胡 娟,徐鑫悅

(中國人民大學(xué) 教育學(xué)院,北京100872)

高等教育現(xiàn)代化作為國家現(xiàn)代化的重要組成部分,在一國現(xiàn)代化的進(jìn)程中肩負(fù)著獨(dú)特的使命。當(dāng)前,我國正處于以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的新時(shí)代,習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出,中國式現(xiàn)代化既有各國現(xiàn)代化的共同特征,更有基于自己國情的中國特色。中國式現(xiàn)代化這一重大理論創(chuàng)新深刻說明世界上不存在放之四海而皆準(zhǔn)的現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)和模式,任何國家的現(xiàn)代化都要與其固有的國情和文化相適應(yīng)。在高等教育領(lǐng)域也是如此,縱觀全球現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程,各國實(shí)現(xiàn)高等教育現(xiàn)代化都有自己的發(fā)展路徑和特色。比如英國,作為率先進(jìn)行工業(yè)革命、最早進(jìn)入工業(yè)現(xiàn)代化的西方國家,其高等教育現(xiàn)代化道路就既有別于一峽之隔的歐洲大陸國家,也有別于文化同源的美國,反映了英國自己的歷史進(jìn)程和社會(huì)現(xiàn)實(shí)。本文通過考察近代以來英國高等教育治理現(xiàn)代化的演變,深入分析其主要特征、道路選擇和思想根源,揭示其在制度和思想文化上的特殊性和本土特質(zhì),以期為中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中的高等教育治理變革提供借鑒和參考。

一、英國高等教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的幾個(gè)重大事件

英國的牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)成立于13世紀(jì),擁有悠久的歷史,但英國的高等教育發(fā)展卻相對滯后,高等教育的現(xiàn)代化進(jìn)程更是直到19世紀(jì)中后期才開啟。在這一進(jìn)程中,19世紀(jì)的新大學(xué)運(yùn)動(dòng)與大學(xué)推廣運(yùn)動(dòng)、20世紀(jì)初大學(xué)撥款委員會(huì)的成立、20世紀(jì)60年代的《羅賓斯報(bào)告》和20世紀(jì)末的新公共管理改革是幾個(gè)里程碑事件,對英國現(xiàn)代高等教育治理的形成產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

(一)新大學(xué)運(yùn)動(dòng)與大學(xué)推廣運(yùn)動(dòng)

英國近代高等教育的發(fā)展與發(fā)生在19世紀(jì)的兩場大辯論密切相關(guān),第一場發(fā)生在蘇格蘭與英格蘭高等教育界,主要是關(guān)于功利教育與自由教育的激辯;第二場則發(fā)生在英格蘭古典大學(xué)內(nèi)部,主要是科學(xué)教育與自由教育的對壘[1]。質(zhì)疑者對以牛津大學(xué)、劍橋大學(xué)為代表的只注重古典課程學(xué)習(xí)的英格蘭教育提出不滿,反對古典大學(xué)抱殘守缺、將工業(yè)革命的成果拒之門外、只培養(yǎng)社會(huì)上層“紳士”的現(xiàn)實(shí)狀況,對牛津大學(xué)、劍橋大學(xué)的傳統(tǒng)教育理念進(jìn)行了挑戰(zhàn),深刻動(dòng)搖了這兩所古典大學(xué)控制英國高等教育的根基。大辯論反映了新興資產(chǎn)階級要求擴(kuò)大受教育權(quán)利從而促進(jìn)現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)發(fā)展的客觀訴求,直接推動(dòng)了倫敦大學(xué)的創(chuàng)辦。

由工業(yè)資產(chǎn)階級于1828年創(chuàng)辦的倫敦大學(xué)是一所嶄新的大學(xué),它關(guān)注物質(zhì)世界和社會(huì)現(xiàn)實(shí),保持與宗教的距離。不同于牛津、劍橋?qū)W(xué)生都是國教徒的要求,倫敦大學(xué)明確提出不限制學(xué)生宗教信仰,是英格蘭第一所招生不必通過宗教考試的學(xué)校;注重社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求,根據(jù)當(dāng)時(shí)英國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要設(shè)置課程,傳授現(xiàn)代學(xué)術(shù)和自然科學(xué);而且學(xué)費(fèi)低廉,采取走讀制,教學(xué)語言采用英語母語而非拉丁語,這在很大程度上降低了英國人接受高等教育的門檻[2](P84-85)。學(xué)校不僅在招生、教學(xué)和課程設(shè)置等基本制度上與牛津、劍橋不同,在治理上更是體現(xiàn)了新興工業(yè)資產(chǎn)階級的要求。從1836年開始,倫敦大學(xué)就設(shè)立校務(wù)委員會(huì),校務(wù)委員會(huì)成員大多是校外人士;學(xué)校分大學(xué)和學(xué)院兩級,校務(wù)委員會(huì)控制學(xué)院的唯一手段便是學(xué)位考試,學(xué)院在招生、教學(xué)、經(jīng)濟(jì)、管理等事項(xiàng)上都有自主權(quán)。這種聯(lián)邦制、開放的大學(xué)管理模式吸引了不少機(jī)構(gòu)加入,使得倫敦大學(xué)實(shí)現(xiàn)了短期內(nèi)的快速擴(kuò)張。倫敦大學(xué)的成立極大地鼓舞了英國的城市資產(chǎn)階級,一批為新型城市經(jīng)濟(jì)服務(wù)的城市學(xué)院在英格蘭北部和威爾士的大城市涌現(xiàn)。這些學(xué)院沒有一所是政府創(chuàng)辦的,它們或由富商投資,或由公眾捐辦,其中有不少在19世紀(jì)末20世紀(jì)初發(fā)展為紅墻大學(xué)[3](P239,P382)。這些大學(xué)的治理大多以倫敦大學(xué)為藍(lán)本,采用校務(wù)委員會(huì)或理事會(huì)的管理模式,深刻受到舉辦者和社會(huì)人士的影響。所以,范德格拉夫認(rèn)為:“19世紀(jì)創(chuàng)建的(英國)大學(xué)最初很少有學(xué)者參與管理,校外人士在新院校的董事會(huì)、校務(wù)委員會(huì)和理事會(huì)中占絕大多數(shù)?！盵4](P93)

