姬艷濤

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

一、問(wèn)題提出與研究思路

近年，隨著工作重心不斷下移，派出所基礎(chǔ)性先導(dǎo)性地位越來(lái)越突出，如何統(tǒng)籌警種部門資源和力量為派出所提供更有力的支援保障，已成為當(dāng)前深化公安改革的重要內(nèi)容。2019 年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代公安工作的意見(jiàn)》指出，要進(jìn)一步推進(jìn)重心下移、關(guān)口前移，支持保障派出所更好地履行職責(zé)任務(wù)。2022 年《公安部關(guān)于建立健全警種部門支援派出所機(jī)制的意見(jiàn)》進(jìn)一步提出，建立健全符合基層一線實(shí)戰(zhàn)要求、與派出所警務(wù)模式有效銜接的警務(wù)運(yùn)行和值班備勤制度，形成上級(jí)支援下級(jí)、后方支援前臺(tái)、警種支援屬地的工作模式。據(jù)此，各級(jí)公安機(jī)關(guān)在大抓基層、大抓基礎(chǔ)的改革導(dǎo)向下，因地制宜地積極探索全警種支援派出所的地方性經(jīng)驗(yàn)并取得了一定成效。總的來(lái)說(shuō)，綜觀各地全警種支援派出所的改革實(shí)踐，雖然外在表現(xiàn)形式各有不同，但本質(zhì)上都秉持了體制不變、機(jī)制先行的創(chuàng)新路徑，即強(qiáng)調(diào)在原有制度架構(gòu)下通過(guò)警務(wù)流程的再造推動(dòng)合眾為一支援效果的實(shí)現(xiàn)。追本溯源，實(shí)現(xiàn)對(duì)全警種支援派出所機(jī)制的理論解構(gòu)，離不開(kāi)對(duì)警務(wù)流程再造的本體論、過(guò)程論和方法論的全面理解。也就是說(shuō)，全警種支援派出所的改革推進(jìn)，在本體論上會(huì)涉及哪些警務(wù)流程的類型、在過(guò)程論上如何讓隱匿于支援管理中的各種隱性流程實(shí)現(xiàn)顯性化、在方法論上如何在綜合應(yīng)用流程管理技術(shù)基礎(chǔ)上推動(dòng)支援流程的固化、優(yōu)化與強(qiáng)化。對(duì)上述問(wèn)題的回答，構(gòu)成了探索與闡釋全警種支援派出所建構(gòu)機(jī)理的核心關(guān)鍵。

現(xiàn)代警察制度是以分工和專業(yè)化為理論指導(dǎo)、以層級(jí)節(jié)制的金字塔組織結(jié)構(gòu)和部門化管理方式為主要特征的組織管理模式。這種以職能為中心設(shè)置警種部門和權(quán)責(zé)劃分的組織結(jié)構(gòu)，具有效率高、便于控制和指揮等優(yōu)點(diǎn)，但也容易使一個(gè)完整的流程被人為割裂開(kāi)來(lái)并導(dǎo)致機(jī)構(gòu)裂化、管理分割等弊端。作為多部門協(xié)同的一項(xiàng)機(jī)制創(chuàng)新，全警種支援派出所的高效開(kāi)展離不開(kāi)警務(wù)工作流程的有效銜接，然而職能型組織模式導(dǎo)致的部門壁壘、流程破碎與組織僵化，使得支援不到位、受援效果不明顯的問(wèn)題日益凸顯。對(duì)此，各地警務(wù)改革開(kāi)始引入警務(wù)流程再造的理念，嘗試通過(guò)警務(wù)工作安排原則的改變，推動(dòng)公安組織結(jié)構(gòu)由職能型轉(zhuǎn)變?yōu)榱鞒绦停?］。所謂警務(wù)流程再造，是指通過(guò)警務(wù)工作流程的全面重組并按照流程導(dǎo)向進(jìn)行組織架構(gòu)的設(shè)計(jì)與調(diào)整，以此推動(dòng)串聯(lián)性、程式化、文件式工作方式向并聯(lián)性、柔性化、平臺(tái)式工作方式的轉(zhuǎn)變。在全警種支援派出所機(jī)制的建構(gòu)中，警務(wù)流程再造是流程再造一般規(guī)律與警務(wù)工作的結(jié)合，是對(duì)派出所支援工作的步驟、程序和方法的全面改造優(yōu)化，同時(shí)其在構(gòu)成上可以分為管理流程、業(yè)務(wù)流程和輔助流程三個(gè)方面。

具體而言，業(yè)務(wù)流程類似于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)流程，是指對(duì)外直接參與公共服務(wù)供給的相關(guān)流程，如派出所的接處警、案件辦理、糾紛調(diào)解、公安政務(wù)服務(wù)等工作流程；業(yè)務(wù)流程再造，就是要改職能導(dǎo)向?yàn)樾枨髮?dǎo)向，以派出所的對(duì)外執(zhí)法服務(wù)為具體支援場(chǎng)景，在充分了解公眾需求基礎(chǔ)上，通過(guò)流程的清理、簡(jiǎn)化與整合，形成端到端的一體化閉環(huán)性業(yè)務(wù)支援體系。管理流程是指公安機(jī)關(guān)實(shí)施開(kāi)展內(nèi)部管理活動(dòng)的相關(guān)流程，其不直接涉及對(duì)外公共服務(wù)的提供，而是通過(guò)內(nèi)部的整體協(xié)同控制以保障業(yè)務(wù)流程的高效運(yùn)行；管理流程再造，旨在打破以任務(wù)分工與計(jì)劃控制為特征的部門分割管理模式，強(qiáng)調(diào)通過(guò)串聯(lián)流程結(jié)構(gòu)向并聯(lián)流程結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，推動(dòng)平臺(tái)嵌入下的歸口性統(tǒng)一管理與公安機(jī)關(guān)內(nèi)部“最多跑一次”改革。輔助流程是指位于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部且服務(wù)于業(yè)務(wù)流程和管理流程的其他政務(wù)流程，其主要包括警務(wù)保障流程、警務(wù)監(jiān)督流程和隊(duì)伍管理流程等，輔助流程與管理流程一樣并不直接參與對(duì)外執(zhí)法服務(wù)，而是通過(guò)為一線單位創(chuàng)造良好服務(wù)平臺(tái)和保障服務(wù)，間接實(shí)現(xiàn)流程增值；輔助流程再造，強(qiáng)調(diào)數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)下紙質(zhì)化信息傳遞向電子化信息流轉(zhuǎn)方式的轉(zhuǎn)變，人工性監(jiān)督考核向智能化風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控的轉(zhuǎn)型以及在場(chǎng)性協(xié)同辦公向虛擬化在線辦公方式的創(chuàng)新。

