石澤華

(武漢大學(xué) 法學(xué)院,湖北武漢 430072)

一、問題的提出

為了解決監(jiān)察范圍過窄、反腐敗力量分散、紀(jì)法銜接不暢等問題,本輪國(guó)家監(jiān)察體制改革通過體制機(jī)制創(chuàng)新,把行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)和檢察機(jī)關(guān)反腐敗相關(guān)職責(zé)進(jìn)行整合。(1)參見習(xí)近平:《在新的起點(diǎn)上深化國(guó)家監(jiān)察體制改革》,載《求是》2019年第5期。作為深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要組成部分,推進(jìn)高校(2)根據(jù)《高等教育法》規(guī)定,我國(guó)高等學(xué)校分為普通高等學(xué)校和成人高等學(xué)校、國(guó)家舉辦的高校和社會(huì)力量依法舉辦的高校等。本文的研究對(duì)象主要是國(guó)家舉辦的普通高等學(xué)校。為使行文方便,以下簡(jiǎn)稱“公辦高?！被蛘摺案咝！薄＜o(jì)檢監(jiān)察體制改革具有重要意義,高校監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革則是其中核心內(nèi)容。《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)第12、13條共同規(guī)定了監(jiān)察派駐的體制、對(duì)象和職權(quán)等基本事項(xiàng)。中共中央辦公廳于2018年10月印發(fā)的《關(guān)于深化中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見》(以下簡(jiǎn)稱2018年《意見》),要求分類施策推進(jìn)中管高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革。中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委于2022年1月印發(fā)的《關(guān)于深化中管高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的意見》(以下簡(jiǎn)稱2022年《意見》),提出健全完善領(lǐng)導(dǎo)體制、工作職責(zé)和工作機(jī)制。中共中央辦公廳于2022年6月印發(fā)的《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)工作規(guī)則》,進(jìn)一步對(duì)派駐監(jiān)督體制機(jī)制作出全面規(guī)范。

不過,由于被監(jiān)察單位以及監(jiān)察對(duì)象和內(nèi)容等方面的特殊性,在推行高校監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革的過程中,并非完全沒有認(rèn)識(shí)分歧。各地探索的路徑差異,反映了當(dāng)前社會(huì)認(rèn)知不一和理論供給不足。例如,2018年《意見》針對(duì)中管高校派駐改革提到“分類施策”,對(duì)此尚無權(quán)威闡釋;與之相對(duì)應(yīng),根據(jù)十九屆中央紀(jì)委五次全會(huì)部署,不少省份已經(jīng)完成派駐和授權(quán)工作,由此省屬高校的改革步伐反似快于中管高校。其次,關(guān)于如何理解《監(jiān)察法》第12條規(guī)定的“可以”,學(xué)界尚有高校領(lǐng)域“派駐原則論”和“派駐例外論”的爭(zhēng)議;圍繞該條中的“派駐(監(jiān)察機(jī)構(gòu))或者派出(監(jiān)察專員)”,當(dāng)前一些省份的省管高校改革采取“專員”模式,一些省份則探索“派駐機(jī)構(gòu)”模式,二者有無異同、利弊幾何?關(guān)于監(jiān)察派駐和紀(jì)檢派駐的關(guān)系,有的省份對(duì)省屬高校紀(jì)委書記之任命是“紀(jì)委監(jiān)委派駐高校紀(jì)檢監(jiān)察專員”,有的則是“監(jiān)委派駐高校監(jiān)察專員”——在校內(nèi)紀(jì)委經(jīng)校內(nèi)黨員代表大會(huì)產(chǎn)生背景下,這是否說明兩種派駐并不必然同時(shí)施行?進(jìn)一步而論,如果監(jiān)察專員辦公室與校內(nèi)紀(jì)委合署辦公,在采取校內(nèi)紀(jì)委與校內(nèi)監(jiān)察部門合署辦公的高校,這是否也事實(shí)上形成了監(jiān)察專員辦公室與校內(nèi)監(jiān)察部門之間的合署辦公關(guān)系?(3)2022年《意見》針對(duì)“中管高?！钡囊?guī)定是:“中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委加強(qiáng)對(duì)中管高校紀(jì)檢監(jiān)察工作的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo),中管高校紀(jì)委書記擔(dān)任國(guó)家監(jiān)委派駐監(jiān)察專員,設(shè)立監(jiān)察專員辦公室,與學(xué)校紀(jì)委合署辦公?！睋?jù)此,中管高校方面上述問題的改革措施是:以派駐為原則、監(jiān)察專員模式、專員辦與校紀(jì)委合署辦公?；趪?guó)家專責(zé)監(jiān)察與校內(nèi)職能監(jiān)察在組織和職能上的差異,關(guān)于上述關(guān)系是否合理、校內(nèi)監(jiān)察部門有無存續(xù)必要、如何繼續(xù)發(fā)揮校內(nèi)監(jiān)察獨(dú)特功能等問題,未來或?qū)⑹怯懻摕狳c(diǎn)。此外,派駐機(jī)構(gòu)和專員是否不僅監(jiān)督(調(diào)查)校內(nèi)中層干部,還監(jiān)督(調(diào)查)校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部?部分高校向其二級(jí)單位繼續(xù)施行派駐有無合理性?派駐機(jī)構(gòu)和專員與其派出機(jī)關(guān)之間、與其駐在單位及其內(nèi)部監(jiān)察部門之間、與其駐在單位的主管部門派駐紀(jì)檢監(jiān)委機(jī)構(gòu)之間、與其駐在單位的當(dāng)?shù)丶o(jì)委監(jiān)委之間,在監(jiān)察對(duì)象、管轄范圍和職責(zé)權(quán)限等方面究竟如何劃分和銜接?上述許多問題,在改革實(shí)踐和學(xué)理探討上目前都未達(dá)成共識(shí)。

本文首先從法理層面厘清高校監(jiān)察派駐模式的基本邏輯,基于其合理性與合法性,指出其內(nèi)蘊(yùn)的價(jià)值沖突需要通過制度協(xié)調(diào)予以解決,進(jìn)而圍繞派駐類型、管理體制、授權(quán)限度和程序貫通等四個(gè)方面探討此項(xiàng)制度之合理構(gòu)造,從而將法治思維和法治方式貫徹于高校監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革,以期推進(jìn)此項(xiàng)改革在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

二、高校監(jiān)察派駐模式的合理性與合法性

我國(guó)《監(jiān)察法》等規(guī)定了國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋原則、監(jiān)察對(duì)象范圍和監(jiān)察委員會(huì)及其派駐機(jī)構(gòu)、派出專員的法律地位。準(zhǔn)確理解這些規(guī)定,有助于在進(jìn)一步研究高校監(jiān)察派駐制度的價(jià)值追求,并探索其未來實(shí)踐路徑之前,首先厘清此項(xiàng)改革的合理性與合法性這個(gè)前提性問題。

(一)高校領(lǐng)域納入國(guó)家監(jiān)察范圍的現(xiàn)實(shí)合理性

在我國(guó),組織監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、行政(國(guó)家)監(jiān)察、法律監(jiān)督等共同構(gòu)成了公辦高校的“多元監(jiān)督”格局。其中,高校內(nèi)部的職能監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督、人事監(jiān)管和學(xué)術(shù)懲戒等形成的“內(nèi)部監(jiān)督”體系,在此多元監(jiān)督格局中發(fā)揮著重要作用。將高校領(lǐng)域納入國(guó)家監(jiān)察范圍,具有兩個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)合理性。

1.增加外部監(jiān)督成分、健全高校監(jiān)督體系的重要舉措。高校治理是國(guó)家治理的重要組成部分,高校治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)高校治理提出的目標(biāo)要求。在高校治理體系中,監(jiān)督體系既是整體的有機(jī)構(gòu)成,也是整體運(yùn)轉(zhuǎn)的重要支撐,是各種權(quán)力正確運(yùn)行、治理能力不斷提升的重要保證。但是,從現(xiàn)實(shí)情況看,此前高校監(jiān)督體系中同級(jí)監(jiān)督與上級(jí)監(jiān)督之間、內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督之間有一定失衡。高校內(nèi)部監(jiān)督部門作為內(nèi)部執(zhí)紀(jì)者,與監(jiān)督對(duì)象同屬一校;既要聽從黨委行政的指揮和領(lǐng)導(dǎo),接受其工作安排部署,又要對(duì)同級(jí)黨委及班子成員進(jìn)行監(jiān)督,由此,其內(nèi)部監(jiān)督、同體監(jiān)督之窠臼難以自除。這些因素使得高校內(nèi)部監(jiān)督工作對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督力量尚有不足。

相較于此前行政監(jiān)察部門對(duì)高校的監(jiān)督,國(guó)家監(jiān)察不僅在監(jiān)督屬性上為高校的政紀(jì)自察工作增加了一定的外部監(jiān)督因素,而且在監(jiān)督邏輯上直接由監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)高校監(jiān)察對(duì)象開展監(jiān)督,由此超越了行政主管單位與高校之間的管理關(guān)系,更具獨(dú)立性。在推進(jìn)高校治理現(xiàn)代化過程中,這有助于通過健全高校監(jiān)督體系,充分發(fā)揮外部監(jiān)督作用、推動(dòng)公權(quán)力良性運(yùn)行。

2.有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋、深化國(guó)家監(jiān)察體制改革。強(qiáng)化黨和國(guó)家自我監(jiān)督要求實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋,構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制。結(jié)合《監(jiān)察法》第1條和第15條有關(guān)“所有行使公權(quán)力的公職人員”和監(jiān)察對(duì)象范圍(4)對(duì)比《監(jiān)察法》第15條第2項(xiàng)和第4項(xiàng)可知,其并列提及了“法律、法規(guī)授權(quán)或者受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織”和“公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位”。的規(guī)定,高校領(lǐng)域是否應(yīng)納入國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋的范圍,關(guān)鍵在于認(rèn)定高校及其工作人員是否行使公權(quán)力、他們行使的是不是《監(jiān)察法》規(guī)定的公權(quán)力、他們是否屬于《監(jiān)察法》規(guī)定的行使公權(quán)力的主體等。

從職能屬性來講,我國(guó)公辦高校享有特定范圍內(nèi)的公共權(quán)力并負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品和服務(wù),由此在該范圍內(nèi)發(fā)揮著與政府部門相似的管理職能,既具有一定的國(guó)家公權(quán)力屬性,又具有相應(yīng)的社會(huì)公權(quán)力屬性。例如,在學(xué)位授予、考試招生等方面,高校根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)管理相關(guān)事務(wù)。因此,至少其行使的公共行政權(quán)力有必要納入國(guó)家監(jiān)察的覆蓋范圍?！吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》第41條在此基礎(chǔ)上規(guī)定,《監(jiān)察法》第15條第4項(xiàng)所稱的“公辦的教育單位中從事管理的人員”,是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的,由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的教育事業(yè)單位中,從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等工作的人員。

有必要指出的是,一方面,高校行使的公共行政權(quán)力有必要納入國(guó)家監(jiān)察的覆蓋范圍;另一方面,它的這種管理職能僅限于極為專業(yè)的特殊領(lǐng)域,故國(guó)家監(jiān)察對(duì)其之監(jiān)督也應(yīng)基于一定的范圍和限度。(5)我國(guó)事業(yè)單位分為“參公管理”事業(yè)單位和普通事業(yè)單位,前者并不實(shí)行事業(yè)單位的專業(yè)技術(shù)職務(wù)、工資、獎(jiǎng)金等人事管理制度,而是實(shí)施與行政機(jī)關(guān)相同的人事管理制度,即公務(wù)員制度;至于普通事業(yè)單位,因以提供公共事業(yè)產(chǎn)品為主要宗旨,一般不參與公共事務(wù)管理,或者雖然參與但限于極為專業(yè)的特殊領(lǐng)域,故而并未對(duì)其施行“參公管理”。

(二)高校監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的形式合法性

社會(huì)主義國(guó)家權(quán)力監(jiān)督原則,是權(quán)力制約原則在社會(huì)主義國(guó)家的具體實(shí)踐,區(qū)別于西方傳統(tǒng)的分權(quán)與制衡原則。(6)參見秦前紅、石澤華:《新時(shí)代監(jiān)察法學(xué)理論體系的科學(xué)建構(gòu)》,載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)第2條規(guī)定了一切權(quán)力屬于人民的重要原則,以及“人民—人民代表大會(huì)—國(guó)家機(jī)構(gòu)”的主權(quán)邏輯。(7)參見秦小建:《中國(guó)憲法體制的規(guī)范結(jié)構(gòu)》,載《法學(xué)評(píng)論》2021年第2期。在此基礎(chǔ)上,我國(guó)民主集中制的組織活動(dòng)原則所形成的一元憲制結(jié)構(gòu)和權(quán)力二層級(jí)構(gòu)造,決定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法定位應(yīng)當(dāng)是權(quán)力機(jī)關(guān)之下行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān),監(jiān)察機(jī)關(guān)由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生,對(duì)其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督。(8)參見秦前紅:《我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法定位:以國(guó)家機(jī)關(guān)相互間的關(guān)系為中心》,載《中外法學(xué)》2018年第3期。正是在此基礎(chǔ)之上,我國(guó)從國(guó)家機(jī)構(gòu)序列層面出發(fā),并以“國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋”為主要特征的國(guó)家監(jiān)察制度始得形成。

在上述原則下,基于“根據(jù)授權(quán)”所形成的合法性鏈條,在形式層面證立了派駐機(jī)構(gòu)的合法性基礎(chǔ)。根據(jù)《監(jiān)察法》第13條,監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員如欲履行監(jiān)察職能,必須以“根據(jù)授權(quán)”為前提。該授權(quán)行為,串聯(lián)形成了“人民監(jiān)督—人大監(jiān)督—統(tǒng)一監(jiān)察—派駐監(jiān)察”的不間斷正當(dāng)性鏈條。基于上述邏輯,發(fā)端于一切權(quán)力屬于人民的正當(dāng)性鏈條,得以證成派駐機(jī)構(gòu)之組織及職權(quán)的合法性。與此同時(shí),對(duì)于“根據(jù)授權(quán)”之規(guī)范含義的解釋,直接關(guān)涉到高校監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的行權(quán)依據(jù),進(jìn)而決定其在我國(guó)憲制環(huán)境中處于何種地位。

三、高校監(jiān)察派駐模式的價(jià)值沖突與制度協(xié)調(diào)

盡管高校監(jiān)察派駐模式有其現(xiàn)實(shí)合理性及形式合法性,但在我國(guó)憲法法律框架下,其仍面臨著一定的價(jià)值沖突。為了在形式合法性的基礎(chǔ)上同時(shí)保障此項(xiàng)改革的實(shí)質(zhì)合法性,高校監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)之創(chuàng)設(shè)、運(yùn)行和監(jiān)督的全過程,都必須遵循憲法和監(jiān)察法規(guī)定。(9)參見姜明安:《論監(jiān)察法的立法目的與基本原則》,載《行政法學(xué)研究》2018年第4期。在此基礎(chǔ)上,充分梳理高校監(jiān)察派駐模式所面臨的價(jià)值沖突,繼而探討其消解之道,是從法理層面厘清高校監(jiān)察派駐模式之邏輯的關(guān)鍵。

(一)高校監(jiān)察派駐模式的價(jià)值沖突

如上文述,當(dāng)前不僅實(shí)務(wù)界針對(duì)高校監(jiān)察派駐改革存在不同理解和做法,學(xué)術(shù)界針對(duì)高校監(jiān)察派駐模式也有相當(dāng)爭(zhēng)議。究其根源,這一方面是因?yàn)榕神v機(jī)構(gòu)本身的法律地位頗為復(fù)雜,另一方面也與高校作為被監(jiān)察單位的特殊性,以及高校監(jiān)察的對(duì)象及內(nèi)容的諸多特點(diǎn)息息相關(guān)。這使得高校監(jiān)察派駐模式面臨著多對(duì)價(jià)值沖突,其中有三個(gè)方面比較突出。

1.統(tǒng)一監(jiān)察與行政主管:平行憲制關(guān)系下的價(jià)值沖突。在我國(guó),公辦高校作為教育類公益服務(wù)組織,通常有其行政主管單位。從與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系看,公辦高校是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的單位制度演變過來的;進(jìn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代,行政職能部門將更多人財(cái)物和專業(yè)權(quán)力下放至各個(gè)高校?？梢?無論高校辦學(xué)自主權(quán)的性質(zhì)如何,(10)針對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)的法律性質(zhì),國(guó)內(nèi)學(xué)界有“國(guó)家權(quán)力放權(quán)論”“固有自主權(quán)利論”和“排除法律一般規(guī)定優(yōu)先論”等不同觀點(diǎn)。參見黃宇驍:《自主辦學(xué)制度的歷史、現(xiàn)狀與展望——基于〈高等教育法〉的分析》,載《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期。占據(jù)我國(guó)高校主流的公辦高校,均在行政機(jī)關(guān)管理之下開展自主辦學(xué)。

根據(jù)《憲法》規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在權(quán)力機(jī)關(guān)之下是平行關(guān)系,由此形成權(quán)力機(jī)關(guān)之下“一府一委兩院”的憲制格局。(11)參見韓大元:《論國(guó)家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》,載《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。就高校監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的法律地位而言,其與派出機(jī)關(guān)之間乃是“產(chǎn)生于內(nèi)、獨(dú)立于外、接受監(jiān)管”的相對(duì)地位,由此形成在權(quán)、名、責(zé)三要素上游走于形式分離與實(shí)質(zhì)牽連之間的主體特征,其中分離性體現(xiàn)于職權(quán)分離和名、責(zé)獨(dú)立,牽連性體現(xiàn)于統(tǒng)一管理、行為監(jiān)督和責(zé)任兜底。(12)參見秦前紅、石澤華:《〈監(jiān)察法〉派駐條款之合理解釋》,載《法學(xué)》2018年第12期。一邊是在行政單位主管下開展辦學(xué)的高等學(xué)校,另一邊是依托于監(jiān)察委員會(huì)而具有國(guó)家監(jiān)察性質(zhì)的高校監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu),基于兩種不同機(jī)關(guān)之間的平行關(guān)系,二者在機(jī)構(gòu)運(yùn)作邏輯層面無疑面臨著沖突風(fēng)險(xiǎn)。

2.外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督:內(nèi)外性質(zhì)差異下的價(jià)值沖突。我國(guó)高校監(jiān)察制度肇始于上世紀(jì)80年代,作為傳統(tǒng)行政監(jiān)察制度變遷的產(chǎn)物,自始采取內(nèi)設(shè)模式。在校內(nèi)關(guān)系上,我國(guó)高校的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)、監(jiān)察機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)構(gòu)之間,在不同時(shí)期和地域主要存在紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)三者合一、紀(jì)檢監(jiān)察合并設(shè)立和紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公等不同模式。目前的主流模式是審計(jì)機(jī)構(gòu)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)分設(shè),后者與紀(jì)檢機(jī)構(gòu)合署辦公。在校外關(guān)系上,基于我國(guó)公辦高校政府主管模式,行政監(jiān)察部門與高校監(jiān)察部門“異體同質(zhì)”,在高校監(jiān)察工作上形成了上下位階和二元互補(bǔ)的共治關(guān)系。(13)參見秦前紅、石澤華:《我國(guó)高校監(jiān)察制度的性質(zhì)、功能與改革愿景》,載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。

在行政監(jiān)察部門及人員已被整體轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)的背景下,高校監(jiān)察部門作為內(nèi)部執(zhí)紀(jì)者的機(jī)構(gòu)性質(zhì)則并未改變。據(jù)此,當(dāng)前高校內(nèi)部監(jiān)督主要關(guān)涉內(nèi)設(shè)監(jiān)察職能部門和高校人事監(jiān)管、學(xué)術(shù)懲戒部門等,其中監(jiān)察部門行使廉政、執(zhí)法和效能等多種監(jiān)察職能;至于紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)、派出專員對(duì)高校監(jiān)察對(duì)象的監(jiān)督,本質(zhì)而言是一種外部監(jiān)督。誠(chéng)如上述,在健全高校監(jiān)督體系的語境下增加外部監(jiān)督的成分,是將高校領(lǐng)域納入國(guó)家監(jiān)察范圍的初衷和預(yù)期目標(biāo)。基于派駐改革工作的推進(jìn),雖然高校內(nèi)部監(jiān)察部門并未轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì),高校監(jiān)察對(duì)象的多源監(jiān)督格局卻由此發(fā)生了改變,進(jìn)而引發(fā)了高校內(nèi)部監(jiān)察工作在紀(jì)律規(guī)則之制定、政紀(jì)責(zé)任之追究、監(jiān)察人員之產(chǎn)生等層面的“雙重化傾向”。有鑒于此,考慮到監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)、派出專員的外部監(jiān)督屬性,在改革中應(yīng)當(dāng)正視其與內(nèi)部監(jiān)督之間在性質(zhì)、功能等方面的諸多差異。

3.學(xué)術(shù)遵從與監(jiān)察效能:國(guó)家治理目標(biāo)下的價(jià)值沖突。在國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)下,高校監(jiān)察派駐模式還面臨著“學(xué)術(shù)遵從”原則和提升監(jiān)察效能之間的價(jià)值沖突。高校作為知識(shí)密集型組織主要提供專業(yè)化公共服務(wù),其內(nèi)部監(jiān)督在踐行“學(xué)術(shù)遵從”原則的過程中,需要充分遵循高校運(yùn)作、教學(xué)科研和學(xué)術(shù)發(fā)展的獨(dú)特規(guī)律與價(jià)值。(14)參見石澤華:《監(jiān)察體制改革背景下高校學(xué)術(shù)懲戒制度研究》,載《政法論壇》2023年第2期。正因此,現(xiàn)代大學(xué)制度背景下的教學(xué)培育與學(xué)術(shù)科研都具有相當(dāng)程度的自律屬性。所謂學(xué)術(shù)自律,與學(xué)術(shù)他律相對(duì)應(yīng),其主體和對(duì)象包括兩種情況:一是學(xué)術(shù)科研工作者對(duì)其自身學(xué)術(shù)活動(dòng),二是高校對(duì)其內(nèi)部學(xué)術(shù)科研工作者的學(xué)術(shù)活動(dòng)。(15)參見張文:《略論學(xué)術(shù)自由與學(xué)術(shù)自律》,載《江蘇高教》2005年第4期。這里主要是指后一種類型。(16)在我國(guó),高校學(xué)術(shù)懲戒機(jī)構(gòu)旨在抑制學(xué)術(shù)失范現(xiàn)象,主要面向從事教學(xué)科研的學(xué)?？蒲袡C(jī)構(gòu)及科研工作者等對(duì)象開展監(jiān)督;與此同時(shí),高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)一方面并無學(xué)術(shù)懲戒職能,也不宜直接介入學(xué)術(shù)懲戒工作,但其在事實(shí)上起到了一定維持學(xué)術(shù)自律的現(xiàn)實(shí)功能。參見秦前紅、石澤華:《我國(guó)高校監(jiān)察制度的性質(zhì)、功能與改革愿景》,載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。如果說保障學(xué)術(shù)自由和防止學(xué)術(shù)腐敗在衡量學(xué)術(shù)發(fā)展的“天秤”各執(zhí)一端,那么學(xué)術(shù)自律便是一枚關(guān)鍵砝碼。