在新大學(xué)運(yùn)動(dòng)后不久,牛津、劍橋?yàn)榱藴p輕社會(huì)要求對大學(xué)本部進(jìn)行改革的壓力,發(fā)起了大學(xué)推廣運(yùn)動(dòng),在保留傳統(tǒng)的同時(shí)呼應(yīng)了風(fēng)起云涌的大學(xué)運(yùn)動(dòng)。做法主要為向社會(huì)廣開大門,開設(shè)多種課程,學(xué)員通過結(jié)業(yè)考試后可以獲得結(jié)業(yè)證書,因此,具有一定教育基礎(chǔ)的人都可以通過這種靈活便捷的方式接受進(jìn)一步教育。通過大學(xué)推廣運(yùn)動(dòng),大學(xué)在教學(xué)和研究之外,也開始承擔(dān)起直接服務(wù)于社會(huì)和國家的責(zé)任[3](P243-247)。

新大學(xué)運(yùn)動(dòng)和大學(xué)推廣運(yùn)動(dòng)不僅催生了新式大學(xué),也使得古典大學(xué)做出了一定的改進(jìn),擴(kuò)大了英國高等教育的規(guī)模,改變了大學(xué)的教學(xué)和教育質(zhì)量,確立了科學(xué)在大學(xué)中的地位,并通過新舊大學(xué)并存的方式改變了英國大學(xué)的傳統(tǒng)治理模式,以民間行動(dòng)的方式推動(dòng)英國高等教育和大學(xué)治理走向現(xiàn)代化,成為英國高等教育發(fā)展史上的重要里程碑。

(二)大學(xué)撥款委員會(huì)的設(shè)立

1919年英國大學(xué)撥款委員會(huì)的設(shè)立是英國高等教育治理史上的重大事件,因?yàn)樗馕吨闪⒘藢ｉT機(jī)構(gòu)對高等教育進(jìn)行干預(yù),改寫了長期以來政府不主動(dòng)干預(yù)高等教育的歷史。

1919年第一次世界大戰(zhàn)使大學(xué)與政府的關(guān)系變得緊密:一是政府需要扶持大學(xué)以應(yīng)對戰(zhàn)時(shí)的研究開發(fā)和教育工作;二是戰(zhàn)爭中的大學(xué)亟需政府的經(jīng)濟(jì)支持。為了對大學(xué)進(jìn)行支持,一戰(zhàn)后英國成立了大學(xué)撥款委員會(huì),直屬財(cái)政部,是半官方機(jī)構(gòu)。大學(xué)撥款委員會(huì)的職責(zé)是向政府提出大學(xué)所需經(jīng)費(fèi)的建議,把政府撥款切塊下?lián)芙o各大學(xué)。下?lián)芙?jīng)費(fèi)分兩類:一類為非經(jīng)常性開支,包括校舍修建、設(shè)備購置等;另一類為經(jīng)常性開支。前者不定期按需撥給,后者以5年為期,切塊下?lián)?。在撥款?政府也有“帶帽”下達(dá)的專項(xiàng)資金[5](P136-137)。大學(xué)撥款委員會(huì)只負(fù)責(zé)向大學(xué)撥款,如何使用撥款則由各大學(xué)自行決定。這種撥款特點(diǎn)使得大學(xué)既可以光明正大地接受政府的財(cái)政資助,又能夠名正言順地抵制政府的強(qiáng)權(quán)干預(yù),從而保證了傳統(tǒng)的大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由不會(huì)受政府干預(yù)[6](P276-277)。所以,大學(xué)撥款委員會(huì)一開始被認(rèn)為只是政府“為承認(rèn)大學(xué)自治而設(shè)計(jì)的工具”[7](P105)。

二戰(zhàn)之后,英國社會(huì)和政府進(jìn)一步意識到高等教育的重要性,英國政府對大學(xué)的撥款也快速增加,二戰(zhàn)前政府的財(cái)政撥款只占大學(xué)收入的1/3,二戰(zhàn)后不久就達(dá)到60%以上[7](P201),到1967年,這一比例進(jìn)一步上升到3/4左右[4](P91)。英國政府已經(jīng)成為大學(xué)的主要支持者,因此也增加了對大學(xué)的要求。大學(xué)撥款委員會(huì)的職能也不再局限于撥款,而是被要求成為向大學(xué)傳達(dá)政府和社會(huì)需求的媒介。1946年的《巴洛報(bào)告》建議大學(xué)撥款委員會(huì)實(shí)施更積極的大學(xué)政策,修改授權(quán)范圍。財(cái)政部也對大學(xué)撥款委員會(huì)的職責(zé)提出了新要求,要求其更積極地收集相關(guān)教育信息,協(xié)助大學(xué)制定適應(yīng)國家需要的發(fā)展計(jì)劃[7](P112-113)。大學(xué)撥款委員會(huì)不再只是“承認(rèn)大學(xué)自治的工具”,而要在政府和大學(xué)之間發(fā)揮緩沖器的作用。這種功能要求將大學(xué)撥款委員會(huì)推向了一個(gè)兩面不討好的境地:既被大學(xué)視為政府的代理人,批評它介入了大學(xué)的管理;又被政府和社會(huì)認(rèn)為沒能對大學(xué)進(jìn)行有效督促。

1989年《高等教育改革法案》的出臺(tái)改變了這種局面。根據(jù)該法案,大學(xué)撥款委員會(huì)為大學(xué)基金委員會(huì)所取代,這意味著政府干預(yù)的進(jìn)一步加強(qiáng)。第一,與大學(xué)撥款委員會(huì)不同,大學(xué)基金委員會(huì)沒有就大學(xué)的需要向政府建言的責(zé)任。第二,通過大學(xué)基金委員會(huì),政府擁有了對大學(xué)如何支配撥款進(jìn)行指導(dǎo)的權(quán)力。第三,大學(xué)基金委員會(huì)不再是大學(xué)的代理人。與大學(xué)撥款委員會(huì)的主席通常由著名學(xué)者擔(dān)任不同,大學(xué)基金委員會(huì)的主席常常是企業(yè)家或工程師,成員也不再主要來自大學(xué),至少有一半來自工商業(yè)[8]。

大學(xué)撥款委員會(huì)的設(shè)立是英國政府開始干預(yù)大學(xué)的一種策略,通過間接的方式對大學(xué)治理產(chǎn)生影響。大學(xué)撥款委員會(huì)的發(fā)展變化在很大程度上折射了英國政府和大學(xué)之間的關(guān)系發(fā)展歷程,可以說是英國政府和大學(xué)的關(guān)系史。

(三)《羅賓斯報(bào)告》

20世紀(jì)60年代,為改變英國高等教育規(guī)模落后于各主要發(fā)達(dá)國家的局面,英國政府決定采取措施加速高等教育的發(fā)展,《羅賓斯報(bào)告》應(yīng)運(yùn)而生。1961年2月,英國首相任命羅賓斯勛爵組成專門委員會(huì)對英國高等教育進(jìn)行考察,要求委員會(huì)“提出高等教育長期發(fā)展應(yīng)遵循的原則,并提出原有模式是否需要變革,是否需要?jiǎng)?chuàng)辦新院校,以及各類院校的現(xiàn)行體制和發(fā)展規(guī)劃是否應(yīng)做調(diào)整”[9](P97)。委員會(huì)在深入考察后對英國高等教育的宗旨、辦學(xué)原則和機(jī)構(gòu)發(fā)展提出了大量建議,為高等教育的發(fā)展提供了理念和制度準(zhǔn)備。在《羅賓斯報(bào)告》的影響下,從1961-1968年,中央政府出資創(chuàng)辦了10所新大學(xué),并將24所學(xué)院升格為大學(xué),短短8年時(shí)間大學(xué)數(shù)量增加了一倍以上[10](P179);同時(shí),采取了設(shè)立專門學(xué)院和多科技術(shù)學(xué)院、成立全國學(xué)位授予委員會(huì)等舉措[3](P541)。當(dāng)時(shí)成立的大學(xué)主要有兩種類型:一部分由多科技術(shù)學(xué)院等升格而來,一部分是新成立的大學(xué)。這些大學(xué)被稱為“新”大學(xué),“新”的含義不僅包括新成立,更因?yàn)檫@些新大學(xué)在許多方面與既有大學(xué)有明顯的區(qū)別。英國政府設(shè)置這些新大學(xué)不僅是出于擴(kuò)大高等教育規(guī)模的考慮,也期望這些大學(xué)在大學(xué)制度的改革方面有所作為,通過新生事物的制度創(chuàng)新來克服英國大學(xué)制度中的傳統(tǒng)弊端。

積極發(fā)展新大學(xué)和多科技術(shù)學(xué)院的政策推動(dòng)了英國大學(xué)制度的改革,也導(dǎo)致英國走上了“二元制”道路。所謂“二元制”是指雖然大學(xué)與多科技術(shù)學(xué)院同為高等教育機(jī)構(gòu),但兩者卻有著本質(zhì)的差異。主要在于:大學(xué)是自治機(jī)構(gòu),享有自治權(quán)和授予學(xué)位的權(quán)力,經(jīng)費(fèi)多數(shù)來自大學(xué)撥款委員會(huì);多科技術(shù)學(xué)院是隸屬于地方教育行政部門的公立機(jī)構(gòu),不具有獨(dú)立授予學(xué)位的權(quán)力,經(jīng)費(fèi)主要來自地方教育行政部門[11]?！岸啤备鶕?jù)是否擁有自治權(quán)把英國高等教育機(jī)構(gòu)分割成了兩個(gè)世界。

隨著時(shí)間的推移,多科技術(shù)學(xué)院的“大學(xué)化”傾向日益明顯起來,“合二為一”的改革動(dòng)力越來越強(qiáng)。1988年《教育改革法》出臺(tái),根據(jù)該法,多科技術(shù)學(xué)院及其他50所學(xué)院從1989年開始脫離地方教育行政部門的管理,成為具有法人資格的機(jī)構(gòu)。政府成立了多科技術(shù)學(xué)院及其他學(xué)院基金會(huì)作為專門的撥款機(jī)構(gòu)。1992年,英國政府又制定了《繼續(xù)教育與高等教育法》,規(guī)定多科技術(shù)學(xué)院可以升格為大學(xué)并擁有授予學(xué)位的權(quán)力,高等教育體制由“二元制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙辉啤?。這一改革使得英國的學(xué)位授予委員會(huì)失去了存在的必要,大學(xué)撥款機(jī)構(gòu)也再次發(fā)生改變,大學(xué)基金委員會(huì)被高等教育基金會(huì)代替[11]。通過一個(gè)報(bào)告和兩個(gè)法案,英國完成了高等教育治理結(jié)構(gòu)的兩次大調(diào)整,特別是從“二元制”到“一元制”,被英國學(xué)者稱為是一場“靜悄悄的革命”[11]。

(四)高等教育的新公共管理改革

20世紀(jì)80年代是英國保守黨執(zhí)政的黃金時(shí)期,也是新自由主義和新公共管理主義在西方社會(huì)占主導(dǎo)地位的時(shí)期。1979年撒切爾夫人當(dāng)選英國首相,被認(rèn)為是新自由主義和新公共管理模式正式占據(jù)支配地位的標(biāo)志性事件之一。新自由主義繼承了古典自由主義的思想,主張放任自流的自由經(jīng)營、自由競爭、自由貿(mào)易,反對任何形式的國家干預(yù)。新自由主義的理念滲透到政府治理和公共管理領(lǐng)域,就是強(qiáng)調(diào)利用市場力量改革公共服務(wù),將私人部門的管理方式引入政府管理當(dāng)中。撒切爾夫人在新自由主義哲學(xué)基礎(chǔ)上發(fā)展了新保守主義執(zhí)政理念,既重視自由市場的作用,也重視社會(huì)秩序和權(quán)威的重建[12](P11)。

