨建》2017年第8期。“全面加強人民軍隊黨的建設(shè),確保槍桿子永遠聽黨指揮”。(35)習(xí)近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》,載《人民日報》2022年10月26日,第01版。以黨章明確規(guī)定黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)為起點,通過《中國共產(chǎn)黨軍隊黨的建設(shè)條例》《軍隊政治工作條例》《中國共產(chǎn)黨軍隊委員會(支部)工作規(guī)定》《中央軍委巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨軍隊委員會政法委員會工作規(guī)定(試行)》以及《關(guān)于全面深入貫徹軍委主席負責(zé)制的意見》等,以規(guī)范形式明確黨對軍隊絕對領(lǐng)導(dǎo)的根本原則和制度體系,強調(diào)堅持軍委主席負責(zé)制、黨委制、政治委員制、政治機關(guān)制、首長分工負責(zé)制等重要制度,健全與完善請示報告機制、督促檢查機制、信息服務(wù)機制等黨對軍隊絕對領(lǐng)導(dǎo)的具體制度機制,確保將黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為軍隊制勝優(yōu)勢。
堅持以系統(tǒng)思想和方法推進黨的軍事法規(guī)體系建設(shè),以法治思維和法治方式推進軍隊和國防改革。從調(diào)整軍委總部體制、實行軍委多部門制,到組建陸軍領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、健全軍兵種領(lǐng)導(dǎo)管理體制,從重新調(diào)整劃設(shè)戰(zhàn)區(qū)、組建戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu),到組建新的軍委紀委、軍委政法委等,無不遵循于法有據(jù)、依法運行的原則。借助法治的統(tǒng)一性、規(guī)范性功能,防止了改革避重就輕、顧此失彼,各項改革舉措實現(xiàn)相互促進、相得益彰,將軍隊全面深化改革、全面從嚴治黨和全面依法治軍有機統(tǒng)一起來,為實現(xiàn)黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo),推進軍隊革命化、正規(guī)化、現(xiàn)代化建設(shè),提供了有力的制度支撐和法治保障。
新時代黨的軍事法規(guī)體系化構(gòu)建緊緊圍繞依法治軍、從嚴治軍這條主線展開。習(xí)近平總書記指出:“要牢記依法治軍、從嚴治軍是強軍之基,必須保持嚴明的作風(fēng)和鐵的紀律,確保部隊高度集中統(tǒng)一和安全穩(wěn)定?!?36)習(xí)近平:《習(xí)近平談治國理政(第一卷)》,外文出版社2014年版,第219頁。新時代黨的軍事法規(guī)體系化建設(shè)始終堅持以習(xí)近平強軍思想和習(xí)近平法治思想為指導(dǎo),深入貫徹依規(guī)治黨方針,著眼作風(fēng)建設(shè)、監(jiān)督問責(zé),制定頒布了《中國共產(chǎn)黨軍隊紀律檢查委員會工作規(guī)定》《軍隊黨委紀委批準(zhǔn)黨紀處分權(quán)限規(guī)定》《中央軍委加強自身作風(fēng)建設(shè)十項規(guī)定》《軍隊實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》《關(guān)于加強軍隊基層風(fēng)氣建設(shè)的意見》《軍隊實施黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)定》《軍隊實行黨的問責(zé)工作規(guī)定》《軍隊貫徹執(zhí)行〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉的補充規(guī)定》《關(guān)于軍隊貫徹落實〈黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例〉的措施》等系列規(guī)范。