曾祥華

(江南大學(xué) 法學(xué)院,江蘇無(wú)錫 214122)

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在社會(huì)治理中發(fā)揮著重要的作用,甚至出現(xiàn)“標(biāo)準(zhǔn)替代法律”的現(xiàn)象(1)參見(jiàn)柳經(jīng)緯:《論標(biāo)準(zhǔn)替代法律的可能及限度》,載《比較法研究》2020年第6期。。學(xué)術(shù)界對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)和法律效力已經(jīng)有所探討,對(duì)技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)的制定程序也有所關(guān)注,但是主要是從程序的技術(shù)性步驟著眼,缺乏對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定程序的系統(tǒng)研究尤其是對(duì)其正當(dāng)性的深入思考。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定既不是具體行政行為也不同于立法行為,不像普通行政行為那樣引人關(guān)注,導(dǎo)致技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定程序研究幾乎成為一個(gè)盲點(diǎn)。但是,標(biāo)準(zhǔn)制定程序?qū)?biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量起著決定性的作用,因此必須加強(qiáng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定程序的研究,本文試圖對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定程序的正當(dāng)性及其保障進(jìn)行初步探討,以期發(fā)揮拋磚引玉之效。

一、正當(dāng)法律程序與技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)

(一)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律定位

社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)采用多元化的方式和途徑綜合進(jìn)行,在許多情況下,可以采用標(biāo)準(zhǔn)替代法律,有時(shí)候采用標(biāo)準(zhǔn)或許比法律更有效率。(2)參見(jiàn)柳經(jīng)緯:《論標(biāo)準(zhǔn)替代法律的可能及限度》,載《比較法研究》2020年第6期。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展,標(biāo)準(zhǔn)化的空間不斷擴(kuò)大,我們的生產(chǎn)、生活中充滿(mǎn)了標(biāo)準(zhǔn)。

《標(biāo)準(zhǔn)化法》第2條規(guī)定:“標(biāo)準(zhǔn)(含標(biāo)準(zhǔn)樣品),是指農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)以及社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域需要統(tǒng)一的技術(shù)要求?！睒?biāo)準(zhǔn)根據(jù)其法律性質(zhì)可以分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)其制定主體可以分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。“行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)?！睒?biāo)準(zhǔn)根據(jù)其調(diào)整對(duì)象分為三類(lèi):技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)、工作標(biāo)準(zhǔn)。本文研究范圍為企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之外的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),主要研究強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn),但也不排除推薦性標(biāo)準(zhǔn)(尤其是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn))。

對(duì)于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律定位一直存在著爭(zhēng)議,而其定位又與其制定程序密切聯(lián)系。TBT協(xié)定(《技術(shù)貿(mào)易壁壘協(xié)定》)中規(guī)定了“技術(shù)法規(guī)”(technical regulations),國(guó)內(nèi)也有學(xué)者因此認(rèn)為技術(shù)性法規(guī)屬于法律規(guī)范。其實(shí),其“技術(shù)法規(guī)”大致相當(dāng)于中國(guó)的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn);其“標(biāo)準(zhǔn)”大致相當(dāng)于推薦性標(biāo)準(zhǔn)。(3)參見(jiàn)宋華琳:《當(dāng)代中國(guó)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)法律制度的確立與演進(jìn)》,載《學(xué)習(xí)與探索》2009年第5期?！凹夹g(shù)法規(guī)”一詞最早出現(xiàn)在1979年頒布的《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化管理?xiàng)l例》,該條例第18條規(guī)定:“標(biāo)準(zhǔn)一經(jīng)批準(zhǔn)發(fā)布,就是技術(shù)法規(guī),……都必須嚴(yán)格貫徹執(zhí)行”,因此當(dāng)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)都是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。這與當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景密切相關(guān)。《標(biāo)準(zhǔn)化法》采用“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”替代“技術(shù)法規(guī)”并且技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)劃分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)之后,“技術(shù)法規(guī)”就不再是法律術(shù)語(yǔ),人們也很少再使用“技術(shù)法規(guī)”一詞。入世之后,國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制性國(guó)家技術(shù)規(guī)范對(duì)外視為技術(shù)法規(guī)。但是WTO/TBT協(xié)議嚴(yán)格限制技術(shù)法規(guī)的使用范圍。(4)技術(shù)法規(guī)僅限于保護(hù)國(guó)家安全、防止欺詐行為、保護(hù)人身健康或安全、保護(hù)動(dòng)植物的生命和健康、保護(hù)環(huán)境5個(gè)方面。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)不屬于法的表現(xiàn)形式,不能作為法院審判的法律依據(jù)或參照依據(jù)(類(lèi)似規(guī)章),但強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)可以作為一種法律事實(shí)依據(jù)或證據(jù)加以援引。(5)參見(jiàn)何鷹:《強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的法律地位——司法裁判中的表達(dá)》,載《政法論壇》2010年第2期。

宋華琳博士認(rèn)為,在形式意義上技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不是法律規(guī)范;但在實(shí)質(zhì)意義上,技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與法律規(guī)則的功能沒(méi)有差別。(6)參見(jiàn)宋華琳:《論技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)——從行政法規(guī)范體系角度的定位》,載《行政法學(xué)研究》2008年第3期。這種分析是比較準(zhǔn)確的,但是他又認(rèn)為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是一種行政規(guī)則,同時(shí)又把行政規(guī)則等同于規(guī)范性文件,卻沒(méi)有對(duì)此作出論證。(7)參見(jiàn)宋華琳:《論行政規(guī)則對(duì)司法的規(guī)范效應(yīng)——以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為中心的初步觀察》,載《中國(guó)法學(xué)》2006年第6期。行政法學(xué)界一般都了解,在大陸法系,包括受德國(guó)影響的日本,行政規(guī)則指的是法規(guī)命令(相當(dāng)于行政法規(guī)、行政規(guī)章)之外僅適用于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)外不發(fā)生效力即對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生(直接)影響的規(guī)則,行政規(guī)則不能增加公民的義務(wù),也不能減損公民權(quán)利。在英美法系,“規(guī)則”通常用“rule”或者“regulation”來(lái)表述,但是這兩個(gè)詞都是多義詞。“rule”直譯就是“規(guī)則”,可以包括各種各樣、各種層次的規(guī)則。在行政法領(lǐng)域,它可以指“法規(guī)”或者“規(guī)章”,“rule-making”可以譯為“法規(guī)制定”(王名揚(yáng)先生喜歡譯為“法規(guī)制定”,參見(jiàn)《美國(guó)行政法》)或者“規(guī)章制定”,也可以指一般的“規(guī)則制定”。“regulation”作為動(dòng)詞性名詞可以指“規(guī)制”,作為單純的名詞則就是“法規(guī)”或者“規(guī)章”。宋博士所說(shuō)的“行政規(guī)則”可能是“Agency's regulation(s)”,但是“Agency's regulation(s)”一般譯為“行政法規(guī)”或者“行政規(guī)章”。如果是某一部門(mén)制定的規(guī)章則在部門(mén)之后加上“regulation”,如“FDA regulations”。很少見(jiàn)到“administrative rule”或者“administrative regulation”的表述,不過(guò),“administrative rule-making”的表述比較常見(jiàn)。美國(guó)的行政規(guī)則包括實(shí)體性規(guī)則和程序性規(guī)則,而實(shí)體性規(guī)則又包括立法性規(guī)則(legislative rule-making)、非立法性規(guī)則(non-legislative rule-making),其中的非立法性規(guī)則包括解釋性規(guī)則(interpretive rule)和政策聲明(policy statement),大致與中國(guó)大陸的(其他)規(guī)范性文件接近。宋博士直接將中國(guó)大陸的規(guī)范性文件稱(chēng)為行政規(guī)則并不符合大陸行政法學(xué)界的一般習(xí)慣。