從撒切爾時(shí)代開始,新公共管理思想就被應(yīng)用于英國高等教育領(lǐng)域并產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響,開啟了英國高等教育治理的新進(jìn)程。新公共管理主義對高等教育治理的影響主要體現(xiàn)在:市場取向的改革;注重教學(xué)和研究成本;增強(qiáng)軟預(yù)算控制;引入學(xué)費(fèi);對教學(xué)和研究精確計(jì)量和績效控制;集中資助;垂直掌舵;強(qiáng)調(diào)校長角色;加強(qiáng)管理角色;實(shí)施績效工資并開展人力資源管理[13]。新公共管理主義的高等教育治理改革打破了原有的簡單關(guān)系模式,在政府和大學(xué)之間新增了市場維度,深刻影響了大學(xué)的運(yùn)行模式,形成了新的運(yùn)行機(jī)制;原有的大學(xué)自治理念賴以存在的社會(huì)基礎(chǔ)被破壞,收縮到最核心的學(xué)術(shù)權(quán)力,大學(xué)自治的意義也發(fā)生了實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變,從獨(dú)立的學(xué)術(shù)個(gè)體轉(zhuǎn)為市場主體。在宏觀層面,政府通過制定高等教育政策進(jìn)行高等教育規(guī)劃、把握高等教育發(fā)展方向;在微觀領(lǐng)域,市場在高等教育資源配置中發(fā)揮重要作用,高等教育機(jī)構(gòu)依據(jù)市場機(jī)制開展組織活動(dòng),如“自1989年以來,生均政府撥款減少了36%以上,而政府還在大學(xué)預(yù)算中謀求每年一個(gè)百分點(diǎn)的效率增益”[14](P40)。20世紀(jì)60年代初,大學(xué)經(jīng)費(fèi)的90%由國家提供,到80年代末,許多大學(xué)的一般經(jīng)費(fèi)是通過簽訂科研合同、多招海外學(xué)生等創(chuàng)收辦法取得的[5](P138);在社會(huì)領(lǐng)域,高等教育中介組織參與高等學(xué)校治理,社會(huì)團(tuán)體影響政策生成。所以,新公共管理改革實(shí)際上搭建了高等教育治理的新框架:政府掌舵-市場運(yùn)行-社會(huì)參與-大學(xué)自治[15];大學(xué)不得不在各種力量的互動(dòng)、張力和平衡中運(yùn)行并尋找發(fā)展機(jī)遇。這種新公共管理主義對1992年升格的大學(xué)影響更深,因?yàn)檫@些大學(xué)一直是公共機(jī)構(gòu),缺乏自治的傳統(tǒng),這些大學(xué)的教師從未享有終身聘任權(quán)利,他們的聘任一直依據(jù)一套共同的薪酬標(biāo)準(zhǔn)和一套廣泛使用的共同的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)與條件。因此,這些學(xué)校的教師也把自己看成是一種完全非學(xué)術(shù)性的公司機(jī)構(gòu)的雇員[14](P40-41)。

綜上所述,新大學(xué)運(yùn)動(dòng)和大學(xué)推廣運(yùn)動(dòng)打破了英國古典大學(xué)純粹是象牙塔的境況,新舊大學(xué)并存使得大學(xué)治理多元化,校外人士介入大學(xué)治理;大學(xué)撥款委員會(huì)的設(shè)立標(biāo)志著政府開始干預(yù)大學(xué)治理,大學(xué)與政府和社會(huì)的聯(lián)系變得更加緊密;《羅賓斯報(bào)告》進(jìn)一步促進(jìn)了英國高等教育機(jī)構(gòu)類型的多元化,推動(dòng)了大學(xué)制度的創(chuàng)新;新公共管理改革使得市場對大學(xué)治理開始產(chǎn)生深刻的影響,擴(kuò)充了英國高等教育的治理維度。這四個(gè)里程碑事件,作為近代英國高等教育發(fā)展史上的重要節(jié)點(diǎn),既是英國高等教育治理上的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn),也在英國高等教育治理發(fā)展中承擔(dān)著傳承轉(zhuǎn)合的作用。

二、漸變與權(quán)變:英國高等教育治理變革的主要特征

英國是工業(yè)革命和資本主義的發(fā)祥地,也是第一個(gè)君主立憲國家,在英國,革新的力量與保守的力量總是能夠在同一時(shí)間和空間共存,并發(fā)酵出新的制度元素,來推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展。這種既能夠?qū)彆r(shí)度勢、因時(shí)而變的權(quán)變思想與日漸月染、循序漸進(jìn)的漸變策略也體現(xiàn)在英國高等教育治理的發(fā)展當(dāng)中。

(一)不斷做增量的漸進(jìn)模式

上述英國高等教育治理史上的四個(gè)重大事件,標(biāo)志著英國高等教育的重要轉(zhuǎn)折期,通過這四次大改革,英國的高等教育治理特別是政府、社會(huì)與大學(xué)的關(guān)系發(fā)生了重大變化。但每次改革,英國政府或社會(huì)都并不觸動(dòng)傳統(tǒng)利益,而是通過做增量的方式,對增量部分進(jìn)行制度創(chuàng)新來完成改革。

在新大學(xué)運(yùn)動(dòng)和大學(xué)推廣運(yùn)動(dòng)時(shí)期,新興的資產(chǎn)階級盡管通過大辯論的方式對保守的古典大學(xué)的教育和治理方式提出批評,但政府和社會(huì)并沒有強(qiáng)行要求牛津大學(xué)、劍橋大學(xué)改變傳統(tǒng)的做法,而是新成立倫敦大學(xué),通過倫敦大學(xué)傳達(dá)新理念、設(shè)計(jì)新制度,來觸動(dòng)古典大學(xué),在倫敦大學(xué)的刺激下,牛津大學(xué)、劍橋大學(xué)和英國國教會(huì)也在倫敦設(shè)立了一個(gè)功能類似的國王學(xué)院(后與倫敦大學(xué)合并)[2](P85),這就意味著對新的教育理念和新制度的很大認(rèn)同;牛津大學(xué)、劍橋大學(xué)更是在19世紀(jì)末,在不影響大學(xué)本部治理模式和教育方式的基礎(chǔ)上,積極參與并領(lǐng)導(dǎo)大學(xué)推廣運(yùn)動(dòng),以一種權(quán)變的方式對英國高等教育的發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。

