王春業(yè) 曾幸婷

［摘 要］ 政府?dāng)?shù)據(jù)開放是數(shù)字政府構(gòu)建的重要基礎(chǔ)，其完善的制度構(gòu)建與高效的數(shù)據(jù)利用離不開公民的有效參與。立法實(shí)踐中公民參與權(quán)的設(shè)置存在諸多問題，表現(xiàn)為公民參與權(quán)權(quán)利范圍模糊、程序性權(quán)能單薄致使實(shí)質(zhì)效能受限、權(quán)利救濟(jì)不足等，其原因是權(quán)利立法層面的基礎(chǔ)邏輯不適用、權(quán)利內(nèi)容不充分及救濟(jì)意識(shí)與制度的缺位。政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公民參與權(quán)具有政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等多重價(jià)值，其公民視角可為當(dāng)下政府?dāng)?shù)據(jù)開放提供民主的制度引導(dǎo)、高效的治理路徑與公正的法治價(jià)值。公民參與權(quán)的落實(shí)與發(fā)展亟待更多的立法關(guān)注，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度應(yīng)當(dāng)構(gòu)建公民參與充分的數(shù)據(jù)開放秩序與相應(yīng)管理機(jī)制，在轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)立法邏輯、細(xì)化公民參與的實(shí)體性原則與程序性規(guī)則及構(gòu)建充分的救濟(jì)制度上作出立法層面的完善。

［關(guān)鍵詞］ 政府?dāng)?shù)據(jù)開放；公民參與權(quán)；立法邏輯；權(quán)利救濟(jì)

中圖分類號(hào)：D923 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2023）04-0052-12

隨著學(xué)術(shù)界對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的探索從價(jià)值意義轉(zhuǎn)變到開放質(zhì)量與利用上，公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理的重要性得到更多關(guān)注?① ，在世界范圍的開放政府運(yùn)動(dòng)中，公民參與權(quán)已作為一項(xiàng)正式權(quán)利寫入國(guó)際協(xié)議、國(guó)家憲法和具體立法中。在我國(guó)，公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放是憲法賦予的公民參與權(quán)在政府?dāng)?shù)據(jù)治理中的具體體現(xiàn)，“以權(quán)利為核心的參與”設(shè)計(jì)是各領(lǐng)域公民參與實(shí)效性的重要保障 ［1］ ，也是政府?dāng)?shù)據(jù)利用主體抽象權(quán)益在立法層面的具體化 ［2］ 。從權(quán)利外在形式看，知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)三者常組合表達(dá)，以此構(gòu)成公民參與權(quán)外在形態(tài)的應(yīng)然權(quán)利體系 ② ；從權(quán)利內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，公民參與權(quán)可以細(xì)化為資格準(zhǔn)入階段的參與資格享有權(quán)、實(shí)質(zhì)利用階段的意見表達(dá)權(quán)與獲得處理反饋權(quán)，目前我國(guó)絕大多數(shù)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的地方立法中包含了對(duì)公民參與權(quán)部分或全部權(quán)能的表述。

然而，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)踐中為公民參與預(yù)留的制度空間并不充分，導(dǎo)致公民參與的范圍、程度、作用不盡如人意。2022年《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告（指標(biāo)體系）》指出，“各地?cái)?shù)據(jù)開放工作更多側(cè)重于發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)和面向大中型企業(yè)，而對(duì)于其促進(jìn)數(shù)字社會(huì)發(fā)展的作用尚未給予同等重視”，這種功利主義傾向既造成政府?dāng)?shù)據(jù)開放“利用主體單一，利用成果數(shù)量少、質(zhì)量不高”等問題，也讓公民在商業(yè)場(chǎng)景下的信息弱勢(shì)地位延續(xù)到了政府?dāng)?shù)據(jù)的行政場(chǎng)景，不透明的數(shù)據(jù)處理與空白的參與方式進(jìn)一步削弱政府公信力。

學(xué)術(shù)理論中公民參與權(quán)利的受認(rèn)可度不斷升級(jí)，實(shí)踐中公民對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的利用率卻很低，溯源立法層面，這一現(xiàn)狀映襯出下列問題的探討價(jià)值：一是參照立法期待，研究既有立法文本，梳理地方實(shí)踐中公民參與權(quán)落實(shí)存在哪些共性問題；二是如何從立法視角審視分析在共性問題背后的原因；三是如何通過對(duì)公民參與權(quán)利的體系性詮釋和整體性保護(hù)，推進(jìn)其在法律實(shí)踐中得到有效實(shí)現(xiàn)。

一、政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公民參與權(quán)立法現(xiàn)狀審視

近年來(lái)，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，從2017年至2022年五年間增長(zhǎng)近十倍 ［3］ 。相較于平臺(tái)開放實(shí)踐的穩(wěn)步推進(jìn)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法進(jìn)程呈現(xiàn)“中央立法滯后、政策文件推動(dòng)、地方先行先試”的特征 ［4］ ，其中涉及公民參與權(quán)的法律法規(guī)內(nèi)容極少，在參與權(quán)權(quán)利范圍劃定、實(shí)質(zhì)效能發(fā)揮與救濟(jì)路徑設(shè)置等問題上亟待立法回應(yīng)。

（一）公民參與權(quán)范圍模糊

公民參與權(quán)范圍模糊根源在于數(shù)據(jù)開放范圍的不確定，政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍受兩方面影響：“政府?dāng)?shù)據(jù)”概念劃定影響整體開放范圍，有限開放標(biāo)準(zhǔn)劃定影響可開放范圍。

1.模糊的概念劃定影響公民參與權(quán)的最大行使范圍?！罢?wù)數(shù)據(jù)”“政府?dāng)?shù)據(jù)”“公共數(shù)據(jù)”三者共存的情況在學(xué)術(shù)研究與立法實(shí)踐中屢見不鮮。

在中國(guó)知網(wǎng)上分別以三種表達(dá)為關(guān)鍵詞搜索，近半數(shù)文獻(xiàn)使用“政府?dāng)?shù)據(jù)”，其次為“公共數(shù)據(jù)”與“政務(wù)數(shù)據(jù)”，對(duì)“政府?dāng)?shù)據(jù)”又常作擴(kuò)大解釋以包含其他兩者 ［5］ 。在立法實(shí)踐中，中央政策中常兩兩并列使用?如2021年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》與2022年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》分別出現(xiàn)了公共數(shù)據(jù)與政府?dāng)?shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)的并用。 ，地方層面則三者混用，政府自行選擇與設(shè)定三者含義 如新疆維吾爾自治區(qū)最新發(fā)布的公共數(shù)據(jù)管理辦法中規(guī)定公共數(shù)據(jù)包括政務(wù)數(shù)據(jù)和公共服務(wù)數(shù)據(jù)，《北京市政務(wù)信息資源管理辦法 （試行）》則與之相反。

從紛繁的定義表述上可以感受到政府?dāng)?shù)據(jù)概念的狹義與廣義之分。狹義的僅指政府機(jī)關(guān)掌握的數(shù)據(jù)，廣義的包括公共事務(wù)職能組織與公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)單位擁有的數(shù)據(jù)，這兩種定義間存在一定立法空白，行政機(jī)關(guān)有權(quán)決定該范圍數(shù)據(jù)的開放與否。出于權(quán)利本位的固有思維與對(duì)責(zé)任承擔(dān)的規(guī)避，開放機(jī)關(guān)往往最小化解釋政府?dāng)?shù)據(jù)概念，實(shí)則極大限縮了公民參與權(quán)的可行使范圍。

2.不明朗的開放標(biāo)準(zhǔn)影響公民參與權(quán)的實(shí)質(zhì)范圍。我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放分為“無(wú)條件開放”“有條件開放”與“禁止開放”，后兩者是對(duì)公民參與權(quán)行使范圍的直接限制。涉及“三密”、危害公益或第三方利益及違反法律法規(guī)為“禁止開放”標(biāo)準(zhǔn)已成共識(shí)，“有條件開放”則存在諸多立法表達(dá)。

僅有少部分地方規(guī)定了較明確的開放標(biāo)準(zhǔn)，如上海、青島、日照等以數(shù)據(jù)安全、處理能力、時(shí)效性或持續(xù)性要求為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定有條件開放的數(shù)據(jù)，有些地方則以抽象表達(dá)“安全有序”為受限開放的要求 如《杭州市公共數(shù)據(jù)開放管理暫行辦法》開放機(jī)制中規(guī)定“未明確開放的，應(yīng)當(dāng)按照安全有序的要求，列入受限開放類”。?或者在措辭表達(dá)上，選擇裁量空間充沛的“可以”有條件開放而非“應(yīng)當(dāng)” 如《日照市公共數(shù)據(jù)管理辦法》第17條規(guī)定。 ，更有甚者僅規(guī)定“應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開放”內(nèi)容，回避了對(duì)開放條件的具體描述 如《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例（2021修正）》第20條規(guī)定了優(yōu)先開放內(nèi)容，全文并未提及其他開放條件。 。此類籠統(tǒng)的表達(dá)凸顯政府在數(shù)據(jù)開放中的絕對(duì)權(quán)力地位。

3.開放數(shù)據(jù)更新的時(shí)滯性影響公民參與權(quán)的有效行使。開放部門未及時(shí)更新而將本該開放的內(nèi)容劃定為有限開放或禁止開放，或有些數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)入開放目錄而未進(jìn)入。對(duì)于此類情況，地方實(shí)踐中主要采取定期評(píng)估更新、公眾提出需求兩種解決方式。政府?dāng)?shù)據(jù)屬性多樣、迭代速率不一，加之開放部門能動(dòng)性不足，導(dǎo)致很多地方規(guī)定的周期性更新流于形式。我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)更新可分為動(dòng)態(tài)更新與靜態(tài)更新?動(dòng)態(tài)更新包括實(shí)時(shí)更新、每日更新、每周更新、每月更新、每季度更新，靜態(tài)更新包括不更新、不定期更新、每年更新、每五年更新、每十年更新、按需更新等。 ，其中動(dòng)態(tài)更新占總數(shù)的32.56% ［6］ 。 分析全國(guó)86個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的更新頻率，可以發(fā)現(xiàn)以年為更新周期的比例最大，實(shí)時(shí)更新僅占13.79%，且仍有11.49% 的平臺(tái)沒有提供數(shù)據(jù)更新頻率的信息 ［6］ 。除了更新緩慢，缺少面向公民的統(tǒng)一更新頻率標(biāo)準(zhǔn)也是政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的問題之一

如煙臺(tái)市在其公共數(shù)據(jù)開放指南中規(guī)定“煙臺(tái)市大數(shù)據(jù)局不定期編制并公開《煙臺(tái)市公共開放數(shù)據(jù)目錄清單》”。 ，不定期更新意味著即便保障了更新速度，公民參與的有效性也面臨諸多不確定因素。

（二）公民參與權(quán)實(shí)質(zhì)效能受限

公民參與權(quán)實(shí)質(zhì)效能的保障主要依靠意見表達(dá)權(quán)與獲得處理反饋權(quán)兩項(xiàng)程序性權(quán)能的緊密結(jié)合。現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)定存在三個(gè)方面問題。

1.公民的需求表達(dá)途徑單一且為單向溝通模式。為實(shí)現(xiàn)“需求導(dǎo)向”的數(shù)據(jù)開放，不少地方嘗試以利用主體對(duì)開放目錄的異議機(jī)制收集公民需求意見，包括更新周期、內(nèi)容勘誤、其他需求等內(nèi)容。但總體而言，當(dāng)下公民對(duì)數(shù)據(jù)需求表達(dá)的途徑是單一的，法規(guī)內(nèi)容多為原則性表達(dá)或簡(jiǎn)單的反饋時(shí)限規(guī)定，方式多為事后且無(wú)法律效力的網(wǎng)頁(yè)反饋提交、不定期需求問卷收集。數(shù)據(jù)需求的表達(dá)主要依靠公民的單向溝通，少有地方規(guī)定數(shù)據(jù)開放機(jī)關(guān)主動(dòng)對(duì)需求進(jìn)行周期性收集，這意味著公民需要準(zhǔn)確描述需求內(nèi)容并及時(shí)關(guān)注政府不定期發(fā)布的數(shù)據(jù)需求公告，才能完成一次完整的數(shù)據(jù)需求溝通。對(duì)于收集到的數(shù)據(jù)申請(qǐng)，數(shù)據(jù)開放機(jī)關(guān)擁有審核權(quán)，如有地方規(guī)定公民提出的申請(qǐng)需達(dá)到“申請(qǐng)頻次高”的程度才可進(jìn)入后續(xù)審核環(huán)節(jié)如《溫州市公共數(shù)據(jù)共享開放管理辦法（修訂）（征求意見稿）》第35條。 。

2.公民的評(píng)價(jià)反饋系統(tǒng)并未實(shí)現(xiàn)賦能數(shù)據(jù)開放服務(wù)質(zhì)量的真正作用。信息服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)通常采用主觀感知的方式，即由作為用戶的公民所感知的實(shí)際服務(wù)水平?jīng)Q定 ［7］ 。因此，公民在參與過程中對(duì)數(shù)據(jù)服務(wù)的評(píng)價(jià)是優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)開放服務(wù)功能的有力素材。然而，地方立法并未重視公民在參與過程中評(píng)價(jià)的意義，內(nèi)容上未作專門規(guī)定，實(shí)踐中則將數(shù)據(jù)開放機(jī)關(guān)收集公民反饋的義務(wù)轉(zhuǎn)化為政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)自主選擇開設(shè)的項(xiàng)目。目前僅有57.47%的平臺(tái)提供用戶互動(dòng)交流渠道，其中以上海為代表的較成熟政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)提供了可用性、及時(shí)性、滿意度、準(zhǔn)確性四個(gè)維度的打分機(jī)制，也有很多平臺(tái)雖提供評(píng)價(jià)渠道，評(píng)論數(shù)與評(píng)分?jǐn)?shù)均為0 ［6］ 。可見，由于缺乏政策及立法的支持，平臺(tái)用戶交流渠道難以形成反饋的完整鏈條和對(duì)應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，且難以發(fā)揮公民評(píng)價(jià)系統(tǒng)的真正作用 ［8］ 。

3.公民獲得反饋權(quán)缺乏系統(tǒng)的制度支撐。對(duì)于公民發(fā)出的數(shù)據(jù)需求申請(qǐng)或服務(wù)評(píng)價(jià)意見，地方實(shí)踐中最具體的規(guī)定僅限于數(shù)據(jù)開放機(jī)關(guān)作出答復(fù)的時(shí)限規(guī)定。時(shí)限規(guī)定確保了公民參與過程的“事事有回應(yīng)”，但在立法邏輯上并不能保證“事事可解決”，開放機(jī)關(guān)所作答復(fù)的內(nèi)容翔實(shí)程度、對(duì)問題的解決程度、公民獲得反饋的滿意程度等才是更立體的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際的狀況更為復(fù)雜，如數(shù)據(jù)開放機(jī)關(guān)并非數(shù)源機(jī)關(guān)、公民申請(qǐng)開放的內(nèi)容需要主管部門進(jìn)一步審批、申請(qǐng)開放的內(nèi)容需要多個(gè)機(jī)關(guān)協(xié)同配合等，公民對(duì)用戶端服務(wù)的反饋意見更需要技術(shù)部門的專業(yè)支持，這意味著完善的制度安排與組織統(tǒng)籌才能進(jìn)一步保障參與公民的價(jià)值表達(dá)能夠在最終的數(shù)據(jù)開放中獲得考慮和采納，這些在當(dāng)下立法實(shí)踐中并未體現(xiàn)。

（三）公民參與過程中權(quán)利救濟(jì)不足

地方立法實(shí)踐主要體現(xiàn)為公民參與過程中的兩種待救濟(jì)情形。一是對(duì)數(shù)據(jù)提出正當(dāng)需求而未被滿足的系列情形，如公民對(duì)某項(xiàng)數(shù)據(jù)提出申請(qǐng)與修正請(qǐng)求時(shí)，多數(shù)地方立法規(guī)定了相關(guān)責(zé)任主體作出答復(fù)的時(shí)限，少數(shù)地方規(guī)定了公民對(duì)答復(fù)有異議時(shí)可申請(qǐng)大數(shù)據(jù)主管部門的復(fù)核?如《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例（2021修正）》第21條。 。二是當(dāng)相關(guān)機(jī)關(guān)不履職造成公民參與權(quán)益受損時(shí)，公民可以通過向上級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、大數(shù)據(jù)主管部門等進(jìn)行投訴舉報(bào)來(lái)維護(hù)自身權(quán)益 如《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例（2021修正）》第29條。 ，舉報(bào)成功且非責(zé)任豁免情形下可責(zé)令違法違規(guī)機(jī)關(guān)限期改正，對(duì)逾期不改者通報(bào)批評(píng)或給予處分。從形式上看，這兩種救濟(jì)情形既可使公民在參與過程中合理的數(shù)據(jù)訴求得到反饋與復(fù)核的雙重保障，也可在違法違規(guī)情形出現(xiàn)時(shí)以上級(jí)或外部力量約束數(shù)據(jù)開放機(jī)關(guān)。