如果將全警種支援派出所比作一根“水管”，那么業(yè)務(wù)流程、管理流程和輔助流程這三種流程則是提升管子水流量的三種方法：其中，業(yè)務(wù)流程好比擴(kuò)大水管直徑以讓水管流出更多的水，管理流程好比在水管關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)安裝水閥以控制水的流速，輔助流程則扮演管道清理角色以避免中途漏水，業(yè)務(wù)流程、管理流程和輔助流程三者相互銜接、相輔相成，在耦合共構(gòu)中保障全警種支援派出所的高效開(kāi)展。據(jù)此，本文以警務(wù)流程再造為理論主線，通過(guò)管理流程再造下的歸口支援、業(yè)務(wù)流程再造下的場(chǎng)景支援以及輔助流程再造下的保障支援，由內(nèi)而外、由表及里地探索全警種支援派出所的生成機(jī)理與運(yùn)行邏輯。同時(shí)，為了增強(qiáng)警務(wù)流程再造的理論指引性與實(shí)踐應(yīng)用性，本文引入了Z 市公安局全警種支援派出所機(jī)制的個(gè)案經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)闡釋與輔助說(shuō)明。

二、從串聯(lián)結(jié)構(gòu)到并聯(lián)結(jié)構(gòu)：管理流程再造下的歸口支援

在公安基層基礎(chǔ)工作中，派出所與各警種部門在科層制組織架構(gòu)下實(shí)質(zhì)上形成了一種串聯(lián)式管理模式。雖然該模式有利于對(duì)層級(jí)節(jié)點(diǎn)活動(dòng)和信息的控制，但金字塔式層級(jí)結(jié)構(gòu)同時(shí)也導(dǎo)致了自上而下的指令多頭發(fā)、任務(wù)重復(fù)下以及自下而上的部門多頭跑、信息重復(fù)填等難題。追本溯源，基層公安之所以出現(xiàn)上面千條線、下面一根針的問(wèn)題，很大程度上在于串聯(lián)式管理流程中接觸點(diǎn)多、路徑長(zhǎng)的組織結(jié)構(gòu)缺陷。對(duì)此，在全警種支援派出所模式的探索中，Z 市公安局基于基礎(chǔ)管控中心的平臺(tái)嵌入，在 指令一個(gè)口子進(jìn)、反饋一個(gè)口子出的并聯(lián)模式改造中，推動(dòng)任務(wù)指令的歸口管理、涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)的歸口研判、要素管控的歸口支援以及基礎(chǔ)工作的歸口評(píng)價(jià)?？偟膩?lái)說(shuō)，通過(guò)串聯(lián)流程結(jié)構(gòu)向并聯(lián)流程結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，壓縮審批層級(jí)、簡(jiǎn)化中間環(huán)節(jié)、縮短支援鏈條，進(jìn)而在平臺(tái)化的服務(wù)型機(jī)關(guān)構(gòu)建中全面提升支援工作效果。

（一）歸口平臺(tái)：基礎(chǔ)管控中心的創(chuàng)設(shè)

面對(duì)外部環(huán)境的快速變化，新業(yè)務(wù)警種在分工出效率的原則下不斷涌現(xiàn)并陸續(xù)進(jìn)入以層級(jí)節(jié)點(diǎn)控制為特征的科層體制。在這種組織架構(gòu)中，新舊各警種部門分別與派出所在各自“線條”范疇中進(jìn)行上下層級(jí)間的業(yè)務(wù)往來(lái)，此種縱向節(jié)點(diǎn)控制突出但橫向聯(lián)動(dòng)協(xié)同不足的運(yùn)行特征，使其自然而然地形成了一種串聯(lián)式的管理流程模式。接觸點(diǎn)分散的流程設(shè)計(jì)，雖然有利于縱向職能部門的內(nèi)部集權(quán)控制，但同時(shí)也使得派出所往往需要就一個(gè)工作事項(xiàng)串聯(lián)跑多個(gè)警種部門。也就是說(shuō)，過(guò)多的接觸點(diǎn)是流程冗長(zhǎng)、條件煩瑣、任務(wù)重復(fù)、效率低下、協(xié)調(diào)成本高的癥結(jié)所在。

“如果說(shuō)串聯(lián)結(jié)構(gòu)有助于層級(jí)節(jié)點(diǎn)的調(diào)度控制，那么并聯(lián)結(jié)構(gòu)則有利于流程節(jié)點(diǎn)活動(dòng)的聯(lián)動(dòng)協(xié)同與高效銜接。”［2］事實(shí)上，政府內(nèi)部“最多跑一次”改革，本質(zhì)上是一種并聯(lián)式管理流程的優(yōu)化再造，即以接觸點(diǎn)最少、路徑最短為原則，將部門內(nèi)部相關(guān)工作歸并整合交由一個(gè)部門來(lái)完成，形成只進(jìn)一扇門、事項(xiàng)全辦結(jié)的整體性治理格局。因而，如何通過(guò)“單一接觸點(diǎn)”的設(shè)置牽引串聯(lián)結(jié)構(gòu)向并聯(lián)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，成為全警種支援派出所內(nèi)部流程優(yōu)化的關(guān)鍵前提。有鑒于此，Z 市通過(guò)平臺(tái)嵌入的方式，創(chuàng)設(shè)了統(tǒng)籌公安基層基礎(chǔ)工作的組織機(jī)構(gòu)——基礎(chǔ)管控中心（或稱強(qiáng)所辦）。在具體的組織設(shè)計(jì)中，依照一個(gè)中心抓統(tǒng)籌的指導(dǎo)思想，在黨建統(tǒng)領(lǐng)、機(jī)構(gòu)虛擬、實(shí)體運(yùn)作的構(gòu)建原則上，通過(guò)對(duì)治安管理中心、政保支隊(duì)、經(jīng)偵支隊(duì)、巡特警支隊(duì)、禁毒支隊(duì)等警種部門的整合，按照人隨事走的要求推動(dòng)形成人員、資源、權(quán)限的“三個(gè)集聚”，既保障派出所發(fā)起的合理支援請(qǐng)求得到積極回應(yīng)，也全面協(xié)調(diào)推動(dòng)警種部門及時(shí)主動(dòng)向派出所提供所需支援。同時(shí)，注重整體智治、減負(fù)增效的數(shù)字賦能，即通過(guò)基礎(chǔ)管控平臺(tái)駕駛艙的創(chuàng)新應(yīng)用，推動(dòng)公安基礎(chǔ)工作的“一網(wǎng)統(tǒng)管”、任務(wù)指令的“一鍵智達(dá)”、勤務(wù)執(zhí)行的“一貫到底”、評(píng)估考核的“一屏展示”深入開(kāi)展。