大學(xué)撥款委員會(huì)的設(shè)立也是如此。為了不破壞大學(xué)自治的傳統(tǒng)和避免直接干預(yù)大學(xué)事務(wù),英國政府并沒有直接參與到大學(xué)的管理當(dāng)中,而是通過一個(gè)設(shè)在財(cái)政部的撥款單位來對大學(xué)進(jìn)行支持,在撥款中設(shè)立專項(xiàng)來對大學(xué)進(jìn)行引導(dǎo),并逐步加大撥款力度。通過這種做增量的方式,既能夠獲得大學(xué)認(rèn)同,又能夠?qū)Υ髮W(xué)產(chǎn)生潛移默化的影響,直到全面滲透和產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

在《羅賓斯報(bào)告》中,英國政府必須應(yīng)對西方國家科學(xué)技術(shù)的興起和高等教育大眾化的趨勢,政府采取的方式依舊是不斷做增量,通過新設(shè)大學(xué)、將原有的城市學(xué)院提升為大學(xué)等方式來擴(kuò)大高等教育機(jī)構(gòu)接納學(xué)生的容量。最重要的是,成立新大學(xué)的重要目的不只是擴(kuò)大高等教育規(guī)模,更是為了對這些大學(xué)進(jìn)行制度創(chuàng)新,通過這些大學(xué)來影響和帶動(dòng)其他大學(xué),這從某種意義上又是對傳統(tǒng)力量的一種妥協(xié)和規(guī)避。在設(shè)立新大學(xué)的同時(shí),英國政府也設(shè)立了一些新的科技學(xué)院和教育學(xué)院,并在大學(xué)和學(xué)院之間做了區(qū)分,大學(xué)為自治機(jī)構(gòu),學(xué)院則是公立機(jī)構(gòu),從而形成了英國大學(xué)發(fā)展中的“二元制”。盡管“二元制”后期被人詬病,但在高等教育大發(fā)展初期,“二元制”無疑極大滿足了英國社會(huì)發(fā)展高等教育的需要;特別是通過“二元制”的方式,一些學(xué)院直接定位為公立機(jī)構(gòu),經(jīng)費(fèi)完全來自地方政府,實(shí)施的管理方式也不同于傳統(tǒng)大學(xué),是一種企業(yè)式的管理,通過對這些公立機(jī)構(gòu)進(jìn)行治理變革,來推動(dòng)大學(xué)的治理變革。

1992年的高等教育法徹底結(jié)束了英國高等教育管理上的“二元制”,將一些技術(shù)學(xué)院發(fā)展為大學(xué)。但這依舊是一種做增量的方式,通過提升多科技術(shù)學(xué)院的地位,給予其更多的權(quán)利來鼓勵(lì)這些學(xué)院與1992年前的大學(xué)共同競爭。在新的管理思路影響下,1992年前大學(xué)在治理模式上也更多地采用了市場機(jī)制,但這些大學(xué)仍保有較強(qiáng)的學(xué)術(shù)治理的傳統(tǒng)特色,特別是牛津、劍橋這樣的古典大學(xué),學(xué)院式治理依舊在大學(xué)治理中發(fā)揮重要作用。

(二)間接控制與軟性治理

第一次世界大戰(zhàn)后,英國政府進(jìn)一步認(rèn)識到大學(xué)和科技創(chuàng)新的重要性,但其并沒有像歐洲的同伴德國和法國一樣,將大學(xué)確立為公立機(jī)構(gòu),將大學(xué)教師認(rèn)定為公務(wù)員,而是依舊承認(rèn)大學(xué)自治的重要性,在尊重大學(xué)自治身份的基礎(chǔ)上參與大學(xué)的發(fā)展。這種參與通過巧妙的制度安排完成,也就是設(shè)立大學(xué)撥款委員會(huì)。通過這種特殊的制度安排,在對大學(xué)進(jìn)行財(cái)政支持的同時(shí),通過大學(xué)撥款委員會(huì)的緩沖機(jī)制來對大學(xué)施加影響。英國政府盡管也設(shè)有教育科學(xué)大臣和教育科學(xué)部,但他們并不直接對大學(xué)進(jìn)行行政管理和干預(yù),而是通過制定法規(guī)和撥款政策來引導(dǎo)高校向政府所期望的方向發(fā)展[16]。這種間接管理的方式能夠有效協(xié)調(diào)政府和大學(xué)之間的關(guān)系,并通過發(fā)揮中介組織作為緩沖器和連接器的作用,在國家干預(yù)和大學(xué)自主之間增加潤滑劑,獲取動(dòng)態(tài)平衡。

充分發(fā)揮中介組織的中間作用,是英國政府實(shí)現(xiàn)對大學(xué)間接管理的一個(gè)重要組織制度安排;而社會(huì)問責(zé)的績效機(jī)制,是英國政府進(jìn)行間接管理的一個(gè)績效制度安排。20世紀(jì)七八十年代,新公共管理主義把績效評估和社會(huì)問責(zé)發(fā)展到極致。1983年,伊布斯領(lǐng)導(dǎo)的效率小組就改進(jìn)政府管理進(jìn)行了一次較為全面的、大規(guī)模的評審活動(dòng),于1988年提交了著名的《伊布斯報(bào)告》,報(bào)告的一項(xiàng)重要建議就是設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu),通過框架文件、業(yè)務(wù)計(jì)劃、適度控制、基準(zhǔn)比較等對執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效控制,并將績效定期評審結(jié)果公之于眾,以便形成有效監(jiān)督,這一舉動(dòng)極大地在政府部門中推廣了“結(jié)果控制”的績效意識,形成了英國政府績效評估的3E原則,即經(jīng)濟(jì)(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)三項(xiàng)原則[17]?？冃гu估涉及到醫(yī)療、科學(xué)、教育、技術(shù)、監(jiān)獄等各個(gè)領(lǐng)域。在高等教育領(lǐng)域,由高等教育基金委員會(huì)對高校教育質(zhì)量進(jìn)行評估,高等教育質(zhì)量委員會(huì)負(fù)責(zé)質(zhì)量審計(jì)。1997年英國政府將高等教育基金委員會(huì)下設(shè)的評估委員會(huì)與高等教育質(zhì)量委員會(huì)合并,成立高等教育質(zhì)量保障委員會(huì),全面負(fù)責(zé)高等教育質(zhì)量的審計(jì)和評估任務(wù),并將結(jié)果公之于眾,從而對大學(xué)產(chǎn)生輿論壓力;不僅如此,高等教育基金委員會(huì)還根據(jù)評估結(jié)果對大學(xué)撥款。所以,社會(huì)問責(zé)是一種更大、更全面也更無所不在的管理模式,在這種模式下,政府通過市場手段和社會(huì)監(jiān)督來對大學(xué)進(jìn)行軟性約束。所以,從府學(xué)關(guān)系來看,英國大學(xué)與政府的關(guān)系構(gòu)成了一個(gè)獨(dú)特的間接管理類型,不同于歐洲大陸大學(xué),也不同于美國私立大學(xué)。盡管英國大學(xué)根據(jù)法律都有法人地位,但按照經(jīng)合組織的說法,英國高等教育不能算是完全獨(dú)立的私立教育機(jī)構(gòu),而應(yīng)屬于“依靠政府的私立教育機(jī)構(gòu)”[18]。