規(guī)范性文件有廣義和狹義兩種。廣義的規(guī)范性文件是指以“法”的形式出現(xiàn)的文件,也包括行政機(jī)關(guān)制定的“法”文件之外的,具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的文件。狹義的規(guī)范性文件則僅指后者,一般稱(chēng)為“其他規(guī)范性文件”。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不是規(guī)范性文件,盡管它實(shí)際上可能具備類(lèi)似于法律的功能和效力。首先,技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)包括企業(yè)標(biāo)準(zhǔn),盡管從廣義上講,企業(yè)也存在行政管理,企業(yè)管理只能屬于私行政。企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)也具有規(guī)范性,但是,企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)畢竟不是公共標(biāo)準(zhǔn),即使從行政法學(xué)范式轉(zhuǎn)換的角度,國(guó)家行政轉(zhuǎn)換為公共行政,公共行政的主體也只從國(guó)家行政機(jī)關(guān)擴(kuò)及公益性的社會(huì)組織,仍然不包括以營(yíng)利為目的的企業(yè),除非是法律法規(guī)授權(quán)的極少數(shù)特殊企業(yè)(如中國(guó)銀行)。無(wú)論從哪個(gè)角度著眼,企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)都不是(其他)規(guī)范性文件。其次,即使是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)也都不是規(guī)范性文件。目前中國(guó)大陸的(其他)規(guī)范性文件一般指行政機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范之外的具有普遍約束力的文件。其一,從制定主體上看,團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的制定主體不是行政機(jī)關(guān),行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的組織者有可能是行政主管部門(mén),但是嚴(yán)格地說(shuō),行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定主體應(yīng)當(dāng)是行業(yè)協(xié)會(huì)(團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定主體在中國(guó)當(dāng)下有點(diǎn)串了)。其二,從標(biāo)準(zhǔn)的形式和內(nèi)容來(lái)看,盡管這四類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)也具有規(guī)范人們行為的功能,但是,標(biāo)準(zhǔn)不借助于法律法規(guī)規(guī)章或者規(guī)范性文件授權(quán)規(guī)定,無(wú)從發(fā)生效力。標(biāo)準(zhǔn)本身并不包含違反標(biāo)準(zhǔn)的法律后果(法律責(zé)任)。這些特征使得標(biāo)準(zhǔn)不僅不同于法律規(guī)范,也與規(guī)范性文件相差甚遠(yuǎn)。規(guī)范性文件通常規(guī)定違反文件規(guī)定的后果或責(zé)任,盡管規(guī)范性文件不能增加公民義務(wù),不能減損公民權(quán)利,也不能設(shè)定行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制措施。(其他)規(guī)范性文件盡管不屬于“法”的范疇,但是,規(guī)范性文件在現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)揮著巨大的規(guī)范性功能,“縣官不如現(xiàn)管”導(dǎo)致規(guī)范性文件的適用頻率實(shí)際上可能超過(guò)法律規(guī)范。更重要的是,規(guī)范性文件的效力來(lái)源于憲法組織法對(duì)行政機(jī)關(guān)的概括性授權(quán),它本身的效力不需要再另行借助法律規(guī)范。其三,標(biāo)準(zhǔn)具有相當(dāng)強(qiáng)的歷時(shí)性,科學(xué)技術(shù)總是在不斷進(jìn)步,近年來(lái)更是一日千里。標(biāo)準(zhǔn)更新速度也很快,在發(fā)達(dá)國(guó)家一般是2至3年,在我國(guó)一般是5年就要進(jìn)行復(fù)審。相對(duì)于法律來(lái)說(shuō),規(guī)范性文件的修訂頻率要高得多,但是,它沒(méi)有固定的期限,因事而論,根據(jù)社會(huì)發(fā)展的情況或者法律法規(guī)規(guī)章的修訂而修訂。

標(biāo)準(zhǔn)制定程序與規(guī)范性文件制定程序也不相同,規(guī)范性文件需要制定機(jī)關(guān)的全體會(huì)議或者常務(wù)會(huì)議通過(guò),而標(biāo)準(zhǔn)通常需要標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)(或者技術(shù)委員會(huì))通過(guò),無(wú)需行政機(jī)關(guān)全體會(huì)議或常務(wù)會(huì)議通過(guò)。另外,根據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)本身的特征,其制定程序還有其他不同于規(guī)范性文件制定程序之處。

在有些部門(mén)規(guī)章中,明確規(guī)定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不屬于規(guī)范性文件,例如《國(guó)家旅游局規(guī)章和規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》第3條規(guī)定“旅游標(biāo)準(zhǔn)及其實(shí)施性文件”不適用規(guī)范性文件的制定程序;《農(nóng)業(yè)部規(guī)范性文件管理規(guī)定》第2條規(guī)定:“下列文件不屬于規(guī)范性文件:……標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程等技術(shù)性文件”;《國(guó)家中醫(yī)藥管理局規(guī)范性文件管理辦法》第6條規(guī)定:以下文件不屬于本辦法規(guī)定的規(guī)范性文件范圍:……(四)推薦性、指導(dǎo)性、倡導(dǎo)性等非強(qiáng)制性中醫(yī)藥技術(shù)規(guī)范、指南、標(biāo)準(zhǔn)”。

筆者主張,根據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的形式特征和實(shí)質(zhì)效力,用“規(guī)范性技術(shù)文件”來(lái)概括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)比較妥當(dāng)。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同于規(guī)范性文件,已如前述。“規(guī)范性技術(shù)文件也不同于一般技術(shù)文件,其具有明顯的規(guī)范性?！薄笆墙?jīng)過(guò)公認(rèn)機(jī)構(gòu)認(rèn)可的、被普遍接受的、在特定領(lǐng)域重復(fù)適用的技術(shù)規(guī)則。規(guī)范性技術(shù)文件的落腳點(diǎn)是技術(shù)文件,盡管對(duì)人的行為會(huì)產(chǎn)生一定的約束力,但這種約束是通過(guò)調(diào)整人與自然的關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)的?！?8)王廣宇、董晉良:《論消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)》,載《武警學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第8期。而規(guī)范性文件則主要調(diào)整人與人之間的關(guān)系。

強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定主體是行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的專(zhuān)業(yè)性組織,強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公民、法人和其他組織具有普遍約束力,它并非針對(duì)特定的個(gè)人、企業(yè)或其他組織,強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)在有效期間可以反復(fù)適用。因此,從行政行為的角度分析,制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(尤其是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn))的行為其實(shí)是一種抽象行政行為。

(二)正當(dāng)法律程序與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定程序的正當(dāng)性

正當(dāng)法律程序原則起源于英國(guó)的自然正義原則,而自然正義原則源于對(duì)司法審判的要求,起初僅適用于司法領(lǐng)域。但是自然正義原則在英國(guó)被移植到了行政領(lǐng)域,英國(guó)1863年Cooper v Wandsworth Board of Works一案就對(duì)自然正義原則應(yīng)用于行政領(lǐng)域產(chǎn)生了重大影響。但是對(duì)正當(dāng)法律程序是否適用于立法包括行政立法(規(guī)則制定)領(lǐng)域卻仍然存在爭(zhēng)論。一種意見(jiàn)認(rèn)為,正當(dāng)程序只適用于具體的裁決性案件,而不適用于一般性政策制定或立法行為。(9)參見(jiàn)Richard J. Pierce, Jr., Administrative Law Treatise(4th ed. ), Aspen Publishers, 2002, P. 561.而另一些法官則認(rèn)為行政立法不符正當(dāng)程序要求的,亦可判決撤銷(xiāo)。

在長(zhǎng)期的司法實(shí)踐中,法院發(fā)展了正當(dāng)法律程序的內(nèi)涵,提出了實(shí)質(zhì)性正當(dāng)法律程序的概念,實(shí)質(zhì)性正當(dāng)法律程序(substantive due process of law)要求國(guó)會(huì)所制定的法律必須符合公平與正義。(10)參見(jiàn)Danial E. Hall, Administrative Law Bureaucracy in a Democracy(3rded. ), Pearson Prentice Hall. 2006. P. 50.但是,面對(duì)復(fù)雜的科技事項(xiàng)時(shí),法官不是審查每一項(xiàng)規(guī)則中的技術(shù)內(nèi)容,而是應(yīng)就行政程序作出指引,進(jìn)而使規(guī)則制定更加理性化。當(dāng)然,這種觀點(diǎn)也遭遇針?shù)h相對(duì)的反面意見(jiàn)。(11)而實(shí)體審觀點(diǎn)則認(rèn)為法官依靠傳統(tǒng)的法律工具可以勝任對(duì)實(shí)體問(wèn)題的審查,當(dāng)然其中還可以引入司法助手制度來(lái)輔助法官就科學(xué)技術(shù)性的事項(xiàng)作出決斷。審查過(guò)程中法官與行政機(jī)關(guān)的建設(shè)性的伙伴關(guān)系,對(duì)于奠基于合理分析之上制定的行政規(guī)則也會(huì)予以尊重。參見(jiàn)高秦偉:《程序?qū)徱只驅(qū)嶓w審——美國(guó)行政規(guī)則司法審查基準(zhǔn)研究及其啟示》,載《浙江學(xué)刊》2009年第6期。實(shí)際上程序性正當(dāng)法律程序與實(shí)質(zhì)性正當(dāng)法律程序很難區(qū)分,但本文主要從程序性正當(dāng)法律程序的角度探討技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定程序。

雖然技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)不同于行政立法,也不同于規(guī)范性文件,但是在美國(guó)卻需要遵守規(guī)則制定(rule-making)程序。從立法的觀點(diǎn)來(lái)看,(食品安全)標(biāo)準(zhǔn)制定程序被認(rèn)為是規(guī)則制定程序,標(biāo)準(zhǔn)制定程序與規(guī)則制定程序并無(wú)二致,但是,也有人認(rèn)為這些程序比法院(辦理)案件更具有審判性(adjudicative)。(12)參見(jiàn)Alan H. Kaplan, “Food Standard Making Procedures,” Food Drug Cosmetic Law Journal 20, no. 3 (March 1965): 149-158.技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定程序盡管不完全等同于立法(含行政立法)程序和規(guī)范性文件制定程序,但是行政機(jī)關(guān)制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)只能由行政機(jī)關(guān)制定)是一種抽象行政行為,技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)質(zhì)意義上卻具有法律規(guī)范同樣的功能和效力,除去其內(nèi)容上的科學(xué)性、技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性之外,在一般制定程序上與立法程序和規(guī)范性文件制定程序具有相似性。既然行政立法和規(guī)范性文件的制定都需要遵守正當(dāng)法律程序(盡管有爭(zhēng)議),技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定也要遵守正當(dāng)法律程序,否則技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的正當(dāng)性就難以保證。正當(dāng)法律程序本身的價(jià)值就是為權(quán)力行使主體設(shè)定義務(wù),同時(shí)為公民的權(quán)利提供保障。在行政法中,正當(dāng)行政程序的功能就是通過(guò)程序控制行政權(quán)的濫用以保障行政相對(duì)人的權(quán)利,避免行政相對(duì)人的權(quán)利受到不當(dāng)侵害。既然技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者都產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)影響,并且科技越發(fā)達(dá),技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的影響越廣泛,標(biāo)準(zhǔn)制定就必須遵守正當(dāng)法律程序。

正當(dāng)法律程序既是標(biāo)準(zhǔn)制定必須遵守的要求,也是衡量現(xiàn)有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定程序是否具有正當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)。判斷技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定程序是否正當(dāng)?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)就是對(duì)正當(dāng)法律程序的基本要求。基于標(biāo)準(zhǔn)制定程序本身的特性及其與具體行政行為(美國(guó)稱(chēng)之為“行政裁決”)的差別,根據(jù)“最低限度的程序公正”的要求,為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代行政程序的基本價(jià)值追求——程序正義,技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定中正當(dāng)法律程序的基本要求應(yīng)當(dāng)包括:程序公正、行政公開(kāi)、有效參與、說(shuō)明理由、程序效益。其中程序公正(避免偏私)、有效參與(聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn))、說(shuō)明理由是正當(dāng)法律程序中的公因式,屬于基本上沒(méi)有爭(zhēng)議的公認(rèn)要求。而程序公開(kāi)是現(xiàn)代行政程序的基本要素,既是避免偏私、實(shí)現(xiàn)公正的保障,也是公眾參與的前提。人們常說(shuō),“正義不僅要實(shí)現(xiàn),而且要以看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)?！敝劣诔绦蛐б?也有一句法諺可以說(shuō)明其必要性與重要性:“遲到的正義非正義?！爆F(xiàn)代行政只講公正不講效益是難以持久,成本效益分析是政府普遍采取的一種評(píng)估方法,有人甚至將其上升為行政法的一項(xiàng)基本原則。效益不等于效率,效益之中應(yīng)當(dāng)也包括正義價(jià)值、公正的結(jié)果在內(nèi),不能將效益與公正截然對(duì)立。

二、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定程序正當(dāng)性要素

我國(guó)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定程序主要法律規(guī)范有國(guó)家層面的法律法規(guī)規(guī)章:《標(biāo)準(zhǔn)化法》《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》《強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》《地方標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》《行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定管理辦法》《團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)管理規(guī)定》《企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理辦法》等,還有專(zhuān)業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)管理辦法如《食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》;地方制定的標(biāo)準(zhǔn)管理辦法如《北京市地方標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》《江蘇省標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督管理辦法》《福建省標(biāo)準(zhǔn)化管理辦法》等。

我國(guó)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定程序經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展,已經(jīng)具備基本框架并在不斷完善之中,在一定程度上體現(xiàn)了正當(dāng)程序的基本要求,如公開(kāi)、透明、公平、廣泛征求意見(jiàn)等等。但是,毋庸諱言,我國(guó)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定程序仍然存在缺陷,下面以正當(dāng)法律程序的基本要素為線(xiàn)索對(duì)其進(jìn)行探討。

(一)程序公正

2013年4月,發(fā)生了“農(nóng)夫山泉事件”。農(nóng)夫山泉飲用天然水執(zhí)行的是浙江省《瓶裝飲用天然水標(biāo)準(zhǔn)》(DB33/383- 2005),標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)于有害物質(zhì)的限量甚至寬松于自來(lái)水。經(jīng)查,只有一家飲用水企業(yè)參與制定(起草)該標(biāo)準(zhǔn),即農(nóng)夫山泉股份有限公司。地方標(biāo)準(zhǔn)僅僅為一個(gè)或一部分企業(yè)服務(wù)。(13)參見(jiàn)周敏敏:《食品安全標(biāo)準(zhǔn)法律問(wèn)題探析——以農(nóng)夫山泉“標(biāo)準(zhǔn)門(mén)”為視角》,載《生產(chǎn)力研究》2015年第12期。

據(jù)報(bào)道,在車(chē)用燃料國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制定機(jī)構(gòu)——全國(guó)石油產(chǎn)品和潤(rùn)滑劑標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)人員構(gòu)成中,90.9%的委員來(lái)自石化系統(tǒng)、2.3%的委員來(lái)自汽車(chē)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)、4.5%的委員來(lái)自環(huán)保系統(tǒng),主任委員來(lái)自中石化,且秘書(shū)處設(shè)在中石化。(14)參見(jiàn)田鵬:《環(huán)保部只占兩標(biāo)委會(huì)5%席位 難控國(guó)IV標(biāo)準(zhǔn)話(huà)語(yǔ)權(quán)》,2011年09月07日16:33經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)[微博],https://finance.qq.com/a/20110907/006172.htm,2021年12月11日訪問(wèn)。

根據(jù)自然正義原則,任何人不能做自己的法官,其目的在于避免偏私,在立法或規(guī)則制定領(lǐng)域,適用規(guī)則的人不能自己制定規(guī)則(當(dāng)然可以發(fā)表意見(jiàn)),既做裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員,標(biāo)準(zhǔn)制定者沒(méi)有超脫于利益之外,不具備超然地位。大企業(yè)甚至具有壟斷性地位的企業(yè)控制標(biāo)準(zhǔn)的制定,中小企業(yè)失去話(huà)語(yǔ)權(quán),被置于標(biāo)準(zhǔn)制定程序之外,只能成為規(guī)則的被動(dòng)遵守者,大企業(yè)單獨(dú)或者群體制定符合自己利益的標(biāo)準(zhǔn),從而更加有力地維護(hù)自己的壟斷地位,弱者愈弱,強(qiáng)者愈強(qiáng),造成惡性循環(huán),缺乏公平競(jìng)爭(zhēng),結(jié)果損害消費(fèi)者的利益。公共利益與企業(yè)利益之間也失去平衡。程序不公,沒(méi)有適用回避原則,導(dǎo)致結(jié)果不公。原1990年《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》負(fù)責(zé)起草單位的責(zé)任和工作要求進(jìn)行了規(guī)定,但是沒(méi)有規(guī)定起草單位的行業(yè)要求,并沒(méi)有規(guī)定企業(yè)不能負(fù)責(zé)起草標(biāo)準(zhǔn)?！秶?guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》第24條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院有關(guān)行政主管部門(mén)或者技術(shù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照下達(dá)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃,組建起草組,承擔(dān)具體國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的起草工作。起草組應(yīng)當(dāng)具有專(zhuān)業(yè)性和廣泛代表性。”正式通過(guò)的版本卻刪除了該項(xiàng)內(nèi)容。技術(shù)委員會(huì)的組成如果沒(méi)有明確地比例規(guī)定,結(jié)構(gòu)就會(huì)失衡。企業(yè)代表能否擔(dān)任技術(shù)委員會(huì)委員的職務(wù)?企業(yè)工作人員參與技術(shù)委員會(huì)從而參與標(biāo)準(zhǔn)的制定,為標(biāo)準(zhǔn)塞進(jìn)私人(企業(yè))利益提供了可能。

《全國(guó)專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)管理辦法》(2017年公布、2020年修訂)第7條規(guī)定:“技術(shù)委員會(huì)由委員組成,委員應(yīng)當(dāng)具有廣泛性和代表性,可以來(lái)自生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、使用者、消費(fèi)者、公共利益方等相關(guān)方。來(lái)自任意一方的委員人數(shù)不得超過(guò)委員總數(shù)的1/2 。教育科研機(jī)構(gòu)、有關(guān)行政主管部門(mén)、檢測(cè)及認(rèn)證機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體等可以作為公共利益方代表?！钡?條規(guī)定:“同一單位在同一技術(shù)委員會(huì)任職的委員不得超過(guò)3名。主任委員和副主任委員不得來(lái)自同一單位。同一人不得同時(shí)在3個(gè)以上技術(shù)委員會(huì)擔(dān)任委員?！痹撧k法對(duì)技術(shù)委員會(huì)的組成進(jìn)行細(xì)致明確地比例規(guī)定,是一大進(jìn)步,但是,生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者仍然可以擔(dān)任技術(shù)委員會(huì)委員。一方委員人數(shù)不超過(guò)總數(shù)的二分之一,但是,生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者即企業(yè)的委員人數(shù)合起來(lái)仍然可能超過(guò)委員總數(shù)的一半以上。應(yīng)當(dāng)加以更加嚴(yán)格的限制,即生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者委員人數(shù)不能超過(guò)二分之一。在企業(yè)兼職的科研機(jī)構(gòu)人員不能作為使用者、消費(fèi)者、公共利益方代表。

最徹底的辦法應(yīng)當(dāng)是建立回避制度,如果專(zhuān)家與制定標(biāo)準(zhǔn)存在利害關(guān)系時(shí),應(yīng)當(dāng)主動(dòng)回避。制定機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)專(zhuān)家與標(biāo)準(zhǔn)有利害關(guān)系時(shí),也可要求其回避。然而,有可能特定專(zhuān)家在該領(lǐng)域非常稀缺,或者在專(zhuān)業(yè)上無(wú)可替代。因此,應(yīng)當(dāng)建立如下制度:利益關(guān)聯(lián)報(bào)告制度、利益沖突的認(rèn)定與處理、任職限制(有關(guān)專(zhuān)家不得擔(dān)任委員會(huì)的主席)。(15)參見(jiàn)成協(xié)中:《科學(xué)理性導(dǎo)向下的行政正當(dāng)程序》,載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》 2013年第5期。利益相關(guān)者包括企業(yè)的專(zhuān)家可以作為沒(méi)有投票權(quán)的代表參與標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程,對(duì)制定過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。回避制度的實(shí)施需要足夠數(shù)量的委員為前提,這樣可以在有關(guān)委員回避的情況下仍然可以達(dá)到法定人數(shù)。因此,技術(shù)委員會(huì)委員人數(shù)應(yīng)當(dāng)增加。

(二)有效參與

據(jù)報(bào)道,我國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)于2009年底修改了原來(lái)的電動(dòng)自行車(chē)標(biāo)準(zhǔn),超出這一標(biāo)準(zhǔn)的即視為電動(dòng)摩托車(chē),屬于機(jī)動(dòng)車(chē)。結(jié)果引起一片反對(duì)聲,輿論嘩然。在該標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中,制定機(jī)關(guān)并未向消費(fèi)者和生產(chǎn)者征求意見(jiàn),在程序上存在重大問(wèn)題。(16)參見(jiàn)鄧可祝:《論技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的司法審查》,載《科技與法律》2010年第5期。該標(biāo)準(zhǔn)由全國(guó)汽車(chē)委員會(huì)摩托車(chē)委員會(huì)主持制定的,雖然由該委員會(huì)“廣泛征求意見(jiàn)”,由科研單位和專(zhuān)家參與制定,但是真正相關(guān)的電動(dòng)自行車(chē)協(xié)會(huì)和自行車(chē)協(xié)會(huì)并沒(méi)有參與制定,而摩托車(chē)委員會(huì)代表的恰恰是與電動(dòng)自行車(chē)或自行車(chē)存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的利益,并且相對(duì)于后兩者來(lái)說(shuō),前者處于強(qiáng)勢(shì)地位,后者居于弱勢(shì)地位,力量也不對(duì)等。因?yàn)檎嬲娲砣狈τ行⑴c,在程序一開(kāi)始便存在不公正。

有些標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中雖然在立項(xiàng)階段廣泛征求社會(huì)意見(jiàn),聽(tīng)取各方意見(jiàn)和建議,鼓勵(lì)公眾積極參與標(biāo)準(zhǔn)制定,但征求意見(jiàn)的方式太過(guò)形式主義,不能產(chǎn)生實(shí)效,有走過(guò)場(chǎng)的嫌疑。公眾提出了哪些意見(jiàn),采納了哪些意見(jiàn),公眾意見(jiàn)產(chǎn)生了什么作用,一無(wú)所知。

在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中,政府擁有控制權(quán)。技術(shù)專(zhuān)家處于優(yōu)勢(shì)地位?？萍紱Q策需要民主參與,而另一方面公眾又無(wú)法民主參與。各大利益集團(tuán)也處于強(qiáng)勢(shì)地位。(17)參見(jiàn)劉暢:《技術(shù)評(píng)估的權(quán)利沖突和評(píng)估民主模式構(gòu)建》,載《城市建設(shè)理論研究(電子版)》2013年19期。但是,辯證地看,技術(shù)既可以成為民主實(shí)現(xiàn)的掣肘,也可以用作民主推動(dòng)的利器。(18)參見(jiàn)徐駿:《技術(shù)政治化趨向下的民主技術(shù)功能》,載《長(zhǎng)白學(xué)刊》2015年第6期。在公民參與科技決策方面,丹麥創(chuàng)造了公民會(huì)議、劇本研討(scenario workshops)等形式;英國(guó)則采取協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)、常設(shè)協(xié)商評(píng)議組、焦點(diǎn)小組、公民評(píng)審團(tuán)、共識(shí)會(huì)議、利益相關(guān)者對(duì)話(huà)、互聯(lián)網(wǎng)對(duì)話(huà)等途徑;美國(guó)杰佛遜中心(Jefferson Center)設(shè)計(jì)了公民陪審團(tuán)(citizen juries)、反饋小組(feedback panels)、公眾參與研討(public participation workshops)等程序。ASTM是美國(guó)最大的公益性標(biāo)準(zhǔn)學(xué)術(shù)團(tuán)體,全世界的個(gè)人或行業(yè)代表都可以無(wú)障礙地參與ASTM標(biāo)準(zhǔn)制定,進(jìn)行審查和監(jiān)督,表達(dá)個(gè)人意見(jiàn),ASTM都充分采納。(19)參見(jiàn)胡亞楠:《ASTM標(biāo)準(zhǔn)制訂過(guò)程公開(kāi)、公正、公平、人人參與——親身體驗(yàn)ASTM協(xié)商一致標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程》,載《中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化》2009年第6期。這些公民參與的形式可以為我們的科技決策提供有益的借鑒。在我國(guó)的科技決策中也應(yīng)當(dāng)樹(shù)立以公眾為主體,政策制訂者、科技專(zhuān)家三者互動(dòng)的多元決策理念。

毋庸諱言,無(wú)論在我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)制定的法規(guī)文件中,還是在實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)制定的過(guò)程中,消費(fèi)者基本上都處于一個(gè)無(wú)足輕重的位置上,這種弱勢(shì)地位雖然有普通公眾知識(shí)局限性的因素,但絕非僅僅如此,民主意識(shí)、民主觀念薄弱和參與途徑不通暢也是重要的原因。

在美國(guó),無(wú)論一項(xiàng)食品標(biāo)準(zhǔn)由FDA發(fā)動(dòng)還是基于一個(gè)利害關(guān)系人表明合理理由的請(qǐng)求,根據(jù)法律都要求建議在《聯(lián)邦登記》上發(fā)表,以便給所有的利害關(guān)系人隨后立即發(fā)表他們觀點(diǎn)的機(jī)會(huì),口頭或書(shū)面均可。如果受建議負(fù)面(反向)影響的利害關(guān)系人提出反對(duì)意見(jiàn),并且陳述理由,提出聽(tīng)證的要求,FDA還得舉行由聽(tīng)證檢察官(Hearing Examiner)主持的聽(tīng)證(當(dāng)然,對(duì)食品標(biāo)準(zhǔn)聽(tīng)證也出現(xiàn)批評(píng)意見(jiàn))。(20)參見(jiàn)Alan H. Kaplan, “Food Standard Making Procedures,” Food Drug Cosmetic Law Journal 20, no. 3 (March 1965): 149-158美國(guó)公民可以申請(qǐng)參加委員會(huì)(commissioncommittee)一類(lèi)行政機(jī)關(guān)的決策會(huì)議(部、局、獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的會(huì)議除外)。美國(guó)的《聯(lián)邦行政程序法》(APA)并沒(méi)有要求非立法性規(guī)則遵守通告評(píng)論程序,但是,實(shí)踐中有的法院在司法審查中卻要求通告評(píng)論程序是非立法性規(guī)則制定的必經(jīng)程序,但是這種激進(jìn)主義做法,也遭遇了批評(píng),有人建議部分適用事前通告評(píng)論程序,增加事后評(píng)論程序。(21)參見(jiàn)劉磊:《美國(guó)非立法性規(guī)則之公眾參與及其借鏡》,載《行政法學(xué)研究》2016年第6期。沒(méi)有經(jīng)過(guò)通告評(píng)論程序的非立法性規(guī)則可能會(huì)遇到法院更嚴(yán)格的審查,制定規(guī)則的行政機(jī)關(guān)為了避免嚴(yán)苛的審查,往往會(huì)自己主動(dòng)適用額外的公眾參與程序。美國(guó)非立法性規(guī)則制定程序的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)都值得我們借鑒。