總的來(lái)說(shuō)，在制度設(shè)計(jì)類型上，基礎(chǔ)管控中心既不同于非制度化的項(xiàng)目治理，也有異于組織化的職能設(shè)置，而是屬于具有牽頭功能的平臺(tái)類型。在傳統(tǒng)串聯(lián)式管理流程中，由于較多的接觸點(diǎn)而造成了部門間的協(xié)調(diào)不力，為此不得不通過(guò)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、部門牽頭制、聯(lián)席會(huì)議制等臨時(shí)性機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)派出所需要的支援事項(xiàng)。這種特事特辦的方式雖然在一定程度上緩解了部門隙縫問(wèn)題，但是在面對(duì)大規(guī)模流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)和數(shù)量龐雜的基層事務(wù)時(shí)則顯得可持續(xù)性不足［3］。相反，基礎(chǔ)管控中心的平臺(tái)化設(shè)計(jì)，既有組織機(jī)構(gòu)的委托授權(quán)，又被賦予機(jī)制設(shè)計(jì)的靈活性，進(jìn)而在并聯(lián)結(jié)構(gòu)的流程再造中為彌補(bǔ)治理縫隙、突破組織間壁壘以及形成無(wú)條件、有時(shí)限的警種支援提供了更加穩(wěn)定可靠的組織基礎(chǔ)。需要指出的是，基礎(chǔ)管控中心和情指中心雖然都承擔(dān)著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的指揮中樞作用，但是兩者的側(cè)重點(diǎn)各有不同，即情指中心負(fù)責(zé)日常警情與應(yīng)急處置工作支援的組織實(shí)施，基礎(chǔ)管控中心則負(fù)責(zé)基礎(chǔ)管控工作支援的協(xié)調(diào)組織。也就是說(shuō)，在全警種支援派出所的管理流程再造中，正是以基礎(chǔ)管控中心為支點(diǎn)，把“最多跑一次”改革延伸到了公安機(jī)關(guān)內(nèi)部行政管理改革中，通過(guò)支援請(qǐng)求事項(xiàng)快辦、優(yōu)辦、簡(jiǎn)辦機(jī)制的建立健全，最大限度簡(jiǎn)化流程、壓縮時(shí)間，真正實(shí)現(xiàn)派出所支援請(qǐng)求的一次辦、網(wǎng)上辦、指尖辦、隨時(shí)辦。

（二）歸口支援：并聯(lián)式管理流程的建構(gòu)

并聯(lián)式管理流程的建構(gòu)，是指在一個(gè)中心抓統(tǒng)籌、一個(gè)口子管到底、一張清單明權(quán)責(zé)、一個(gè)平臺(tái)出評(píng)價(jià)的原則下，由基礎(chǔ)管控中心對(duì)公安基層基礎(chǔ)和維穩(wěn)防控工作實(shí)施任務(wù)指令的歸口管理、涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)的歸口研判、要素管控的歸口支援、基礎(chǔ)工作的歸口評(píng)價(jià)。也就是說(shuō)，基礎(chǔ)管控中心通過(guò)統(tǒng)一的扎口管理，匯總警種部門工作任務(wù)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)警種資源力量，并在平臺(tái)集成、渠道疏通、鏈條壓縮基礎(chǔ)上，形成請(qǐng)求、響應(yīng)、支援、反饋的全流程閉環(huán)運(yùn)行支援模式。

1.指令任務(wù)的歸口管理

在串聯(lián)式管理流程下，各警種通常直接向派出所分派任務(wù)、下達(dá)指令，這不僅導(dǎo)致社區(qū)警務(wù)工作的多頭管、重復(fù)管、管不全等問(wèn)題，而且在警種職能“條線”的縱向?qū)訉蛹哟a中還讓派出所疲于應(yīng)付、壓力重重?；A(chǔ)管控中心的設(shè)立，則通過(guò)指令任務(wù)的統(tǒng)一歸口管理，改變了令出多頭的指揮管理模式，實(shí)現(xiàn)了任務(wù)“一個(gè)口子進(jìn)”、反饋“一口子出”，確保全警種支援派出所的流程精簡(jiǎn)、鏈條最短。在具體運(yùn)行中，基礎(chǔ)管控中心實(shí)施警種聯(lián)絡(luò)員制度，各警種需下達(dá)的指令任務(wù)統(tǒng)一通過(guò)聯(lián)絡(luò)員流轉(zhuǎn)至中心，由中心審核、過(guò)濾、歸并后以指令形式統(tǒng)一下發(fā)至各派出所的綜合指揮室。同時(shí)依照指令閉合流轉(zhuǎn)原則，對(duì)于每一起任務(wù)的發(fā)起，基礎(chǔ)管控中心都要會(huì)同業(yè)務(wù)警種對(duì)工作完成情況予以評(píng)估，切實(shí)做好落地跟進(jìn)、質(zhì)態(tài)反饋等工作

2.要素管控的歸口支援

基礎(chǔ)管控中心負(fù)責(zé)治安要素管控的歸口支援，即按照一張清單明權(quán)責(zé)的要求，圍繞重點(diǎn)人、事、物、組織等，制定工作清單，責(zé)任化、清單化推進(jìn)各項(xiàng)基層基礎(chǔ)工作。同時(shí)，針對(duì)治安要素管控中警種職能交叉、多頭管理問(wèn)題，如旅館業(yè)管理涉及治安、禁毒、出入境等多個(gè)警種職能，而其不同的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)在很大程度上導(dǎo)致了執(zhí)法實(shí)踐的混亂。對(duì)此，基礎(chǔ)管控中心通過(guò)縣級(jí)公安機(jī)關(guān)社區(qū)警務(wù)工作準(zhǔn)入機(jī)制的落實(shí)，社區(qū)民警職責(zé)的歸并整合以及周期性、即時(shí)性報(bào)表的過(guò)濾合關(guān)，制定形成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、規(guī)范明確的《社區(qū)警務(wù)工作規(guī)范》操作手冊(cè)，解決好干什么、怎么干、干到什么標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，全面促進(jìn)工作高效有序地開(kāi)展。

