陳 勇

（南京森林警察學院，江蘇 南京 210023）

自本世紀初我國公安機關探索開展情報導向警務本土化以來，通過20 年的不懈努力，我國當前的情報導向警務無論是在構建實施上還是在效益產出上，都已經達到了較高的水準，但在公安機關構建實施情報導向警務的具體實踐中，還往往存在著重戰(zhàn)術、輕戰(zhàn)略的傾向，情報導向警務的戰(zhàn)略層面實施并未得到應有的重視。本文擬從戰(zhàn)略的視角，探討對情報導向警務的認知，并就其核心的過程性控制進行深入分析，提出完善情報導向警務戰(zhàn)略過程性控制的建議。

一、實施情報導向警務戰(zhàn)略需要高度重視過程性控制

（一）情報導向警務的內涵

國內外學界并沒有情報導向警務的標準定義。在使用相同的概念的同時，對到底什么是情報導向警務、其目標是什么以及如何運作，許多學者和執(zhí)法人員仍然缺乏明確而統(tǒng)一的認識。但學界普遍認為，以信息和數據為基礎的情報導向警務，提供了一個基于通用模型的結構化解決問題的框架，其實施過程需要結合本國實際才能夠達到預期效果。因此，情報導向警務戰(zhàn)略具有鮮明的時代性和本土性特征。例如，在英國和美國，情報導向警務產生的原因、目的和運作模式是不同的：20 世紀90 年代英國肯特郡警察局率先構建實施情報導向警務時，其主要出發(fā)點是應對急劇飆升的犯罪率，尤其是與經濟有關的犯罪和汽車盜竊犯罪；在美國，情報導向警務產生的主要觸發(fā)事件是“9?11 事件”，“9?11”事件之后的美國參考借鑒了其他國家的經驗，建立了一系列關于執(zhí)法情報的聯邦標準，包括國土安全情報，就是一種反恐戰(zhàn)略的重要規(guī)劃［1］，而英國則以國家情報體系的模式來應對新近的或者潛在的恐怖襲擊［2］。

雖然國內外警學界對于情報導向警務的概念缺乏統(tǒng)一表述，但均承認情報在警務執(zhí)法中的決定性作用及其對警務模式的顛覆性影響。而一種新的警務理論的提出必然意味著新的警務實踐范式的出現，情報導向警務正是以情報、決策、組織作為核心要素來重塑警務的核心機制及其要素配置：

第一，情報是決策的依據，亦貫穿于決策過程中。情報導向警務強調大情報、小行動的精準執(zhí)法策略，警察不能僅僅依靠個人經驗、直覺來做出決策，警察組織亦不能完全依賴警政長官的個人決策而發(fā)動大規(guī)模警務行動。只有通過系統(tǒng)化集成的情報產品，警察決策才能實現最大程度的理性化、科學化，警務資源的配置也才能更具有針對性，防止盲目行動而造成的資源浪費。另一方面，警察決策與情報的關系也不是簡單的等、靠、要。警察執(zhí)法既是情報的重要渠道與來源，亦是辨析情報真?zhèn)危答伹閳笮艿那閳筮^程。情報因為決策需求而進行初次生產，又在決策的過程中不斷加以修正，最終形成匹配警察決策場景與目標的情報產品。因此，情報導向警務是情報與決策的互嵌過程，所謂情報的驅動效應亦是從情報與決策的關系出發(fā)而加以歸納的。

第二，組織是情報生產的保障，亦是管理決策需求的環(huán)境。僅憑情報部門與執(zhí)法部門的自發(fā)性、耦合性配合尚不足以形成穩(wěn)態(tài)的警務模式。一方面，情報生產需要資源與機構保障，這意味著在組織層面需要給予情報導向警務以專門的組織建制與組織權力，而這需要在確定組織戰(zhàn)略時就要事先加以規(guī)劃，進而成為警察組織常態(tài)化管理的要素；另一方面，決策如果不加以管理與引導，則無法釋放出有效的情報需求。事實上，傳統(tǒng)社區(qū)警務模式、問題導向警務模式亦存在情報的初級分析與運用，但由于此類警務模式通常賦予警察較大的行動自主權以及策略上的靈活性，警察以強烈的個人風格嵌入社區(qū)治理并發(fā)現問題、解決問題，在組織層面上并沒有建立起情報對警察決策的制約與引導機制，也因此無法建立起情報與決策的良性互動與穩(wěn)態(tài)運行機制。情報導向警務正是在組織層面健全情報生產的全要素體系，挖掘決策的情報需求，搭建情報與決策的溝通橋梁，情報導向警務在組織層面也因此可以看成是以情報為中心的警務管理模式。

（二）情報導向警務的戰(zhàn)略維度

情報導向警務模式在情報、決策、組織層面的要素分解也構成了戰(zhàn)術層面與戰(zhàn)略層面的理論分野。在戰(zhàn)術層面，情報導向警務“強調犯罪情報在具體警務活動中的科學作用，在制訂預案或每一次警務專項活動中，都要情報為主導，制定科學的情報導向警務計劃”［3］。在研究成果上要不側重于情報端（如情報收集與共享問題、情報技術創(chuàng)新問題），①關于情報端的研究文獻，代表作有：葉瓊元，夏一雪.情報主導警務模式的系統(tǒng)演化機理與發(fā)展路徑［J］.中國人民警察大學學報，2022（12）；王嘉良，馬駿，劉書鵬，楊夢蝶.面向情報導向警務的交通秩序評價方法研究［C］//第十屆中國智能交通年會優(yōu)秀論文集，2015.關于執(zhí)法端的研究文獻，代表作有：張惠德.論情報主導警務理念下的外國人管理［J］.中國人民公安大學學報（社會科學版），2011（6）；劉子豐.群體性事件處置中的危機警務研究 ——以情報主導警務模式為例［D］:［碩士學位論文］.西南政法大學，2010.要不側重于決策端（如不同執(zhí)法場景與執(zhí)法對象下的情報運用問題），雖然具體議題豐富多彩，但實質上仍然是處理情報與決策之間的適配關系。值得注意的是,即使是類案偵破、專項行動以及其他大規(guī)模警務行動下的情報分析，其面向的仍然是情報與決策的適配關系，因此也應當被納入情報導向警務的戰(zhàn)術層面。

而戰(zhàn)略是在采取行動之前所做的事情，是根據現狀、發(fā)展趨勢等的預期決策。明茨伯格將戰(zhàn)略解釋為對未來的思考，是關于控制未來的決策，以決策系統(tǒng)的形式產生明確結果的形式化程序［4］。盡管警務戰(zhàn)略中的“戰(zhàn)略”一詞相較于軍事學意義上的“戰(zhàn)略”有所不同，但二者卻都具有前瞻性、系統(tǒng)性、全局性、重大性、長遠性的特點。警務戰(zhàn)略作為特定警務活動的整體方略，必定包括一系列目標、方向、任務、方針、政策、手段等。換言之，“警務戰(zhàn)略涉及警察組織的長遠發(fā)展，決定著警察組織的長期目標、實現目標所需要采取的一系列行動及計劃，以及實現戰(zhàn)略過程中所應進行的各項資源的分配。”［5］就情報導向警務而言，可以簡單地將其“戰(zhàn)略”理解為一種管理哲學及體系化運作的模式，既包括用于實現警務目標的原則、指導方針等宏觀策略，也包括基礎廣泛、行之有效的手段、方法、路徑，還包括內部資源和技能（也稱能力）與外部環(huán)境創(chuàng)造的機會和風險之間的匹配。由于警務戰(zhàn)略通常是一個警察組織長期的方向和框架，它通過在變化的環(huán)境中配置資源為組織取得優(yōu)勢，并滿足利益相關者的期望［6］，因此，情報導向警務的戰(zhàn)略維度重在組織建制與管理過程。只有在組織層面產生了情報驅動的內生動力，并構建與情報驅動相匹配的組織要素體系，才能將情報導向警務從個案的戰(zhàn)術層面拉升到戰(zhàn)略層面，進而完成對警務模式的重塑。

（三）情報導向警務戰(zhàn)略實施的關鍵是過程性控制

戰(zhàn)略實施是指組織把意圖性的戰(zhàn)略謀劃向具體的組織行動轉化從而保障實現戰(zhàn)略構想和目標的過程。戰(zhàn)略的實施，通常會要求組織在組織架構、管治機制、組織文化建設、資源調動配置、獎懲體系等多個方面做出針對性的調整和變化，采取一系列響應性的行動。戰(zhàn)略實施歸根結底是一種實踐，實踐主體包括管理層和組織成員，實踐行動既體現在組織的管理層領導指導、協(xié)調推進或者變更計劃，又體現為組織的成員為實現目標承擔具體的任務、開展適當的變革創(chuàng)新。對于任何戰(zhàn)略而言，戰(zhàn)略實施都是戰(zhàn)略管理中最復雜、最耗時的部分，比戰(zhàn)略制定要復雜、困難得多。情報導向警務戰(zhàn)略也不例外，其實施經常伴隨著組織內外多領域、多層次、多方位的調整。因此，國內外學界和實戰(zhàn)部門普遍將實施視為情報警務戰(zhàn)略所有環(huán)節(jié)中最重要一環(huán)。情報警務戰(zhàn)略實施過程的“自上而下”性、動態(tài)性、復雜性也凸顯其對實現戰(zhàn)略目標的關鍵作用?！白陨隙隆笔侵腹矙C關的管理層就戰(zhàn)略統(tǒng)一思想、達成共識之后，再向內部各層級進行動員傳達，并在各個領域各項業(yè)務中具體分解、推進落實；所謂“動態(tài)性”，是指戰(zhàn)略實施的過程實質上是一個涉及“分析、決策、執(zhí)行、評估、反饋”的過程，在達成戰(zhàn)略目標之前，這個過程不斷地進行著循環(huán)往復，不斷地進行著動態(tài)調整；所謂“復雜性”，是指戰(zhàn)略由構想向實施運作轉變中，既涉及發(fā)動新戰(zhàn)略時的灌輸和培訓，又涉及新老戰(zhàn)略的銜接與過渡；戰(zhàn)略推進時，既涉及戰(zhàn)略的分解，又涉及戰(zhàn)略的統(tǒng)籌，既需要在人員配備、組織架構、文化建設、資源配置、激勵與控制等方面進行相應的調整與改進，又需要不斷地進行控制和評估，用以控制和糾正偏差，支撐戰(zhàn)略的順利實施。國外學界和實戰(zhàn)部門在對情報導向警務戰(zhàn)略實施進行的研究揭示，21 世紀初，國外情報警務戰(zhàn)略普遍存在一半以上設計的戰(zhàn)略從未實際實施的情況。在眾多研究討論中，學界更多地關注組織的資源分配決策隨著時間的推移與其戰(zhàn)略是否相一致這個主題，即戰(zhàn)略實施的一致性［7］。

組織戰(zhàn)略是否得到有效實施與對組織各機構業(yè)務具體指標的評價并不等同，這也是區(qū)別戰(zhàn)術評價與戰(zhàn)略評價的重要標準：戰(zhàn)術評價側重于情報分析的具體方法及其實戰(zhàn)效果，例如利用大數據、特定算法來預測犯罪的策略就是一種戰(zhàn)術層面的運用，其評價維度在于預測的準確率與及時性；而情報導向警務戰(zhàn)略評價則應該是一個全過程和系統(tǒng)性的評價，除了需要提供準確、有效的違法犯罪線索和信息，還需要通過情報確定戰(zhàn)略方向，做出關于警務行動的戰(zhàn)術資源決策，并改革組織結構。換言之，情報導向警務戰(zhàn)略從技術革新開始，到組織建制和機制構建，并最終形成管理維度上的情報循環(huán)和目標更迭?！皩?zhàn)略管理工作來說，組織結構設計就是為了構建起有效地制定和實施戰(zhàn)略的各方面力量協(xié)作配合的關系網絡?！保?］因此，為了維持戰(zhàn)略過程和戰(zhàn)略目標的一致性，實施情報導向警務戰(zhàn)略需要高度重視過程性控制，以便順利地完成相應目標并做好戰(zhàn)略實施的動態(tài)評價。

在實施情報導向警務戰(zhàn)略時強調過程性控制，其意義主要在于以下三個方面：一是可以不斷反思戰(zhàn)略實施方案的科學性、有效性和針對性，包括以戰(zhàn)略實施所依托的管理學、社會學、邏輯學等理論為依據評價方案的科學性，以公安學、管理學和心理學等理論為依據評價其有效性，以實踐經驗、警情、民情、社情等實際情況為依據評價方案的針對性；二是對情報警務戰(zhàn)略實施中的環(huán)節(jié)設計、因果關系和技術方法等進行評價，重點內容包括情報收集與分析、跨組織或地區(qū)的信息交流能力、針對性的方案制定與實施和績效目標的實現度；三是對戰(zhàn)略實施起保障作用的環(huán)節(jié)、要素的評價，包括資金投入、可用（調配）資源、戰(zhàn)略在公安機關內部的熟悉度、社會對該戰(zhàn)略的了解度等方面的指標。

二、情報導向警務戰(zhàn)略實施的過程性控制偏差

戰(zhàn)略的實施是一個涉及資源分配、機構配置以及權力運行機制的宏觀體系。情報導向警務戰(zhàn)略作為公安機關的組織戰(zhàn)略，在廣義上屬于政府治理的范疇和形式，不同于私主體組織戰(zhàn)略所具備的深度市場嵌入特征，因此，其戰(zhàn)略實施需要從體制機制上進行觀察，才能發(fā)現其過程性控制的特點。

（一）頂層設計沒有理順機構間的內部權力關系

頂層設計首先具有利益分配的功能，包括兩個方面：一是政府內部的權力分配，即“頂層設計”對政策決策權的結構性分配，二是實質性政策收益分配對目標人群造成的政治資源效應［9］。

就權力分配而言，公安機關內部的機構建制應當體現情報導向警務的戰(zhàn)略特色，在頂層設計上打破傳統(tǒng)警種體系，植入新型戰(zhàn)術機構和指揮中樞時，應當界分清楚機構間的權力關系。這種權力關系反映在兩個維度上。一是管轄規(guī)則上的界分。由于情報在警務向度、廣度上的無限延展性，基于情報收集與分析而成立的“情報中心”實際上已經具備了初查與犯罪預測的能力，是否應當賦予這類機構一定范圍的案件管轄權或者行動處置權是需要明確的問題。當前的頂層設計并沒有回應這一技術賦能的趨勢，實踐中的管轄仍然依照刑法罪名體系來歸屬權力，導致“情報中心”空有情報產出能力，而沒有情報落地能力，只能依賴其他警種來進行落地排查，不但減損了執(zhí)法效率，也在一定程度上影響了“情報中心”的工作積極性。二是職責上的界分。情報導向警務的機制重心是情報的收集與分析環(huán)節(jié)，這必然涉及在不同環(huán)節(jié)、不同警種之間的職責分配問題。例如，情報收集看重的是數據真實性與多源異構特征，而不同警種收集信息可能會出現數據偏在、數據傾倒，①數據偏在主要是指對數據資源與權力的壟斷，數據傾倒則主要是指數據質量的甄別存在困難，進而逃逸數據審核責任。由此衍生出了數據鑒真、數據清洗上的職責界定問題。但當前的頂層設計對此缺乏詳細規(guī)劃，多頭收集數據、多頭負責數據檢查的局面實際上造成了數據監(jiān)督專責主體與專責機制的缺失，“情報中心”空有數據管理的職能，卻沒有對數據來源進行核實的具體職權，亦無法對各警種的數據收集行為進行監(jiān)督，造成了機構間職責不清，情報的質量把控、反饋與修正過程被中斷，其實質是依靠原有職能分工理念對現有的以信息分析處理為主要工作內容的警務整體運行的不適應［10］。

就資源效應而言，機構建制意味著資源分配的多寡，這不僅關系機構運轉的實際效能，還影響到機構在決策中的話語權。按照情報導向警務的3I 模型理論，②萊特克里菲（Ratcliffe J.H）提出的情報導向警務3I 模型包括三個組成部分：犯罪情報分析、決策和犯罪環(huán)境（crime intelligence analysis，decision-making，and criminal environment）和三個過程：詮釋、影響、駕馭（interpret，influence，and impact）。情報影響警務運行的關鍵機制在于影響警務的決策［11］。因此，如何在各層級公安機關中配置情報機構的資源和決策權重理應是情報導向警務戰(zhàn)略實施的一個關鍵要素。但在實際的組織體系和機制構建中，頂層設計往往沒有為情報機構劃定決策參與的路線圖，這導致在警務實踐中情報導向的戰(zhàn)略目標逐漸弱化成了“情報是執(zhí)法保障”的實用主義邏輯，情報中心除因個案調查需求而參與執(zhí)法決策外，在更大程度上是被動參與執(zhí)法過程；在地方刑事政策制定、治安局勢紓解等方面，情報中心參與程度更為弱化。同時，隨著大數據運用以及算法技術的不斷精進，在技術、應用與數字生態(tài)建設方面又衍生出“誰掌握數據和算法、誰來運用數據和算法”等職責、管轄上的復合型問題。

（二）情報質量控制不佳

國內外學界均強調，情報（intelligence）與信息（information）并不等同。情報是可信信息和高質量分析——這種分析包括審慎解讀、獲取結論——相結合的結果。警務情報工作特別是情報質量控制是情報導向警務戰(zhàn)略實施的靈魂和關鍵。學者Carole Gibbs 等人在研究利用情報導向警務戰(zhàn)略打擊跨國環(huán)境犯罪時指出，情報活動是一個由指示、收集與整理、評估、分析和傳達五個環(huán)節(jié)組成的系統(tǒng)運行過程［12］。這個系統(tǒng)運行過程能否順暢高效，主要取決于三個條件：一是能否遵循情報工作規(guī)律和情報警務戰(zhàn)略實施的需要，高質量開展獲取信息、分析信息、形成情報和提供利用情報等工作；二是能否切實以情報為依據制定情報警務戰(zhàn)略，包括以前一年度情報警務戰(zhàn)略實施的綜合分析、對下一年度的犯罪評估和犯罪預防等為主要依據和基礎制定后續(xù)情報警務戰(zhàn)略及其實施藍圖；三是能否切實以情報指引推進犯罪預防與打擊工作。在情報導向警務戰(zhàn)略實施中，情報往往會表現出屬性的多質性和質量的多層次性，不同質性和層次的情報對情報警務戰(zhàn)略實施的作用不同，戰(zhàn)略層面情報用以指導全年戰(zhàn)略有序推進，戰(zhàn)術層面情報則用以指導階段性以及具體的犯罪預防與打擊工作。而作為一種導向機制，前一年度情報警務戰(zhàn)略實施的綜合分析及其基礎上的情報又能夠對下一年度警務工作的重點、執(zhí)法資源的分配和管理方式產生重要影響。因此，情報導向警務戰(zhàn)略中的情報既支撐了微觀層面的執(zhí)法策略（如個案偵查方法），又形塑了中觀層面特定案件的反應機制，更能夠以戰(zhàn)略情報影響警務戰(zhàn)略。然而，公安機關在推行情報導向警務時，往往會陷入忽視情報質量精細化管控的誤區(qū)，主要表現在三個方面：

1.情報質量的診斷環(huán)節(jié)不健全

情報導向警務的效能主要取決于情報收集與分析的質量，因此，診斷情報運行中出現的問題顯得尤為必要。公安機關個案辦理中所需要的情報與情報導向警務中的情報并不完全一致。對于辦案辦理而言，能夠為案件調查提供助益的所有信息可能都具有情報屬性，甚至技術偵查中的穿透性監(jiān)控信息也是一種秘密的情報。但就情報導向警務而言，情報不只是可供收集的元數據，更包括基于數據分析而產生的智力加工成果。分析是情報導向警務的重要組成部分。沒有分析，就沒有情報。情報不是收集的數據，而是收集數據后產生的分析與評估。數據在有效分析后成為信息，信息在進一步有效分析后才能成為情報。正如萊特克里菲所強調，情報分析在現實中往往呈現出DIKI①即data–information–knowledge–intelligence（數據、信息、認知、情報）。的模式。萊氏為此用一個例子解釋了這個連續(xù)體模型：“計算機記錄是數據…當犯罪分析員訪問數據（并對其進行分析）時，這將成為信息…如果分析師隨后與偵探交談并分享此信息…這種集體智慧變成了認知…最后，當犯罪分析員和偵探將他們的認知轉達給高級官員時，這些認知就變成了情報?！保?3］分析可以采取多種形式，這取決于管轄權和部門使命。然而，無論采取何種形式，情報主導警務的核心要素始終是分析。重分析而不是簡單追求揭露犯罪、預測犯罪的元數據是情報導向警務更高位的品質。而當前基層公安機關對此缺乏深刻認識，往往將分析視為一種描述性的形式，更傾向于“計算”數據而不是“分析”數據，從而將情報質量的診斷簡單化理解為數據的客觀性、全面性、真實性，并最終在考評負擔中將情報分析與情報管理環(huán)節(jié)湮沒在數據文牘主義中。②實踐中，對情報收集的考評往往體現在各種數據系統(tǒng)填報的規(guī)范性和全面性上，而數據系統(tǒng)中的數據基本都是違法犯罪打擊活動中的程序步驟及其最終處理結果，相對于將傳統(tǒng)的表格內容轉化成了數據系統(tǒng)。