不過,內(nèi)部監(jiān)督的弊端也決定了有必要對(duì)高校教學(xué)科研人員施以必要的他律性監(jiān)督和制約。國(guó)內(nèi)學(xué)者們鏡鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),也逐漸意識(shí)到過度的高校自治與過度的政府介入一樣,都有可能侵?jǐn)_學(xué)術(shù)自由,應(yīng)避免“過猶不及”。例如,針對(duì)德國(guó)高校自治,有學(xué)者指出其雖以去行政化、自主性與競(jìng)爭(zhēng)為表征,但鑒于其自治特殊性通常以學(xué)術(shù)自由為彰顯,“高校自治難免壓制基層自由且顛覆學(xué)術(shù)自由”(17)參見俞可:《在夾縫中演繹的德國(guó)高校治理》,載《復(fù)旦教育論壇》2013年第5期。。針對(duì)美國(guó)高校自治,有學(xué)者指出美國(guó)州政府對(duì)公立高等教育的效用和責(zé)任的需求,與高等學(xué)校對(duì)學(xué)術(shù)自由和學(xué)校自治的需要,實(shí)際上導(dǎo)致了相當(dāng)程度的矛盾和緊張關(guān)系。(18)參見楊曉波:《責(zé)任與自治:美國(guó)公立高校和政府的關(guān)系》,載《高等教育研究》2003年第3期。

因此,在充分重視“高校自治”“學(xué)術(shù)自律”等理念的同時(shí),也不能片面化、絕對(duì)化。在“國(guó)家監(jiān)督—高校自治”的二元框架下,不僅要保證高校的自治空間,也要注重公辦高校的積極保障義務(wù),使學(xué)術(shù)自律不逾越其內(nèi)在界限。(19)參見伏創(chuàng)宇:《國(guó)家監(jiān)督與大學(xué)自治框架中的學(xué)術(shù)抄襲認(rèn)定》,載《行政法學(xué)研究》2020年第2期。但是,監(jiān)察機(jī)關(guān)與高校之間畢竟有著不同的機(jī)構(gòu)運(yùn)作邏輯。高校監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重要初衷,即在于構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體制。由此,其在提升監(jiān)察效能的過程中,如何充分尊重學(xué)術(shù)科研發(fā)展規(guī)律,避免干擾學(xué)術(shù)遵從原則,是推行高校監(jiān)察派駐改革必須慎重考慮的重要問題。

(二)高校監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革的制度協(xié)調(diào)

為了消解上述價(jià)值沖突,高校監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)基于特定的前提和要求,從而在我國(guó)憲法法律框架下既達(dá)致“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”的改革目標(biāo),同時(shí)保證高校自身發(fā)展運(yùn)作不受侵?jǐn)_,在高校治理現(xiàn)代化語境下共同促進(jìn)我國(guó)高等教育長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

1.高校內(nèi)部職能監(jiān)察的存續(xù)價(jià)值和制度空間。相關(guān)職能和人員的轉(zhuǎn)隸,是本輪國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要內(nèi)容,但其是否要求各類監(jiān)察職能及人員全部一并轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)?目前來看,深化國(guó)家監(jiān)察體制改革并不要求完全取代被監(jiān)察單位的內(nèi)部監(jiān)察,而是強(qiáng)調(diào)在“人大監(jiān)督—專責(zé)監(jiān)督—內(nèi)部自治”的三維格局下,區(qū)分對(duì)待不同性質(zhì)的被監(jiān)察單位。

例如,行政機(jī)關(guān)方面,有學(xué)者指出,行政監(jiān)察包括廉政監(jiān)察、行政執(zhí)法、效能監(jiān)察等多重職能,在監(jiān)察體制改革背景下,第一種職能需轉(zhuǎn)入監(jiān)察委員會(huì)并作必要調(diào)整,至于包括國(guó)土、環(huán)境、勞動(dòng)等方面監(jiān)察在內(nèi)的后兩種職能,則并未也不宜整合至監(jiān)察委員會(huì),因?yàn)樾姓?zhí)法監(jiān)察是對(duì)于相關(guān)行政活動(dòng)是否正確貫徹落實(shí)法律、法規(guī)、決定或命令的監(jiān)督,行政效能監(jiān)察則是對(duì)行政管理活動(dòng)的效率、效果和效益等開展的內(nèi)部日常性監(jiān)察。(20)參見江利紅:《行政監(jiān)察職能在監(jiān)察體制改革中的整合》,載《法學(xué)》2018年第3期。又如,審判機(jī)關(guān)方面,在中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委向最高人民法院派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的同時(shí),后者還設(shè)立了審判監(jiān)督部門,以及承擔(dān)司法巡查、審務(wù)督察等工作的督察局。(21)根據(jù)最高人民法院機(jī)構(gòu)設(shè)置,其督察局的職能有四:一是組織開展本級(jí)和指導(dǎo)監(jiān)督下級(jí)的司法巡查和審務(wù)督察工作,二是承擔(dān)法官懲戒相關(guān)工作,三是指導(dǎo)督促下級(jí)法院開展黨風(fēng)廉政建設(shè),四是研究擬訂人民法院督察工作有關(guān)政策和規(guī)章制度。參見最高人民法院網(wǎng)站機(jī)構(gòu)設(shè)置:督察局[EB/OL].http://www.court.gov.cn/jigou-fayuanjigou-zhineng-24.html.

在國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下,高校仍處于多元監(jiān)督格局之下,高校監(jiān)察的角色定位、功能優(yōu)化視角下的相對(duì)優(yōu)勢(shì)、教學(xué)科研規(guī)律下的學(xué)術(shù)遵從等三個(gè)方面的因素,決定了我國(guó)高校內(nèi)部監(jiān)察制度仍有相當(dāng)存續(xù)價(jià)值,此種角色及功能是國(guó)家監(jiān)察無法全然取代的。(22)參見秦前紅、石澤華:《我國(guó)高校監(jiān)察制度的性質(zhì)、功能與改革愿景》,載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。在此基礎(chǔ)上,深化高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革并非簡(jiǎn)單地將高校內(nèi)部監(jiān)察職能及人員直接一并轉(zhuǎn)隸至國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān),而是力求實(shí)現(xiàn)“國(guó)家監(jiān)察”和“內(nèi)部監(jiān)察”的雙軌并行、良性互動(dòng)格局。其中,國(guó)家監(jiān)察之發(fā)展強(qiáng)調(diào)以高校監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)為樞紐,構(gòu)建健全派駐體制機(jī)制;內(nèi)部監(jiān)察之發(fā)展則強(qiáng)調(diào)在傳統(tǒng)模式之上完善創(chuàng)新,主動(dòng)對(duì)接國(guó)家監(jiān)察。(23)參見劉金芝:《我國(guó)高校紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的建立及模式》,載《繼續(xù)教育研究》2016年第11期。