然而，實(shí)際情況是救濟(jì)制度依然缺位。一是政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法仍呈現(xiàn)“輕事后”的態(tài)勢(shì)。一方面，能夠在立法中完整包含兩種救濟(jì)情形的地方少之又少。受公共服務(wù)說影響，許多地方立法并不承認(rèn)公民在參與過程中對(duì)政府機(jī)關(guān)的不履職有問責(zé)的權(quán)利，僅由上級(jí)機(jī)關(guān)或主管部門進(jìn)行全權(quán)監(jiān)督，因而也未設(shè)置投訴舉報(bào)的相關(guān)內(nèi)容。另一方面，即便地方立法具備較完整的救濟(jì)路徑，其制度細(xì)節(jié)上仍待推敲：如平臺(tái)反饋、投訴舉報(bào)均不具備明確的法律效力，數(shù)據(jù)開放部門與數(shù)據(jù)提供部門的混用會(huì)加劇實(shí)際追責(zé)的困難，僅針對(duì)正確性而非合法性的復(fù)核并不能在法律層面保障公民參與權(quán)的有效救濟(jì)等。

二是立法中并未給公民在參與過程中遭遇的不平等對(duì)待預(yù)設(shè)救濟(jì)路徑?，F(xiàn)階段的治理強(qiáng)調(diào)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)而忽視公平利用問題，直接表現(xiàn)為政府?dāng)?shù)據(jù)利用主體主要集中在具有技術(shù)和資金優(yōu)勢(shì)的企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、科研機(jī)構(gòu)等 ［9］ ，“平等”似乎成為公民參與面臨的最大挑戰(zhàn)：政府以營(yíng)利為目的設(shè)定主體資格限制 如《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》第32條。 或者政府直接參與收益分配與盈利，導(dǎo)致競(jìng)標(biāo)模式下只有專業(yè)性強(qiáng)且資金雄厚的企業(yè)主體獲得數(shù)據(jù)；在少數(shù)授權(quán)或獨(dú)家授權(quán)的情況下，被授權(quán)的主體可能不當(dāng)提高數(shù)據(jù)產(chǎn)品的定價(jià)，侵害公民作為消費(fèi)者的權(quán)益；將公民與企業(yè)置于形式公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，本身就是實(shí)質(zhì)公平的失衡。當(dāng)公民遭遇此類規(guī)則設(shè)置的不平等時(shí)，往往無(wú)法訴諸有效的救濟(jì)渠道。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公民參與權(quán)立法不足的癥結(jié)診斷

科學(xué)完備的法律是權(quán)利得到有效保護(hù)的重要前提，在立法層面存在的問題勢(shì)必輻射到法律實(shí)施的諸多環(huán)節(jié)。政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公民參與權(quán)存在的問題應(yīng)從立法層面進(jìn)行源頭審視，在立法底層邏輯、權(quán)利內(nèi)容設(shè)置與救濟(jì)制度構(gòu)建上進(jìn)行深入分析。

（一）立法邏輯的錯(cuò)位

我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的地方立法邏輯主要有法定義務(wù)說與國(guó)有財(cái)產(chǎn)說 ［10］ ，兩者都未考慮政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公民參與的特殊性與必要性，在理論邏輯中缺乏公民視角。

1.政務(wù)公開與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的重疊：限縮公民參與的權(quán)利基礎(chǔ)。在立法邏輯上，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的制度設(shè)計(jì)很大程度沿襲政務(wù)公開制度的法定義務(wù)說。雖然學(xué)界對(duì)政務(wù)公開與政府?dāng)?shù)據(jù)開放采用相同制度進(jìn)路有反對(duì)之聲 ［11］ ，但出于節(jié)約立法成本與保持行政審慎姿態(tài)的目的，立法實(shí)踐中?？桃饽：齼煞N制度的邊界。在立法內(nèi)容上，有地方政府直接規(guī)定數(shù)據(jù)開放要遵守《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定?山東省、浙江省、合肥市、佛山市、中山市、貴港市、南京市、濟(jì)南市、臺(tái)州市、湖州市的相關(guān)立法均有此類規(guī)定。 ，違法性認(rèn)定中也有地方立法參照政務(wù)公開保留了行政機(jī)關(guān)不予處理的相關(guān)權(quán)利 山東省、濟(jì)南市、中山市的相關(guān)立法均有此類規(guī)定。

。

在法定義務(wù)說下，政府?dāng)?shù)據(jù)開放以保障公民的知情權(quán)和對(duì)政府的監(jiān)督權(quán)為基礎(chǔ)，屬于行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾負(fù)責(zé)的單向法定義務(wù)，實(shí)踐中常出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)反客為主的情況。一是公民雖然在制度形式上具有積極地位，但事實(shí)上只能在政府履行義務(wù)的范圍內(nèi)行使權(quán)利。在立法并不充分的情況下，行政機(jī)關(guān)身兼運(yùn)動(dòng)員與裁判員身份，以傳統(tǒng)裁量權(quán)與新型算法技術(shù)手段把控合法合規(guī)界限，使公民陷于不利處境。二是知情并不是公民在數(shù)據(jù)時(shí)代的最終訴求。以外部知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)制約公權(quán)力效力有限，制約公權(quán)力、提高政府透明度也不是政府開放數(shù)據(jù)的唯一目的，挖掘數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值、重塑互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代民主路徑、共建共享數(shù)字政府治理才是公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的初衷所在，這些權(quán)益訴求遠(yuǎn)超知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)的范圍，暴露了以政務(wù)公開路徑發(fā)展政府?dāng)?shù)據(jù)開放的局限性。三是以權(quán)利保障為基礎(chǔ)的制度，邏輯上會(huì)因權(quán)利行使不充分而影響制度效力，即公民是否有意愿、有能力行使知情權(quán)影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放的成效，這一邏輯轉(zhuǎn)移了本該由政府承擔(dān)的社會(huì)治理責(zé)任，也超出我國(guó)公民的數(shù)據(jù)治理參與能力，不能真正實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度保護(hù)公民自由與權(quán)利的立法預(yù)期。

2.數(shù)據(jù)權(quán)屬國(guó)有化的排他性：消解公民參與數(shù)據(jù)收益的初次分配。國(guó)有財(cái)產(chǎn)說提出將數(shù)據(jù)資源視為有價(jià)值的國(guó)有資產(chǎn)，通過政府的統(tǒng)一規(guī)劃調(diào)配，提高其利用效率，促進(jìn)社會(huì)總體福祉的增加。國(guó)有財(cái)產(chǎn)說以易于操作、能產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益的特征受不少地方政府青睞。即便中央立法對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)屬的歸處進(jìn)行了刻意留白、在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度中淡化了數(shù)據(jù)所有權(quán)概念，地方實(shí)踐中仍出現(xiàn)了將政府?dāng)?shù)據(jù)定性為國(guó)有資源的立法表達(dá)?福建省、山西省、深圳市相關(guān)立法均有此類規(guī)定。 ，或即便沒有明文規(guī)定，也在執(zhí)行中肯定了這一邏輯?最典型的是依申請(qǐng)開放中的限制條款，政府的變相主導(dǎo)權(quán)鞏固了對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的壟斷優(yōu)勢(shì)。 。