2.缺少情報質量診斷的會商機制

情報的質量一方面取決于數據本身的質量，另一方面則由數據分析的效果以及運用的“合場景”性來體現。但是數據分析的過程及其與場景的契合性是一個高度技術性和專業(yè)性的診斷過程。諸如算法黑箱、算法正義以及算法效率等問題需要專家系統(tǒng)的介入才能揭示其規(guī)律性和科學性。然而在現實實踐中，公安機關往往并不重視情報質量診斷的會商機制：一方面，在辦案先導的影響下，能用于破案的情報被假定為有效和科學的，這就使得情報分析工作在依賴于分析人員的個體經驗和隱性知識的同時，更加容易忽略情報質量評價的一般性指標體系建構，從而在更高層面上喪失系統(tǒng)性情報反饋和修正的機會與能力；另一方面，公安機關內部的技術性隊伍建設尚有不足，與傳統(tǒng)的較為成熟的物證檢驗專家團隊相比，情報分析方面的人才隊伍數量少、規(guī)模小，高端人才奇缺，結構也不盡合理，人才梯隊建設不夠，整體表現為人才匱乏。受此影響，一些公安機關往往將情報分析的診斷“警種化”，即以具體的技術類別來定義情報產出的質量，如技術偵查是不是能得到與案件直接相關的證據、網絡偵查是不是能精確定位IP 地址，在綜合類的情報分析層面卻鮮有技術人才支撐，“警務大數據技術部門與業(yè)務部門尚未形成雙向互動、融合的工作機制?！保?4］缺乏戰(zhàn)略層面情報診斷的會商機制，其直接后果是情報質量的診斷往往被簡化成執(zhí)法技術使用的熟練程度或者案件偵辦中的證據轉化等戰(zhàn)術性評價維度，嚴重影響了情報反饋和修正能力建設。

3.情報質量缺乏權威的認證標準

情報導向警務戰(zhàn)略駕馭社會治安局勢的效力，有賴于與當地實際情況的結合度，因此，情報質量的評價也必須結合當地治安狀況才能進行合理診斷，這意味著情報導向警務需要在本地化的不斷實踐中建構形成比較權威的質量認證標準。但在具體實踐中，公安機關普遍缺乏權威的情報質量認證標準，過度依賴第三方技術支撐，對情報質量的評估手段常常局限于硬件效能的好壞，如在分析監(jiān)控視頻情報時，仍以視頻的點位、分辨率以及留存量作為視頻偵查效能的主要參考系。這實際上是以硬件指標替換情報指標，而這些硬件指標又大多來源于公安機關自身的政府采購指標，對情報質量的評價有意無意地與考評第三方產品的技術性能畫上了等號，考評對象發(fā)生了“位移”。在戰(zhàn)略層面上，也極少有公安機關可以澄清數據算法性能、情報分析與本地治安局勢之間的相關性及其內在邏輯，在過程性控制中難以體現出情報這一要素的戰(zhàn)略功用，也就必然難以形成情報質量的權威認證標準。

（三）情報導向警務的戰(zhàn)略規(guī)劃不明晰

組織戰(zhàn)略的實施需要根據組織結構和組織能力規(guī)劃組織發(fā)展的階段性目標，其內驅動力是問題導向下的組織自我革新?！半S著環(huán)境動態(tài)性的不斷增加，組織所面臨的不確定性也逐漸增加?！保?5］在英國和美國，情報導向警務的觸發(fā)事件和內在動力各有不同，但都追求高效和有效，都旨在建立一種更加貼合形勢變化、更為主動的治安模式，以便解決犯罪底數不清、工作被動等問題以及案件串并上的信息壁壘等人力型辦案模式下的實踐難題，其驅動力在于直面社會急速變遷對警務工作所帶來的挑戰(zhàn)。在我國，隨著社會治理體系的變革、犯罪形勢的變化，情報導向警務的社會基礎、外部環(huán)境已悄然發(fā)生改變，但一些公安機關的情報導向警務卻呈現出定位不明、供給失衡、存在路徑依賴等諸多戰(zhàn)略規(guī)劃問題。