《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第17條規(guī)定:國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)征求意見(jiàn)稿應(yīng)征求意見(jiàn)。征求意見(jiàn)期限一般為兩個(gè)月?！兜胤綐?biāo)準(zhǔn)管理辦法》第13條、第25條做了類(lèi)似的規(guī)定,只是稍有不同?！稄?qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第15條規(guī)定需要審查的強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。第22條規(guī)定起草部門(mén)以書(shū)面形式多方面征求意見(jiàn)。第23條規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)征求意見(jiàn)稿、編制說(shuō)明以及擬訂的過(guò)渡期公開(kāi)征求意見(jiàn)。第24條規(guī)定:“對(duì)于涉及面廣、關(guān)注度高的強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),組織起草部門(mén)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式聽(tīng)取意見(jiàn)。”第26條規(guī)定:“制定中的強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)技術(shù)要求發(fā)生重大變化的,應(yīng)當(dāng)再次向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)?！钡?7條規(guī)定:復(fù)審結(jié)論為廢止的,公開(kāi)征求意見(jiàn)。

公開(kāi)征求意見(jiàn)為公眾參與提供了途徑,參與者不僅有普通公眾,而且包括專(zhuān)業(yè)人士,專(zhuān)家參與也是公眾參與形式之一。僅以全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)信息公共服務(wù)平臺(tái)作為向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的形式顯得非常單一,普通消費(fèi)者可能從來(lái)不關(guān)注這個(gè)平臺(tái)。因此,必須促進(jìn)和督促消費(fèi)者組織真正發(fā)揮消費(fèi)者代言人的作用,消費(fèi)者組織必須以多種形式廣泛收集消費(fèi)者的意見(jiàn),發(fā)揮消費(fèi)者與標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)的橋梁作用,做消費(fèi)者的傳聲筒。另外,在征求意見(jiàn)的階段上,已經(jīng)有所提前,不僅限于對(duì)標(biāo)準(zhǔn)草案起草完成之后,在標(biāo)準(zhǔn)制定動(dòng)議階段即項(xiàng)目建議、立項(xiàng)之前即需進(jìn)行。公民可以提出立項(xiàng)建議,這是對(duì)公民標(biāo)準(zhǔn)制定動(dòng)議權(quán)的確認(rèn),對(duì)民主參與具有重要的意義。在立項(xiàng)之前,也要求公開(kāi)征求意見(jiàn)。在公眾參與方面,新修訂或新出臺(tái)的相關(guān)“辦法”比舊“辦法”進(jìn)步了很多,民主性顯著增強(qiáng)。在今后的實(shí)施過(guò)程中還應(yīng)當(dāng)不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn),適時(shí)再行修訂,使參與的途徑更加暢通,參與的形式更加完善,參與更加有實(shí)效。

在標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中應(yīng)當(dāng)“保證各參與主體獲取相關(guān)信息,反映各參與主體的共同需求”,對(duì)各主體的意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)同等重視,平等參與,防止參與主體和標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的任何可能的壟斷,實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的客觀與中立。輿論監(jiān)督是保證標(biāo)準(zhǔn)公正制定的重要方式,在信息化時(shí)代,公示的標(biāo)準(zhǔn)的任何問(wèn)題都引起廣泛而迅速的關(guān)注,對(duì)標(biāo)準(zhǔn)制定的不公正產(chǎn)生巨大的反響。(22)參見(jiàn)韓笑:《社會(huì)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)制定的程序理性研究》,載《大眾標(biāo)準(zhǔn)化》2021年第6期。

(三)程序公開(kāi)

鄭州消費(fèi)者趙正軍在2011年12月2日向衛(wèi)生部提出信息公開(kāi)申請(qǐng),要求公開(kāi)生乳等66項(xiàng)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)起草的信息資料,重點(diǎn)是會(huì)議紀(jì)要,卻遭到衛(wèi)生部的拒絕。趙向法院起訴。2012年10月17日,法院判決衛(wèi)生部敗訴。標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程局限在小圈子里暗箱操作,或者由少數(shù)人尤其是領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人說(shuō)了算;標(biāo)準(zhǔn)容易“被企業(yè)綁架”或?yàn)槠髽I(yè)“背書(shū)”。暗箱操作導(dǎo)致公眾無(wú)法知曉,更無(wú)法有效參與發(fā)表意見(jiàn),影響標(biāo)準(zhǔn)的公正性。公眾把責(zé)任歸咎于政府部門(mén),也會(huì)影響行政部門(mén)的權(quán)威性。(23)參見(jiàn)王忠敏:《標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程應(yīng)不應(yīng)公開(kāi)?》,載《中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化》2012年第12期。暗箱操作還容易導(dǎo)致行政權(quán)的專(zhuān)橫與擅斷,甚至腐敗。

行政程序公開(kāi)是保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)的前提,信息公開(kāi)可以解除利害關(guān)系人參與標(biāo)準(zhǔn)制定的信息屏障。在《行政程序法》尚未出臺(tái)的情況下,國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)制定《政府信息公開(kāi)條例》(2007年頒布,2019年修訂),也側(cè)面說(shuō)明了行政程序公開(kāi)的重要性以及我國(guó)政府的重視態(tài)度。當(dāng)然,WTO透明度要求也是該條例出臺(tái)的重要的原因。行政信息公開(kāi)不僅有利于實(shí)現(xiàn)公民的參與權(quán),也增加標(biāo)準(zhǔn)的可接受性,有利于公民和企業(yè)的知悉、理解和自覺(jué)遵守。有利于公眾了解標(biāo)準(zhǔn)制定的復(fù)雜性,促進(jìn)信息交流。(24)參見(jiàn)成協(xié)中:《科學(xué)理性導(dǎo)向下的行政正當(dāng)程序》,載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》 2013年第5期。

《標(biāo)準(zhǔn)化法》第17條規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)文本的公開(kāi)。該法第35條要求公開(kāi)受理舉報(bào)、投訴違反該法規(guī)定的行為的電話(huà)、信箱或者電子郵件地址。但是,對(duì)標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程的公開(kāi)并沒(méi)有提出要求。《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》通篇主要規(guī)定技術(shù)性要求,對(duì)標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程的公開(kāi)仍未涉及。如前所述,《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》強(qiáng)調(diào)了制定程序的公開(kāi)、透明原則。正式版本卻刪除了該條款?！兜胤綐?biāo)準(zhǔn)管理辦法》的要求則比較寬松,對(duì)立項(xiàng)前公開(kāi)未做規(guī)定。

標(biāo)準(zhǔn)制定程序中的公開(kāi),不僅僅是結(jié)果的公開(kāi),還應(yīng)當(dāng)包括建議、立項(xiàng)、起草(包括起草單位、人員背景信息)、審查、批準(zhǔn)、廢止等全過(guò)程公開(kāi),包括會(huì)議過(guò)程以及會(huì)議紀(jì)要等標(biāo)準(zhǔn)制定材料的公開(kāi)。在前述趙正軍訴衛(wèi)生部一案中法院的判決維護(hù)了消費(fèi)者的知情權(quán),促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程的信息公開(kāi),有利于加強(qiáng)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程的監(jiān)督,有利于避免暗箱操作和標(biāo)準(zhǔn)制定被強(qiáng)勢(shì)企業(yè)綁架,有利于促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的公平、公正。