從公民視角看，國(guó)有財(cái)產(chǎn)說的成立需要審視其合法性。一是基于所有權(quán)的特性，該學(xué)說的合法性要建立在政府?dāng)?shù)據(jù)中公民個(gè)人權(quán)屬的完全排除上，這一點(diǎn)可由兩種思路進(jìn)行否定。第一種思路是將政府?dāng)?shù)據(jù)類比普通國(guó)有資產(chǎn)，政府處理個(gè)人信息進(jìn)而生成有價(jià)值的數(shù)據(jù)集合的行為不能等同于政府投入資金開發(fā)天然灘涂的行為，因?yàn)閿?shù)據(jù)是公民個(gè)人行為“留痕”產(chǎn)生的，加工數(shù)據(jù)獲得的勞動(dòng)成果達(dá)不到絕對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的高度。并且，承認(rèn)國(guó)有財(cái)產(chǎn)說等于間接承認(rèn)具有數(shù)據(jù)處理能力的企業(yè)獲得數(shù)據(jù)所有權(quán)，這個(gè)推論有悖于過往的司法審判，也易造成數(shù)據(jù)的壟斷。第二種思路是基于個(gè)人信息的雙重屬性主張公民權(quán)益，個(gè)人信息具有財(cái)產(chǎn)屬性與人格屬性是學(xué)界共識(shí)，匿名化處理只能剔除其人格屬性，剩下的個(gè)人財(cái)產(chǎn)屬性被數(shù)據(jù)所繼承，因此，政府很難將政府?dāng)?shù)據(jù)視為純粹的國(guó)有財(cái)產(chǎn)。

二是政府?dāng)?shù)據(jù)國(guó)有化能否對(duì)抗個(gè)人數(shù)據(jù)中的隱私權(quán)是存疑的。當(dāng)前政府采取的做法是在數(shù)據(jù)處理中用“個(gè)人信息與數(shù)據(jù)的二分”限制數(shù)據(jù)源頭端公民的權(quán)利，回避隱私權(quán)與信息權(quán)的侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)?！吨腥A人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》與《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》中對(duì)個(gè)人信息與數(shù)據(jù)定義的核心差異在于個(gè)人信息可識(shí)別而數(shù)據(jù)不可識(shí)別 ［12］（P55） ，政府通過技術(shù)手段達(dá)到個(gè)人信息匿名化，意味著政府內(nèi)部個(gè)人信息的保護(hù)終端仍是技術(shù)規(guī)制而非法律規(guī)制 ［13］ ，

然而，匿名化處理本身仍有許多亟待解決的問題，如匿名化處理的標(biāo)準(zhǔn)制定、再識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避及技術(shù)上的可操作性等。事實(shí)上，政府通過匿名化處理不能排除公民隱私泄露的絕對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，卻絕對(duì)排除了公民參與數(shù)據(jù)處理過程的權(quán)利基礎(chǔ)。

（二）權(quán)利內(nèi)容的不足

立法邏輯中政府對(duì)公民地位的有意弱化使其在立法內(nèi)容中回避了對(duì)公民參與權(quán)權(quán)利內(nèi)容的細(xì)化。一方面，當(dāng)前立法缺少對(duì)公民參與權(quán)權(quán)利內(nèi)容的規(guī)范化、體系化表達(dá)，直接導(dǎo)致公民參與權(quán)權(quán)利范圍模糊、需求表達(dá)與整體評(píng)價(jià)渠道不通暢、有效反饋的獲得無(wú)保障等問題；另一方面，與公民參與權(quán)權(quán)利內(nèi)容的不足同時(shí)出現(xiàn)的是公權(quán)力的過度膨脹，在實(shí)踐中則表現(xiàn)為數(shù)據(jù)開放機(jī)關(guān)在無(wú)法可依的情況下無(wú)須承擔(dān)明確的法律責(zé)任，也無(wú)直接動(dòng)力保障公民參與權(quán)的實(shí)質(zhì)效能，導(dǎo)致公民參與過程屢屢碰壁。

未被細(xì)化的權(quán)利往往由數(shù)據(jù)開放機(jī)關(guān)的公權(quán)力所替代，加劇了政府控制數(shù)據(jù)的權(quán)力與公民參與權(quán)利的失衡。事實(shí)上，這種失衡貫穿數(shù)據(jù)開放全過程，如在個(gè)人信息收集階段，根據(jù)《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》第十三條，如果出現(xiàn)“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形”可以“不需取得個(gè)人同意”就處理個(gè)人信息，換句話說，政府在收集信息時(shí)可以以“有權(quán)采集”來(lái)跳過公民的“知情－同意”。此處“有權(quán)”包括主體有權(quán)與依據(jù)有權(quán)，兩者應(yīng)當(dāng)同時(shí)存在 ［14］ 。然而，鑒于公權(quán)力的擴(kuò)張性和強(qiáng)勢(shì)傳統(tǒng)，現(xiàn)實(shí)中政府?dāng)?shù)據(jù)采集對(duì)“有權(quán)”存在選擇性執(zhí)行問題，出現(xiàn)許多超越權(quán)限甚至是無(wú)權(quán)的采集行為，采集端的違規(guī)違法采集屢見不鮮 如公共機(jī)構(gòu)要求采集轄區(qū)進(jìn)出人員婚姻登記數(shù)據(jù)，地方高校廣泛采集師生指紋、人臉等生物識(shí)別數(shù)據(jù)進(jìn)行考勤管理等都是富有爭(zhēng)議的公共信息收集。 。公民在信息收集階段不僅沒有參與的話語(yǔ)權(quán)，甚至常陷于被動(dòng)收集、強(qiáng)制收集、重復(fù)收集的處境。

公權(quán)力膨脹在數(shù)據(jù)開放階段最主要的形式為政府對(duì)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的裁量權(quán)。在現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景下公民要獲得政府開放的某項(xiàng)數(shù)據(jù)，至少要經(jīng)過政府的兩次審視：該數(shù)據(jù)是否涉密或敏感；該數(shù)據(jù)是否出現(xiàn)在開放目錄中 ［15］ 。政府在這兩次審視中都擁有不小的裁量空間，公民僅擁有無(wú)具體內(nèi)容的“被聽取意見”權(quán)。具體來(lái)看，政府在數(shù)據(jù)開放中的裁量權(quán)表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是劃定涉密或敏感信息的裁量權(quán)。涉密和敏感的數(shù)據(jù)不予開放是共識(shí)，此類數(shù)據(jù)經(jīng)依法匿名化、去標(biāo)識(shí)化等脫敏、脫密處理或經(jīng)相關(guān)權(quán)利人同意后也可以成為普通數(shù)據(jù)。實(shí)踐中政府能夠自主決定是否對(duì)涉密或敏感信息進(jìn)行技術(shù)脫密、脫敏處理，對(duì)處理標(biāo)準(zhǔn)具有制定權(quán)，最終完成處理的數(shù)據(jù)也由政府決定開放與否。這意味著一旦信息初始涉密或敏感，無(wú)論后續(xù)經(jīng)過如何安全處理或隨時(shí)間變化不再涉密或敏感，政府仍對(duì)其流通擁有絕對(duì)控制權(quán)。這類數(shù)據(jù)并不在少數(shù)，包含就業(yè)、市場(chǎng)、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等服務(wù)行業(yè)，這些與公民息息相關(guān)的數(shù)據(jù)因政府的絕對(duì)控制而無(wú)法接納公民的參與。二是開放目錄制度的裁量權(quán)。目錄制度是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的重要制度載體，是保障數(shù)據(jù)服務(wù)靈活性與效率的管理機(jī)制，通過目錄的查詢，公民可以快速、實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)知曉可使用的數(shù)據(jù)。然而，在公民參與權(quán)落實(shí)有限的情況下，政府仍拘泥于政務(wù)公開的法定義務(wù)說模型，忽視公民對(duì)政府開放數(shù)據(jù)獲取和利用的權(quán)利義務(wù)關(guān)系 ［16］ 。目錄制定權(quán)限的分散，更進(jìn)一步賦予地方政府較大的裁量空間，并且只提供公民在目錄范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)選擇權(quán)，數(shù)據(jù)能否進(jìn)入開放目錄則由政府決定。這意味著即便內(nèi)容并不涉密或敏感，政府仍可以自主決定開放內(nèi)容，打造強(qiáng)勢(shì)的“賣方市場(chǎng)”。

（三）救濟(jì)制度的缺位

公民參與權(quán)兩條救濟(jì)路徑的不完善與平等參與保障的不充分暴露了既有立法中救濟(jì)制度的缺位，這一點(diǎn)與學(xué)界關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放公共服務(wù)說相呼應(yīng)。公共服務(wù)說是指政府開放數(shù)據(jù)的行為是在為社會(huì)提供一種公共服務(wù)，是從權(quán)利保障機(jī)制這一傳統(tǒng)行政法治建構(gòu)軌道逐漸轉(zhuǎn)向?qū)で蟾鼉?yōu)數(shù)字治理效果的另一種功能主義建構(gòu)思路 ［17］ 。但這一建構(gòu)思路沖擊了公民參與權(quán)救濟(jì)的權(quán)利基礎(chǔ)，大幅限縮了其制度構(gòu)建的財(cái)政支持，甚至未達(dá)到該學(xué)說預(yù)期的公益服務(wù)效果。