置換視角,上述問題的另一個(gè)面向是:高校是否全部、必須納入國(guó)家監(jiān)察“派駐”的范圍?這包括兩個(gè)層面:一是《監(jiān)察法》第12條規(guī)定的“可以”,在高校領(lǐng)域應(yīng)作“派駐原則論”抑或“派駐例外論”之解釋?《監(jiān)察法》第12條規(guī)定過于原則化,從國(guó)家監(jiān)察和行政監(jiān)察的“非承繼性”關(guān)系來講,結(jié)合“監(jiān)察全面覆蓋”的合理解釋和高校的法律地位,后續(xù)立法修法應(yīng)及時(shí)予以明確,但不必規(guī)定得過于機(jī)械化。二是如何確保派駐工作的系統(tǒng)及科學(xué)性?從推進(jìn)派駐工作的制度化、規(guī)范化來講,關(guān)于派駐的諸多具體問題必須專門予以明確,當(dāng)前各省試點(diǎn)工作正是旨在探索如何解決上述問題。

2.尊重我國(guó)高校的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)和學(xué)術(shù)規(guī)律。推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革必須尊重被監(jiān)察單位的運(yùn)作規(guī)律。在高校方面,這主要體現(xiàn)為要尊重我國(guó)高校的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)和學(xué)術(shù)規(guī)律。就職權(quán)內(nèi)容而言,國(guó)家監(jiān)察并無也不宜被賦予學(xué)術(shù)懲戒職能;但從現(xiàn)實(shí)功能上看,其在對(duì)高校施行外部監(jiān)督的過程中,事實(shí)上一定程度發(fā)揮著對(duì)高校教學(xué)科研工作的“他律”功能。由此其如何避免干擾高校學(xué)術(shù)傳統(tǒng)和規(guī)律,成為實(shí)現(xiàn)“1+1>2”之愿景的關(guān)鍵問題。

當(dāng)前,高等教育領(lǐng)域的“監(jiān)管型治理”模式在世界范圍內(nèi)興起,在不少國(guó)家教育發(fā)展中受到重視,但這種模式同時(shí)還受到“學(xué)術(shù)自由的合憲性控制等公法規(guī)制”和“普通法傳統(tǒng)的制約”。(24)參見姚榮:《邁向監(jiān)管型治理:西方公立高校與政府關(guān)系變革的法律透視》,載《重慶高教研究》2018第4期。相較于單一地創(chuàng)設(shè)規(guī)制,強(qiáng)化對(duì)高校自我規(guī)制的規(guī)制是更加適當(dāng)?shù)闹卫砟Ｊ?。以學(xué)術(shù)懲戒職能為例,如何合理劃定國(guó)家專責(zé)監(jiān)察和高校學(xué)術(shù)懲戒的職能邊界?基于監(jiān)察委員會(huì)“監(jiān)督的再監(jiān)督”的職責(zé)定位,綜合考量監(jiān)察效能、高校自治和學(xué)術(shù)自由等價(jià)值要素,國(guó)家監(jiān)察應(yīng)當(dāng)針對(duì)那些在高校學(xué)術(shù)專業(yè)發(fā)展方面具有監(jiān)管職能的政府部門和專業(yè)性人民團(tuán)體,強(qiáng)化對(duì)相關(guān)公權(quán)力的監(jiān)察,而不是代位介入直接履行高校學(xué)術(shù)懲戒職能。這種自律為主、他律為輔的“二元互通”監(jiān)察格局,是持續(xù)穩(wěn)定推進(jìn)我國(guó)高等教育的科學(xué)研究與學(xué)術(shù)進(jìn)步的理想模式。

3.遵循公權(quán)機(jī)關(guān)“法無明文規(guī)定不可為”原則。上文所述高校監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)與監(jiān)察委員會(huì)的相對(duì)關(guān)系,決定了其作為國(guó)家公權(quán)機(jī)關(guān)的法律地位。法諺有云:“法無明文規(guī)定不可為”。正如有學(xué)者指出:“列舉國(guó)家機(jī)關(guān)及其權(quán)力范圍是憲法限制權(quán)力的基本方式。”(25)參見童之偉:《“法無授權(quán)不可為”的憲法學(xué)展開》,載《中外法學(xué)》2018年第3期。與各級(jí)政府和監(jiān)察委員會(huì)一樣,它們的派駐機(jī)構(gòu)也須遵循此項(xiàng)原則。就高校監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)而言,這項(xiàng)原則主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:

第一,以《監(jiān)察法》第12、13條派駐機(jī)構(gòu)之授權(quán)許可為基本前提。從立法技術(shù)來講,《監(jiān)察法》的制定秉持著“宜粗不宜細(xì)”原則,這與其監(jiān)察領(lǐng)域第一部法律和基礎(chǔ)性法律的地位相適應(yīng),但也導(dǎo)致部分條款過于原則化。關(guān)于監(jiān)察派駐授權(quán)的形式和實(shí)質(zhì)要求,有必要結(jié)合法治原理作進(jìn)一步解釋。

第二,以法規(guī)中既有的監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)規(guī)定和未來統(tǒng)一制定的授權(quán)規(guī)定為基本限度。所謂“法規(guī)”,意在強(qiáng)調(diào)上述規(guī)定,必須滿足兩個(gè)條件:一是在效力層級(jí)上,由于高校監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)之調(diào)查及處置等行為很可能導(dǎo)致監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利減損或義務(wù)預(yù)設(shè),故而至少當(dāng)其行為內(nèi)容涉及對(duì)某個(gè)具體對(duì)象作出任何權(quán)利義務(wù)處分時(shí),必須有明確的“一般性規(guī)范”為依據(jù),至于監(jiān)察內(nèi)部規(guī)范性文件屬于監(jiān)察自我約束,不是法律規(guī)范;二是在規(guī)范類型上,上述行為必須以明確的“行為規(guī)范”為依據(jù),組織規(guī)范推導(dǎo)的授權(quán)不足為據(jù)。(26)參見秦前紅、石澤華:《論依法監(jiān)察與監(jiān)察立法》,載《法學(xué)論壇》2019年第5期。

第三,以派出機(jī)關(guān)之“明確”授權(quán)為基本程序。學(xué)界關(guān)于《監(jiān)察法》第12條“授權(quán)”之理解的分歧,并不影響派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)立和撤銷必須按照規(guī)定的權(quán)限和程序。所謂“明確”,意在強(qiáng)調(diào)派駐機(jī)構(gòu)通過“根據(jù)授權(quán)”取得形式合法性,必須滿足兩個(gè)條件:一是在授權(quán)形式方面,這一授權(quán)必須以特定形式予以明確地公開,并規(guī)定相應(yīng)的生效時(shí)間;二是在授權(quán)內(nèi)容方面,這一授權(quán)的制定、解釋和適用應(yīng)盡可能保證表達(dá)明確,不存在含糊其辭的情形。于此層面而言,盡快通過頒布法律解釋或制定監(jiān)察法規(guī)的形式,明確規(guī)定派駐有關(guān)事項(xiàng),是依法監(jiān)察的應(yīng)有之義。

四、高校監(jiān)察派駐制度的合理構(gòu)造

國(guó)家監(jiān)察體制改革之后,高校監(jiān)察格局呈現(xiàn)為“統(tǒng)一監(jiān)察—派駐監(jiān)察—內(nèi)部監(jiān)察”的三維格局,派駐監(jiān)察在其中發(fā)揮重要橋梁作用。依循上文所述前提和要求,下面嘗試對(duì)試點(diǎn)探索經(jīng)驗(yàn)和2018年、2022年兩份《意見》的相關(guān)要求進(jìn)行規(guī)范層面地歸納和補(bǔ)充,從派駐類型、管理體制、授權(quán)限度和程序貫通等四個(gè)方面,在制度層面實(shí)現(xiàn)高校監(jiān)察派駐模式的合理構(gòu)造。

(一)分類施策:派駐類型的因地制宜

針對(duì)《監(jiān)察法》第13條規(guī)定的“根據(jù)授權(quán)”,按照“派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)權(quán)限,則需要根據(jù)派出它的監(jiān)察機(jī)關(guān)的授權(quán)來確定”(27)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室:《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》,中國(guó)方正出版社2018年版,第102頁(yè)。的解釋,其更傾向于具體臨時(shí)授權(quán)和“同派異權(quán)”,從而通過因地制宜,在不同類型的組織和單位之間尋求最大公約數(shù)。(28)這種解釋的優(yōu)勢(shì)在于,通過賦予各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)更多的自主判斷權(quán),進(jìn)而因時(shí)制宜、因地制宜,由此對(duì)不同層級(jí)、不同地域、不同領(lǐng)域的派駐對(duì)象,在授與職權(quán)的側(cè)重點(diǎn)和限度上有所區(qū)分。反之,如果采取普遍規(guī)則授權(quán)和“同派同權(quán)”,較難在不同層級(jí)、地域和領(lǐng)域之間尋求最大公約數(shù)。根據(jù)管理層級(jí),我國(guó)高校分為中管高校、其他部屬高校、省(市)屬高校等多種類型。2018年《意見》拉開了本次高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的序幕,其中提出的“分類施策”原則是改革決策對(duì)中管高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革提出的基本要求,對(duì)部屬、地方高校改革也有重要意義。

結(jié)合高校類型和具體情形,2018年《意見》提出的“分類施策”,可從兩個(gè)方面予以考慮:1.單獨(dú)派駐與綜合派駐相結(jié)合。根據(jù)派駐需要,應(yīng)結(jié)合高校類型、財(cái)政撥款、地域集散、專業(yè)情況、學(xué)院及職員數(shù)量等因素,具體開展派駐工作。從實(shí)踐效果來講,當(dāng)監(jiān)察對(duì)象較少、財(cái)政撥款不多,或者地處高校密集的大學(xué)城區(qū)域時(shí),采取綜合派駐、具體確定所駐高校及對(duì)口范圍,派駐全覆蓋的實(shí)際效果更好,同時(shí)可以避免監(jiān)察資源浪費(fèi)。此外,在單獨(dú)派駐的高校中設(shè)專員辦公室,在綜合派駐的多所高校中共同設(shè)派駐監(jiān)察組,更符合效能優(yōu)化和簡(jiǎn)政目標(biāo)。2.常態(tài)派駐與特別派駐相結(jié)合。各省試點(diǎn)暫未探索特別派駐?！侗O(jiān)察法》沒有明確監(jiān)察派駐是常態(tài)性還是臨時(shí)性,這給改革后續(xù)探索提供了空間,便于監(jiān)察機(jī)關(guān)自主判斷,因地、因時(shí)制宜。當(dāng)有關(guān)高校存在監(jiān)察對(duì)象基數(shù)龐大、塌方式腐敗、地處偏遠(yuǎn)履職困難等情形,可以考慮依法對(duì)其采取特別派駐,結(jié)合巡視巡察工作,便宜行事、提升效能。(29)參見秦前紅、石澤華:《〈監(jiān)察法〉派駐條款之合理解釋》,載《法學(xué)》2018年第12期。

(二)統(tǒng)一管理:派駐體制的縱向約束

從2022年《意見》來看,中管高校均由國(guó)家監(jiān)委派駐監(jiān)察專員,校紀(jì)委書記擔(dān)任該職務(wù),設(shè)立監(jiān)察專員辦公室(與學(xué)校紀(jì)委合署辦公),并形成“統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)—日常領(lǐng)導(dǎo)—協(xié)助做好相關(guān)工作”的三維格局。(30)根據(jù)2022年《意見》,中管高校紀(jì)檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)體制包括三個(gè)方面:一是中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委加強(qiáng)對(duì)其的“統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)”,二是所在地的省(直轄市)紀(jì)委監(jiān)委加強(qiáng)對(duì)其的“日常領(lǐng)導(dǎo)”,三是駐有關(guān)部門(教育部、工信部、中科院)紀(jì)檢監(jiān)察組“協(xié)助(中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委機(jī)關(guān))做好相關(guān)工作”。這明確了中管高校派駐機(jī)構(gòu)的校外組織關(guān)系和案件查辦等要求,地方派駐改革可資參考。我國(guó)公辦高校類型多、數(shù)量大、位置散,部分高校與其主管單位同級(jí)監(jiān)委不在一地,這些因素可能制約派駐制度發(fā)揮功效。后續(xù)改革可從以下方面進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)派駐體制的縱向約束:

1.理順派駐機(jī)構(gòu)的組織關(guān)系和工作職責(zé)。一方面,在校外關(guān)系上,應(yīng)理順高校派駐機(jī)構(gòu)與上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委、駐主管單位紀(jì)檢監(jiān)察組、所在地紀(jì)委監(jiān)委、駐所在地有關(guān)單位紀(jì)檢監(jiān)察組等四個(gè)方面的關(guān)系。派駐機(jī)構(gòu)之派出主體必須是一級(jí)監(jiān)委,中管高校及其他部屬高校都應(yīng)由國(guó)家監(jiān)委派駐,省(直轄市)屬高校都應(yīng)由省級(jí)紀(jì)委監(jiān)委派駐,統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理;駐主管單位紀(jì)檢監(jiān)察組應(yīng)發(fā)揮對(duì)共性問題和行業(yè)性問題的監(jiān)督檢查作用,推動(dòng)專項(xiàng)治理;所在地紀(jì)委監(jiān)委對(duì)其是日常領(lǐng)導(dǎo)(而非統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)),所在地紀(jì)委監(jiān)委和駐所在地有關(guān)單位紀(jì)檢監(jiān)察組要注意好與高校派駐機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)限和辦案工作銜接,例如,2022年《意見》提出,明確中管高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)與有關(guān)地方紀(jì)委監(jiān)委聯(lián)合審查調(diào)查學(xué)校管理范圍內(nèi)各類公職人員涉嫌職務(wù)犯罪問題的立案、審查調(diào)查、審理、黨紀(jì)政務(wù)處分等工作事項(xiàng)。另一方面,在校內(nèi)關(guān)系上,還應(yīng)理順高校派駐機(jī)構(gòu)與駐在高校的關(guān)系。其與駐在高校本身之間是監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系,履行監(jiān)督責(zé)任,不直接參與校內(nèi)相關(guān)日常工作;與駐在高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)紀(jì)委等之間是工作指導(dǎo)關(guān)系,進(jìn)行紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。

2.優(yōu)化高校內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置。派駐改革本身與內(nèi)部監(jiān)督并不相斥,高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)在轉(zhuǎn)隸浪潮中保留至今,這一定程度上符合高校監(jiān)察實(shí)際需要,在事業(yè)單位編制改革背景下亦有其重要價(jià)值。當(dāng)前省屬高校試點(diǎn)改革探索了“分立”和“合署”兩種模式。其中,合署便于人員精簡(jiǎn)、程序簡(jiǎn)化,通常適用于單獨(dú)派駐,在綜合派駐中有一定操作難度;分立模式具有受高校干擾更小、避免因承擔(dān)過多高校日常工作而影響監(jiān)督本職、符合高校運(yùn)作實(shí)際、方便上級(jí)監(jiān)委統(tǒng)一管理等優(yōu)勢(shì),但是,為使其達(dá)致改革目標(biāo),還須做好人員精簡(jiǎn)、程序簡(jiǎn)化和例外性規(guī)定等工作。