抓住軍隊領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”,制定了《軍隊黨員領(lǐng)導(dǎo)干部參加黨的組織生活若干規(guī)定》《嚴格軍隊黨員領(lǐng)導(dǎo)干部紀律約束的若干規(guī)定》《軍隊領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》《軍隊行業(yè)部門廉政主管責(zé)任規(guī)定》以及《軍隊領(lǐng)導(dǎo)干部秘書管理規(guī)定》等系列法規(guī)規(guī)范。另外,先后在2014年3月頒布《關(guān)于提高軍事訓(xùn)練實戰(zhàn)化水平的意見》,2016年11月制定《加強實戰(zhàn)化軍事訓(xùn)練暫行規(guī)定》,2017年12月發(fā)布新修訂的《中國人民解放軍軍事訓(xùn)練條例(試行)》,2019年2月發(fā)布《中國人民解放軍軍事訓(xùn)練監(jiān)察條例(試行)》,2020年1月印發(fā)新修訂的《軍隊基層建設(shè)綱要》,等等,為推進軍事訓(xùn)練制度化和規(guī)范化,聚焦備戰(zhàn)打仗主責(zé)主業(yè)提供了法規(guī)制度保障。
在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上,習(xí)近平總書記宣布堅持依規(guī)治黨,已經(jīng)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系,這意味著比較成熟的黨的軍事法規(guī)體系已經(jīng)形成。在此基礎(chǔ)上,推進黨的軍事法規(guī)高水平建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展,加快形成更加完善的黨的軍事法規(guī)體系,必須緊密結(jié)合新時代國防和軍隊全面深化改革,結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革、規(guī)模結(jié)構(gòu)和力量編成改革、軍事政策制度改革有序展開。在進一步深化軍隊黨的建設(shè)制度改革,完善軍隊黨的政治、組織、思想、作風(fēng)、紀律建設(shè)中,加快黨的軍事法規(guī)體系化建設(shè)進程,尤其根據(jù)形成維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、確保黨對軍隊絕對領(lǐng)導(dǎo)的軍隊的重大政策制度需求,堅持系統(tǒng)論思想方法和黨的軍事法規(guī)和國家軍事法律一體建設(shè)的思路,加快立改廢釋,補短板、強弱項、堵漏洞、填空白,在不斷創(chuàng)新黨的建設(shè)制度、軍事力量運用政策制度、軍事力量建設(shè)政策制度、軍事管理政策制度的基礎(chǔ)上,積極回應(yīng)2018年11月習(xí)近平總書記在中央軍委政策制度改革工作會議上提出的“軍事法規(guī)法典化”重大命題,(37)《中央軍委政策制度改革工作會議召開 推進軍事法規(guī)法典化》,載《北京青年報》2018年11月15日,第3版。適時啟動軍事法規(guī)法典編纂工作,以法典化提升黨的軍事法規(guī)體系化、中國特色軍事法治體系化水平。
中共十八大以來,黨中央對國防和軍隊建設(shè)作出了一系列重大決策部署,不斷推進國防和軍隊現(xiàn)代化,致力于將人民軍隊全面建成世界一流軍隊。與此相適應(yīng),在習(xí)近平強軍思想和習(xí)近平法治思想指導(dǎo)下,堅持依法治軍,黨的軍事法規(guī)和國家軍事法律以及軍事法治建設(shè)不斷取得新進展,以黨章和憲法為根本制度依循,堅持依法治國、依規(guī)治黨、依法治軍有機統(tǒng)一,加強黨的軍事法規(guī)制度和國家軍事法律制度一體建設(shè),推進黨的軍事法規(guī)和國家軍事法律同構(gòu)中國軍事法治,為新時代軍事法學(xué)創(chuàng)新發(fā)展確立了前提、奠定了基礎(chǔ)。加強新時代軍事法學(xué)研究,應(yīng)當(dāng)堅持以習(xí)近平強軍思想和習(xí)近平法治思想為根本思想指引,面向依法治軍制度創(chuàng)新、實踐探索和理論突破,立足于黨的軍事法規(guī)和國家軍事法律一體化建設(shè),重述軍事法的概念、形態(tài)和體系,建構(gòu)我國軍事法學(xué)自主的知識體系,重構(gòu)軍事法學(xué)學(xué)術(shù)體系和學(xué)科體系,為中國特色社會主義法治理論創(chuàng)新發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻。