侯學(xué)勇

(山東政法學(xué)院 法學(xué)院,山東濟南 250014)

中共十八大以來,生態(tài)文明建設(shè)被納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局,長江、黃河生態(tài)保護和系統(tǒng)治理受到國家高度重視,“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治理策略初步確立。2019年,黃河流域進一步明確生態(tài)優(yōu)先、系統(tǒng)治理的原則,以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)的水資源剛性約束機制和山水林田湖草沙一體化保護的系統(tǒng)治理方式,作為黃河流域生態(tài)保護機制得以確立。2021年,習(xí)近平總書記進一步強調(diào)黃河開發(fā)建設(shè)必須守住生態(tài)保護紅線;中共中央國務(wù)院發(fā)布《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》),黃河流域生態(tài)保護的基本政策、主要制度、具體機制在國家政策層面系統(tǒng)確立。黨和國家對大型水域的系統(tǒng)治理策略,在黃河流域生態(tài)保護中初見成效:生態(tài)保護指數(shù)從2013年的0.14上升至2020年的0.97,年均提升0.10,高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)從0.27增長至0.62,年均提升0.06。(1)參見高國力等:《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的重要進展、綜合評價及主要導(dǎo)向》,載《蘭州大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2022年第2期。但是,黃河流域作為我國重要的生態(tài)屏障,流經(jīng)區(qū)域跨幅巨大,上中下游自然資源環(huán)境、社會經(jīng)濟發(fā)展狀況差異較大,其所承載歷史疾患的治愈并非一時之功,至今仍面臨諸多問題:黃河上游調(diào)水調(diào)沙體系整體合力動力不足,下游地上懸河形勢突出,洪水威脅依然存在,防洪短板突出;上游水土涵養(yǎng)能力不斷降低,中游水土流失嚴重、污染問題突出,下游流量不斷減少、河口濕地萎縮,流域整體生態(tài)環(huán)境明顯脆弱;黃河水資源總量不足長江7%,人均水資源占有量僅為全國平均數(shù)的27%,水資源保障形勢日趨嚴峻;黃河流經(jīng)的九省區(qū)中,上中游七省區(qū)均為發(fā)展不充分地區(qū),與下游兩省及長江流域相比差距明顯,流域高質(zhì)量發(fā)展提升需求很大。(2)參見習(xí)近平:《在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的講話》,載《求是》2019年第20期。黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展亟需更為規(guī)范的制度引導(dǎo)和更為科學(xué)的協(xié)調(diào)機制。

2023年4月1日實施的《黃河保護法》為黃河流域生態(tài)保護從控制污染向山水林田湖草沙一體化保護、治理方式從條塊分割向系統(tǒng)治理協(xié)同治理、發(fā)展方式從粗放發(fā)展向綠色低碳新發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變,提供了明確的法律依據(jù)。顧名思義,黃河保護法的重心在于保護黃河,是圍繞水、土兩大要素設(shè)計的黃河全流域的生態(tài)保護制度。該法構(gòu)建的生態(tài)保護機制是否科學(xué),將直接決定黃河治理的成效,影響黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的水平。黃河生態(tài)系統(tǒng)是一個有機整體,上游的水源涵養(yǎng)能力、中游的水土保持和污染治理狀況,與下游的生態(tài)系統(tǒng)健康程度密切相關(guān),指導(dǎo)、規(guī)范治理活動的黃河保護法,同樣應(yīng)該具有高度的整體性和融貫性。黃河流域生態(tài)保護機制的制度設(shè)計、機構(gòu)安置、運行體制等安排,能否有效保障山水林田湖草沙一體化保護、上中下游協(xié)同治理系統(tǒng)治理要求的實現(xiàn),是觀察黃河保護法立法科學(xué)化程度的重要窗口。借助融貫論的理性重構(gòu)和批判性反思兩種思維方式,從制度融貫與設(shè)計局限兩個方向,分析黃河流域生態(tài)保護機制的得與失,有利于形成相對合理的認識。

一、融貫論中的理性重構(gòu)與批判性反思

一般來講,融貫是指命題之間的關(guān)系狀況,其意義有別于“一致”或“一致性”。對于后者,人們一般認為其意思是指兩個或多個命題之間的邏輯關(guān)系不存在矛盾或沖突;而對于融貫性,不少人認為它對于命題之間邏輯關(guān)系狀況的要求遠高于一致性。如比克斯認為融貫性比一致性更有原則性或更為強硬;(3)參見[美]布賴恩·H.比克斯:《牛津法律理論詞典》,邱昭繼等譯,法律出版社2007年版,第37頁?？巳鹚拐J為融貫弱于命題之間的邏輯蘊含關(guān)系,但要強于邏輯一致關(guān)系;(4)參見Kress. Legal Reasoning and Coherence Theories: Dworkin's Rights Thesis, Retroactivity, and the Linear Order of Decisions. California Law Review, Vol.72, 1984, p.370.馬默也認為融貫性有著比一致性更為嚴格的要求。(5)參見Andrei Marmor. Coherence, Holism, and Interpretation: The Epistemic Foundations of Dworkin's Legal Theory. Law and Philosophy, Vol.10, 1991, p.385.這些學(xué)者對融貫性做了原則性描述,并沒有指出確切內(nèi)涵。相對來講,麥考密克的界定更為清晰一些。一個命題與其他命題在邏輯上不存在矛盾或沖突,它們的關(guān)系就是一致的;(6)參見Neil MacCormick. Coherence in Legal Justification. Scott Brewer, edited. Moral Theory and Legal Reasoning. New York: Garland Publishing Inc. 1998, p.266.融貫則是兩個或更多命題融合到一起,在整體上能夠產(chǎn)生意義而呈現(xiàn)出來的一種性質(zhì)。(7)參見Neil MacCormick. Legal Reasoning and Legal Theory. New York: Oxford University Press Inc, 1978, p.152.兩個命題是否一致比較容易判斷:不存在邏輯矛盾或沒有邏輯沖突,就是一致的;有邏輯矛盾,就是不一致的。如“我特別喜歡打籃球”與“我不喜歡打籃球”,或者“盜竊他人財產(chǎn),判處六個月以上三年以下有期徒刑”與“盜竊他人財產(chǎn),判處六個月以下有期徒刑”存在明顯矛盾,它們就不是一致的。只要命題之間并不存在矛盾或沖突,即使看上去幾乎沒有什么邏輯關(guān)聯(lián),如“今天天氣晴朗”與“我身體健康”兩個命題,雖然沒有什么邏輯關(guān)聯(lián),但并不矛盾或沖突。很明顯,就命題之間的關(guān)系來講,一致性是一個相對較弱的邏輯要求。融貫則有著更高的要求,不僅要求命題不能相互沖突,而且要相互支持。哈格認為,一個融貫的命題體系必須前后邏輯一致,能夠覆蓋足夠廣泛的范圍,且命題能夠相互支持。(8)參見Jaap Hage. Law and Coherence. Ratio Juris, Vol.17, 2004, p.90.融貫就是規(guī)范之間的相互支持關(guān)系。(9)參見Neil MacCormick. Coherence in Legal Justification. Scott Brewer, edited. Moral Theory and Legal Reasoning. New York: Garland Publishing Inc. 1998, pp.269-270.原則可以支持規(guī)則,規(guī)則也可以反過來支持原則,它們之間的相互支持就是一種融貫關(guān)系。兩個一致的命題,若要進階為融貫關(guān)系,必須相互支持;一致性是融貫性的必要條件,但并非充分條件。當(dāng)然,命題之間的相互支持關(guān)系有力度或程度差別,有的命題之間支持力度大,有的命題之間支持力度小。相應(yīng)的,它們之間的融貫關(guān)系也有強弱之分:命題相互支持力度大,它們的融貫程度就高;相互支持力度小,融貫程度就低。所以,融貫是一個具有程度屬性的概念。

人們通常把法律規(guī)范是否融貫看作是法律自身所具有的一種客觀屬性。某一法律之所以能夠成為一個相對穩(wěn)定的體系,其內(nèi)部的法律規(guī)范至少具有一定程度的融貫關(guān)系,它們之間的支持關(guān)系足以支撐該法律作為一個整體的穩(wěn)定存續(xù)。這是一種客觀意義上的融貫狀態(tài)的判斷。人們經(jīng)常以原則與規(guī)則之間的相互支持關(guān)系,來描述法律具有或應(yīng)當(dāng)具有的這種融貫屬性。有些規(guī)則之間具有強融貫的屬性,因為它們來自于相同的原則;有些規(guī)則之間具有相對較弱的融貫屬性,因為它們并非來自于相同的原則,而是來自于有關(guān)聯(lián)關(guān)系的幾個原則;也有些規(guī)則之間的融貫關(guān)系更為微弱,它們只是來自于一些并不矛盾的原則。人們關(guān)于法律是融貫的判斷,既有整體意義上的,也有局部意義上的;既有關(guān)于某個具體法律制度的,也有關(guān)于整個法律體系的。這主要是基于法律或法律規(guī)范客觀上如此而做出的判斷。

把融貫作為法律的一種客觀屬性會產(chǎn)生一些爭議。如果把融貫僅僅看作是法律的一種客觀屬性,很容易帶來進一步的追問:需要滿足什么樣的條件,法律才是融貫的?如此一來,融貫就成為了法律能否滿足的一種檢驗標準。關(guān)于法律滿足什么樣的條件才是融貫的,這在不同主體那里,答案是不一樣的。這個不一樣,不僅在于不同主體可能堅持不一樣的邏輯條件,有的基于單一原則的線性支持關(guān)系,有的基于多個相互關(guān)聯(lián)原則的綜合支持關(guān)系,也有基于多個互不矛盾原則的合理支持關(guān)系;而且在于原則本身又是多元的,每一原則分別承載著不同價值需求。且不說基于不同原則的融貫標準將面向不同的價值訴求,會帶來多元化的判斷結(jié)果;單就同一原則來講,不同主體關(guān)于其價值的認知也是不一樣的。如關(guān)于什么是正義,一千個人就有一千個答案;即使是同一個人,在不同時空條件下也可能堅持不同的正義標準。所以,立足于法律客觀屬性的融貫問題,在本質(zhì)上是可爭議的。盡管存在眾多爭議,但法律在許多情形下又是切實融貫的。為避免陷入基于不同原則支持而帶來正義、道德、政策等價值爭議的困境,我們需要思考的是什么情況下主體才會做出法律是融貫的判斷?這就需要轉(zhuǎn)換到另一個主觀的立場理解法律的融貫問題:法律是否融貫,取決于我們以什么樣的方式來理解法律。(10)參見J.M. Balkin, Understanding Legal Understanding: The Legal Subject and the Problem of Legal Coherence, Yale Law Journal 105, 1993, p.17.

法律的融貫也可以看作是主體賦予法律的一種主觀屬性。從解釋學(xué)的角度來看,對法律是否融貫等問題的理解,與作為理解者的主體的前見密切相關(guān):每一主體都會把基于個人成長經(jīng)歷、教育背景、家庭情況等條件融入其中,主體所持有的意識形態(tài)、社會學(xué)、心理學(xué)等方面的立場,直接影響著他關(guān)于法律是否融貫的判斷。主體關(guān)于法律的理解判斷,或多或少會被其他社會主體所分享;其他主體理解法律的方式、態(tài)度、立場等,也會在彼此之間相互分享。主體關(guān)于某一事物的認知,是主體基于前見圍繞客體建構(gòu)起來的內(nèi)容。如果某些主體具有大體相同的前見條件,他們就能夠賦予外界事物大體相同的屬性。于此,一種可分享的主觀性共識,就轉(zhuǎn)化成為可分享的客觀性知識。人們關(guān)于法律是否融貫的主觀性認知,也就被看作是法律自身所具有的一種客觀屬性。法律滿足什么條件才是融貫的這一貌似客觀的判斷,在這個意義上,是人們賦予法律的一種主觀的認知結(jié)果。正是在這個基礎(chǔ)上,我們才主張融貫是主體賦予法律的一種屬性,是主體以理性重構(gòu)方式理解法律時賦予它的一種屬性。(11)參見J.M. Balkin, Understanding Legal Understanding: The Legal Subject and the Problem of Legal Coherence, Yale Law Journal 105, 1993, p.4.

融貫是主體以理性重構(gòu)方式理解法律時賦予其的一種屬性。融貫是主體賦予法律的一種屬性,并不是說如融貫性或確定性等法律屬性在一般意義上是主觀的,而是指當(dāng)我們以某一特定方式觀察法律時,才會形成的法律是否融貫的判斷。這種特定方式就是理性重構(gòu)。人們唯有以理性重構(gòu)方式觀察、理解法律,才能得出法律是融貫的判斷。(12)參見J.M. Balkin, Understanding Legal Understanding: The Legal Subject and the Problem of Legal Coherence, Yale Law Journal 105, 1993, p.18.法律是否適于理性重構(gòu),表達的是主體與法律之間的一種關(guān)系狀態(tài):主體以理性方式重構(gòu)法律,是為了更好理解法律;主體以積極的建構(gòu)姿態(tài)理解法律,法律才可以重構(gòu)為融貫的。這表明,人們采用不同方式理解法律,會產(chǎn)生不同的理解結(jié)果。如若以絕對平等立場觀察法律對婦女兒童的特殊保障,就無法重構(gòu)這些法律,人們會得出法律不融貫的判斷;但若以弱勢群體應(yīng)當(dāng)加以特殊保護立場觀察這些規(guī)則,它們顯然是可以被重構(gòu)的,人們會認為此時的法律是融貫的。

批判性反思是以發(fā)現(xiàn)法律局限或不足為目的的一種理解方式。主體理解法律的目的復(fù)雜多樣,理解形式也多有不同。理性重構(gòu)是主體持有建構(gòu)性態(tài)度,努力把相關(guān)法律重構(gòu)為一個融貫的規(guī)范體系。如為依法解決糾紛而探求法律真義,會促使我們以理性重構(gòu)方式理解法律,將法律視為是融貫的,努力挖掘不同規(guī)則或原則之間的支持關(guān)系。批判性反思是主體持有批判態(tài)度挖掘法律缺陷,找其不能之處。如為了說服立法者修改法律,就會以批判性反思方式觀察法律,將其視為不融貫,并努力披露這些不融貫的地方。披露法律不融貫之處,是為了它的進一步完善,在這個意義上,批判性反思也有助于法律的融貫。如在具體案件中,相關(guān)法律規(guī)則的解釋通常會有多個,哪種解釋最適合當(dāng)前問題的解決,需要借助批判性反思全盤考慮各種方案的缺陷或不足,為最終的選擇提供合理性理由,也就是為重構(gòu)融貫的規(guī)則體系提供依據(jù)。這就如雕刻家面對整塊的石頭,需要借助批判性反思,剔除那些與理想的作品無關(guān)的碎屑,才能重構(gòu)出想象中的完美雕像;只有通過反思去掉無關(guān)的瑕疵材料,才能保留重構(gòu)必需的素材。

融貫既然是法律的一種客觀屬性,就有了觀察某一法律制度是否融貫的事實上的可能性;與此同時,站在主觀立場上,以批判性反思為工具,剔除與法律整體不相協(xié)調(diào)的冗余內(nèi)容,是理性重構(gòu)法律、提高其融貫程度的基礎(chǔ)。下文將以黃河保護法相關(guān)規(guī)定為對象,分析黃河流域生態(tài)保護機制在客觀意義上的制度融貫情況,并在此基礎(chǔ)上,反思其不足之處,展望完善方向。

二、黃河流域生態(tài)保護機制的制度融貫

討論黃河流域生態(tài)保護機制的融貫問題,需要明確是什么意義上的融貫。如前所述,法律的融貫既有客觀意義上的融貫之義,也有主體賦予法律的融貫之義。在前一種意義上,需要觀察黃河保護法涉及黃河流域生態(tài)保護機制的制度設(shè)計是否彼此融貫、相互支持。后一種意義上法律融貫的實現(xiàn),要求相關(guān)主體必須堅持理性重構(gòu)的態(tài)度,不僅在立法過程中持有積極建構(gòu)的態(tài)度,而且在法律執(zhí)行或適用過程中必須堅持重構(gòu)裁判規(guī)范的姿態(tài)。

黃河流域的生態(tài)保護和發(fā)展問題本質(zhì)是治理問題,黃河流域生態(tài)保護機制本質(zhì)是一種治理機制。所謂流域,在地理意義上,是指由貫穿河流的源頭、河口、以及所有分水線組成的一個集水地理區(qū)域;但從綜合視角來看,流域是一個以水為核心要素,融合土地、生物等自然要素以及相關(guān)的經(jīng)濟、社會等人文要素所構(gòu)成的復(fù)合系統(tǒng)。(13)參見黎元生、胡熠:《流域系統(tǒng)協(xié)同共生發(fā)展機制構(gòu)建:以長江流域為例》,載《中國特色社會主義研究》2019年第5期。這是一個系統(tǒng)性強、協(xié)同性高的集合多種要素的綜合體:各種自然要素和人文要素聯(lián)系密切,自然生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟社會系統(tǒng)相互制約,(14)參見黃燕芬等:《協(xié)同治理視域下黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展:歐洲萊茵河流域治理的經(jīng)驗和啟示》,載《中州學(xué)刊》2020年第2期。干支流、上中下游、左右岸之間也彼此聯(lián)系、相互影響、相互制約。但實踐中,黃河流域不僅在地理意義上被不同行政區(qū)域分割管轄,而且在權(quán)能上被不同職能部門切塊治理。不同行政區(qū)域的利益沖突、相關(guān)職能部門的利益競爭,是造成黃河流域生態(tài)保護環(huán)境惡化、經(jīng)濟社會發(fā)展失衡的主要原因。所以,黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展問題本質(zhì)上是治理問題,黃河流域生態(tài)保護機制的建構(gòu)本質(zhì)上是治理機制的建構(gòu)。黃河保護法旨在建立山水林田湖草沙一體化保護的治理機制,相關(guān)制度是否切實貫徹了黨和國家提出的生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的基本原則,具體制度之間是否彼此協(xié)調(diào)、相互支持,是觀察黃河流域生態(tài)保護機制融貫狀況的兩個主要關(guān)注點。

(一)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展原則的貫徹

如果某些法律制度能夠得到隱藏于其后的原則或政策的支持,它就是融貫的。這種客觀意義上的融貫在黃河保護法中的表現(xiàn)還是比較突出的,其立法目的和基本原則有著明顯的國家重大戰(zhàn)略目標法律化的特征,(15)參見吳強等:《國家戰(zhàn)略法律化的重要典范——黃河保護法》,載《中國水利》2023年第1期。一系列具體制度的設(shè)計也充分體現(xiàn)了立法目的和基本原則。

一方面,黃河保護法的生態(tài)優(yōu)先原則是對國家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略意圖的貫徹。整體來看,黃河流域生態(tài)環(huán)境脆弱,上游高原生態(tài)系統(tǒng)脆弱,中游荒漠沙化面積擴大,下游黃河三角洲濕地系統(tǒng)易遭破壞。黃河保護法的首要目的是保護黃河流域脆弱的生態(tài)環(huán)境,實現(xiàn)國家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略意圖的法律化。保護黃河是事關(guān)中華民族偉大復(fù)興的千秋大計,《綱要》明確提出,保護黃河流域生態(tài)環(huán)境、促進沿黃地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展是保障黃河安瀾、建設(shè)美麗中國、促進民生改善、增強文化自信等的現(xiàn)實需要、戰(zhàn)略需要、時代需要。與之相承,黃河保護法開篇即明確立法目的為“加強黃河流域生態(tài)環(huán)境保護,保障黃河安瀾,推進水資源節(jié)約集約利用,推動高質(zhì)量發(fā)展,保護傳承弘揚黃河文化,實現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展”,把黃河流域生態(tài)環(huán)境保護放在首要位置?！爸卦谥卫?、要在保護”是習(xí)近平總書記針對黃河治理提出的戰(zhàn)略要求,也是破解黃河流域生態(tài)保護難題的關(guān)鍵之處。黃河保護法切實貫徹這一要求,將“重在治理、要在保護”確定為基本原則,統(tǒng)率全文,并具體化為加強污染防治,貫徹生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展,量水而行、節(jié)水為重,因地制宜、分類施策,統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進的原則。

黃河保護法就流域不同生態(tài)類型制定分區(qū)管控制度,進一步落實生態(tài)優(yōu)先原則?；邳S河流域生態(tài)類型豐富現(xiàn)狀的考慮,《綱要》提出構(gòu)建“一帶五區(qū)多點”生態(tài)功能區(qū)域的空間布局,實行各具特色的保護措施。黃河保護法以不同類型生態(tài)功能區(qū)域為基礎(chǔ),制定了相對詳細的生態(tài)保護制度。首先,明確了生態(tài)保護和生態(tài)修復(fù)的基本要求。作為一個完整的生態(tài)系統(tǒng),黃河流域生態(tài)保護必須堅持整體性原則?！饵S河保護法》第29條明確規(guī)定要堅持“山水林田湖草沙一體化保護與修復(fù)”機制,堅持自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)與人工恢復(fù)相結(jié)合的系統(tǒng)治理方式。其次,根據(jù)上中下游不同生態(tài)類型,有針對性的制定差異性保護措施。黃河流域九省區(qū)各有不同的生態(tài)類型,為貫徹《綱要》提出的上游加強水源涵養(yǎng)能力建設(shè)、中游加強水土保持、下游加強濕地保護的差異性舉措要求,黃河保護法設(shè)“生態(tài)保護與修復(fù)”專章,針對黃河河源區(qū)域、黃土高原、河口三角洲等不同生態(tài)類型,分別規(guī)定了水源涵養(yǎng)區(qū)保護、水土流失防治、入海河口治理、生物多樣性保護等具體措施。再次,健全污染防治制度。針對《綱要》就農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鄉(xiāng)生活、歷史遺留礦區(qū)等四類污染提出的治理舉措,黃河保護法設(shè)“污染防治”專章,制定了流域水環(huán)境質(zhì)量標準和水污染物排放標準,加強排污口監(jiān)督管理,實行重點污染物排放總量控制、農(nóng)藥化肥等使用總量控制等制度措施。

另一方面,《黃河保護法》以具體制度措施貫徹新發(fā)展理念,踐行綠色發(fā)展原則。黃河流域生態(tài)環(huán)境脆弱,與長期不科學(xué)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式密切相關(guān)。(16)參見趙志強:《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同機制及對策思考》,載《理論研究》2021年第5期。黃河流域不僅是我國重要的生態(tài)走廊,而且是我國重要的能源、化工、糧食基地,上游水能資源豐富,青海和內(nèi)蒙古是主要的畜牧業(yè)基地,中下游煤炭、石油、天然氣儲量豐富,河南、山東是糧食核心產(chǎn)區(qū),整個流域的生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟社會發(fā)展具有很強的系統(tǒng)性和一體性。但是,黃河流域長期以來存在的資源過度開發(fā)、能源化工產(chǎn)業(yè)粗放增長、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染劇增等問題,遠超流域生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)、自我修復(fù)限度。水資源生態(tài)流量嚴重不足、水沙矛盾加劇、水環(huán)境生態(tài)鏈脆弱、生態(tài)赤字增加等問題,使黃河流域生態(tài)系統(tǒng)面臨嚴重的失衡性風(fēng)險。黃河流域生態(tài)環(huán)境問題的表象在水、根源在人,流域生態(tài)環(huán)境惡化的根本原因是人類活動強度超出流域生態(tài)環(huán)境承載能力。(17)參見鄧小云:《整體主義視域下黃河流域生態(tài)環(huán)境風(fēng)險及其應(yīng)對》,載《東岳論叢》2020年第10期。要從根本上解決黃河流域生態(tài)保護問題,必須堅持綠色發(fā)展與創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展協(xié)調(diào)共存的新發(fā)展理念。堅持生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的辯證統(tǒng)一,只有保護好黃河,才有高質(zhì)量發(fā)展,只有實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展,切實增強人民獲得感,才能建立最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度,促進黃河流域的可持續(xù)發(fā)展。黃河保護法充分貫徹生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展一體化策略,設(shè)“促進高質(zhì)量發(fā)展”專章,落實綠色發(fā)展要求。首先明確了高質(zhì)量發(fā)展理念,確立綠色發(fā)展原則的主導(dǎo)地位,《黃河保護法》第82條規(guī)定,促進黃河流域高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅持新發(fā)展理念,加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型,以生態(tài)保護為前提優(yōu)化調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟和生產(chǎn)力布局。其次規(guī)定了貫徹高質(zhì)量發(fā)展、綠色發(fā)展要求的具體措施?！毒V要》從特色優(yōu)勢現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)、以及城鄉(xiāng)發(fā)展新格局、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通等多個領(lǐng)域,對流域高質(zhì)量發(fā)展進行規(guī)劃。黃河保護法將其具體化為一系列相關(guān)制度:嚴格限制高耗水、高污染、高耗能項目,推動清潔生產(chǎn)強制審核,加強制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、區(qū)域優(yōu)勢農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展;改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),推進節(jié)水型城市、海綿城市建設(shè),加快村莊現(xiàn)代化建設(shè),開展新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等。

從《綱要》針對流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的國家政策規(guī)定,到黃河保護法確立生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的基本原則,再到一系列的具體制度措施,縱向的政策、原則、規(guī)則之間的支持與融貫關(guān)系明顯;同時,就生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展或綠色發(fā)展之間的橫向關(guān)系來看,二者的辯證統(tǒng)一關(guān)系在各個層面都得到堅持,充分體現(xiàn)了黃河保護法在確立立法目的或基本原則等方向性問題時的前后一致、融貫。

(二)統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進原則的落實

黃河流域生態(tài)保護問題本質(zhì)上是治理問題,流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性要求黃河流域生態(tài)治理必須是“一盤棋”式的協(xié)同治理。黃河保護法頒布之前,黃河流域生態(tài)保護的治理主要是以屬地為主的分散性治理、碎片化治理,缺少成熟的協(xié)同治理機制。首先,以行政區(qū)域為主的管轄模式影響流域整體的協(xié)同治理效能。我國一般按照行政區(qū)域?qū)恿鬟M行管理,跨區(qū)域河流會在多個行政區(qū)域的管轄下分段治理。屬地治理模式重視轄區(qū)內(nèi)流域生態(tài)環(huán)境治理,忽視或者難以統(tǒng)籌考慮流域的整體治理,使原本是一個整體的流域生態(tài)系統(tǒng),被人為分割為不同治理單元,形成一個“縱向分級、橫向分散”“條塊結(jié)合、以塊為主”的流域生態(tài)環(huán)境治理格局。(18)參見彭本利、李愛年:《流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的困境與對策》,載《中州學(xué)刊》2019年第9期。同一行政區(qū)域內(nèi),尚可以按照統(tǒng)一的標準進行管理維護,但在上下游、左右岸、干支流分屬不同行政區(qū)域管轄時,為地方利益需要而忽略流域整體利益的情況時時發(fā)生,協(xié)同治理難以實現(xiàn)。其次,職能上的條塊分割使整個流域的治理呈現(xiàn)橫向分散的碎片化特點。流域生態(tài)環(huán)境治理是一個內(nèi)容復(fù)雜的系統(tǒng)性事務(wù),涉及事項眾多,一項工作通常需要多個部門聯(lián)合行動、協(xié)同處理。如灘區(qū)村居搬遷,需要發(fā)展改革、自然資源規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、扶貧安置、公安司法等部門聯(lián)合行動,但各部門之間的信息共享、工作溝通、合作推進缺少完善的制度保障和規(guī)范指引,聯(lián)動明顯乏力。再次,政府單中心治理模式與生態(tài)環(huán)境治理的系統(tǒng)性、復(fù)雜性之間矛盾突出。(19)參見趙志強:《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同機制及對策思考》,載《理論研究》2021年第5期。黃河流域生態(tài)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)基本按照政府權(quán)力運作模式設(shè)置,政府主導(dǎo)絕大部分事務(wù)的運作,其他主體如社會組織、企業(yè)、個人等很少有直接參與的機會。治理權(quán)力的過度集中,壓縮了其他社會主體參與治理的空間,政府以一己之力面對復(fù)雜的流域治理問題,難以面面俱到、容易顧此失彼。

黃河流域生態(tài)保護不是一個孤立的環(huán)境管理問題,而是關(guān)聯(lián)經(jīng)濟社會發(fā)展諸多領(lǐng)域的一個綜合性的治理問題?！耙獜南到y(tǒng)工程和全局角度尋求新的治理之道,不能再是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”(20)習(xí)近平:《論堅持人與自然和諧共生》,中央文獻出版社2022年版,第12頁。的方式推進,流域生態(tài)保護需要多個部門統(tǒng)籌謀劃,需要地方政府打破行政邊界協(xié)同治理。為實現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展,增進流域整體利益,形成一個中央統(tǒng)籌、部門協(xié)調(diào)、地方協(xié)同、共同參與的綜合治理機制,各方應(yīng)在流域治理政策制定、環(huán)境監(jiān)管、考核評價等方面形成協(xié)同合作關(guān)系,實現(xiàn)中央與地方、地方與地方之間在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理中政策、資源、管理和服務(wù)的協(xié)同。(21)參見周偉:《黃河流域生態(tài)保護地方政府協(xié)同治理的內(nèi)涵意蘊、應(yīng)然邏輯及實現(xiàn)機制》,載《寧夏社會科學(xué)》2021年第1期。

黃河保護法貫徹生態(tài)文明建設(shè)一體化推進的戰(zhàn)略要求,建立了中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、市縣落實的工作機制。首先,建立黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。該機制負責(zé)全面指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展工作,負責(zé)審議黃河流域重大政策、重大規(guī)劃、重大項目,協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項,督促檢查黃河保護重要工作的落實情況;國務(wù)院有關(guān)部門和黃河流域省級人民政府負責(zé)落實國家黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制的決策。根據(jù)《黃河保護法》的規(guī)定,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制承擔(dān)建立健全生態(tài)環(huán)境等專業(yè)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系及其信息共享機制、設(shè)立專家咨詢委員會、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制定保護規(guī)劃及修復(fù)規(guī)范等職能。同時,相關(guān)地方建立協(xié)作機制,就黃河流域地方立法制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等建立協(xié)作機制,協(xié)同推進黃河流域生態(tài)保護和修復(fù);對黃河流域跨行政區(qū)域違法案件推行聯(lián)合執(zhí)法、開展司法協(xié)作。這些制度或機制的制定,為破除流域保護體制機制障礙、弱化部門利益和地方利益藩籬,提供了有效的推進途徑。其次,明確各部門職責(zé)分工,做到權(quán)責(zé)分明。黃河保護法明確規(guī)定國務(wù)院有關(guān)部門依照職責(zé)分工負責(zé)流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)工作,黃河流域管理機構(gòu)行使流域水行政監(jiān)督管理職責(zé)、為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制相關(guān)工作提供支撐保障,黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)負責(zé)流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理相關(guān)工作,縣級以上地方人民政府負責(zé)本行政區(qū)域黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展工作。黃河保護法從央地職能、體制建立、職責(zé)分工、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)籌建設(shè)、相關(guān)信息共享、專家咨詢委員會建立、聯(lián)合執(zhí)法協(xié)同司法等方面做了系統(tǒng)規(guī)定,充分貫徹落實中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、市縣落實的工作機制,形成一個順暢的協(xié)同治理體系。

黃河保護法對國家生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展原則的貫徹,對統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進原則的落實,既在立法目的和基本原則上貫徹了國家生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念,又在運行機制和具體制度設(shè)計上為黃河流域生態(tài)保護提供了相對健全的協(xié)同治理機制,大體形成了一個整體、融貫的流域生態(tài)保護體制機制系統(tǒng),為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。

三、黃河流域生態(tài)保護機制的局限

規(guī)范體系的融貫其實是一個較為復(fù)雜的現(xiàn)象。融貫具有程度屬性,實踐中既有高度融貫的規(guī)范體系存在,也有低度融貫的規(guī)范體系存在。前者規(guī)范之間的支持力度大,整體融貫狀況好;后者規(guī)范之間的支持力度小,整體融貫狀況差。這種現(xiàn)象也會存在于一個規(guī)范體系內(nèi)部。任何一個規(guī)范體系必然包含一定程度的融貫,同時也存在一定程度的規(guī)范沖突現(xiàn)象。法律規(guī)范體系是一個龐雜的整體,內(nèi)部包含許多價值取向相對獨立的內(nèi)容,它們在自己的勢力范圍內(nèi)大體可以形成融貫關(guān)系,一旦超出這個范圍,就有可能與其他規(guī)范產(chǎn)生沖突。這種“融貫性口袋”在制度實踐中是一種比較普遍的現(xiàn)象。(22)參見Joseph Raz. the Relevance of Coherence. Scott Brewer, edited. Moral Theory and Legal Reasoning. New York: Garland Publishing Inc.1998, p.293.黃河保護法作為一部以黃河流域生態(tài)保護為主的規(guī)范體系,在基本原則和具體制度層面都有較高程度的融貫,這是值得肯定的。但也有必要采用批判性反思的態(tài)度審視黃河保護法,發(fā)現(xiàn)不足,促其完善。

黃河保護法的批判性反思大體可以從貫徹國家生態(tài)保護戰(zhàn)略的方式是否妥當(dāng)、流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制落實措施是否到位、流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展責(zé)任制和考核評價制度落實措施是否到位等三個方面展開。

貫徹國家生態(tài)保護戰(zhàn)略的方式略欠妥當(dāng)。立法活動從來不是單純的制定規(guī)則,而是要通過立法活動表達、傳遞和推行一定的價值目標。(23)參見呂忠梅:《〈長江保護法〉適用的基礎(chǔ)性問題》,載《環(huán)境保護》2021年第Z1期?！饵S河保護法》的制定是落實黃河流域生態(tài)保護這一價值的國家行為,其立法目的和基本原則基本實現(xiàn)了這一價值的法律化,但也有一些需要商榷的地方。關(guān)于立法目的,該法第1條不僅包含了與流域生態(tài)保護密切相關(guān)的水資源節(jié)約集約利用、高質(zhì)量發(fā)展的問題,而且包含保護傳承弘揚黃河文化。后者與前者在內(nèi)涵上存在較大差異,在法律文本結(jié)構(gòu)中也處于明顯獨立的位置。第八章之前幾章大體遵循“生態(tài)保護-水資源利用-水沙調(diào)控-污染防治-高質(zhì)量發(fā)展”的邏輯思路,這是對國家生態(tài)文明建設(shè)保護與發(fā)展一體化戰(zhàn)略的貫徹,前后邏輯承接嚴密?！包S河文化保護傳承弘揚”作為第八章出現(xiàn),與前七章的邏輯思路差別有些大,分散了黃河流域生態(tài)環(huán)境保護的主要目的。關(guān)于基本原則,第3條規(guī)定了生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展,量水而行、節(jié)水為重,因地制宜、分類施策,統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進等內(nèi)容。這幾項原則與《綱要》中第二章第二節(jié)所表述的“主要原則”在文字表述上幾乎完全一致,有學(xué)者指出,這就涉及到了政策如何法律化的問題。(24)參見陳海嵩:《流域立法的審思與完善——以〈黃河保護法(草案)〉為中心》,載《荊楚法學(xué)》2022年第4期。前三項原則是公理性原則,后一項主要是針對黃河流域治理體制條塊分割碎片化問題的應(yīng)對策略。從法的安定性角度考慮,公理性原則直接寫入法律沒有問題,但政策性原則是針對國家某一時期或某一方面的階段性目標而做的政治決定,直接寫入法律可能會因為階段性目標的實現(xiàn)而失去存在的必要性。所以,就黃河流域目前保護形勢來講,統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進是比較適宜的應(yīng)對策略,但隨著黃河流域生態(tài)保護形勢的好轉(zhuǎn),該原則能否長期存在于法律文本中是值得商榷的。

流域采用什么樣的體制或機制進行治理,是一個直接影響流域治理效果好壞的基礎(chǔ)性問題?！饵S河保護法》第4條規(guī)定,國家建立黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。這是一種以解決實際問題為導(dǎo)向的管理方式,就黃河流域來講,是為了解決黃河流域的碎片化管理問題而建立。黃河流域管理出現(xiàn)條塊分割碎片化現(xiàn)象的主要原因是區(qū)域之間、部門之間利益沖突問題的存在,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制的建立實質(zhì)是為了解決黃河流域治理中存在的多元、多層的利益沖突問題,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制本質(zhì)上是一個多元利益整合機制。(25)參見秦天寶、王艷分:《論流域協(xié)調(diào)機制——以〈黃河保護法〉(草案)第四條為考察對象》,載《貴州民族研究》2022年第5期?！饵S河保護法》將該機制放在緊跟立法目的和基本原則之后的條文中表述,足以表明立法者充分認識到了黃河流域生態(tài)保護面臨的最大問題其實就是不同主體之間的資源分配與利益協(xié)調(diào)問題。從層級上看,存在中央與地方、地方與地方之間的利益關(guān)系;從地域上看,存在上下游、左右岸、干支流之間的利益關(guān)系;從協(xié)調(diào)內(nèi)容上看,存在生態(tài)與經(jīng)濟、社會、文化之間的利益關(guān)系。這些利益關(guān)系的復(fù)雜程度,反映了黃河流域治理的困難程度。這就需要從國家戰(zhàn)略的高度設(shè)置層級足夠高的協(xié)調(diào)機制,統(tǒng)籌規(guī)劃、引領(lǐng)流域協(xié)同治理,實現(xiàn)黃河流域治理“一盤棋”的效果。但是,黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制的設(shè)立,能否有效實現(xiàn)上述立法目的,是需要探討的。

黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制存在落實措施缺失的問題。首先,建立協(xié)調(diào)機制的主體不明。從《黃河保護法》第4條規(guī)定來看,黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制的功能有三:統(tǒng)籌審議“黃河流域重大政策、重大規(guī)劃、重大項目等”,協(xié)調(diào)“跨地區(qū)跨部門重大事項”,督促檢查“相關(guān)重要工作的落實情況”。從統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的事項來看,國家要建立的是中央層面的協(xié)調(diào)機制,承擔(dān)有關(guān)職能的國務(wù)院相關(guān)部門及省級政府都是被統(tǒng)籌的對象,這就要求協(xié)調(diào)機制必須由級別足夠高的行政權(quán)力主導(dǎo),才能具備籌劃流域全局的能力。第4條規(guī)定國家建立協(xié)調(diào)機制,具體由誰建立、如何建立、參與構(gòu)成協(xié)調(diào)機制的主體有哪些等事項并未提及。作為一種沒有固定行政人員和辦公場所的管理體制,機制具有靈活性的優(yōu)勢,但責(zé)任主體不明也是一大局限,需要配套立法予以補充完善。

其次,協(xié)調(diào)機制的組織載體相對弱勢。有效的協(xié)調(diào),需要有明確的組織載體和合理的協(xié)調(diào)程序。(26)參見王建學(xué):《對建立長江流域協(xié)調(diào)機制的思考》,載《中國機構(gòu)改革與管理》2021年第5期。就《黃河保護法》第4條、第5條規(guī)定來看,國務(wù)院水行政主管部門黃河水利委員會承擔(dān)保障統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制順利運轉(zhuǎn)的職責(zé),也即,通過水行政部門實現(xiàn)黃河流域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。這一管理體制的設(shè)計有不少局限。從行政級別上來看,由水行政部門保障支撐黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制的運行,存在貫徹落實上的不便。根據(jù)第5條規(guī)定,國務(wù)院有關(guān)部門按照職責(zé)分工負責(zé)黃河流域保護的相關(guān)工作。有關(guān)部門主要包括水行政部門、生態(tài)環(huán)境部門、自然資源部門、交通運輸部門等,水行政部門與其他部門都是同級別的國務(wù)院組成機構(gòu),協(xié)調(diào)機制相關(guān)決策具體落實出現(xiàn)難題時,由水行政部門協(xié)調(diào)同級別的其他部門,能否有效支撐、保障協(xié)調(diào)機制的順暢運作,是需要打問號的。根據(jù)協(xié)同治理理論,不同部門之間的爭議,由其共同上級部門進行協(xié)調(diào)效果最佳;協(xié)調(diào)主體與協(xié)調(diào)對象是同級部門時,協(xié)調(diào)效果肯定是打折扣的。從協(xié)調(diào)主體上來看,由水行政部門保障支撐黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制的運行,不利于黃河保護法主要立法目的的實現(xiàn)。我國流域管理體制既有水行政部門為主生態(tài)環(huán)境部門為輔的情況,也有生態(tài)環(huán)境部門為主水行政部門為輔的情況。前者適用于水資源開發(fā)利用、防汛抗旱是流域主要矛盾,兼顧考慮生態(tài)環(huán)境保護的情形;后者適用于流域生態(tài)環(huán)境不斷惡化,生態(tài)保護已成為流域主要矛盾的情形。黃河保護法的制定,主要是為了應(yīng)對黃河流域日益嚴峻的生態(tài)環(huán)境保護形勢,流域生態(tài)環(huán)境保護是首要立法目的,黃河保護法的主基調(diào)是保護與治理。此種情形下,規(guī)定由水行政部門為黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制相關(guān)工作提供支撐保障、處于流域管理的主導(dǎo)位置,而主司生態(tài)環(huán)境保護的生態(tài)環(huán)境部門處于輔助位置,(27)使用關(guān)鍵詞檢索黃河保護法全文,“黃河流域管理機構(gòu)”出現(xiàn)36次,“黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)”出現(xiàn)7次,這在一定程度上反映了黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)職權(quán)在二者之間的分配情況。與黃河保護法主要立法目的不相協(xié)調(diào)。

再次,何謂“重大”協(xié)調(diào)事項需要進一步明確。就協(xié)調(diào)事項來講,“重大政策、重大規(guī)劃、重大項目等,協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項”所涵蓋的范圍需要進一步明確。達到什么標準才是滿足“重大”的條件要求,直接關(guān)系到哪些政策、規(guī)劃、項目,哪些跨地區(qū)跨部門事項需要通過協(xié)調(diào)機制予以審議。這個標準由誰制定、如何制定、根據(jù)什么原則制定等一系列問題都需要明確,唯有相關(guān)標準足夠明確,才能有效提高協(xié)調(diào)機制的可操作性和實際效能。

黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展責(zé)任制和考核評價制度的配套措施需要進一步完善?！饵S河保護法》繼續(xù)堅持我國近些年在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域建立起來的地方政府環(huán)境質(zhì)量目標責(zé)任制度,規(guī)定了黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展責(zé)任制和考核評價制度。根據(jù)該法第103條規(guī)定,上級人民政府應(yīng)當(dāng)對下級人民政府在水資源、水土保持強制性約束控制指標落實情況等目標完成情況進行考核。黃河流域治理采用這種既授予相關(guān)權(quán)力、又規(guī)定目標任務(wù)的權(quán)力-責(zé)任模式規(guī)范政府權(quán)力,(28)參見徐祥民:《〈黃河保護法〉執(zhí)行權(quán)模式選擇》,載《甘肅社會科學(xué)》2022年第2期。主要是基于兩個前提。首先,必須把黃河流域當(dāng)作一個整體、當(dāng)作一個環(huán)境單元來治理,而非僅在黃河流域開展環(huán)境保護工作。這既有區(qū)域上的協(xié)同合作,也有事項上的整體治理。黃河生態(tài)系統(tǒng)是一個有機整體,(29)習(xí)近平:《在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的講話》,載《求是》2019年第20期。黃河流域的保護和治理是一個系統(tǒng)工程,生態(tài)文明建設(shè)必須融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)的全過程和各個環(huán)節(jié),采用一體化推進的方式。唯有如此,才能徹底遏制黃河流域日益惡化的生態(tài)環(huán)境,有效提高黃河流域經(jīng)濟社會發(fā)展水平,增強人民幸福感。其次,能夠牽頭完成這一綜合治理任務(wù)的主體,只能是人民政府。如此復(fù)雜、系統(tǒng)的治理工程,單純依靠社會力量或市場力量是無法從根本上解決問題的,只能由各級人民政府牽頭,協(xié)調(diào)各方力量綜合施治。根據(jù)黃河保護法規(guī)定,“人民政府”一詞出現(xiàn)141次,其中黃河流域縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)行使的權(quán)力或需要完成的工作任務(wù)多達36項,貫穿黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的各個環(huán)節(jié)和領(lǐng)域?？梢?黃河流域綜合治理權(quán)力主要授予人民政府、尤其是黃河流域縣級以上地方人民政府。那么,承擔(dān)黃河流域治理責(zé)任的主體也是縣級以上地方人民政府,被考核評價的對象自然也是它們。主體和任務(wù)都明確,余下的就是如何落實責(zé)任。黃河保護法督促政府責(zé)任落實的方式既有柔性的,也有剛性的。柔性的督促方式有社會監(jiān)督、行政約談、人大監(jiān)督,三種方式在黃河保護法中均做了原則性規(guī)定。剛性的督促方式主要是第108條規(guī)定的行政處分責(zé)任,有關(guān)政府部門或機構(gòu)存在相關(guān)違法情形的,對其直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予輕重不一的行政處分;以及第120條規(guī)定的“構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任”的原則性要求。第108條給予相關(guān)人員行政處分的情形主要有四種:不符合行政許可條件準予行政許可的,依法應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉等決定而未作出的,發(fā)現(xiàn)違法行為或者接到舉報不依法查處的,以及其他玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的行為。顯然,四種情形的列舉,難以涵蓋有關(guān)政府部門或機構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行而未履行職責(zé)的各種情形,尤其是對于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制做出的決策應(yīng)當(dāng)執(zhí)行而未執(zhí)行或執(zhí)行不到位的問題,該四種違規(guī)情形的描述過于籠統(tǒng),針對性不夠。同時,另一個顯見的問題也突顯出來了。第108條規(guī)定國務(wù)院有關(guān)部門、黃河流域縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門、黃河流域管理機構(gòu)及其所屬管理機構(gòu)、黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)等四類主體有關(guān)人員可能因履職不力而被施以行政處分,但是由誰來行使該行政處分權(quán)力卻是語焉不詳。遠不像第109條至第119條規(guī)定的那樣詳細,一般社會主體違反黃河保護法規(guī)定,均由非常明確的有關(guān)機構(gòu)予以行政處罰。由此,有流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制而沒有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)的弊端就顯露出來了。(30)參見陳海嵩:《流域立法的審思與完善——以〈黃河保護法(草案)〉為中心》,載《荊楚法學(xué)》2022年第4期。若按照行政管轄級別分別由其上級部門予以處分,那么,標準、尺度如何統(tǒng)一,掌握處分權(quán)力的部門之間如何協(xié)調(diào),這是必然會出現(xiàn)的衍生問題。

以上三個方面的批判性反思表明,“統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進”政策性原則的存在有其階段性的現(xiàn)實基礎(chǔ),是黃河保護法承擔(dān)的歷史使命使然,雖對該法形式結(jié)構(gòu)上的融貫有些影響,但卻也有助于其價值上的融貫;流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制以及政府責(zé)任制、考核評價制度的具體落實措施缺失,不但降低了黃河保護法在形式結(jié)構(gòu)上的融貫程度,而且可能影響該法實施運行的順暢程度,是黃河保護法實施時尤為需要關(guān)注、亟需配套立法跟進解決的問題。

四、黃河流域生態(tài)保護機制的完善

整體而言,客觀意義上的黃河保護法律制度及其流域生態(tài)保護機制大體是融貫的,所設(shè)定的原則基本能夠成為價值和規(guī)則的交匯點,對外能夠聯(lián)系并體現(xiàn)國家政策的價值導(dǎo)向,對內(nèi)能夠細化為規(guī)則并實現(xiàn)原則蘊含的價值目標。但就具體制度而言,經(jīng)對黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制及流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展責(zé)任制和考核評價制度的考察,其施行措施并非足夠完善,亟需配套立法予以落實。

進一步完善黃河流域生態(tài)保護配套立法。作為一部涉及整個流域的綜合性法律,黃河保護法規(guī)定的內(nèi)容顯然是比較宏觀的,考慮《長江保護法》實施以來長江流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制并沒有充分發(fā)揮應(yīng)有協(xié)調(diào)功能的主要原因在于配套立法沒有及時跟進,(31)參見呂忠梅:《〈長江保護法〉的實施效果、難點痛點及其建議》,載中國農(nóng)工民主黨網(wǎng),http://www.ngd.org.cn/jczt/jj2022qglh/2022ldjj/82718f74d7914d189dc95f7d5266fe8f.htm,最后訪問日期為2023年3月1日。黃河保護法諸多制度的實施性配套立法是亟需補充的。一方面應(yīng)該就黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制的組成部門,以及具體的組織形式、啟動方式、協(xié)調(diào)方式、協(xié)調(diào)程序、協(xié)調(diào)事項范圍等內(nèi)容制定行政法規(guī),作為黃河保護法的執(zhí)行性規(guī)定,做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制的運作于法有據(jù)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制的進一步完善,應(yīng)當(dāng)注意如何在充分利用水行政部門在大型水域管理治理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,更好發(fā)揮生態(tài)環(huán)境部門在生態(tài)保護領(lǐng)域管理治理的優(yōu)勢,畢竟,黃河保護的重點是生態(tài)環(huán)境保護。另一方面應(yīng)當(dāng)就黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展責(zé)任制和考核評價制度制定具體的落實措施,如責(zé)任追究的決策主體、施以處分的標準、程序、績效考核獎懲標準等問題,以及不服從協(xié)調(diào)機制決策、怠于執(zhí)行或不當(dāng)執(zhí)行決策的法律后果等內(nèi)容,為政府責(zé)任制和考核評價制度落到實處奠定基礎(chǔ)。這兩個方面主要聚焦的是黃河流域生態(tài)保護相關(guān)體制機制運行方面的配套立法,大體可以看作是程序性配套立法,主要目標是保障黃河流域生態(tài)保護機制運行的全域統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致。在實體性配套立法方面,也應(yīng)當(dāng)在堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的前提下,對黃河保護法相關(guān)條款加以細化或完善。如圍繞水、土兩大核心要素對水資源管理體制以及水資源、土地集約節(jié)約利用等條款予以完善,以應(yīng)對水資源多頭管理、節(jié)水效率不高、流域高質(zhì)量發(fā)展與土地供應(yīng)關(guān)系緊張等問題;針對流域生態(tài)環(huán)境污染問題,應(yīng)當(dāng)在進一步完善水污染治理制度的基礎(chǔ)上,統(tǒng)籌考慮全流域環(huán)境污染的一體化治理,對固體廢物、噪聲、大氣污染、光污染、電磁輻射污染等問題統(tǒng)籌推進、統(tǒng)一規(guī)范。這些問題的立法規(guī)范,既需要在中央層面以行政法規(guī)或部委規(guī)章形式制定統(tǒng)一的基礎(chǔ)性標準,也要鼓勵黃河流域九省區(qū)制定更加嚴格、細致的地方性法規(guī)或規(guī)章。當(dāng)然,應(yīng)當(dāng)強調(diào)的是,無論是中央、還是地方的配套立法活動,都應(yīng)當(dāng)以建構(gòu)更加融貫的黃河流域生態(tài)保護機制為目的,堅持積極的建構(gòu)姿態(tài),促進更加系統(tǒng)、更加融貫的黃河流域生態(tài)保護法律體系的形成。

充分落實黃河流域生態(tài)保護協(xié)同治理要求。配套立法的完善使黃河保護法的有效實施有了更為細致的規(guī)范依據(jù),但其具體落實還必須依賴多個領(lǐng)域的協(xié)同治理。第一,統(tǒng)籌編制流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃。協(xié)同治理,規(guī)劃先行。在中央,涉及流域治理的國務(wù)院有關(guān)部門,應(yīng)在黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制領(lǐng)導(dǎo)下共同編制有關(guān)流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的各項規(guī)劃;在地方,黃河流域不同行政區(qū)域建立健全規(guī)劃對接機制,共同規(guī)劃區(qū)域協(xié)同治理、合作發(fā)展的重大問題。第二,加強區(qū)域溝通,建立健全區(qū)域政府協(xié)商機制?？梢越梃b長三角一體化發(fā)展協(xié)作機制中覆蓋行政區(qū)域主要領(lǐng)導(dǎo)、主管領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行人員的“三級運作”協(xié)作機制,在事關(guān)流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展各種事項的決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行等環(huán)節(jié)建立多層協(xié)商機制。(32)參見林永然、張萬里:《協(xié)同治理:黃河流域生態(tài)保護的實踐路徑》,載《區(qū)域經(jīng)濟評論》2021年第2期。第三,加強信息共享,健全執(zhí)法協(xié)調(diào)機制。盡快建立智慧黃河信息共享平臺,國務(wù)院有關(guān)部門及黃河流域省級人民政府及其有關(guān)部門,共享黃河流域生態(tài)環(huán)境、自然資源、水土保持、防洪安全及管理執(zhí)法等信息;健全執(zhí)法協(xié)調(diào)機制,統(tǒng)一標準,對跨行政區(qū)域、生態(tài)敏感區(qū)域以及重大違法案件依法開展聯(lián)合執(zhí)法。第四,建立健全生態(tài)保護補償制度及機制。加大中央對黃河流域生態(tài)功能重要區(qū)域的縱向補償力度,加強對不同行政區(qū)域之間生態(tài)保護補償?shù)闹笇?dǎo)、協(xié)調(diào),引導(dǎo)和支持上下游、左右岸、干支流地方人民政府之間開展多種形式的橫向生態(tài)保護補償。另外,應(yīng)當(dāng)制定具體的制度措施,鼓勵政府之外的社會組織、企業(yè)、個人等主體通過合適途徑參與流域治理,避免治理權(quán)力過度集中于政府而可能帶來的顧此失彼困境。

完善黃河流域生態(tài)保護司法協(xié)作機制。針對黃河流域生態(tài)保護跨行政區(qū)域案件司法治理聯(lián)動性不足、行刑銜接規(guī)則不健全、檢察公益訴訟調(diào)查取證難、證據(jù)固定難等問題,黃河流域生態(tài)保護司法協(xié)作機制的完善應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注以下幾個方面的內(nèi)容。第一,進一步完善司法頂層政策的有序銜接。最高人民法院、最高人民檢察院應(yīng)當(dāng)根據(jù)黃河保護法規(guī)定,結(jié)合黃河流域生態(tài)保護最新形勢,堅持整體主義生態(tài)環(huán)境觀,修訂相關(guān)司法保障意見,完善司法協(xié)作機制,探索有別于傳統(tǒng)行政管理措施的生態(tài)保護司法措施,保障司法頂層政策設(shè)計的有序銜接。第二,進一步建立健全專門化、集中化的司法管轄機構(gòu)。逐步打破傳統(tǒng)以屬地管轄為主的流域生態(tài)保護案件管轄方式,優(yōu)化跨區(qū)域生態(tài)保護案件集中管轄制度,建立建全專業(yè)性、跨區(qū)域的司法機構(gòu),探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法協(xié)作機制,進一步完善跨行政區(qū)域生態(tài)保護案件集中管轄、健全黃河流域生態(tài)保護巡回法庭等制度,不斷提高黃河流域生態(tài)保護司法協(xié)作保障能力。第三,進一步完善行刑銜接規(guī)則和檢察公益訴訟制度。完善“兩法銜接”案件證據(jù)規(guī)則,制定統(tǒng)一的生態(tài)保護刑事案件證據(jù)取得、認定和固定規(guī)則,制定行政執(zhí)法證據(jù)轉(zhuǎn)刑事訴訟證據(jù)的統(tǒng)一標準和實施路徑,保障行政執(zhí)法部門及時移交生態(tài)保護刑事案件線索及相關(guān)證據(jù);(33)參見楊亞輝:《黃河流域生態(tài)保護的協(xié)同司法機制》,載《中國社會科學(xué)報》2021年11月5日,第6版。進一步完善公益訴訟制度,公益訴訟檢察部門可一體化辦理生態(tài)保護刑事案件和公益訴訟案件,提前介入生態(tài)保護刑事案件,指導(dǎo)偵查機關(guān)一并固定刑事訴訟證據(jù)和公益訴訟證據(jù),切實發(fā)揮檢察公益訴訟在黃河流域生態(tài)保護中的法律監(jiān)督職能。

以積極的理性重構(gòu)姿態(tài)執(zhí)行或適用黃河保護法律法規(guī)。法律的融貫通常指的是法律在客觀意義上的一種屬性,存在于立法者希望建構(gòu)的結(jié)構(gòu)嚴謹、價值融貫的規(guī)范客體中。但站在解決現(xiàn)實糾紛的行政執(zhí)法或司法適用的立場上,立法者制定的法律永遠都是沒有完成的規(guī)范,法律總是碎片化的存在。(34)參見陳金釗:《用體系思維改進結(jié)合論、統(tǒng)一論——改善法治思維的戰(zhàn)略措施》,載《東方法學(xué)》2018年第1期。文本中的法律規(guī)范只是一種抽象的規(guī)定,只針對同一類型案件的共同性問題予以規(guī)范,難以充分顧及具體案件的特殊性。立法者的任務(wù)是制定框架性的規(guī)范體系,執(zhí)法者或司法者的任務(wù)是豐富、補充這個框架的具體內(nèi)容,使之對具體案件產(chǎn)生實際約束力。只有借助執(zhí)法者或司法者在執(zhí)行或適用法律過程中,對抽象的法律規(guī)范進行解釋,將之具體化,才能形成針對具體案件的裁判規(guī)范。執(zhí)法者或司法者能夠參照案件事實,解釋法律在具體語境中的規(guī)范意義,也能夠參照規(guī)范要求,賦予案件事實以法律上的意義。這種雙向的解釋性活動,推動著靜止僵化的法律文本在具體案件中不斷釋放新的規(guī)范意蘊。這既是法律規(guī)范的意義延伸,也是對法律文本僵化性的補充和完善。法律的融貫并非單純基于立法活動而成就,更是通過一個又一個具體案件中的執(zhí)法者或司法者的解釋活動積極建構(gòu)的結(jié)果。只有這些法律的執(zhí)行者或適用者采取理性重構(gòu)的立場,將相關(guān)法律規(guī)范想象為一個融貫的規(guī)范體系,并在法律規(guī)范的執(zhí)行或適用過程中,堅持將其解釋成為融貫的規(guī)范體系的努力,相關(guān)法律規(guī)范才會越來越融貫。具體到黃河保護法,對相關(guān)執(zhí)法者或司法者進行有針對性的業(yè)務(wù)培訓(xùn),使其能夠深入把握黃河保護法立法目的,熟練掌握各種解釋方法或技術(shù),提高建構(gòu)性解釋黃河保護相關(guān)法律法規(guī)的能力,是當(dāng)前有效實施黃河保護法,推動黃河流域生態(tài)保護機制更加融貫的一項重要工作。