(三)多元共存的權(quán)變做法

20世紀(jì)60年代興起的權(quán)變理論建立在充分考慮組織與環(huán)境互動(dòng)關(guān)系的基礎(chǔ)上,這一理論的三個(gè)前提假設(shè)是:不存在最佳的組織方式;任何組織方式之間都不等效;最佳的組織方式有賴于組織環(huán)境的特質(zhì)[19](P89)。英國高等教育治理的發(fā)展實(shí)踐充分體現(xiàn)了這樣一種權(quán)變思想,就是認(rèn)為每個(gè)時(shí)代都有對大學(xué)的不同要求,大學(xué)制度應(yīng)該因時(shí)而變;但也認(rèn)識到不存在最佳的組織模式,任何一種模式都有自己的局限性,在探索符合新時(shí)代要求的新大學(xué)制度時(shí),也應(yīng)允許舊的大學(xué)制度繼續(xù)存在。所以,在英國大學(xué)的具體治理模式上,我們可以看到幾乎各個(gè)重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)時(shí)刻的大學(xué)活化石。從古典時(shí)代的牛津、劍橋模式,到新大學(xué)運(yùn)動(dòng)時(shí)期以倫敦大學(xué)為代表的城市大學(xué),到20世紀(jì)60年代的新大學(xué)和專門學(xué)院,再到1992年以后的大學(xué)。前幾類大學(xué)主要依據(jù)皇家樞密院頒發(fā)的特許狀或國會(huì)法而建立,后一類大學(xué)主要依據(jù)高等教育法案設(shè)立,這幾類大學(xué)無論是從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、權(quán)力分配還是運(yùn)行模式來看,都有很大的不同。

古典大學(xué)依舊保留有歐洲中世紀(jì)大學(xué)“學(xué)者行會(huì)”治理的特色,以“學(xué)院治理和教授治校”為治理特征,通過傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)文化機(jī)制來支持大學(xué)的運(yùn)行,學(xué)校的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是學(xué)者組成的理事會(huì)或全體大會(huì),學(xué)者和學(xué)院享有較大的權(quán)力。19世紀(jì)和20世紀(jì)中葉成立的大學(xué)則以“董事會(huì)、評議會(huì)”兩院制為治理特征,最高決策機(jī)構(gòu)為董事會(huì),教授組成的評議會(huì)也享有相當(dāng)?shù)臋?quán)力,對學(xué)術(shù)事務(wù)有較大的發(fā)言權(quán),從而有效實(shí)現(xiàn)了外部人員和內(nèi)部學(xué)者的分權(quán)制衡; 如曼徹斯特大學(xué)是英國第一所城市大學(xué),在保持學(xué)者評議會(huì)的基礎(chǔ)上設(shè)立最高治理機(jī)構(gòu)董事會(huì),引入外界理事一同治理,在曼徹斯特大學(xué)董事會(huì)中外界理事占比高達(dá)56%[20]。華威大學(xué)是《羅賓斯報(bào)告》頒布后成立的新大學(xué)的典型代表,同樣引入了董事會(huì)制度,形成了理事會(huì)、評議會(huì)和大學(xué)副校長三權(quán)分立的利益相關(guān)者共同治理的結(jié)構(gòu),其中理事會(huì)的成員構(gòu)成為教授代表約40%、校外人士和學(xué)生代表各20%,行政人員約10%,治理主體多樣化[21]。1992年以后升格的大學(xué)因之前的身份為公立機(jī)構(gòu),后來才轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立法人,所以一開始它們并不能享有自治機(jī)構(gòu)的一些自治特權(quán),升級為法人后盡管形式上也具有“董事會(huì)與學(xué)術(shù)委員會(huì)”,但大學(xué)管理受到外部創(chuàng)辦人的較大影響,管理模式更強(qiáng)調(diào)績效,學(xué)者的身份更像雇員,更偏向公司化的管理模式。

這些大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力制約機(jī)制的不同,充分顯現(xiàn)了英國大學(xué)內(nèi)部治理的多樣形態(tài),體現(xiàn)了不同歷史時(shí)期的社會(huì)環(huán)境、政府宏觀調(diào)控目標(biāo)及大學(xué)自身發(fā)展需要的相互交織,表現(xiàn)出英國社會(huì)在制度發(fā)展上的包容性和多元共存的權(quán)變意識。

三、道路選擇背后的現(xiàn)代思想基礎(chǔ)

英國近代高等教育在治理變革上體現(xiàn)出的多元包容、新舊并存的特征,不斷做增量的漸進(jìn)模式及采用政府間接控制與軟性治理的方法,與同期的歐洲大陸國家做法很不相同,而這種差異是建立在不同的法治理念、制度架構(gòu)和思想基礎(chǔ)之上的。盡管經(jīng)過資產(chǎn)階級革命,資本主義民主和自由在西方社會(huì)成為主流理念,但如何實(shí)現(xiàn)民主、保障自由,則有差異。相對來說,歐洲國家更多地發(fā)展了理性主義和國家主義的思想,而英國更多受到自由主義、個(gè)人主義的影響。