3.涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)的歸口研判

為更加高效開(kāi)展涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)、治安盲區(qū)以及犯罪熱點(diǎn)的動(dòng)態(tài)檢測(cè)、分析研判、跟進(jìn)支撐、落地穩(wěn)控，并聯(lián)式管理模式主張以基礎(chǔ)管控中心為支點(diǎn)，推動(dòng)公安基層工作的歸口研判、統(tǒng)一智控、精準(zhǔn)防范。近年，情報(bào)主導(dǎo)的警務(wù)戰(zhàn)略雖然有了長(zhǎng)足發(fā)展，但是由于公安情報(bào)流程與派出所業(yè)務(wù)未能有效銜接，以及公安情報(bào)流程各環(huán)節(jié)之間普遍存在的交叉脫節(jié)現(xiàn)象，導(dǎo)致情報(bào)支援工作的針對(duì)性欠缺、鮮活性較差、預(yù)測(cè)性不足，特別是流程設(shè)計(jì)中各參與主體之間缺乏良性互動(dòng)，各自為戰(zhàn)、互為壁壘，普遍忽視了用戶的情報(bào)需求［4］。對(duì)此，Z 市公安局以基礎(chǔ)管控中心為平臺(tái)，對(duì)派出所情報(bào)需求開(kāi)展集中分析，并圍繞派出所這一“用戶”構(gòu)建情報(bào)服務(wù)流程。一方面，基礎(chǔ)管控中心利用扎口管理的組織優(yōu)勢(shì)，對(duì)派出所情報(bào)需求進(jìn)行整合、歸集與識(shí)別，準(zhǔn)確把握用戶需求以及動(dòng)態(tài)變化；另一方面，基礎(chǔ)管控中心在風(fēng)險(xiǎn)隱患?xì)w口研判中，積極推動(dòng)一體化公安情報(bào)流程的構(gòu)建，將基礎(chǔ)工作涉及的各類人、房、物、事、車等基礎(chǔ)要素進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，通過(guò)涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)管控、智安單元管控、行業(yè)物品管控等數(shù)據(jù)模型的智能分析，實(shí)時(shí)預(yù)警出警情高發(fā)在何處、異動(dòng)情況有哪些、涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)在哪里，實(shí)現(xiàn)從“預(yù)警出來(lái)都是風(fēng)險(xiǎn)”到“所有風(fēng)險(xiǎn)都能預(yù)警出來(lái)”的智慧迭代。同時(shí)，積極構(gòu)筑預(yù)警信息和情報(bào)產(chǎn)品的雙閉環(huán)流轉(zhuǎn)處置機(jī)制，對(duì)內(nèi)及時(shí)將平臺(tái)預(yù)警信息流轉(zhuǎn)至相關(guān)警種并落地派出所處置，對(duì)外及時(shí)推送非警務(wù)類風(fēng)險(xiǎn)隱患及人員異動(dòng)信息至“四個(gè)平臺(tái)”，在多部門的聯(lián)動(dòng)處置中確保發(fā)現(xiàn)在早、處置在小。

4.基礎(chǔ)工作的歸口評(píng)價(jià)

在串聯(lián)式管理流程中，警種部門條線并行的組織方式導(dǎo)致指標(biāo)層層下移、考核多頭開(kāi)展、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一，使得派出所工作的指導(dǎo)方向混亂、連續(xù)性較差。并聯(lián)式管理流程則強(qiáng)調(diào)一個(gè)平臺(tái)出評(píng)價(jià)的集成整合，即依托基礎(chǔ)管控中心的“楓橋指數(shù)”數(shù)字化評(píng)估平臺(tái)，對(duì)派出所基礎(chǔ)工作開(kāi)展智能檢查、一網(wǎng)考評(píng)。具體而言，“楓橋指數(shù)”是由6 個(gè)核心指數(shù)30 個(gè)二級(jí)指數(shù)110 個(gè)三級(jí)指數(shù)構(gòu)成的綜合績(jī)效評(píng)估體系，其不僅統(tǒng)一了公安基層基礎(chǔ)工作的考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)了社區(qū)民警履職的全覆蓋動(dòng)態(tài)考核，解決了基礎(chǔ)工作不見(jiàn)底、社區(qū)民警動(dòng)向難掌握、工作績(jī)效評(píng)價(jià)不全面等問(wèn)題，而且通過(guò)考核機(jī)制與獎(jiǎng)罰機(jī)制的直接掛鉤促進(jìn)了考評(píng)閉環(huán)流程的形塑。此外，為進(jìn)一步加強(qiáng)和改善警種支援效果，積極推動(dòng)派出所評(píng)議警種部門制度，按照“一事一議”與綜合評(píng)議相結(jié)合原則，由基礎(chǔ)管控中心組織派出所對(duì)警種部門支援工作作出評(píng)價(jià)，并納入市縣公安機(jī)關(guān)對(duì)警種部門的績(jī)效考核，以此倒逼警務(wù)支援效果的提升。

三、從職能中心到流程中心：業(yè)務(wù)流程再造下的場(chǎng)景支援

在傳統(tǒng)科層制組織架構(gòu)下，公安工作的業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)以職能中心為導(dǎo)向，更加側(cè)重于縱向?qū)蛹?jí)間的內(nèi)部集權(quán)控制，強(qiáng)調(diào)本部門分工基礎(chǔ)上的協(xié)作以及職能管理驅(qū)動(dòng)下個(gè)體績(jī)效的提升。正是深受職能管理模式的影響，警務(wù)工作流程往往從內(nèi)部管理控制而不是從業(yè)務(wù)需求的角度出發(fā)進(jìn)行流程規(guī)劃設(shè)計(jì)，這在很大程度上導(dǎo)致了跨警種部門之間的流程割裂、銜接不順，進(jìn)而嚴(yán)重影響全警種支援派出所的整體運(yùn)行效率。特別是在直面社會(huì)公眾的接處警、案件辦理、糾紛調(diào)解、公安政務(wù)服務(wù)等基層業(yè)務(wù)中，由于職能管理模式的結(jié)構(gòu)性缺陷導(dǎo)致了警種支援派出所的流程不清晰、運(yùn)行不通暢、責(zé)任不明確等問(wèn)題。流程管理模式則強(qiáng)調(diào)以流程導(dǎo)向取代職能導(dǎo)向，更多地從社會(huì)公眾需求角度而不是從內(nèi)部管理角度出發(fā)，對(duì)部門的管控更著眼于對(duì)流程的管控而不是對(duì)人的管控，并主張根據(jù)流程來(lái)重塑組織架構(gòu)從而進(jìn)一步推行流程化的科學(xué)管理［5］。據(jù)此，在全警種支援派出所的機(jī)制建構(gòu)中，如何推動(dòng)公安組織結(jié)構(gòu)由職能型向流程型的轉(zhuǎn)變，成為提升支援工作整體效率的核心關(guān)鍵。Z 市公安局以流程中心主義為指導(dǎo)，通過(guò)公安政務(wù)服務(wù)革新下的一體化“窗口援”、街（路）面勤務(wù)改革下的聯(lián)動(dòng)化“警情援”、執(zhí)法辦案中心創(chuàng)設(shè)下的一站式“案情援”、非警務(wù)警情分流聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新下的多元化“減負(fù)援”，推動(dòng)全警種支援派出所的業(yè)務(wù)流程優(yōu)化再造。

（一）一體化“窗口援”

政府流程再造的根本目的是便民、利民，即通過(guò)過(guò)程控制下的職能整合與組織重構(gòu)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)效能的提升。然而，在政務(wù)服務(wù)流程診斷中，環(huán)節(jié)繁雜、審批低效、體驗(yàn)欠佳等已成為影響公眾滿意的重要因素。以派出所為代表的基層窗口承擔(dān)著大量公安政務(wù)服務(wù)職能，近年來(lái)雖然在放管服改革和數(shù)字公安建設(shè)的推動(dòng)下，公共服務(wù)整體質(zhì)量有了顯著提升，但民意感知與工作訪評(píng)中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，社會(huì)公眾對(duì)滿意度的關(guān)注焦點(diǎn)已發(fā)生重大轉(zhuǎn)向，即不僅僅只關(guān)注公共服務(wù)的公平性和便捷性，而且對(duì)公共服務(wù)的即時(shí)性和個(gè)性化提出了更高要求。