1.公共服務(wù)說限制了公民訴權(quán)。將政府開放數(shù)據(jù)定位為提供不特定的社會(huì)公共服務(wù)，意味著政府不開放某項(xiàng)數(shù)據(jù)造成的損害也沒有特定性，公民在開放過程中得到的利益是不可訴的反射利益而非主觀利益，基于此，政府不予開放數(shù)據(jù)的行為不具有可訴性 ［18］ ，公民也失去法律所能提供的最有力的救濟(jì)途徑。政務(wù)公開制度中規(guī)定了公民可以通過復(fù)議、訴訟等救濟(jì)途徑尋求救濟(jì)，而政府?dāng)?shù)據(jù)開放相關(guān)的地方性法規(guī)中僅規(guī)定了社會(huì)主體的監(jiān)督機(jī)制及內(nèi)部申訴機(jī)制。制定機(jī)關(guān)依程序作出一定處理，但不受其他國(guó)家機(jī)關(guān)的外力約束，這種模式顯然不具有強(qiáng)制性，其制約效力可想而知。

2.公共服務(wù)說伴隨沉重的行政成本與激增的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步壓縮救濟(jì)制度構(gòu)建的可能性。公共服務(wù)首先應(yīng)當(dāng)是無(wú)償且安全的，加之政府?dāng)?shù)據(jù)的開放建立在大量行政資源消耗之上，不僅需要培訓(xùn)職工、購(gòu)買技術(shù)和升級(jí)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，還需要外部計(jì)算機(jī)和設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)的技術(shù)服務(wù)支持 ［19］ 。因此，作為一項(xiàng)推動(dòng)政府治理創(chuàng)新的重要舉措，地方財(cái)政能力是政府開放數(shù)據(jù)價(jià)值生成的核心環(huán)節(jié) ［20］ 。我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的中央立法遲緩，具體實(shí)踐以地方政府為主力，財(cái)力、人力都是欠缺的，導(dǎo)致不少地方政府在為公眾賦能與發(fā)揮商業(yè)價(jià)值間選擇了后者。同時(shí)，將政府?dāng)?shù)據(jù)開放視為公共服務(wù)，政府不僅要保證被開放數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新，還要承擔(dān)數(shù)據(jù)開放之后可能帶來(lái)的諸如“馬賽克效應(yīng)”等政治、法律和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在公共服務(wù)說下，政府開放數(shù)據(jù)范圍愈廣則財(cái)政成本愈高，開放程度愈深則安全風(fēng)險(xiǎn)愈大，對(duì)公民參與權(quán)救濟(jì)制度的構(gòu)建更加有心無(wú)力。

3.公共服務(wù)說并未帶給公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放預(yù)期的話語(yǔ)權(quán)。公共服務(wù)說認(rèn)為政府要以更積極的方式去追求公共利益與行政效率，使公民權(quán)利的空間不再限縮于指定的權(quán)利范圍。相較于法定義務(wù)說，公民從被動(dòng)的權(quán)利捍衛(wèi)者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的服務(wù)消費(fèi)者，參與過程更側(cè)重于共享數(shù)據(jù)本身的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值。然而，公共服務(wù)說與法定義務(wù)說一樣缺少為普通公民發(fā)掘數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)效益的直接動(dòng)力，即便借助“服務(wù)消費(fèi)者”這樣市場(chǎng)化的概念，政府主導(dǎo)提供的也極有可能是“賣方市場(chǎng)”，打造的公共服務(wù)也有既定的、專業(yè)性要求更高的“受眾”。事實(shí)上，消費(fèi)者在數(shù)字經(jīng)濟(jì)環(huán)境下本身不是強(qiáng)勢(shì)角色，公共服務(wù)說并不能為公民帶來(lái)預(yù)期的話語(yǔ)權(quán)，對(duì)其權(quán)利保障也無(wú)更多支持。

三、加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公民參與權(quán)立法的價(jià)值分析

公民參與的正當(dāng)性是法律條文、政策文件與學(xué)術(shù)討論的通識(shí)。政府大數(shù)據(jù)治理中公眾參與權(quán)的事實(shí)基礎(chǔ)在于公民在大數(shù)據(jù)治理中的角色不僅是數(shù)據(jù)的來(lái)源端，也是數(shù)據(jù)的使用端，公民參與是政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的重要環(huán)節(jié)；公民參與權(quán)的法理基礎(chǔ)是由于政府?dāng)?shù)據(jù)是政府以財(cái)政支出為代價(jià)取得的資源，納稅人支付了數(shù)據(jù)挖掘與數(shù)據(jù)處理的成本，作為納稅人的公民是這些數(shù)據(jù)真正的所有權(quán)人 ［21］ 。結(jié)合這兩種論證，公民應(yīng)當(dāng)享有對(duì)政府信息的知情、參與及監(jiān)督的權(quán)利。

然而，邏輯論證的正當(dāng)性并不能成為落實(shí)公民參與權(quán)的直接動(dòng)力，政府?dāng)?shù)據(jù)開放不僅是對(duì)已有數(shù)據(jù)進(jìn)行工具化的技術(shù)附加，形成數(shù)字技術(shù)層面的開放，更是在數(shù)字法治政府下對(duì)政府理念、機(jī)構(gòu)、職能、流程再造的法治化進(jìn)程，公民參與背后的民主意義、公平價(jià)值與社會(huì)影響應(yīng)當(dāng)受到更高關(guān)注，即進(jìn)一步考察政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公民參與權(quán)利的積極作用與獨(dú)特價(jià)值，通過深化對(duì)公民參與意義的認(rèn)知，形成推動(dòng)公民參與權(quán)立法進(jìn)程的根本動(dòng)力。

（一）政治價(jià)值：消弭法律授權(quán)明確性弱化造成的正當(dāng)性危機(jī)

科技的發(fā)展與行政任務(wù)的專業(yè)性、復(fù)雜性激增沖擊了代議制民主框架下行政的“法無(wú)授權(quán)不可為”原則，滯后的立法因難以窮盡行政權(quán)的活動(dòng)邊界和具體情形而選擇抽象籠統(tǒng)的目的式條文表達(dá)，賦予行政機(jī)關(guān)寬泛的技術(shù)性、政策性和程序性裁量權(quán)限，“法無(wú)授權(quán)不可為”的傳統(tǒng)行政理念受到?jīng)_擊，法律授權(quán)的明確性逐漸弱化。在這種背景下，應(yīng)當(dāng)確立公民參與權(quán)以強(qiáng)化現(xiàn)代行政的正當(dāng)性。

民主性是數(shù)字政府建設(shè)的根本屬性，信息和通信技術(shù)的發(fā)展推動(dòng)了基于政府行動(dòng)透明、公民政治參與及政府與公民之間協(xié)作的民主進(jìn)程的創(chuàng)新。事實(shí)上，“用之于民”一直是我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。

2015年，《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》明確指出，數(shù)據(jù)發(fā)展的總體目標(biāo)是“構(gòu)建以人為本、惠及全民的民生服務(wù)新體系”，要“利用大數(shù)據(jù)洞察民生需求”，以“不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的個(gè)性化、多樣化需求” ［22］ ；2016年，《公共信息資源開放試點(diǎn)工作方案》強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持從人民群眾最關(guān)心的領(lǐng)域做起”，進(jìn)一步促進(jìn)“信息惠民”；

2022年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出，數(shù)字政府建設(shè)要以人民為中心，數(shù)據(jù)治理的成果要“更多更公平惠及全體人民”。在法律法規(guī)層面，《中華人民共和國(guó)民法典》《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》相繼出臺(tái)，構(gòu)成政府?dāng)?shù)據(jù)治理一體化管理制度的重要部分，強(qiáng)調(diào)了信息時(shí)代公眾的合法權(quán)益及國(guó)家機(jī)關(guān)在信息數(shù)據(jù)處理活動(dòng)中應(yīng)盡的安全監(jiān)管職責(zé)。在數(shù)字政府建設(shè)的民主基調(diào)下，政府?dāng)?shù)據(jù)治理以公平惠民為目標(biāo)，具體實(shí)踐“以公民需求為導(dǎo)向，以保護(hù)公民隱私權(quán)、合法信息權(quán)益為底線”；學(xué)術(shù)界也逐漸認(rèn)識(shí)到公民是數(shù)據(jù)消費(fèi)者及權(quán)益待保護(hù)的弱勢(shì)者，保障普通公民獲取政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的民主基石。