英國早期的自由主義傳統(tǒng)是從個(gè)人主義觀點(diǎn)中闡發(fā)出來的?；舨妓贡灰暈橛杂芍髁x思想的主要先驅(qū),他在著作中提出了一種毫不妥協(xié)的個(gè)人主義,盡管他主張君主權(quán)威學(xué)說,但卻反對政治權(quán)威的純粹世襲權(quán)[22](P13-14)。特別值得提出的是,霍布斯的政治權(quán)威觀點(diǎn)被保守主義吸收,影響著保守主義思想的發(fā)展[23]。在霍布斯學(xué)說的基礎(chǔ)上,洛克形成了自己的自然法學(xué)說。洛克認(rèn)為,在法律產(chǎn)生之前,人們享有完全自由和平等的自然權(quán)利[24](P3),但這些自然權(quán)利很容易遭到破壞,所以,人們通過協(xié)議把保護(hù)權(quán)委托給專門人員和專門機(jī)構(gòu),這就是國家和公權(quán)力的來源。洛克認(rèn)為,個(gè)人意志是不可靠的,任何一種國家形式都可能蛻變,因此,只能通過法治原則和法律來治理國家,并通過分權(quán)來防止權(quán)力專斷[24](P215-221)。洛克將自由看作法律的基本價(jià)值、個(gè)人權(quán)利是公共權(quán)力的基礎(chǔ)的觀點(diǎn)對英美社會(huì)產(chǎn)生了重大影響,至今英國的基本制度仍以洛克的理論為依據(jù)[25](P90)。洛克的自由主義思想在18世紀(jì)后期被亞當(dāng)·斯密的經(jīng)濟(jì)理論所充實(shí),通過提出市場自主調(diào)節(jié)的有效性,斯密倡導(dǎo)自由放任的經(jīng)濟(jì)原則,主張保護(hù)個(gè)人追求幸福與利益的自由權(quán)利,反對政府過多干預(yù)。

19世紀(jì)初,邊沁和密爾父子通過提出功利主義發(fā)展了自由主義。在邊沁看來,所謂功利,就是幸福,表現(xiàn)在社會(huì)與國家層面,就是“最大多數(shù)人的最大幸?！?他主張按照功利原則,對英國社會(huì)和國家進(jìn)行全面改革。為什么功利原則可以取代以往一切對社會(huì)制度的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)呢?邊沁認(rèn)為,法律是一種治國的方略,而法律的正當(dāng)性必須通過倫理學(xué)上的根據(jù)來加以證成,成為可以被人們感知、預(yù)測和實(shí)現(xiàn)的行為規(guī)則;但共同體是虛構(gòu)體,由作為成員的人組成,要真正理解法律的本質(zhì),必須把個(gè)人作為分析的起點(diǎn)[26](P57-58)。約翰·密爾進(jìn)一步認(rèn)為,“每個(gè)人是他自己的權(quán)利和利益的唯一可靠保衛(wèi)者”[27](P44),因?yàn)槿送ǔ圩约簞儆趷鬯?愛和自己接近的人勝于愛疏遠(yuǎn)的人,這并非自私,而是人類的一種天然的正常情感,因此,個(gè)人自治領(lǐng)域不應(yīng)被干預(yù)[25](P199)。

19世紀(jì)50年代,英國的輝格黨人成立了“自由黨”,明確地將自由主義作為其綱領(lǐng),自由主義逐漸成為英國的“民族的哲學(xué)與國家政策”[28](P10-11)。

愛德蒙·伯克是輝格黨派的代表人物之一,他曾是自由主義的捍衛(wèi)者,同時(shí)也是保守主義的開創(chuàng)者,在他的思想中,自由與保守相互交織。伯克早期的自由主義思想充分體現(xiàn)在他的政治行動(dòng)中,他贊同美國獨(dú)立,但前提是美國要與英國“保持藕斷絲連的特殊關(guān)系”;他呼吁愛爾蘭與英格蘭自由貿(mào)易對等競爭,但本質(zhì)上仍要維護(hù)英國整體利益[29](P191-194)。所以,他的自由主義內(nèi)核是始終將英國的國家利益放在第一位。伯克反對法國大革命,認(rèn)為是對社會(huì)秩序的破壞,違反了傳統(tǒng)社會(huì)所維系的社會(huì)契約和國家觀念;他不希望波及英國,導(dǎo)致破壞現(xiàn)有政體、使國家陷入混亂之中,伯克的保守主義思想對英國社會(huì)產(chǎn)生了重要影響。

19世紀(jì)中葉,英國的另一古老政黨托利黨逐漸發(fā)展成為保守黨,保守主義思想也有了更加明晰的闡釋。保守黨的首任領(lǐng)袖羅伯特·皮爾于1834年發(fā)表《塔姆沃思宣言》,以政黨綱領(lǐng)性文件的形式確定了保守主義的正統(tǒng)原則,即“有保留地改革”的路線,意味著保守黨將不排斥主動(dòng)進(jìn)行變革,但也會(huì)“在堅(jiān)決維護(hù)現(xiàn)有權(quán)利的前提下對確定的弊病和真實(shí)的抱怨加以糾正”[30](P192-193)。在保守主義者看來,社會(huì)是一個(gè)緩慢進(jìn)化的有機(jī)體,不應(yīng)輕易拋除傳統(tǒng)、發(fā)生劇變,連續(xù)性是保守主義所要強(qiáng)調(diào)的社會(huì)內(nèi)涵[29](P350-358)。迪斯累里是這一時(shí)期促成保守主義思想演變的重要人物,他于1835年發(fā)表了《英國憲法的辯護(hù)》,重申了伯克的保守主義原則,他的主張被稱為“新托利主義”。他認(rèn)為慣例、憲法是孕育民族特性的靈魂,宗教是維系社會(huì)穩(wěn)定的基石,適時(shí)的改革是促成政府健康發(fā)展的關(guān)鍵,但變革要對政府利大于弊[31]。針對自由主義,保守主義還提出了“集體主義”“愛國主義”的觀念,承諾關(guān)心人民,幫助解決民生問題。20世紀(jì)初,保守主義思想在塞西爾的手里得以系統(tǒng)化和成熟化,他認(rèn)為保守主義是一種審慎的政治態(tài)度,政治立場看似與自由主義為敵,實(shí)則并不反對自由和進(jìn)步,只是這種“自由”是有條件的、有序的自由,這種“進(jìn)步”是平穩(wěn)的、小步子的進(jìn)步。“進(jìn)步和保守互為表里,進(jìn)步帶動(dòng)歷史,保守則抑制其速度。把兩種看來矛盾的傾向結(jié)合起來,才能導(dǎo)致合理的變革”[30](P175)。