1.戰(zhàn)略需求定位不明

情報導向警務在本質上屬于主動性反應機制，有賴于明晰的戰(zhàn)略需求引領機制建構。換言之，情報導向警務只有聚焦風險挑戰(zhàn)和社會趨勢等戰(zhàn)略需求，才能更好地分配調度資源，確保積極干預的最佳機會和成效。當前，我國犯罪形勢發(fā)生了結構性變化，以八類案件為代表的嚴重暴力犯罪案件不斷降低，而網絡犯罪、行政犯等不斷躍升，這使得公安機關的犯罪抗制策略必須進行戰(zhàn)略上的更新。非接觸性犯罪發(fā)生在虛擬空間，它給犯罪者提供靈活的時間與潛在受害者接觸，受真實時空環(huán)境的約束作用較小［16］。這使得過往信息化偵查所具有的對真實空間的捕捉能力大打折扣，如何在信息異動點不清晰、不規(guī)律的情況下開發(fā)網絡犯罪抗制的情報需求成為實踐的難點。盡管在多年探索中形成了一些抗制網絡犯罪的成功經驗，諸如詐騙識別與人工干預機制、斷卡行動等，但這些措施更多的是依賴平臺技術自律與刑法義務的擴大，公安機關自身的情報導向機制卻并沒有發(fā)揮顯著作用。就行政犯而言，其追訴難點并不在于查明人，而在于證明事，尤其是行政違法的前置性［17］造就了獨有的行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的難題，而這并不是過往信息化偵查的優(yōu)勢所在。與此同時，我國社會治理體系亦發(fā)生了根本性變化。近年來隨著政府與市場關系的深刻調整和不斷重塑，社會的利益表達與分配機制更趨完善，長期以來緊繃的社會維穩(wěn)壓力得到大幅度紓解，在應對維穩(wěn)需求方面，情報導向警務的驅動力在相應減弱，其他新的社會治理需求和治理改革卻在興起，比如新時代國家安全治理體系和治理能力建設、全面深化政法改革等，情報導向警務如何回應這些治理需求和改革要求，卻往往沒有戰(zhàn)略上的考量，戰(zhàn)略規(guī)劃滯后。

2.情報供給結構不平衡

情報導向警務在功能上應當多元化，以便滿足不同層次、不同領域的警務活動。但是，情報導向警務目前卻呈現出了重打擊與偵查、輕預防與治理的傾向。比如，在實施情報導向警務時，公安機關往往以信息化偵查、智慧偵查為主要情報開發(fā)方向，忽視其作為頂層規(guī)劃的戰(zhàn)略性、宏觀性，在犯罪預防、治安綜合治理以及警民關系構建上，情報導向警務并沒有體現出其應有的有效性和高效性。借助于公安大數據平臺，憑著“足不出戶”的辦案優(yōu)勢，許多基層公安派出所不再注重原有的社區(qū)關系維護，轉而將社區(qū)看成了數據的來源和預防犯罪的數據渠道，社區(qū)警務旨在維護警民關系、獲得社區(qū)本地情況的工作機制被數據收集行為所替代，漸呈萎縮趨勢。事實上，盡管情報導向警務誕生之初就與社區(qū)警務在目標取向與核心內容上存在差異［18］，但二者并不存在根本上的不兼容，社區(qū)警務本身就是基層治理體系的重要組成部分，其貢獻的治理內容并非完全能為公安大數據平臺的結構化數據所囊括，在涉及信訪、維穩(wěn)、民事糾紛調處時，社區(qū)警務的潛在效果要遠遠大于“冰冷”的數據功能。在這些治理問題仍將持續(xù)存在的現實條件下，不應當將情報導向警務與社區(qū)警務對立起來，不應當只從打擊層面去理解情報導向的長遠價值。實際上，情報導向警務的初始概念雖源自刑事司法領域，但并非只有那些能被結構化的數據才是情報或是情報的基礎，那些具有治理價值的、非結構化的數據同樣可以成為情報產品。通過情報信息來支撐和發(fā)展社區(qū)警務亦是一種融合方式。而目前我國情報導向警務在此方面存在著嚴重“偏科”。如果情報只服務于違法犯罪打擊活動，則實際上拉低了情報導向警務的戰(zhàn)略品質。

3.情報導向機制存在路徑依賴

情報導向警務以信息和數據為基礎，借助于社會信息化浪潮，能夠更加有效地預判和明晰犯罪趨勢、模式，預防和打擊犯罪活動，科學調整警方資源部署。與以往的警務模式相比，情報導向警務更像是一場創(chuàng)新革命和啟迪，且具有統(tǒng)一性和管理廣度，在預防、減少和控制犯罪與混亂方面的良好表現，使情報導向警務迅速得到了各國警界特別是決策者的認同。因此，作為一種被認為是過去數十年里警務領域最重要的創(chuàng)新和發(fā)展的警務模式，情報導向警務在進行政策擴散時有著強烈的內生驅動力。這種先天的驅動力體現為對違法犯罪打擊的指標化考核，建構在諸如發(fā)案率、破案率、起訴率等制約和影響警察執(zhí)法策略的重要因素之上，其本質是公共組織對績效考核的敏感性。建構在績效考核之上的政府行為不僅提升了科層理性，也便于上級政府在“委托—代理”關系中對下級政府的行為進行監(jiān)督。由于初始階段的情報導向警務可以將情報與有關考核指標直接關聯起來，基層公安機關作為政策受眾自然會推動情報導向警務的落實，導向機制自然也是以情報與上述指標的正向關系為核心。但隨著犯罪形勢發(fā)生結構性變化，情報導向的這一正向關聯機制正在走弱，而新的關聯機制又沒有完全建立起來，這使得情報導向警務出現了驅動力瓶頸。值得注意的是，在公安機關持續(xù)向智慧警務投入資源的背景下，為了能體現情報導向的政策價值，原有的以指標為核心的導向機制仍然可能會不斷深化，這種維持指標考核的驅動力在給情報導向警務戰(zhàn)略帶來新的發(fā)展機遇的同時，也會在某種程度上進一步加劇情報供給結構的不平衡，并為一些基層選擇性執(zhí)法以及盲目開展專項行動等現象提供土壤。這種路徑依賴如果持續(xù)存在并不斷深化，必然會帶來“報酬遞減”的效果，產生更多負面效應。