無(wú)論是傳統(tǒng)人工窗口還是數(shù)字界面窗口，其高效便捷運(yùn)轉(zhuǎn)都離不開(kāi)后臺(tái)多警種部門的協(xié)同聯(lián)動(dòng)與有效組織，即政務(wù)服務(wù)窗口的改革創(chuàng)新在很大程度上源于業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化再造。近年，在公安政務(wù)服務(wù)網(wǎng)（絡(luò)）上辦、（手）指上辦要求的大力推動(dòng)下，審核、審批、制證、出件等后臺(tái)工作量徒增，而以警種職能分工為導(dǎo)向的“外循環(huán)”流程設(shè)計(jì)則更加劇了這一弊端，出現(xiàn)了事項(xiàng)辦理不夠便捷、群眾網(wǎng)辦體驗(yàn)不佳的兩難問(wèn)題。對(duì)此，應(yīng)以“一網(wǎng)通辦”改革試點(diǎn)為契機(jī)，積極促進(jìn)外循環(huán)模式向全程代理模式的流程再造，通過(guò)警種入駐、審批授權(quán)的方式，組建多警融合、整體智治、協(xié)同高效、服務(wù)至上的網(wǎng)辦中心，統(tǒng)籌開(kāi)展網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)工作的受理與辦理。同時(shí)，針對(duì)身份證掛失、戶口簿補(bǔ)領(lǐng)等高頻民生簡(jiǎn)單事項(xiàng)，通過(guò)網(wǎng)辦中心快辦區(qū)的資源整合，大力推行簡(jiǎn)單事項(xiàng)的智辦、秒辦，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)單事項(xiàng)咨詢、申請(qǐng)、受理、審核、審批、收費(fèi)、制證、出件等環(huán)節(jié)全流程在線辦理，做到即申請(qǐng)、即受理、即審批、即推送，10 分鐘內(nèi)流程辦結(jié)申請(qǐng)事項(xiàng)，全面提升社會(huì)公眾的網(wǎng)辦體驗(yàn)感。

總的來(lái)說(shuō)，一體化公安政務(wù)服務(wù)的“窗口”改革，以多警融合、整體智治網(wǎng)辦中心的構(gòu)建為依托，將“外循環(huán)”的前后順序改為“全程代理”的左右平行的運(yùn)行模式，把分割在多個(gè)警種部門的若干管理環(huán)節(jié)與業(yè)務(wù)流程進(jìn)行歸并整合，既減少了交接環(huán)節(jié)、作業(yè)步驟與溝通成本，也實(shí)現(xiàn)了警種部門之間的互動(dòng)協(xié)作與整體治理，而且還在網(wǎng)上辦為主、自助辦為輔、窗口辦兜底的多樣化窗口選擇中提升了公安政務(wù)服務(wù)的個(gè)性化水平。據(jù)此，在公安政務(wù)服務(wù)中，社會(huì)公眾不僅能夠通過(guò)只進(jìn)“一扇門”實(shí)現(xiàn) “一窗通辦”，而且還能夠在一體化的數(shù)字窗口界面中實(shí)現(xiàn)智能化的一網(wǎng)通辦與自動(dòng)化的一機(jī)通辦。

本質(zhì)而言，線上線下協(xié)同辦理和無(wú)縫隙對(duì)接的實(shí)現(xiàn)，都離不開(kāi)多警種后臺(tái)支援前臺(tái)的業(yè)務(wù)流程再造，或者說(shuō)，正是一體化“窗口援”的構(gòu)建，使得公安機(jī)關(guān)能夠以“整體政府”來(lái)滿足社會(huì)公眾的多樣化、便捷化、個(gè)性化需求。

（二）聯(lián)動(dòng)化“警情援”

接處警作為直面社會(huì)公眾的核心公安業(yè)務(wù)，對(duì)于提供社會(huì)救助、制止違法犯罪、調(diào)處矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)公眾權(quán)益具有重要作用。近年，科技革新下即時(shí)社會(huì)的到來(lái)以及社會(huì)運(yùn)行的持續(xù)加速化，對(duì)接處警的反應(yīng)速度和處置效率提出了更高的要求，它要求在現(xiàn)代警務(wù)模式建設(shè)中，注重通過(guò)技術(shù)和制度的雙輪驅(qū)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)110 接處警體系的創(chuàng)新改革：一方面，隨著移動(dòng)通信、警用無(wú)人機(jī)、PGIS 等實(shí)時(shí)技術(shù)的組織嵌入，使得警察獲得了與社會(huì)運(yùn)行和社會(huì)變化加速相同步的“加速度”；另一方面，以情指行一體化為核心的警務(wù)改革為接處警工作提供了信息、情報(bào)、技術(shù)等多方位支援。然而，上述改革雖然大幅提升了警察接處警的工作效率，但在面對(duì)城市化下社會(huì)的高度復(fù)雜性和大規(guī)模流動(dòng)性所造成的風(fēng)險(xiǎn)聚集和警情陡增時(shí)，110 接處警機(jī)制顯現(xiàn)出了整體性回應(yīng)不足的問(wèn)題。究其原因，110 接處警機(jī)制建設(shè)秉承了專業(yè)化警務(wù)模式的改革思路，側(cè)重于專業(yè)團(tuán)隊(duì)內(nèi)部的縱向?qū)蛹?jí)化控制與標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)，而忽視了警種部門之間、警察部門與政府部門之間以及警民之間的橫向聯(lián)動(dòng)。從職能中心主義到流程中心主義的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)以公眾為導(dǎo)向，注重通過(guò)整體性政府的構(gòu)建以提升回應(yīng)社會(huì)需求的總體能力。正是基于流程中心主義的建構(gòu)思路，應(yīng)努力通過(guò)“三警融合”的網(wǎng)格化接處警機(jī)制的創(chuàng)新、突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)處置機(jī)制的優(yōu)化以及警民協(xié)同的聯(lián)動(dòng)補(bǔ)位機(jī)制改革，形成多元力量有效協(xié)作的聯(lián)動(dòng)化“警情援”。