在英國社會(huì),能夠把矛盾的思想和傾向結(jié)合起來的治理武器就是法治,《大憲章》《權(quán)利法案》等基本法既讓資本主義民主、自由、進(jìn)步等理念得以彰顯,又規(guī)定了一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)制度框架,約束和防止社會(huì)發(fā)生過于劇烈的變革。對資本主義政體和法治的擁護(hù),是英國自由主義與保守主義最基本的制度共識。受到自由主義與保守主義傳統(tǒng)的影響,英國的不少思想流派都有著較強(qiáng)的法治意識,他們在面對重大問題時(shí)經(jīng)常能夠通過比較和緩的方式進(jìn)行,從憲法的高度去闡釋國家和政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力分配、評介不同社會(huì)等級的特權(quán)與權(quán)利。所以盡管各派思想家在觀點(diǎn)上有差異,但在論戰(zhàn)時(shí)多能維護(hù)基本法的精神,直言摧毀或者取代現(xiàn)有體制的政治思想流派異常罕見[29](P5)。

英國高等教育治理的發(fā)展變化就體現(xiàn)了英國社會(huì)思想文化的發(fā)展變化,是自由主義和保守主義這兩種主流思想相互碰撞、斗爭,又在慣例和憲法的基礎(chǔ)上妥協(xié)、融合的結(jié)果。這種強(qiáng)調(diào)自由、倡導(dǎo)有序、尊重法治的思想貫穿英國高等教育治理現(xiàn)代化的整個(gè)過程,不僅體現(xiàn)為制度內(nèi)容,更體現(xiàn)為制度變遷形式和道路選擇。在過去的200多年里,英國政府一直通過有秩序的改良和有節(jié)制的參與,允許多元共存,來推動(dòng)大學(xué)治理的變革和現(xiàn)代化?！坝逃F(xiàn)代化的歷史進(jìn)程具有鮮明的漸進(jìn)式特點(diǎn),沒有疾奔,亦無停頓”[32]。

四、對中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中高等教育治理變革的啟示

在自由主義與保守主義兩種思想的交織中,英國高等教育治理的變革體現(xiàn)出漸變與權(quán)變的主要特征,通過新大學(xué)運(yùn)動(dòng)與大學(xué)推廣運(yùn)動(dòng)、大學(xué)撥款委員會(huì)的設(shè)立、《羅賓斯報(bào)告》、新公共管理改革這幾個(gè)標(biāo)志性的事件,英國實(shí)現(xiàn)了具有本國特色的高等教育治理現(xiàn)代化,其發(fā)展策略和道路選擇也為我國當(dāng)前的高等教育治理改革帶來了思考與啟示。

第一,高等教育治理現(xiàn)代化不是一蹴而就的,而是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。英國的大學(xué)治理采取了不斷做增量的漸進(jìn)模式,在保留傳統(tǒng)的同時(shí)進(jìn)行了制度創(chuàng)新,以一種溫和的方式革新,以一種穩(wěn)重的步調(diào)前進(jìn)。這種漸進(jìn)增量的做法有利于緩解由變革帶來的矛盾,實(shí)現(xiàn)新舊并存與新舊交替,豐富現(xiàn)有結(jié)構(gòu),增加制度優(yōu)勢。

第二,在高等教育治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中要根據(jù)環(huán)境權(quán)宜應(yīng)變?，F(xiàn)實(shí)中不存在完美的組織設(shè)計(jì),權(quán)變思想的關(guān)鍵是在環(huán)境條件和組織設(shè)計(jì)之間實(shí)現(xiàn)“適合”的過程[33](P138)。權(quán)變的選擇也是動(dòng)態(tài)更新、不斷創(chuàng)新的體現(xiàn),只有充分考慮到大學(xué)與外部環(huán)境的關(guān)聯(lián),才能適時(shí)做出調(diào)整,保持治理體系的先進(jìn)性。

第三,任何國家的高等教育治理現(xiàn)代化與其所處歷史階段的國情都密不可分,要與一國的法治基礎(chǔ)、制度架構(gòu)和文化思想相結(jié)合。在進(jìn)行高等教育治理現(xiàn)代化的策略選擇時(shí),首先要避免固步自封,要保持開放、多元的思想觀念,從各國高等教育發(fā)展的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)中汲取營養(yǎng),學(xué)習(xí)世界大學(xué)治理中具有共同性的“現(xiàn)代性”要素,拋棄西方大學(xué)治理中只適合西方特點(diǎn)的“西方性”要素[34]。應(yīng)當(dāng)注意,“一種看上去高效率的組織管理和運(yùn)行模式,如果移植到某個(gè)治理理念和法治環(huán)境不兼容的社會(huì),就容易產(chǎn)生‘橘生淮北則為枳’的問題”[35]。因此,在中國式現(xiàn)代化的進(jìn)程中進(jìn)行高等教育治理變革,要借鑒吸收一切人類優(yōu)秀文明成果,更要扎根于我國的社會(huì)基礎(chǔ)與傳統(tǒng)文化,充分了解我國的基本國情,正視我國高等教育發(fā)展中面臨的挑戰(zhàn),在傳承與創(chuàng)新中發(fā)展,構(gòu)建具有國際話語權(quán)的、中國特色的高等教育治理體系,為世界高等教育現(xiàn)代化的發(fā)展貢獻(xiàn)中國智慧與經(jīng)驗(yàn)。