民主性不僅是法治層面的要求，也是政府?dāng)?shù)據(jù)治理實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)問題。政府?dāng)?shù)據(jù)是指政府產(chǎn)生、收集和擁有的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)來(lái)自政府機(jī)關(guān)依法行政的工作日常、第三方依法提供的資源及職權(quán)之外依法生成的數(shù)據(jù)庫(kù)等，是基于用戶行為、用戶內(nèi)容、用戶數(shù)據(jù)生成的，最原始來(lái)源仍是公民。在政府?dāng)?shù)據(jù)的開放過程中應(yīng)當(dāng)回答這些問題：在政府?dāng)?shù)據(jù)必然包括個(gè)人數(shù)據(jù)的情況下，公民可以免費(fèi)獲取哪些基本數(shù)據(jù)服務(wù)？政府?dāng)?shù)據(jù)資源的內(nèi)容提供者的正當(dāng)權(quán)益應(yīng)當(dāng)如何保障？

（二）經(jīng)濟(jì)價(jià)值：提升政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的精準(zhǔn)度與效率

數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素，對(duì)其開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)是政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的優(yōu)先目標(biāo)。單純地批判政府?dāng)?shù)據(jù)開放中政府機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)的偏愛是片面的，回避對(duì)公民參與的實(shí)質(zhì)價(jià)值的追問，也無(wú)益于改善行政機(jī)關(guān)在鼓勵(lì)公民參與問題上的三無(wú)態(tài)度——無(wú)動(dòng)力、無(wú)意向、無(wú)效率，應(yīng)當(dāng)看到公民在挖掘政府?dāng)?shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值層面的獨(dú)特貢獻(xiàn)與潛力。

1.公民參與有利于提升政府?dāng)?shù)據(jù)開放的精準(zhǔn)度。目前市場(chǎng)和社會(huì)對(duì)開放數(shù)據(jù)的需求尚未得到充分滿足，存在開放數(shù)據(jù)數(shù)量不多、容量低、顆粒度粗、質(zhì)量不高等問題，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)、高顆粒度、高容量數(shù)據(jù)集的開放極少。這種現(xiàn)狀一方面是政府機(jī)關(guān)在技術(shù)與人力物力上的不足導(dǎo)致，另一方面是由于供給與需求的不吻合。政府?dāng)?shù)據(jù)開放既需要充分了解各利益相關(guān)者的需求，也需要依賴眾多利益相關(guān)者實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)的價(jià)值挖掘與有效利用。公民是政府?dāng)?shù)據(jù)開放中最廣泛的參與者，既基于規(guī)模產(chǎn)生的價(jià)值潛力巨大，又能在制度設(shè)計(jì)上帶來(lái)工具性的好處，即利用公民的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)來(lái)滿足公民最緊迫的需求 ［23］ 。但當(dāng)下無(wú)論從公民在信息時(shí)代的角色定位、權(quán)利基礎(chǔ)，還是行政視角下政府?dāng)?shù)據(jù)治理的發(fā)展特性來(lái)看，都未能實(shí)質(zhì)性地達(dá)到公民角色的預(yù)期定位。正確看待公民在政府?dāng)?shù)據(jù)治理開端的價(jià)值與信息權(quán)屬，才能將公民真正納入數(shù)據(jù)紅利共創(chuàng)共謀的大局，擺脫數(shù)據(jù)治理功利主義傾向；也只有將數(shù)據(jù)背后公民的鮮活個(gè)性與多樣需求納入政府?dāng)?shù)據(jù)的治理，才能推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的高效利用與精準(zhǔn)轉(zhuǎn)化，提升公民在正式政治參與、合作規(guī)劃和預(yù)算編制、作為公共產(chǎn)品消費(fèi)者的市場(chǎng)參與三種參與機(jī)制下的能力 ［24］ 。

2.公民本身是兼具創(chuàng)造力與生產(chǎn)力的數(shù)據(jù)利用主體。國(guó)內(nèi)外學(xué)者通過不同范圍的社會(huì)調(diào)查證明公民參與程度能夠影響政府?dāng)?shù)據(jù)的治理成效，即便是敏感的隱私保護(hù)領(lǐng)域，公民參與共治也有利于防范政府開放數(shù)據(jù)伴隨的風(fēng)險(xiǎn)，提升政府服務(wù)功能 ［25］ 。一方面，完善的公民參與機(jī)制能讓公民通過分析政府開放的數(shù)據(jù)，提高其監(jiān)督政府管理、有效表達(dá)意愿的能力，防止政府按照自己的偏好恣意行事；另一方面，適當(dāng)?shù)恼?lì)與官方平臺(tái)能夠促進(jìn)公民參與政府的社會(huì)治理和公共服務(wù)，各國(guó)均有不少成功案例，如丹麥開放的公共設(shè)施數(shù)據(jù)被用于開發(fā)公共廁所顯示網(wǎng)站；

韓國(guó)某網(wǎng)站將國(guó)民養(yǎng)老金數(shù)據(jù)中的公司信息可視化，提供公司年薪、人數(shù)、勞動(dòng)力等數(shù)據(jù)，便于求職者了解就業(yè)信息；我國(guó)公民個(gè)人開發(fā)上線的以“為公眾提供住房周邊危險(xiǎn)源的查詢服務(wù)”為宗旨的“危險(xiǎn)地圖”等。部分城市舉辦的面向個(gè)人的鼓勵(lì)政府?dāng)?shù)據(jù)利用的作品大賽中也成果非凡，如深圳開放數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新大賽中呈現(xiàn)不少有價(jià)值的個(gè)人作品。

（三）社會(huì)價(jià)值：緩解信息化時(shí)代的社會(huì)群體性焦慮

伴隨著現(xiàn)代行政高度專業(yè)性、技術(shù)不確定性、決策信息不對(duì)稱性及價(jià)值結(jié)構(gòu)多元性加劇，信息的透明度越來(lái)越低，公民在商業(yè)場(chǎng)景下對(duì)算法歧視、算法壟斷、算法黑箱的警惕與抵觸，隨著政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)者身份的確立，衍生到政府?dāng)?shù)據(jù)開放的場(chǎng)景之中。行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)可越過知情同意獲得保障公益所必需的相關(guān)數(shù)據(jù)，政府收集與積累的數(shù)據(jù)更加龐大，激發(fā)了公民對(duì)信息權(quán)益的自我保護(hù)與對(duì)政治生活參與的強(qiáng)烈欲望，當(dāng)公民參與欲望的強(qiáng)烈與參與制度的不完善產(chǎn)生矛盾時(shí)，就會(huì)造成輿論的規(guī)模升級(jí)與非制度化的公民參與。這種非制度化的公民參與具有參與動(dòng)機(jī)多元、行為過程非理性及參與后果消極的特征 ［26］ ，加之對(duì)數(shù)據(jù)開放風(fēng)險(xiǎn)的非自愿承擔(dān)性與自身合法權(quán)益的受損，極易驅(qū)使公民在恐懼心理支配下發(fā)起群體性事件。