行政機(jī)關(guān)在主持制定標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)以公開(kāi)為原則,不公開(kāi)為例外(涉及國(guó)家秘密)。對(duì)商業(yè)秘密為由拒絕公開(kāi)要特別謹(jǐn)慎。應(yīng)當(dāng)秉承“開(kāi)門(mén)立規(guī)”的精神,體現(xiàn)公正性和透明性,保證關(guān)鍵環(huán)節(jié)的記錄的完整性,及時(shí)將記錄向社會(huì)公開(kāi),方便公眾知曉。現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為標(biāo)準(zhǔn)制定信息公開(kāi)提供了有效的途徑,也為行政機(jī)關(guān)、起草單位、技術(shù)委員會(huì)與廣大公眾交流提供了方便,有利于公眾參與和社會(huì)監(jiān)督。但是,有學(xué)者指出,因?yàn)樯鐣?huì)公眾對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)注并不是持續(xù)的或極為重視的,使得少數(shù)不合理的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容條款能夠僥幸通過(guò)公示階段。因此,對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程應(yīng)當(dāng)加大宣傳力度,以引起足夠關(guān)注和重視。(25)同①。

(四)說(shuō)明理由

說(shuō)明理由是正當(dāng)程序的一項(xiàng)重要內(nèi)容,但是,在我國(guó)的行政程序中并沒(méi)有引起足夠的重視,一些行政機(jī)關(guān)的官員內(nèi)心中以官老爺自居,“一朝權(quán)在手,便把令來(lái)行”。在標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中,作為制定者的一些行政機(jī)關(guān)不僅不重視說(shuō)明理由,甚至在被要求說(shuō)明理由時(shí)拒絕說(shuō)明,或者以站不住腳的理由進(jìn)行搪塞。這種現(xiàn)象與政治文明建設(shè)的目標(biāo)背道而馳。在趙正軍訴衛(wèi)生部一案中,衛(wèi)生部答復(fù)稱(chēng),趙申請(qǐng)的信息不屬于公開(kāi)范圍,并稱(chēng)該會(huì)議紀(jì)要一旦公開(kāi)可能“影響社會(huì)穩(wěn)定,增加行政管理工作負(fù)擔(dān)”。而法院認(rèn)為,會(huì)議紀(jì)要屬于衛(wèi)生部在履行其法定職責(zé)過(guò)程中制作的政府信息,衛(wèi)生部不予公開(kāi)的理由缺乏事實(shí)和法律依據(jù)。(26)參見(jiàn)王忠敏:《標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程應(yīng)不應(yīng)公開(kāi)?》,載《中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化》2012年第12期。

說(shuō)明理由是指行政機(jī)關(guān)在做出對(duì)相對(duì)人不利的行政行為時(shí),必須向相對(duì)人說(shuō)明做出該行為的事實(shí)根據(jù)、法律依據(jù)和論證過(guò)程。說(shuō)明理由必須事實(shí)清楚、論證充分、邏輯嚴(yán)密,能夠說(shuō)服利害關(guān)系人和公眾,做到以“理”服人,而不是以“力”壓人。說(shuō)明理由制度,可以促使行政機(jī)關(guān)深思熟慮,依據(jù)充分,防止其主觀武斷和濫用權(quán)力,體現(xiàn)對(duì)相對(duì)人的尊重;另一方面可以增加行政行為的可接受性,避免對(duì)抗,也是現(xiàn)代制度文明的重要體現(xiàn)。(27)參見(jiàn)呂新建:《行政法視域下的正當(dāng)程序原則探析》,載《河北法學(xué)》2011年第11期。

自然正義原則本身并沒(méi)有說(shuō)明理由的要求,說(shuō)明理由是自然正義發(fā)展到正當(dāng)法律程序的產(chǎn)物。英國(guó)的議會(huì)和法院也逐漸認(rèn)識(shí)到說(shuō)明理由的必要性和重要性。法律可以在某個(gè)具體領(lǐng)域提出更高的程序性要求。譬如美國(guó)聯(lián)邦食品藥品監(jiān)督管理局在行政規(guī)則制定過(guò)程中即需遵循更嚴(yán)格的程序。(28)參見(jiàn)Richard A. Merrill. Administrative Rule-making. Food Drug Cosmetic Law Journal.1975, (8).轉(zhuǎn)引自王瑞雪:《美國(guó)行政規(guī)則制定中的聽(tīng)證程序及對(duì)我國(guó)的啟示》,載《重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第4期。

美國(guó)法院在《行政程序法》制定之前,就將說(shuō)明理由的要求適用于非正式程序。當(dāng)然,在美國(guó)也存在反對(duì)意見(jiàn)。(29)參見(jiàn)M. Elizabeth Magill, “Agency Choice of Policymaking Form”, 71 U. Chi. L. Rev. 1383, 2004, pp.1411-1412.WTO也要求,一個(gè)合理的行政行為,應(yīng)該附具“理由”。

行政機(jī)關(guān)、技術(shù)委員會(huì)應(yīng)及時(shí)主動(dòng)將標(biāo)準(zhǔn)制定的立項(xiàng)原因、制定過(guò)程、標(biāo)準(zhǔn)草案、爭(zhēng)議事項(xiàng)和利害影響都進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明,對(duì)公眾的問(wèn)題及時(shí)答復(fù)?！稑?biāo)準(zhǔn)化法》第35條規(guī)定:受理舉報(bào)、投訴的行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)告知處理結(jié)果?！秶?guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第16條規(guī)定了編寫(xiě)“編制說(shuō)明”、相關(guān)附件及其具體內(nèi)容,第18條規(guī)定了征集意見(jiàn)的處理。但是,沒(méi)有規(guī)定是否對(duì)提出意見(jiàn)建議的相對(duì)人進(jìn)行回復(fù)。對(duì)意見(jiàn)建議的回復(fù)并說(shuō)明理由,是對(duì)相對(duì)人的尊重,是責(zé)任意識(shí)的體現(xiàn),“人民公仆”豈能對(duì)“主人”的意見(jiàn)置之不理?對(duì)意見(jiàn)的回復(fù)也有利于提高公眾參與的積極性?！兜胤綐?biāo)準(zhǔn)管理辦法》也有關(guān)于意見(jiàn)處理的規(guī)定,說(shuō)明理由的對(duì)象是國(guó)家主管部門(mén)?！妒称钒踩珖?guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第18條規(guī)定征求意見(jiàn)時(shí)應(yīng)當(dāng)提供標(biāo)準(zhǔn)編制說(shuō)明。

在我國(guó)的立法程序中,法案提請(qǐng)表決通過(guò)前一般都會(huì)向人大常委會(huì)或全體代表大會(huì)作出關(guān)于法律草案的說(shuō)明,就其重點(diǎn)問(wèn)題和爭(zhēng)議問(wèn)題進(jìn)行解釋。盡管草案說(shuō)明針對(duì)的直接對(duì)象是人大常務(wù)委員會(huì)委員或者人大代表,但是,這些草案說(shuō)明往往會(huì)公開(kāi)發(fā)布。標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)借鑒這一做法。

說(shuō)明理由制度非常重要,但是,并沒(méi)有引起足夠的重視,其原因是行政機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等缺乏足夠的壓力和動(dòng)力。針對(duì)標(biāo)準(zhǔn)制定組織者和參與者,應(yīng)規(guī)定更加明確的法律后果和追究機(jī)制,例如進(jìn)行行政處分、追究法律責(zé)任、宣告標(biāo)準(zhǔn)無(wú)效、責(zé)令限期改正等。

(五)程序效益

有專(zhuān)家指出,(食品安全)標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程缺少對(duì)預(yù)期效果和影響的評(píng)價(jià),“由于沒(méi)有明確的法規(guī)要求,目前食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程并沒(méi)有對(duì)預(yù)期效果和影響進(jìn)行評(píng)價(jià),這也間接導(dǎo)致了許多標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)申請(qǐng)過(guò)多的強(qiáng)調(diào)必要性,但在標(biāo)準(zhǔn)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系、對(duì)行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管執(zhí)法的影響等方面考慮不足?！?30)劉奐辰、王君:《我國(guó)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與美國(guó)食品法規(guī)制定程序?qū)Ρ燃胺治觥?載《中國(guó)食品衛(wèi)生雜志》2018年第6期。

關(guān)于程序效益原則,我國(guó)學(xué)者很少專(zhuān)門(mén)討論,江必新法官認(rèn)為,程序效益體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、高效作出行政行為,要重視節(jié)約行政成本,減少相對(duì)人的負(fù)累。(1)設(shè)定時(shí)限和責(zé)任,以使行政機(jī)關(guān)及時(shí)作為。(2)兼顧保障相對(duì)人獲得救濟(jì)的權(quán)利和節(jié)約行政成本。(3)實(shí)行程序分流,區(qū)分一般程序、簡(jiǎn)易程序、正式程序、非正式程序等。不同情形適用不同類(lèi)型的程序。

一方面規(guī)范的行政程序可以提高行政效率,它有助于提高行政行為的質(zhì)量,避免因官僚主義、行政專(zhuān)斷導(dǎo)致行政行為的低質(zhì)量以及來(lái)回折騰,只講效率不講效益,從而浪費(fèi)更多的行政資源。另一方面,僵化繁復(fù)的行政程序也會(huì)降低行政效率。在美國(guó),對(duì)行政程序的規(guī)范與對(duì)行政程序的反思同時(shí)并進(jìn)。1954年以前,針對(duì)所有的食品安全標(biāo)準(zhǔn)建議都要求舉行公開(kāi)聽(tīng)證。1954年的《黑爾修正案》(the Hale Amendment)只要求對(duì)有反對(duì)意見(jiàn)的提議舉行聽(tīng)證。盡管如此,在舉行聽(tīng)證的時(shí)候,提出制定標(biāo)準(zhǔn)的建議者、反對(duì)者、第三方都要提出證據(jù)乃至證人證詞,這無(wú)疑給當(dāng)事人增加了負(fù)擔(dān)。因此規(guī)則仍然需要改進(jìn)。(31)參見(jiàn)Alan H. Kaplan, “Food Standard Making Procedures,” Food Drug Cosmetic Law Journal 20, no. 3 (March 1965): 149-158

在標(biāo)準(zhǔn)制定程序之中,我們應(yīng)當(dāng)爭(zhēng)取民主與效率的平衡。與美國(guó)的過(guò)度參與不同,我國(guó)是一個(gè)民主尚處于發(fā)展中的國(guó)家,公眾參與本來(lái)尚有欠缺,卻又不得不考慮效率。因此我們最好采取一種適度參與的方式,在“民主性”和“效率性”之間尋求平衡。既要擴(kuò)大民主參與,又要適當(dāng)?shù)丶骖櫺?。具體說(shuō)來(lái),既要暢通標(biāo)準(zhǔn)制定中公眾參與的途徑,又要采取多種靈活的方式,正式程序、非正式程序、正式聽(tīng)證、非正式聽(tīng)證、協(xié)商程序的都可以根據(jù)情形加以部分借鑒,對(duì)于影響較大、涉及眾多百姓生活的標(biāo)準(zhǔn)制定,不妨試驗(yàn)舉行聽(tīng)證。當(dāng)然,聽(tīng)證不是越多越好,程序也非越正式越好。正當(dāng)法律程序本來(lái)就有“合理”之意,既規(guī)范又靈活,合情合理,符合比例,適度原則應(yīng)當(dāng)是我們的追求?！秶?guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》規(guī)定:復(fù)審周期一般不超過(guò)5年?！兜胤綐?biāo)準(zhǔn)管理辦法》規(guī)定:地方標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)當(dāng)做到經(jīng)濟(jì)上合理(第4條);征求意見(jiàn)期限一般不少于30日(第13條);復(fù)審周期一般不超過(guò)5年,應(yīng)當(dāng)及時(shí)復(fù)審地方標(biāo)準(zhǔn)的情形(第24條)。這些規(guī)定在一定程度上體現(xiàn)了程序效益原則。關(guān)鍵是如何在民主尚不發(fā)達(dá)的背景之下,既能提高行政效率,又能控制行政濫用職權(quán),保障公民的參與權(quán),尋找準(zhǔn)確的平衡點(diǎn)。比如征求意見(jiàn)的時(shí)間過(guò)短會(huì)影響了解并提出意見(jiàn)建議的機(jī)會(huì)。

原國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局于1998年發(fā)布了《采用快速程序制定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的管理規(guī)定》?？焖俪绦?qū)嵭小暗韧捎没蛴行Р捎谩痹瓌t,包括四類(lèi)情形。采用快速程序也是特事特辦、講求程序效益的一個(gè)典型體現(xiàn)。但是,筆者以為,對(duì)于“現(xiàn)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的修訂項(xiàng)目”“現(xiàn)行其他標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目”是否必須采取快速程序仍有討論的空間,如遇特殊情形,如事關(guān)廣大公民生命健康安全、被廣泛關(guān)注、有重大變動(dòng)的事項(xiàng)也可以采用一般程序,即實(shí)行“特殊中的特殊可以視為一般”原則。

程序效益不等于程序效率。效益是收益減去成本后的結(jié)果,而效率著重單位時(shí)間內(nèi)完成的工作量。公眾參與標(biāo)準(zhǔn)的制定無(wú)疑增加了行政成本,參與越廣泛、越深入工作成本越高,同時(shí)也會(huì)影響工作效率。但是,充分的參與使得各方的利益得到充分的博弈,各方經(jīng)過(guò)討價(jià)還價(jià),充分表達(dá)各自的意見(jiàn),使得標(biāo)準(zhǔn)吸收各方的觀點(diǎn),從而使得各方的利益達(dá)到平衡,這樣的標(biāo)準(zhǔn)才具備公正性、針對(duì)性和實(shí)效性,后期的執(zhí)行反而會(huì)更加高效。前述電摩標(biāo)準(zhǔn)盡管減少了征求意見(jiàn)和參與主體從而減少了成本、提高了效率,但是,最終被束之高閣,反而導(dǎo)致無(wú)效益。目前仍然缺乏征求意見(jiàn)的監(jiān)督機(jī)制,企業(yè)反饋的評(píng)論和意見(jiàn)是否得到了采納、未采納的原因等信息多數(shù)未公布。

根據(jù)程序效益原則,在一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)制定之前應(yīng)當(dāng)對(duì)擬制定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行預(yù)評(píng)估,包括標(biāo)準(zhǔn)的合法性、標(biāo)準(zhǔn)制定的必要性、標(biāo)準(zhǔn)制定后的社會(huì)影響(正面效果、負(fù)面效果)、與其他標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系協(xié)調(diào)等等。這種評(píng)估實(shí)際上就是一種廣義上的成本效益分析,在制定一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)之前要預(yù)計(jì)制定該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是否“劃算”。在標(biāo)準(zhǔn)頒布之后固定的時(shí)間內(nèi),對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)效益進(jìn)行后評(píng)估。(32)收到修改法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)和建議,FSANZ(澳新食品標(biāo)準(zhǔn)局)有三種不同的評(píng)估程序:1．普通程序(也稱(chēng)為默認(rèn)程序,九個(gè)月完成評(píng)估);2．非主要程序(3個(gè)月內(nèi)完成評(píng)估);3．主要程序(12個(gè)月內(nèi)完成評(píng)估)。參見(jiàn)孟冬蒲民:《澳新食品標(biāo)準(zhǔn)局即標(biāo)準(zhǔn)制定程序》,載《中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化》2009年4期。

三、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定程序正當(dāng)性的保障

對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程的監(jiān)督是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定程序正當(dāng)性的保障。這類(lèi)監(jiān)督依據(jù)監(jiān)督主體可以劃分為立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等等。由于立法機(jī)關(guān)的主要職責(zé)在于立法、決定重大事項(xiàng),受其專(zhuān)業(yè)性的限制,以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)形式上的非法律規(guī)范性和內(nèi)容上的專(zhuān)業(yè)性,立法機(jī)關(guān)幾乎沒(méi)有精力也不便于直接地進(jìn)行監(jiān)督。在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定程序的正當(dāng)性方面,立法機(jī)關(guān)最主要的任務(wù)應(yīng)當(dāng)是通過(guò)法律確立正當(dāng)法律程序的原則。監(jiān)察監(jiān)督主要在于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定主管官員的違法責(zé)任尤其是瀆職貪腐的法律責(zé)任。至于社會(huì)監(jiān)督,由于其形式多樣、主體復(fù)雜,并非簡(jiǎn)短的文字所能概括。因此,本文僅探討對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定的行政監(jiān)督和司法監(jiān)督。

(一)行政監(jiān)督

行政監(jiān)督一般是行政系統(tǒng)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督,由于中國(guó)是一個(gè)單一制的國(guó)家,下級(jí)服從上級(jí)是一種普遍的要求。這種監(jiān)督的優(yōu)點(diǎn)就是專(zhuān)業(yè)性和有力有效,監(jiān)督的范圍更廣,監(jiān)督的強(qiáng)度更大,其缺點(diǎn)則可能是“官官相護(hù)”“胳膊肘往里拐”,缺乏中立性。

我國(guó)《標(biāo)準(zhǔn)化法》第4章專(zhuān)章規(guī)定了對(duì)標(biāo)準(zhǔn)制定的“監(jiān)督管理”,并且集中于行政監(jiān)督。第32條規(guī)定了對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的制定進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。第34條規(guī)定對(duì)未依照該法規(guī)定對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行編號(hào)、復(fù)審或者備案的,要求其說(shuō)明情況,并限期改正。第35條規(guī)定向社會(huì)公開(kāi)受理舉報(bào)、投訴的途徑,為舉報(bào)人保密,對(duì)舉報(bào)人給予獎(jiǎng)勵(lì)。該條規(guī)定是公眾參與、社會(huì)監(jiān)督和行政監(jiān)督的結(jié)合。該法第5章規(guī)定了違反標(biāo)準(zhǔn)化法的法律責(zé)任,其中第41條規(guī)定了未按規(guī)定立項(xiàng)、編號(hào)、備案的法律責(zé)任?！兜胤綐?biāo)準(zhǔn)管理辦法》第26條規(guī)定了地方標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)要求低于強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)技術(shù)要求的,國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化主管部門(mén)的監(jiān)督措施;對(duì)地方標(biāo)準(zhǔn)未依照本辦法規(guī)定進(jìn)行編號(hào)或者備案的監(jiān)督措施;地方標(biāo)準(zhǔn)未依照本辦法規(guī)定進(jìn)行復(fù)審的監(jiān)督措施;對(duì)利用地方標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為的處理;對(duì)地方標(biāo)準(zhǔn)的制定事項(xiàng)范圍或者制定主體不符合本辦法規(guī)定的監(jiān)督措施。監(jiān)督措施的形式則主要是限期改正、撤銷(xiāo)標(biāo)準(zhǔn)編號(hào)、公告廢止標(biāo)準(zhǔn)、依《反壟斷法》等法律法規(guī)規(guī)定處理、行政處分。其中違法情形包括違反法定程序(編號(hào)、備案、復(fù)審等)的情形。法定程序并非正當(dāng)程序,但是,法定程序可以融入正當(dāng)程序,另外,既然司法審查中法院可以適用正當(dāng)程序作為補(bǔ)充進(jìn)行輔助判斷,行政機(jī)關(guān)也可以如此。再者,司法審查適用正當(dāng)程序?qū)π姓C(jī)關(guān)也形成了壓力,為了避免敗訴的可能性,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)會(huì)自覺(jué)地遵守正當(dāng)程序。因此,在上級(jí)部門(mén)對(duì)下級(jí)部門(mén)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定程序的監(jiān)督中,可以包括對(duì)違反正當(dāng)程序的審查。

仔細(xì)觀察,我們可以發(fā)現(xiàn)對(duì)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)層面的行政監(jiān)督比較薄弱尤其是對(duì)國(guó)務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門(mén)的行政監(jiān)督幾近于虛置,這也充分顯示了行政內(nèi)部監(jiān)督的局限性,因此外部監(jiān)督就更加具有必要性,因?yàn)槿魏螜?quán)力都必須受到監(jiān)督。

(二)司法審查

對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的司法審查首先需要解決其理論基礎(chǔ)。如前所述,技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)盡管實(shí)際上發(fā)揮法律規(guī)范的功能,例如在訴訟中法院會(huì)依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判決,但是,技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)卻不具備法律規(guī)范的形式。在我國(guó),目前法律法規(guī)規(guī)章都不是司法審查的對(duì)象。但是,在《行政訴訟法》修訂之后,規(guī)范性文件已被納入行政訴訟的審查范圍,只不過(guò)僅僅適用于附帶性審查,即行政相對(duì)人只有在認(rèn)為自己的合法權(quán)益遭受具體行政行為侵害時(shí),可以附帶對(duì)作為行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件提出審查的要求。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不是規(guī)范性文件,但是,規(guī)范性文件納入司法審查為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的納入創(chuàng)造了方便條件。行政機(jī)關(guān)制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的行為不是一個(gè)具體行政行為,因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)可以具有普遍約束力和反復(fù)適用,因此行政機(jī)關(guān)制定標(biāo)準(zhǔn)的行為是一個(gè)抽象行政行為,何況技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律效力接近于規(guī)范性文件。制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的行為與制定規(guī)范性文件的行為都同屬于抽象行政行為,然而它又不是立法行為,因此,從立法的目的和精神上出發(fā),將行政機(jī)關(guān)制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的行為納入司法審查在理論上并不存在法律障礙。只是由于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性,對(duì)其進(jìn)行司法審查法官并不存在優(yōu)勢(shì),然而,對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的審查包括實(shí)體審查和程序?qū)彶?專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性主要體現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容上,對(duì)于制定標(biāo)準(zhǔn)的程序進(jìn)行審查對(duì)法官來(lái)說(shuō)并沒(méi)有太多的專(zhuān)業(yè)屏障。

對(duì)于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)能否進(jìn)行司法審查,學(xué)術(shù)界存在意見(jiàn)分歧。筆者以為,技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)揮了巨大的作用,影響到生活的方方面面,如果沒(méi)有有效的監(jiān)督,在標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中制定者很容易被利益集團(tuán)所“俘獲”,對(duì)廣大消費(fèi)者乃至中小企業(yè)十分不利。在民事活動(dòng)中,標(biāo)準(zhǔn)雖然可以有一定的選擇性,但是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)具有強(qiáng)制效力。在行政活動(dòng)和法院裁判過(guò)程中,技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為判斷事實(shí)的依據(jù),發(fā)揮類(lèi)似法律規(guī)范的效力。如果不對(duì)標(biāo)準(zhǔn)或標(biāo)準(zhǔn)制定活動(dòng)進(jìn)行司法審查,公民權(quán)利就不僅有被行政濫權(quán)所侵害的可能,并且失去了一個(gè)重要的權(quán)利救濟(jì)途徑。司法判斷作為法治方式中最終的判斷,應(yīng)當(dāng)也必須發(fā)揮權(quán)利最終救濟(jì)保障的功能。在美國(guó),技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)被視為非立法性規(guī)則,盡管有司法謙讓的主張,對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可以進(jìn)行司法審查則毫無(wú)疑義。

由于我國(guó)立法上對(duì)正當(dāng)程序的確認(rèn)并不多見(jiàn),并且《行政訴訟法》規(guī)定的法院對(duì)行政行為的審查標(biāo)準(zhǔn)之一是“違反法定程序”,正當(dāng)程序能否成為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)仍然存在爭(zhēng)議。但是,江必新法官則認(rèn)為,程序自由裁量權(quán)技術(shù)難度不會(huì)像實(shí)體裁量那么復(fù)雜,對(duì)正當(dāng)性的判斷標(biāo)準(zhǔn)易于統(tǒng)一,對(duì)程序自由裁量權(quán)加以規(guī)范和監(jiān)督是可行的。只有運(yùn)用正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)審查程序裁量權(quán),才有可能發(fā)現(xiàn)自由裁量權(quán)的行使是否濫用。(33)參見(jiàn)江必新:《行政程序的正當(dāng)性的司法審查》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第 7期。

由于對(duì)行政程序正當(dāng)性審查缺乏明確的法律依據(jù),目前我國(guó)法院主要通過(guò)《行政訴訟法》的“濫用職權(quán)”、“顯失公正”審查標(biāo)準(zhǔn)“曲線(xiàn)救國(guó)”實(shí)現(xiàn)正當(dāng)性審查。因?yàn)椤盀E用職權(quán)”包括濫用程序自由裁量權(quán),“顯失公正”(“明顯不當(dāng)”)可能是顯失程序公正(程序明顯不當(dāng),缺失正當(dāng)程序基本要素)。筆者根據(jù)蘇苗罕博士等人編輯的《最高法院、最高檢察院行政法案例匯編》統(tǒng)計(jì),(34)參見(jiàn)蘇苗罕、劉焉窮、張亮、胡有情:《最高法院、最高檢察院行政法案例匯編》(2020 年 4 月 1 日更新)。自1985年到2020年(截至最高人民法院公報(bào)第1期),最高檢與最高法院(主要是最高法院)的行政案例文書(shū)中,直接運(yùn)用“正當(dāng)程序”42次,運(yùn)用“正當(dāng)法律程序”0次。判決書(shū)中直接使用“從正當(dāng)程序原則出發(fā)”“應(yīng)當(dāng)通過(guò)正當(dāng)程序解決”“根據(jù)正當(dāng)程序的要求”“基于正當(dāng)程序原理”等用語(yǔ)。

但是,據(jù)筆者對(duì)前述案例匯編的統(tǒng)計(jì),對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的司法審查基本上限于對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的適用問(wèn)題,幾乎沒(méi)有發(fā)現(xiàn)對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)體內(nèi)容和制定程序進(jìn)行審查的案例。前述鄭州消費(fèi)者趙正軍提起的訴訟也是針對(duì)信息公開(kāi)提出的,法院也沒(méi)有對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定程序本身進(jìn)行審查。這說(shuō)明對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定程序的司法審查仍然需要我們作出巨大努力。