三、強化情報導向警務戰(zhàn)略實施的過程性控制的路徑

（一）樹立情報導向警務的戰(zhàn)略觀

相較于戰(zhàn)術層面，情報導向警務在機構建制、質量控制以及情報規(guī)劃等戰(zhàn)略層面有著更為豐富的內容，且會隨著技術精進、環(huán)境形塑以及警事治理體系的變化，在戰(zhàn)略內容與戰(zhàn)略重點方面進一步拓展。因此，理解并樹立情報導向警務的戰(zhàn)略觀對于決策層面而言尤為重要。一方面，情報導向警務戰(zhàn)略是一個系統(tǒng)工程，由戰(zhàn)略制定、戰(zhàn)略實施和實施評估等三個部分組成，三者之間相互聯系、相互促進又相互制約。其中，戰(zhàn)略制定包括戰(zhàn)略目標、實施方案、實施原則和實施保障等，實施評估包括評估、評估反饋和戰(zhàn)略修正三個環(huán)節(jié)。設計科學、合理的公安機關情報警務戰(zhàn)略在實施中應表現為三個“正相關”，即：與中央政法工作的政策和戰(zhàn)略對戰(zhàn)略實施的支持呈正相關，與所在地方政府對戰(zhàn)略實施的支持呈正相關，與公安機關內部架構、環(huán)境對戰(zhàn)略實施的支持呈正相關。另一方面，情報導向警務戰(zhàn)略需要持續(xù)開發(fā)、不斷進化，超越基本規(guī)劃和優(yōu)先級設置的常規(guī)流程，為包括執(zhí)行能力評估、基于現實風險評估的選項以及開發(fā)可行且靈活的循環(huán)績效管理系統(tǒng)等做大量的準備工作［19］，這有助于解決不利于情報導向警務戰(zhàn)略實施的各種問題，如自上而下的管理風格不一致、戰(zhàn)略意圖不明確、互相沖突的優(yōu)先事項、效率低下的管理團隊、較差的垂直溝通、跨部門或職能的協(xié)調能力不足、領導技能發(fā)展不足等，從而建立和維護對情報導向警務的正確認知，促進學習，推動實踐。此外，樹立情報導向警務的戰(zhàn)略觀還有助于形成戰(zhàn)略實施中的問題意識，即將戰(zhàn)略問題轉化成不同層次、不同維度的管理問題，落實到戰(zhàn)略實施的過程中，確保過程性控制有的放矢，助推情報導向警務戰(zhàn)略的可持續(xù)發(fā)展。

（二）優(yōu)化完善基于情報導向的內部權責分配

戰(zhàn)略實施的成效與內部組織機構的權責分配息息相關。情報導向警務戰(zhàn)略的實施，需要處理好兩種至為重要的權責關系。一是情報機構與案件辦理機構的關系。情報導向警務必然會產生以情報產品生產為中心的組織機構，這與傳統(tǒng)的以案件辦理為中心的警種配置和機構組織有一定的不匹配性。在情報導向警務的總體政策目標下，情報中心絕不應當被視為是執(zhí)法輔助機構。盡管賦予情報中心案件管轄權的設想在當下顯得較為激進，但探索賦予其情報指令權以及對指令執(zhí)行的監(jiān)督權則是相對合理且必要的。情報中心的指令權力體系意在帶動具體辦案部門圍繞情報產品展開工作，從而提升情報的傳播能力和傳播影響力［20］。二是專責情報人員與案件辦理機構的關系。由于情報的產出通常涉及多個部門的業(yè)務流轉，數據收集、數據分析人員又往往不在一個部門，為了避免出現權責失衡或者人員、部門缺位、越位等情形，專職情報人員不應當只配置在情報中心機構中，辦案部門以及與情報環(huán)節(jié)關聯的其他內部機構都應當設有專職或者兼職情報人員，由情報中心負責考核和管理。這種做法的好處是，既可以搭建橋梁紐帶、強化溝通協(xié)調，又可以在情報產生運轉的全流程中實現責任到人到崗。