在制度層面正確設(shè)置公民參與權(quán)是政府?dāng)?shù)據(jù)治理法治化的重要抓手。政府對(duì)數(shù)據(jù)實(shí)施的一系列處理行為是有權(quán)機(jī)關(guān)行使公權(quán)力行為，政府對(duì)數(shù)據(jù)的收集、轉(zhuǎn)換、存儲(chǔ)、開放等過程兼具裁量權(quán)與主導(dǎo)支配地位，就此而言，政府?dāng)?shù)據(jù)治理屬于行政法規(guī)范的范疇 ［27］ ，應(yīng)當(dāng)遵循行政控權(quán)理念與其他一般原則。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中鞏固公民參與地位有利于推動(dòng)法治進(jìn)程。一是強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)在平臺(tái)機(jī)制下的公共屬性和職能，為企業(yè)私權(quán)力發(fā)展劃定合法合理范圍。公平原則是行政基本原則，即為達(dá)到結(jié)果的公平，相同情況作出相同安排，不同情況下應(yīng)當(dāng)作出有差別的安排。政府打造數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，為公民與企業(yè)提供形式相同的參與通道。在數(shù)據(jù)活動(dòng)中，公民與企業(yè)在資金、技術(shù)、數(shù)據(jù)資源上存在巨大差別，法律的平等地位反而造成實(shí)質(zhì)的失衡局面，過分強(qiáng)化企業(yè)大平臺(tái)私權(quán)力，使公民權(quán)利受到限縮是當(dāng)下我國(guó)數(shù)據(jù)發(fā)展的重要問題之一。二是開放透明的政府?dāng)?shù)據(jù)治理有利于保護(hù)公民在信息時(shí)代的各項(xiàng)權(quán)利。當(dāng)下政府對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行全流程、閉環(huán)的、無(wú)接觸的管理，公民知情有限，監(jiān)督邊緣化，出現(xiàn)侵權(quán)時(shí)申辯無(wú)力、救濟(jì)不暢，為數(shù)字官僚主義、數(shù)據(jù)獨(dú)裁、數(shù)據(jù)壟斷留下諸多法治隱患 ［28］ 。政府?dāng)?shù)據(jù)治理的封閉性是造成公民產(chǎn)生權(quán)利焦慮的重要制度性原因，保障公民的參與機(jī)會(huì)有利于降低行政機(jī)關(guān)作出的涉及民生的決定在后續(xù)階段的落實(shí)難度。

四、政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公民參與權(quán)立法完善的路徑指向

大數(shù)據(jù)時(shí)代下公民參與權(quán)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三重意義催生了權(quán)利保障立法的強(qiáng)烈動(dòng)力，結(jié)合地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)踐中公民參與權(quán)現(xiàn)狀背后的基礎(chǔ)邏輯不適用、權(quán)利內(nèi)容不充分、救濟(jì)制度長(zhǎng)期缺位等問題，應(yīng)當(dāng)在轉(zhuǎn)變立法邏輯、細(xì)化權(quán)利實(shí)現(xiàn)內(nèi)容及構(gòu)建充分的救濟(jì)制度上作出立法層面的完善。

（一）轉(zhuǎn)變立法邏輯

政務(wù)公開的權(quán)利保障模式無(wú)法滿足數(shù)字時(shí)代公民全面發(fā)展的需求，傳統(tǒng)的國(guó)有自然資源排他授權(quán)開發(fā)途徑更是一刀切式地排除公民的應(yīng)然權(quán)益，這兩種在既有法律制度上衍生的政府?dāng)?shù)據(jù)開放理論邏輯在立法之初就顯露對(duì)公民參與的重視不足。應(yīng)當(dāng)在后續(xù)的立法邏輯探究中進(jìn)行改變。一是拓寬公民參與的權(quán)利基礎(chǔ)，從知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)到公共數(shù)據(jù)權(quán)與數(shù)字發(fā)展權(quán)，公民享有向行政主體請(qǐng)求開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源以平等獲取和使用的權(quán)利 ［29］ ，也應(yīng)當(dāng)享有數(shù)字時(shí)代基于人權(quán)平等發(fā)展的機(jī)會(huì)權(quán)利。二是明確政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)益分配中的公民參與，即便基于數(shù)據(jù)價(jià)值理論，公民并未參與數(shù)據(jù)的生成與處理環(huán)節(jié)，個(gè)人信息在處理中轉(zhuǎn)變?yōu)椴皇芄駛€(gè)人所控的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)仍以人為記錄對(duì)象，以人為最終主題，公民也以人的集體身份保有參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的合法地位。

堅(jiān)持公民參與不僅是制度層面的完善，更應(yīng)是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的底層邏輯，即數(shù)據(jù)資源應(yīng)當(dāng)由人民共享，政府肩負(fù)推動(dòng)數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的社會(huì)責(zé)任?；诖?，有兩種邏輯模型值得借鑒。一種是數(shù)據(jù)信托語(yǔ)境中的政府?dāng)?shù)據(jù)開放模型。全體公民作為公共數(shù)據(jù)的“真正所有人”即信托人享有使用和獲得信托財(cái)產(chǎn)增值利益的權(quán)利，政府僅為公共數(shù)據(jù)的“形式所有人”即受托人，為了公共利益而負(fù)有控制、管理和保護(hù)作為公共信托資源的公共數(shù)據(jù)的職責(zé)和義務(wù) ［30］ 。這種理論視角給予處于弱勢(shì)地位的普通公民發(fā)展的權(quán)利保障，也重新定位了政府在數(shù)據(jù)開放中的雙重角色：既保護(hù)管理信托客體——政府?dāng)?shù)據(jù)，也效力于信托人——公民。另一種是基于公平利用權(quán)構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放模型。與權(quán)力導(dǎo)向或利益導(dǎo)向的制度設(shè)計(jì)不同，公平利用權(quán)概念下的政府?dāng)?shù)據(jù)開放注重利用過程中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，致力于形成利用主體與開放主體間相互促進(jìn)又相互約束的互動(dòng)結(jié)構(gòu) ［31］ 。這一模型的優(yōu)勢(shì)在于在政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度建設(shè)初期就著重從數(shù)據(jù)“開放—利用”維度完善相應(yīng)規(guī)范體系，而無(wú)需對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬進(jìn)行倉(cāng)促規(guī)定。在利用為重心的制度構(gòu)建下既能保障政府?dāng)?shù)據(jù)利用主體的權(quán)益與理性預(yù)期，也可約束與指引開放機(jī)關(guān)的行為，從而在雙重意義上提升制度理性，充分釋放該項(xiàng)制度實(shí)踐的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效用 ［32］ 。

法定義務(wù)說與國(guó)有財(cái)產(chǎn)說在實(shí)踐中仍有各自優(yōu)勢(shì)， 如更強(qiáng)的操作性與更好的適應(yīng)性等，應(yīng)當(dāng)在調(diào)適的基礎(chǔ)上逐漸結(jié)合新的理論模型，才能確立起與政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用完全匹配的指導(dǎo)思想。

（二）細(xì)化權(quán)利內(nèi)容

政府?dāng)?shù)據(jù)開放并非一個(gè)價(jià)值無(wú)涉的封閉過程，尤其在中央立法滯后、地方實(shí)踐先行的情況下，必然帶來(lái)多元的價(jià)值碰撞與行政偏好，壓縮公民參與的制度空間。立法中零散籠統(tǒng)的表達(dá)更為公民參與權(quán)的落實(shí)增加了難度，也易讓政府?dāng)?shù)據(jù)開放的相關(guān)規(guī)范被片面劃定為政府裁量范圍，加劇公權(quán)力的膨脹。因此，對(duì)公民參與權(quán)權(quán)利內(nèi)容作明確和體系化的規(guī)定是立法完善的關(guān)鍵之舉，權(quán)利細(xì)化應(yīng)當(dāng)兼具實(shí)體性原則與程序性規(guī)則兩方面。

1.在立法原則層面強(qiáng)調(diào)公民參與的法律地位。一是在立法目的上可以增設(shè)諸如“保護(hù)公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放合法權(quán)益”的表達(dá)，增強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法的權(quán)利保障屬性，為公民參與權(quán)各項(xiàng)權(quán)能的細(xì)化落實(shí)提供總領(lǐng)性依據(jù)，強(qiáng)調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的公民視角，推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)的民主進(jìn)程。二是在利用主體上強(qiáng)調(diào)公民與企業(yè)組織的平等性，將如“保護(hù)社會(huì)各主體公平利用政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利”的表達(dá)設(shè)為必要內(nèi)容，使其出現(xiàn)在地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法的總則部分，強(qiáng)調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的公平性，既為公民的平等參與提供指引與保障，也為公民未能平等參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放情境中的事后救濟(jì)提供法條依據(jù)。三是在立法中體現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力制衡互動(dòng)的原則，防范行政機(jī)關(guān)的過度裁量權(quán)。政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的公民參與權(quán)應(yīng)當(dāng)與公權(quán)力交互制衡，約束行政機(jī)關(guān)在其法定開放職責(zé)內(nèi)的亂作為或不作為行為，避免對(duì)公民利用政府?dāng)?shù)據(jù)的公平環(huán)境與合理預(yù)期造成破壞，從而真正促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的理性化、規(guī)范化運(yùn)作。