1.通過(guò)“三警融合”的警力整合，創(chuàng)新網(wǎng)格化接處警模式

在傳統(tǒng)110 接處警模式中，派出所作為直面社會(huì)公眾的“第一窗口”承擔(dān)了接處警的主要職責(zé)。然而，受警力資源的制約，這也造成了警情高峰期的應(yīng)對(duì)不足與反應(yīng)滯后。事實(shí)上，在街面勤務(wù)中，除派出所外，還有巡警、交警等力量的警力部署，但由于各管一段的職能分工與各自為戰(zhàn)的流程設(shè)計(jì)，交警只管交通，派出所只管治安，巡特警只負(fù)責(zé)巡邏，很大程度導(dǎo)致了各警種條線孤立，無(wú)法在接處警中形成合力。對(duì)此，應(yīng)通過(guò)網(wǎng)格化聯(lián)動(dòng)接處警改變傳統(tǒng)以派出所為唯一接處警主體的單線條運(yùn)行模式，即科學(xué)劃分市區(qū)網(wǎng)格，有效整合網(wǎng)格內(nèi)的巡特警、交警、治安崗?fù)?、?lián)勤警務(wù)站等力量，并在此基礎(chǔ)上實(shí)施以派出所為主體、交巡警為輔助的梯次遞補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)補(bǔ)位的彈性接處警工作機(jī)制。此外，為保障網(wǎng)格化接處警中派出所、交警、巡警的三警融合以及各工作環(huán)節(jié)的有效銜接，應(yīng)基于協(xié)同性和系統(tǒng)性原則實(shí)施系列配套改革措施，如為整合接處警中的巡特警力量，應(yīng)深入探索網(wǎng)格化巡處警勤務(wù)模式，即巡特警在屯警街面、動(dòng)中備勤過(guò)程中，依照有警接警、無(wú)警巡邏的原則，實(shí)施全天候動(dòng)態(tài)的一體化巡處，同時(shí)推行110 接處警的首接負(fù)責(zé)制，應(yīng)對(duì)警情現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)動(dòng)指揮混亂的問(wèn)題。網(wǎng)格化多警聯(lián)動(dòng)接處警，雖然打破了部門分割、警種壁壘，有效盤活了街面警力，但是現(xiàn)場(chǎng)處置中各警種配合銜接細(xì)則的缺失，往往導(dǎo)致警力集結(jié)后的處警沖突或責(zé)任推諉等問(wèn)題［6］。實(shí)施“首接負(fù)責(zé)制”，明確由第一時(shí)間到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)的民警承擔(dān)現(xiàn)場(chǎng)指揮責(zé)任，做好警情現(xiàn)場(chǎng)的信息上報(bào)、秩序維護(hù)、現(xiàn)場(chǎng)保護(hù)等處置工作，能有效解決多警種到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后由誰(shuí)指揮以及如何聯(lián)動(dòng)等問(wèn)題。

2.通過(guò)警政部門間協(xié)同共享，完善突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)處置機(jī)制

當(dāng)前，伴隨著“笨重工業(yè)化”到“輕快現(xiàn)代性”的轉(zhuǎn)型發(fā)展，社會(huì)的高度流動(dòng)性使得更多非理性、偶發(fā)性、不確定性的因素快速匯集壓縮到單位空間中，極大提升了風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的可能性以及處置應(yīng)對(duì)的復(fù)雜性［7］。城市化下大規(guī)模流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警與處置通常需要多部門的協(xié)同合作，如在面對(duì)突發(fā)性事件時(shí)，往往需要110、120、119 等多部門的共同參與處置，但由于三者之間缺乏信息共享、協(xié)作配合，容易導(dǎo)致條線孤立、各自為戰(zhàn)。在處置實(shí)踐中則具體表現(xiàn)為，警察不知道救護(hù)車在哪里，醫(yī)生不知道傷員傷勢(shì)程度，消防車、救護(hù)車遇到擁堵只能通過(guò)撥打110 聯(lián)系交警幫忙。這些問(wèn)題，可以通過(guò)大數(shù)據(jù)管理中心的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，打通各部門之間的信息壁壘，構(gòu)建起事件信息秒級(jí)共享，即大數(shù)據(jù)管理中心會(huì)在三秒內(nèi)自動(dòng)將110、120、119 任一部門獲取到的事件基礎(chǔ)信息，推送至有需求的協(xié)同部門，進(jìn)而在數(shù)據(jù)共享應(yīng)用與平臺(tái)融合互通中建立健全多部門應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

3.通過(guò)警民協(xié)同聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化接處警的社會(huì)化聯(lián)動(dòng)補(bǔ)位機(jī)制

政府業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化再造，不僅強(qiáng)調(diào)政府回應(yīng)性機(jī)制中各內(nèi)部環(huán)節(jié)的改革，同時(shí)還應(yīng)關(guān)注政府體制外社會(huì)公眾力量的有序吸納與協(xié)同聯(lián)動(dòng)［8］。在多警種支援派出所的機(jī)制創(chuàng)新中，不僅應(yīng)注重警種部門和警政之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，而且應(yīng)強(qiáng)調(diào)情指中心與社會(huì)性治安力量的雙向互動(dòng)與機(jī)制銜接，充分發(fā)揮社會(huì)力量在日常警情處置中的聯(lián)動(dòng)補(bǔ)位功能。如Z 市公安局情指中心通過(guò)與Z 市“義警平臺(tái)”的聯(lián)席會(huì)議與信息共享機(jī)制，充分發(fā)揮全市平安類社會(huì)組織在緊急救助類、人員失蹤類等警情處置中的支援作用。例如，對(duì)于派出所接處溺水、墜樓、自殺、被困等危及人身安全的緊急求助警情，情指中心可以依托聯(lián)席機(jī)制協(xié)調(diào)“義警平臺(tái)”發(fā)動(dòng)談判、心理疏導(dǎo)等專業(yè)性社會(huì)力量到場(chǎng)開(kāi)展支援處置；對(duì)于派出所接處的人員走失、失聯(lián)、失蹤警情，情指中心可以通過(guò)“義警平臺(tái)”發(fā)動(dòng)周邊平安類社會(huì)組織積極配合提供信息與協(xié)助查找。此外，還以“警格+網(wǎng)格”的雙網(wǎng)融合建構(gòu)為契機(jī)，促進(jìn)社區(qū)警務(wù)全面融入“全要素”網(wǎng)格管理服務(wù)體系，同時(shí)整合網(wǎng)格員、義警、志愿者等各種社會(huì)力量組建形成一支平安治安志愿隊(duì)伍，在警察因交通擁堵或路途遙遠(yuǎn)而無(wú)法實(shí)現(xiàn)“1、3、5 分鐘”快速反應(yīng)時(shí)，作為第一到場(chǎng)力量開(kāi)展相關(guān)輔助性處置工作，為派出所接處警做好社會(huì)化的聯(lián)動(dòng)補(bǔ)位。

（三）一站式“案情援”