（三）強化情報質量認知與管控

情報導向警務的控制重點是情報質量，對情報質量的管控關系到情報導向警務能否形成良性的自循環(huán)機制，從而為戰(zhàn)略實施和后續(xù)情報規(guī)劃提供基礎保障。強化公安機關的情報質量管控，需要優(yōu)先重視兩個維度：一是修正情報質量的認知評價偏差。這首先需要擺脫純粹的技術性思維，即情報等同于技術裝備的觀念，將情報質量的評價與情報導向警務的要素、情報導向警務戰(zhàn)略實施的目標（高階/低階目標，長遠/階段目標，抽象/具化目標）等相關聯。比如，智慧偵查強調早期干預和主動核實，這就需要警務系統(tǒng)就情報能在多大程度上引領偵查工作的主動性進行評價，由于主動偵查本身包含了試錯風險，因而情報質量的評價就不能僅僅落位在案件的立案轉化率上，需要從戰(zhàn)略層面審視情報對偵查啟動的激發(fā)能力、情報對偵查資源部署的決定性作用，甚至是對案件決策者的影響程度［21］。而這些評價指標并不只適用某個特定案件，它反映了情報導向機制的強弱，也搭建了情報質量與警務戰(zhàn)略之間的橋梁。二是建立跨部門、跨系統(tǒng)的會商評價制度。隨著大數據、云計算、人工智能技術日趨邁向深度融合，情報產品也日益面臨著深陷技術“黑箱”的風險，無論是情報如何產出還是情報如何正確使用，都在相當程度上超出了管理者的個人經驗和知識框架。情報導向警務是一個系統(tǒng)的情報運轉過程，包括收集、分析、儲存、傳達等環(huán)節(jié)，任何一環(huán)出現問題都有可能導致情報質量下降、情報運轉中斷。因此，建立跨部門、跨系統(tǒng)的會商評價制度，對于加強情報質量管控極為重要。這有助于超越系統(tǒng)、部門或環(huán)節(jié)的局限，以多邊能力、多元視角來發(fā)現情報運轉中存在的薄弱環(huán)節(jié)和易錯風險。在實踐中，公安機關可以探索將較為成熟的情報工作例會等形式拓展為情報質量評價的會商制度，由原有的偶發(fā)性的、事后的、非制度化的情報糾錯過程升級為周期性的、事前部署的、制度化的情報質量控制過程。而當情報內容涉及維穩(wěn)、反恐以及個人信息保護等跨系統(tǒng)事項時，則可以由相應機關牽頭構建跨系統(tǒng)的會商制度，在訂立各參與主體信息權限與參與程序的基礎上，共同擬定情報質量的評價標準和反饋方法。

（四）推進情報供需端改革

情報導向警務的高質量實施，與情報需求和供給的匹配性強相關、正相關。深入推進情報導向警務戰(zhàn)略，必須高度重視情報需求端、供給端的改革。就需求端而言，需要拓展情報導向警務的戰(zhàn)略定位。一是根據犯罪形勢變化調整情報導向警務的規(guī)劃重點。在犯罪類型發(fā)生結構性變化的情況下，情報導向警務最初的“管控人而不是案件”的思想需要進行相應更迭。網絡犯罪抗制場域中的情報早已實現了網絡平臺、社區(qū)、警方的數據融合交互，基于犯罪預防目的的情報分析不再只是警方的職責，跨系統(tǒng)的社會大情報犯罪治理體系正在形成，公安機關如何組織、引導、保障這種新型情報平臺的建設已成為情報導向警務的新需求。而法定犯的數量增長則意味著犯罪圈的擴大化，呼應輕罪新罪治理的新要求，也給情報導向警務帶來了在訴訟協(xié)作機制和大數據司法上挖掘新需求的任務。二是拓展情報使用的場景體系，豐富情報導向警務的內涵。情報導向警務不能局限在“警察—犯罪”的單一應用環(huán)境。隨著情報內容和情報分析方式的多樣化，情報導向警務在合法基礎范圍內可以實現情報應用場景的多元化。例如，在民事糾紛解決中，通過數據摸底和風險評估機制，可以提示相應調處主體防范矛盾升級和向刑案轉化［22］；在正當程序范圍內可以向法院的執(zhí)行活動提供情報，利用公安機關強大的情報能力助推警法合作下的智慧執(zhí)行體系；情報導向警務還可以嘗試“情報向內”，如通過執(zhí)法大數據的分析，得出警察即時裁量權行使的一般性標準及其對應場景（例如警察武力使用的經驗法則）并提示執(zhí)法風險，通過預算審計大數據測量具體警種的執(zhí)法效能，辨析可能存在的廉政風險與政策性障礙。

為了更有效地匹配情報導向警務需求端，供給端亦需要進行改革，一方面，要摒棄過去監(jiān)控技術爆發(fā)時代形成的情報即監(jiān)控思維，從情報體系本身的多元結構來豐富情報產出方式。如就犯罪抗制而言，關于犯罪情報的分析至少就有九種類型［23］，如何通過犯罪情報分析的多元化內容來豐富公安機關犯罪抗制的策略體系,是今后需要進行情報規(guī)劃的重要方向。另一方面，要完善情報產出機制，增加情報導向機制的內生驅動力。公安機關活動并不限于各種可量化的執(zhí)法指標，在諸如犯罪預防、治安綜合治理、多元化糾紛調處等非辦案型場景下亦存在情報運用的需求，因此情報產出機制不應只圍繞辦案警種展開。鑒于非辦案型場景下公安機關活動具有更強的政治社會化色彩，在情報問題界定、情報分析方法、情報表達形式等方面不可能完全以犯罪情報作為參照系，“情報中心”應在技術指導和協(xié)調監(jiān)督的同時，通過適當放權授權，鼓勵有關警務部門自主進行情報開發(fā)和運用，進而形成以供給創(chuàng)新促進需求轉型的良好情報運轉生態(tài)。