2.在具體規(guī)則上增設(shè)公民參與權(quán)內(nèi)容的專門規(guī)定。一是明確政府機(jī)關(guān)定期收集公民數(shù)據(jù)需求、評(píng)價(jià)反饋的職責(zé)。以需求為導(dǎo)向的政府?dāng)?shù)據(jù)開放應(yīng)當(dāng)配備常態(tài)化、周期性的需求收集機(jī)制與評(píng)價(jià)反饋機(jī)制。二是細(xì)化開放機(jī)關(guān)作出反饋的流程標(biāo)準(zhǔn)。就權(quán)利性質(zhì)而言，獲得處理反饋權(quán)是指公民享有要求行政機(jī)關(guān)對(duì)其所提出的意見與建議給予合理處置及反饋答復(fù)的程序請(qǐng)求權(quán)，蘊(yùn)含四重規(guī)范內(nèi)涵：公民有權(quán)知悉其所提出的意見和建議在政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中如何被處理；公民所提意見和建議應(yīng)當(dāng)獲得必要程度的尊重；公民提出的合理意見應(yīng)當(dāng)被行政決定所采納；公民有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)公開說明相關(guān)意見和建議不被采納的理由。因此，除了反饋時(shí)限，更應(yīng)規(guī)定數(shù)據(jù)開放機(jī)關(guān)所作答復(fù)的內(nèi)容翔實(shí)程度、對(duì)問題的解決程度、對(duì)合理意見的采納程度、對(duì)不采納部分的解釋標(biāo)準(zhǔn)、公民獲得反饋的滿意程度等以促成公民與政府良性互動(dòng) ［33］ 。三是保障公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的標(biāo)準(zhǔn)制定環(huán)節(jié)。如政府?dāng)?shù)據(jù)開放目錄確定過程中，應(yīng)當(dāng)確保公民有能力一定程度影響目錄內(nèi)容，依照公民實(shí)際需求開放相關(guān)數(shù)據(jù)；制定脫密、脫敏數(shù)據(jù)的按期開放制度，經(jīng)過安全處理的數(shù)據(jù)依法有序開放，以程序性制度規(guī)制政府裁量權(quán)界限。

（三）構(gòu)建權(quán)利救濟(jì)制度

雖然公共服務(wù)說限制了公民對(duì)政府不予開放數(shù)據(jù)行為的訴權(quán)，但可在立法層面構(gòu)建公民參與權(quán)救濟(jì)的其他路徑。

1.通過行政復(fù)議實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。相較于既有制度中的復(fù)核，行政復(fù)議跳出了行政機(jī)關(guān)自行設(shè)定的規(guī)則而對(duì)規(guī)則本身的合法性進(jìn)行基礎(chǔ)性審查，能夠進(jìn)一步保障公民平等參與政府的數(shù)據(jù)開放。不可訴不等于無(wú)救濟(jì)，也不意味著完全排除行政復(fù)議的可能性。

《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》采用權(quán)益救濟(jì)功能說，邏輯上可復(fù)議性的范圍應(yīng)大于可訴訟的范圍。在行政復(fù)議范圍規(guī)定中也包含兜底性條款——“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他行政行為侵犯其合法權(quán)益的”，可以申請(qǐng)行政復(fù)議。

在《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》

最新修訂草案中也增加了“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中侵犯其合法權(quán)益的”可申請(qǐng)復(fù)議這一新情形，這是政府?dāng)?shù)據(jù)開放可復(fù)議性的有益信號(hào)。

2.完善內(nèi)部申訴機(jī)制實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。我國(guó)部分地方立法中已有內(nèi)部申訴機(jī)制的雛形，如通過數(shù)據(jù)開放平臺(tái)對(duì)有誤數(shù)據(jù)提出異議，對(duì)侵犯?jìng)€(gè)人隱私等合法權(quán)益的行為提出申訴等，但在申訴主體、申訴范圍、申訴流程與申訴反饋上暫無(wú)統(tǒng)一規(guī)定，可以在立法上對(duì)此進(jìn)一步完善。同時(shí)可借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置專門的督察機(jī)構(gòu)接受并處理公民對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的投訴，并在公民與管理機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行調(diào)解，以確保公民的相關(guān)權(quán)利得到尊重 ［34］ 。權(quán)利救濟(jì)制度的構(gòu)建還應(yīng)當(dāng)解決救濟(jì)成本問題，即解決公共服務(wù)說下政府?dāng)?shù)據(jù)開放的行政成本問題。一方面，應(yīng)當(dāng)重視數(shù)據(jù)利用的效能，盤活政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的經(jīng)濟(jì)效益循環(huán) ［35］ ；另一方面，允許政府在開放數(shù)據(jù)時(shí)收取適當(dāng)費(fèi)用以彌補(bǔ)邊際成本，如對(duì)商用價(jià)值較高的數(shù)據(jù)，可以納入有償開放的范疇 ［36］ 。

五、結(jié) 語(yǔ)

數(shù)據(jù)積累和技術(shù)運(yùn)用帶來(lái)了不平等的權(quán)利關(guān)系，普通公民在數(shù)字時(shí)代商業(yè)場(chǎng)景下常處于數(shù)據(jù)鴻溝的弱勢(shì)地位，這種局勢(shì)很難不隨著政府?dāng)?shù)據(jù)的開放而衍生到行政場(chǎng)景中。因此，保障公民的積極參與應(yīng)當(dāng)成為政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度構(gòu)建的重中之重，這是制度完善的訴求、政府公共屬性的應(yīng)然職責(zé)，也是大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)公正、民主的重要價(jià)值關(guān)切。受既有立法實(shí)踐的影響，政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度中存在立法邏輯錯(cuò)位、權(quán)利內(nèi)容不充分、救濟(jì)制度長(zhǎng)期缺位等問題，需要政府結(jié)合社會(huì)變革在立法邏輯上改變傳統(tǒng)觀念，在權(quán)利內(nèi)容上進(jìn)一步完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公民參與權(quán)的實(shí)體性原則與程序性規(guī)則構(gòu)建，在救濟(jì)制度上開辟行政復(fù)議渠道、完善內(nèi)部申訴機(jī)制、解決救濟(jì)制度的立法成本問題。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放應(yīng)當(dāng)考慮國(guó)家權(quán)力作用和利益刺激等因素，制度運(yùn)行初期為推動(dòng)數(shù)據(jù)的階段化高效開放與利用，在規(guī)則設(shè)計(jì)中引入權(quán)力導(dǎo)向與利益導(dǎo)向是可以理解的，正如當(dāng)下的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放治理中存在一定的功利主義傾向。但如果該項(xiàng)制度過分倚重權(quán)力和利益而展開，忽視公民個(gè)體在其中的合法權(quán)益與潛在作用，則會(huì)偏離數(shù)字法治建設(shè)中民主公平的初心，與大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)算法正義的追求背道而馳。公民在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的參與程度是公民在數(shù)字法治共建共享共治實(shí)踐中扮演何種角色的直接體現(xiàn)，是人本原則下數(shù)字公民身份轉(zhuǎn)變的顯性指標(biāo)。正是基于此種意義，法治建設(shè)中我們更應(yīng)當(dāng)重視政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的公民視角，致力于在立法層面完善公民參與權(quán)的制度細(xì)節(jié)，既保障公民的合法權(quán)益，也以此約束、指引行政機(jī)關(guān)在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的裁量權(quán)，以權(quán)利制約權(quán)力，提升制度理性，充分釋放數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效用，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與數(shù)字法治建設(shè)。

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責(zé)任編輯：陳文杰

On the Legislative Perfection of the Rights of Citizen Participation in Open Government Data

Wang Chunye， Zeng Xingting

Abstract：

Open government data is a crucial foundation for the construction of digital government， and its perfect system construction and efficient data utilization cannot be separated from effective citizen participation. There are many problems in establishing the rights of citizen participation in legislation， such as the vague scope of the rights of citizen participation， the limited substantive efficiency caused by thin procedural power， the lack of right relief， and so on.The reasons for these problems are the in-applicability of basic logic at the legislative level of rights， insufficient rights content， and a lack of relief consciousness and system. The rights of citizen participation in open government data have multiple values in politics， economy， and society， and its citizen perspective can provide a democratic institutional guidance， an efficient governance path， and a fair rule of law value for current open government data. As a result， more legislative attention is required for the implementation and development of the rights of citizen participation. Chinas open government data system should build an open data order and corresponding management mechanism with full citizen participation， as well as improve it at the legislative level by changing traditional legislative logic， refining substantive principles and procedural rules of citizen participation， and constructing an adequate relief system.

Key words：

open government data， the rights of citizen participation， legislative logic， right relief