3.在實(shí)際工作中強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)。改革前,上級(jí)紀(jì)檢和行政監(jiān)察部門對(duì)高校紀(jì)檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)以“兩個(gè)為主”(31)中共十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào),推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化,實(shí)行“兩個(gè)為主”;中共中央印發(fā)的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》對(duì)此進(jìn)一步細(xì)化?！皟蓚€(gè)為主”要求,查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主,各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主。為重點(diǎn),日常聯(lián)系不夠緊密。對(duì)此,可從三個(gè)方面完善:第一,目前各地改革探索的年度述職考核和請(qǐng)示、報(bào)告、匯報(bào)等制度,可在相關(guān)規(guī)定中專門明確。第二,2022年《意見》關(guān)于中管高校之問題線索處置和查辦案件的報(bào)告制度、備案制度、聯(lián)合審查調(diào)查制度、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制等規(guī)定,可在其他類型高校中推廣。根據(jù)該文件,監(jiān)督檢查和審查調(diào)查工作以所在地紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)為主,問題線索處置和查辦案件向所在地紀(jì)委監(jiān)委報(bào)告,其中重要的問題線索處置和查辦案件向中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委備案。同時(shí),加強(qiáng)問題線索統(tǒng)一管理,建立督辦機(jī)制、定期檢查抽查。第三,健全完善對(duì)高校紀(jì)檢監(jiān)察工作的履責(zé)考評(píng)和問責(zé)機(jī)制,進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的實(shí)際工作領(lǐng)導(dǎo)。

4.健全高校紀(jì)檢監(jiān)察相關(guān)人財(cái)務(wù)管理機(jī)制。為避免“派駐人員”成為“內(nèi)部人員”,可明確相關(guān)工作人員的編制身份和財(cái)務(wù)支出,施行特定職務(wù)異校任職和回避制度,健全完善派駐工作人員內(nèi)部輪崗制度、外部交流機(jī)制和職級(jí)晉升機(jī)制等。

在人財(cái)物管理方面,高校紀(jì)檢監(jiān)察人員的監(jiān)察官身份問題,有待進(jìn)一步明確。對(duì)比觀之,《監(jiān)察法》第12條規(guī)定的派駐、派出對(duì)象范圍,與2022年1月施行的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察官法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察官法》第3條規(guī)定的監(jiān)察官范圍,是直接對(duì)應(yīng)的。(32)具體而言,前者中的中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域等,規(guī)定于后者第1款第3項(xiàng),由此派駐這些組織、單位和行政區(qū)域中的監(jiān)察人員、監(jiān)察專員,納入監(jiān)察官范圍;前者中的國(guó)有企業(yè),規(guī)定于后者第2款,由此派駐國(guó)有企業(yè)中的監(jiān)察人員、監(jiān)察專員和國(guó)有企業(yè)中其他依法行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員,參照?qǐng)?zhí)行該法有關(guān)規(guī)定。問題在于,鑒于《監(jiān)察法》第15條第2項(xiàng)和第4項(xiàng)采取的是并列表述,由此高校作為公辦教育單位無法直接涵攝于《監(jiān)察官法》第3條第1款第3項(xiàng)之中。那么,高校派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)察人員、監(jiān)察專員以及高校中其他依法行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員,能否納入《監(jiān)察官法》第3條第1款第4項(xiàng)監(jiān)察官范圍的兜底規(guī)定“其他依法行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)中的監(jiān)察人員”?一方面,監(jiān)察官身份的確定,有利于保障履職、提升效能,維護(hù)合法權(quán)益、加強(qiáng)管理監(jiān)督;另一方面,結(jié)合監(jiān)察立法價(jià)值平衡、高校實(shí)際數(shù)量較大、監(jiān)察機(jī)關(guān)編制財(cái)物限制等因素,將所有高校紀(jì)檢監(jiān)察人員一并納入監(jiān)察官,是否具備充足的現(xiàn)實(shí)操作性,還需進(jìn)一步考慮。因此,需要根據(jù)法律規(guī)定和實(shí)際情況,科學(xué)合理劃定范圍。

(三)依法授權(quán):派駐職權(quán)的必要適當(dāng)

結(jié)合“法無明文規(guī)定不可為”原則的三個(gè)要求,差異化授權(quán)的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和限度等,是影響高校監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)具體職權(quán)的決定因素。在實(shí)踐中,對(duì)高校派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)時(shí),既要以《監(jiān)察法》之許可為前提、以法規(guī)之權(quán)限規(guī)定為限度,還要考慮實(shí)際工作需要進(jìn)行自主判斷。從派駐職權(quán)的“必要適當(dāng)”原則出發(fā),應(yīng)合理確定高校監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)察對(duì)象和管轄權(quán)限、調(diào)查權(quán)限以及處置權(quán)限等。

1.監(jiān)察對(duì)象和管轄權(quán)限方面。第一,應(yīng)注意監(jiān)察機(jī)關(guān)和高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)分別針對(duì)不同性質(zhì)行為并追究不同類型責(zé)任,同時(shí)派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)察對(duì)象不得超出上級(jí)監(jiān)委的監(jiān)察對(duì)象。第二,對(duì)于沒有擔(dān)任職務(wù)的普通職員和普通教學(xué)科研人員,不必直接認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象,可以結(jié)合其行使公權(quán)力行為的具體情況動(dòng)態(tài)認(rèn)定其身份,或者經(jīng)嚴(yán)格程序認(rèn)定為“有關(guān)人員”。第三,在管轄權(quán)限方面,中管高校和其他部屬高校的黨政負(fù)責(zé)人及其他校級(jí)管理人員的違紀(jì)違法犯罪案件,可由中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委直接立案,必要時(shí)與所在地紀(jì)委監(jiān)委聯(lián)合調(diào)查,后者辦案更加便利的也可指定管轄;中基層管理人員的違紀(jì)違法犯罪案件,可以由派駐機(jī)構(gòu)在履行報(bào)告制度、備案制度的前提下,自行或者聯(lián)合所在地紀(jì)委監(jiān)委調(diào)查;高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)查處沒有納入國(guó)家監(jiān)察對(duì)象的其他工作人員。

2.調(diào)查權(quán)限方面。監(jiān)察委員會(huì)以何種形式授予多大程度調(diào)查權(quán),需要進(jìn)一步論證合理性和正當(dāng)性。除了可以在派駐機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)初核承辦部門,做好與派出機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)銜接之外,還有一個(gè)關(guān)鍵問題是:高校監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)能否被授予和使用“留置措施”?從規(guī)范層面來看,派駐機(jī)構(gòu)自行決定限制人身自由的留置措施,不符合其法律地位;從現(xiàn)實(shí)層面來看,駐高校專員辦、監(jiān)察組缺乏執(zhí)行留置的必要技術(shù)、場(chǎng)所和安保能力,這在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍將是普遍現(xiàn)象。不必要的過度授權(quán),有可能誘發(fā)基層亂作為、濫作為,從而影響到監(jiān)察機(jī)關(guān)的社會(huì)評(píng)價(jià)和現(xiàn)實(shí)權(quán)威。相較于向高校監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)直接授予監(jiān)察留置權(quán),在《監(jiān)察法》第22條、43條基礎(chǔ)上明確上級(jí)監(jiān)委與所在地監(jiān)委之間的權(quán)限劃分和協(xié)調(diào)機(jī)制(校級(jí)管理人員留置權(quán)統(tǒng)一交由前者,中基層管理人員留置權(quán)統(tǒng)一交由后者),或許是更加可行的方案。這既與監(jiān)察法規(guī)定相銜接,也符合監(jiān)察實(shí)踐需要,還便于公安機(jī)關(guān)協(xié)助。