案件辦理作為派出所工作的另一核心業(yè)務(wù)，主要涉及違法犯罪行為人的抓獲，帶回以后的信息采集、詢（訊）問(wèn)、傷情（物價(jià)）鑒定、案情查證、拘留審批、臨時(shí)性看押和送押入所等工作。然而，過(guò)細(xì)的任務(wù)分工可能會(huì)將一個(gè)完整案件辦理流程被若干職能部門和工作環(huán)節(jié)所分割，導(dǎo)致流程碎片、部門壁壘、協(xié)同僵化，并在實(shí)踐中造成派出所反復(fù)跑、來(lái)回跑、多頭跑等弊端。如人身?yè)p傷程度需要到傷情鑒定機(jī)構(gòu)，物價(jià)鑒定需要到物價(jià)管理部門，體檢需要到指定醫(yī)院，拘留審批申請(qǐng)需要到公安法制部門。這種傳統(tǒng)辦案模式不僅大量耗費(fèi)基層警力、降低辦案效率，而且復(fù)雜煩瑣的溝通協(xié)同環(huán)節(jié)還人為拉長(zhǎng)了案件辦理時(shí)間并導(dǎo)致諸多程序性瑕疵?！皩⒁粋€(gè)完整、連貫的業(yè)務(wù)流程分割成許多支離破碎的片段，必然會(huì)增加交換環(huán)節(jié)和復(fù)雜程度，使得行政過(guò)程運(yùn)作時(shí)間過(guò)長(zhǎng)、協(xié)同成本徒增?！保?］對(duì)此，應(yīng)堅(jiān)持流程導(dǎo)向下的組織重構(gòu)，以執(zhí)法辦案管理中心建設(shè)為契機(jī)，通過(guò)辦案要素“一站式”集成下的警力優(yōu)化、職能部門“一站式”入駐下的流程壓縮、技術(shù)資源“一站式”整合下的合成作戰(zhàn)，構(gòu)筑形成多警種支援派出所的一站式“案情援”。

1.辦案要素“一站式”集成下的警力優(yōu)化

執(zhí)法辦案管理中心的建設(shè)，將人身安全檢查、涉案財(cái)物保管、標(biāo)準(zhǔn)化信息采集、醫(yī)療體檢救助、看押和送押等辦案職能進(jìn)行整合集中，并實(shí)行專人專崗和專業(yè)化操作。也就是說(shuō)，在一站式執(zhí)法辦案中，上述大部分工作都交由執(zhí)法辦案管理中心的專職民警負(fù)責(zé)操作，派出所辦案民警則集中精力負(fù)責(zé)審訊、針對(duì)性查證等業(yè)務(wù)工作。實(shí)踐中，執(zhí)法辦案管理中心通過(guò)辦案要素“一站式”集中，分擔(dān)了派出所民警責(zé)任，節(jié)約了辦案時(shí)間，緩解了基層警力壓力，實(shí)現(xiàn)了資源優(yōu)化、效率提升與規(guī)范辦案的三重目標(biāo)。

2.職能部門“一站式”入駐下的流程壓縮

為應(yīng)對(duì)派出所案件辦理中的多頭跑、來(lái)回跑、重復(fù)跑問(wèn)題，執(zhí)法辦案管理中心通過(guò)積極協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門的同步進(jìn)駐，在案件辦理業(yè)務(wù)流程的整合、壓縮中進(jìn)一步減輕基層單位的工作壓力。例如，通過(guò)傷情鑒定部門的入駐，節(jié)省了押解嫌疑人進(jìn)行損傷鑒定的在途時(shí)間以及省略了傷情鑒定的費(fèi)用墊付、結(jié)果等待等環(huán)節(jié)；通過(guò)公安法制部門的入駐，使得派出所辦案民警在審訊完畢之后，能夠就地在辦案中心完成拘留審批的辦理，簡(jiǎn)化反復(fù)往來(lái)送案的審批程序；同時(shí)，看守所、拘留所押解隊(duì)到辦案中心的集中送押，則進(jìn)一步減少了派出所民警的押送和入所程序。

3.技術(shù)資源“一站式”整合下的合成作戰(zhàn)

當(dāng)前，伴隨著智慧警務(wù)改革的深入推進(jìn)，網(wǎng)安、技偵、情報(bào)、圖偵等警務(wù)技術(shù)有了長(zhǎng)足發(fā)展，然而層級(jí)化審批流程導(dǎo)致的申請(qǐng)過(guò)程繁雜以及部門橫向間聯(lián)動(dòng)缺失引起的研判偏差，都在一定程度上削弱了警種部門對(duì)派出所的支援效果［10］。對(duì)此，執(zhí)法辦案管理中心積極推動(dòng)技術(shù)資源的“一站式”整合，協(xié)調(diào)網(wǎng)安、視頻、情報(bào)、技偵等警種部門的席位制實(shí)體入駐，或以遠(yuǎn)程技術(shù)支撐的方式為案件辦理提供合成化的技術(shù)支援。在具體流程設(shè)計(jì)中，辦案單位只需向執(zhí)法辦案管理中心提出合成作戰(zhàn)申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)主管領(lǐng)導(dǎo)審批后便由辦案中心協(xié)同相關(guān)技術(shù)警種同步上案、捆綁作戰(zhàn)，通過(guò)一體化情報(bào)流程下多警種的案情會(huì)商、信息共享、關(guān)聯(lián)分析與協(xié)同研判，為案件辦理提供全方位的精準(zhǔn)支援。

（四）多元化“減負(fù)援”

當(dāng)前，基層派出所工作中普遍面臨著“三多一少”的困局，即非警務(wù)類警情數(shù)量多、耗費(fèi)警力多、引發(fā)信訪多、分流事項(xiàng)少等問(wèn)題。究其原因，部門主義盛行造成的相互推諉、分割管理模式導(dǎo)致的聯(lián)動(dòng)不足、信息壁壘引發(fā)的數(shù)據(jù)共享不充分，是造成非警務(wù)類警情難以有效分流的關(guān)鍵所在。“職能中心主義所強(qiáng)調(diào)的管理驅(qū)動(dòng)邏輯，雖然大幅提升了個(gè)體績(jī)效和局部效率，但這種以部門便利為出發(fā)點(diǎn)的改革，同時(shí)也導(dǎo)致了對(duì)社會(huì)公眾的服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、服務(wù)效能低下?！保?1］對(duì)此，可以在堅(jiān)持整體流程全局最優(yōu)基礎(chǔ)上，以社會(huì)治理中心（又稱社會(huì)綜合治理平臺(tái)）為承接載體，通過(guò)“楓橋式智治執(zhí)法系統(tǒng)”的信息資源整合、大綜合一體化的組織結(jié)構(gòu)整合以及“分流+聯(lián)動(dòng)”的業(yè)務(wù)事項(xiàng)整合，推動(dòng)非警務(wù)類警情高效對(duì)接聯(lián)動(dòng)下的多元化“減負(fù)援”。

1.以信息資源整合牽引非警務(wù)類警情的高效流轉(zhuǎn)