3.處置權(quán)限方面。第一,按照管理權(quán)限,派駐機(jī)構(gòu)可以被授予針對(duì)中基層管理人員的一定處置權(quán)。其中,針對(duì)中層管理人員作出撤職等政務(wù)重處分的,應(yīng)與駐在高校做好協(xié)調(diào)工作,并履行報(bào)告或備案制度。第二,善于運(yùn)用監(jiān)察建議權(quán),對(duì)于超出監(jiān)察對(duì)象范圍,無法直接決定或建議施以處分的,可以通過監(jiān)察建議要求高校整改優(yōu)化有關(guān)制度。(33)參見秦前紅、石澤華:《基于監(jiān)察機(jī)關(guān)法定職權(quán)的監(jiān)察建議:功能、定位及其法治化》,載《行政法學(xué)研究》2019年第2期。第三,健全完善救濟(jì)渠道,包括履行告知義務(wù)、聽取陳述申辯、暢通復(fù)核復(fù)審等。

(四)貫通銜接:工作程序的相對(duì)分離

關(guān)于職務(wù)違法與職務(wù)犯罪調(diào)查程序應(yīng)當(dāng)保持當(dāng)前一元化模式抑或應(yīng)回歸二元化模式,是當(dāng)前學(xué)界討論的熱點(diǎn)問題。持一元化模式觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為,紀(jì)法貫通在公辦高校中要求“紀(jì)檢監(jiān)察部門執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法兩種職能的有效整合”(34)參見沈曉燕:《公立高校國(guó)家監(jiān)察之紀(jì)法貫通研究》,載《連云港師范高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》2020第1期。。但結(jié)合《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》可知,其對(duì)于違法的公職人員實(shí)際上建立了雙軌懲戒制度:監(jiān)察委員會(huì)可以作出“政務(wù)處分”,任免機(jī)關(guān)、單位可以作出“處分”。從增強(qiáng)監(jiān)察效能和規(guī)范基礎(chǔ)融通的角度來講,兩種程序確有必要加以銜接協(xié)調(diào)。(35)參見秦前紅、周航:《黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的銜接協(xié)調(diào)及運(yùn)行機(jī)制》,載《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第1期。于此層面而言,有論者居中提倡“相對(duì)二元化模式”,以期在有效懲治腐敗和保障被調(diào)查人權(quán)利之間取得平衡,(36)參見謝小劍:《職務(wù)違法與職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序“相對(duì)二元化模式”提倡》,載《法商研究》2021年第5期。這一主張?jiān)诟咝ｎI(lǐng)域有一定借鑒意義。

1.與監(jiān)察委員會(huì)、高校內(nèi)部監(jiān)察部門的程序貫通?；诟咝１O(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的法律地位,同時(shí)也為更好發(fā)揮“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢(shì),其與監(jiān)察委員會(huì)、高校內(nèi)部監(jiān)察部門之間,在工作程序上更適宜采取“相對(duì)分離”模式。就監(jiān)察委員會(huì)與高校監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)而言,在統(tǒng)一管理、行為監(jiān)督、責(zé)任兜底的前提下,二者在職權(quán)行使上相對(duì)分離,在授權(quán)范圍內(nèi)前者不“直接”干涉后者的具體行為,同時(shí)在授權(quán)范圍內(nèi)后者以自己名義行使相關(guān)職權(quán)、自行承擔(dān)職權(quán)行使所產(chǎn)生的法律責(zé)任;就高校監(jiān)察職能部門與高校監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)而言,二者雖同屬監(jiān)察,但分別行使內(nèi)部職能監(jiān)察和國(guó)家專責(zé)監(jiān)察兩種職能,前者在接受后者指導(dǎo)的基礎(chǔ)上,開展校內(nèi)職能監(jiān)察工作。

2.與校內(nèi)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的程序貫通。針對(duì)當(dāng)前不同省份分別探索“紀(jì)檢監(jiān)察專員”和“監(jiān)察專員”兩種模式的問題,可從兩個(gè)層面考慮。在組織關(guān)系層面,這涉及是否施行紀(jì)檢派駐,以及監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)與校內(nèi)紀(jì)委的關(guān)系問題;在工作程序?qū)用?這涉及高校監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)與校內(nèi)紀(jì)委之間,在工作程序上應(yīng)當(dāng)采取“一元化”模式抑或“相對(duì)分離”模式的問題。在高校領(lǐng)域,由于校內(nèi)職能監(jiān)察部門并非行使國(guó)家權(quán)力,校內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的背景下,工作程序問題尚不突出;但是,鑒于高校監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)行使國(guó)家權(quán)力,其若與校內(nèi)紀(jì)檢合署辦公,那么至少在工作程序上,派駐監(jiān)察與校內(nèi)紀(jì)檢之關(guān)系更適宜采取“相對(duì)分離”模式。

3.與校內(nèi)其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)的程序貫通?；诟咝１O(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)督特性和雙方的異質(zhì)監(jiān)督身份,二者在工作程序上應(yīng)采取“絕對(duì)分離”原則。一方面,目前許多高校已成立教職工行政紀(jì)律處分委員會(huì)(辦事機(jī)構(gòu)掛靠人事部),未來改革需重點(diǎn)關(guān)注學(xué)校監(jiān)察機(jī)構(gòu)、教職工所在單位和人事部門的關(guān)系,協(xié)調(diào)好高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革和事業(yè)單位編制改革。另一方面,針對(duì)高校內(nèi)部的執(zhí)法、效能監(jiān)察和審計(jì)職能,監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)積極督促高校主管單位、教育督導(dǎo)和政府審計(jì)等部門及其工作人員切實(shí)履職,落實(shí)“監(jiān)督的再監(jiān)督”職責(zé)定位,進(jìn)一步推進(jìn)高校內(nèi)部監(jiān)督法治化規(guī)范化。再一方面,針對(duì)高校的學(xué)術(shù)懲戒職能,監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)強(qiáng)化對(duì)在高校學(xué)術(shù)專業(yè)發(fā)展方面具有監(jiān)管職能的政府部門和專業(yè)性人民團(tuán)體的監(jiān)察,必要時(shí)建議它們及時(shí)制定或者修改完善學(xué)術(shù)行為規(guī)程有關(guān)意見或指南。

結(jié)語

國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革,這尤其體現(xiàn)為國(guó)家權(quán)力的重新配置與整合。如何為促進(jìn)依法治校和高等教育事業(yè)健康發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)保障,是新時(shí)代高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革必須深入研究的重要理論和實(shí)踐問題?；诂F(xiàn)實(shí)合理性和形式合法性,當(dāng)前中管高校及各省屬高校正在推行派駐機(jī)構(gòu)改革,但探索路徑差異反映了當(dāng)前社會(huì)認(rèn)知不一和理論供給不足。在推進(jìn)高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的同時(shí),有必要考察現(xiàn)行高校治理體制因此可能受到的影響,推動(dòng)多輪改革之系統(tǒng)融通、實(shí)現(xiàn)多項(xiàng)制度之價(jià)值調(diào)和,以此推進(jìn)國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化。本文探討高校監(jiān)察派駐模式的價(jià)值沖突及其消解之道,并于此基礎(chǔ)上探討健全完善高校監(jiān)察派駐之制度構(gòu)造,一定程度上便是在此方面進(jìn)行努力的結(jié)果。