作為整體政府構(gòu)建的前提基礎(chǔ)，信息資源整合是基于公眾需求為導(dǎo)向而形成的跨部門之間以交換共享為特征的信息運(yùn)行環(huán)境［9］。在非警務(wù)類警情分流中，信息資源整合直接關(guān)涉資源流的互通互聯(lián)、跨部門的無(wú)縫銜接以及網(wǎng)格化的協(xié)同辦公。然而，政府專業(yè)化分工以及部門本位主義引起的信息資源孤島化，嚴(yán)重影響到非警務(wù)類警情分流聯(lián)動(dòng)的順暢運(yùn)行。對(duì)此，政府在對(duì)社會(huì)治理中心的數(shù)字化改革中開(kāi)發(fā)“楓橋式智治執(zhí)法系統(tǒng)”，以打通公安接處警系統(tǒng)、政民e 線、12345等平臺(tái)數(shù)據(jù)，推動(dòng)信息數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通、工單警單雙向流轉(zhuǎn)以及對(duì)接事項(xiàng)跟蹤督辦。同時(shí)，在平臺(tái)融合互通過(guò)程中加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享應(yīng)用，促進(jìn)警務(wù)數(shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)、社會(huì)數(shù)據(jù)的融合研判，精準(zhǔn)探尋民意熱點(diǎn)、排查安全隱患、預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)矛盾，全面提升對(duì)接聯(lián)動(dòng)工作的智能化、專業(yè)化和精細(xì)化水平。

2.以組織結(jié)構(gòu)整合推動(dòng)非警務(wù)類警情的分流聯(lián)動(dòng)

實(shí)踐中，110 平臺(tái)分流的公眾政務(wù)服務(wù)訴求通常涉及多個(gè)政府部門，然而政府分割管理和專業(yè)分工引起的職能交叉、管理盲點(diǎn)、多頭治理，使得行政執(zhí)法中大量出現(xiàn)了看得見(jiàn)的管不了、管得了的看不見(jiàn)的現(xiàn)象。對(duì)此，可以依托“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革，在社會(huì)治理中心設(shè)立由綜合行政執(zhí)法、人社所、環(huán)保中隊(duì)、應(yīng)急管理辦、司法所、市場(chǎng)監(jiān)管所等職能站所組成的綜合執(zhí)法辦。同時(shí)，為高效承接110 平臺(tái)分流事項(xiàng)、保障對(duì)接聯(lián)動(dòng)的順暢運(yùn)行，社會(huì)治理中心遵循一支隊(duì)伍管執(zhí)法的原則，在綜合執(zhí)法辦下組建聯(lián)勤聯(lián)治中隊(duì)（又稱“政務(wù)110”隊(duì)伍），專門負(fù)責(zé)12345即接快辦以及非警務(wù)類警情現(xiàn)場(chǎng)處置等工作。

3.以業(yè)務(wù)整合推動(dòng)非警務(wù)類警情的接辦質(zhì)效

為提升分流事項(xiàng)接辦質(zhì)效、防止重復(fù)性報(bào)警事件，應(yīng)依照“分流+聯(lián)動(dòng)”的業(yè)務(wù)整合來(lái)推動(dòng)派出所工作的分流減負(fù)。具體而言，110 平臺(tái)依照有困難找政府、有危難找公安的原則，將可分流事項(xiàng)直接推送至“楓橋式智治執(zhí)法系統(tǒng)”平臺(tái)，由該平臺(tái)指令聯(lián)勤聯(lián)治中隊(duì)開(kāi)展第一時(shí)間的現(xiàn)場(chǎng)處置，同時(shí)視情況增派相應(yīng)職能線辦（站所）人員赴現(xiàn)場(chǎng)后續(xù)跟進(jìn)。其中，對(duì)于未能現(xiàn)場(chǎng)調(diào)處的矛盾糾紛，引導(dǎo)到社會(huì)治理中心的綜合治理辦開(kāi)展多部門的聯(lián)合調(diào)處，如果發(fā)現(xiàn)存在行政違法行為則移送至社會(huì)治理中心的綜合執(zhí)法辦進(jìn)行處置。此外，為保障分流事項(xiàng)的接辦質(zhì)效，聯(lián)勤聯(lián)治中隊(duì)實(shí)施全天候執(zhí)法響應(yīng)的勤務(wù)模式，實(shí)時(shí)支撐平臺(tái)指令的落地處置，依托全要素閉環(huán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，形成事件簽收—研判交辦—聯(lián)系確認(rèn)—調(diào)查處置—審核審批—回訪反饋的業(yè)務(wù)閉環(huán)，實(shí)施全過(guò)程監(jiān)督考核，確保公眾訴求事項(xiàng)辦得成、辦得快、辦得好。同時(shí)，對(duì)于分流事項(xiàng)處置中出現(xiàn)的矛盾激化、事態(tài)擴(kuò)散或可能造成次生危害的情況，110平臺(tái)則應(yīng)對(duì)及時(shí)派警、聯(lián)動(dòng)處置，在源頭治理中確保發(fā)現(xiàn)在小、處置在早。

四、從專業(yè)化到平臺(tái)化：輔助流程再造下的保障支援

全警種支援派出所的有效開(kāi)展，不僅需要公安機(jī)關(guān)管理流程和業(yè)務(wù)流程的深化改革，同時(shí)也離不開(kāi)警務(wù)保障、警務(wù)監(jiān)督、隊(duì)伍管理等輔助流程的保障與服務(wù)。業(yè)務(wù)流程再造好比擴(kuò)大水管直徑，即在最短時(shí)間內(nèi)以最高品質(zhì)滿足公共安全服務(wù)的最大需求，以此讓水管中流出更多的水；管理流程再造好比在管子上安裝閥門以控制水速，即通過(guò)各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)控制點(diǎn)的建立來(lái)提高整體運(yùn)行效率；為避免中途漏水還需要對(duì)水管進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控與維修保養(yǎng)，輔助流程則承擔(dān)了這一功能角色，即通過(guò)自身優(yōu)化為公安內(nèi)部管理與外部執(zhí)法服務(wù)提供支援保障。為了讓全警種支援派出所的這根“水管”能大量順暢出水，不僅需要擴(kuò)大“水管”直徑與安裝水閥，同時(shí)也離不開(kāi)輔助流程再造過(guò)程中對(duì)“水管”的定期維護(hù)和保養(yǎng)?？v觀警務(wù)改革發(fā)展歷程，如果說(shuō)傳統(tǒng)輔助流程是通過(guò)專業(yè)化的人工操作實(shí)現(xiàn)對(duì)“水管”的清理與維護(hù)，那么電子政務(wù)技術(shù)的應(yīng)用則推動(dòng)了輔助管理中信息輸入、分析、輸出等環(huán)節(jié)的自動(dòng)化再造，整體政府理念、系統(tǒng)治理思想與數(shù)字化公安改革的耦合共構(gòu)，則在資源集約、功能集中、業(yè)務(wù)集成的“一件事”平臺(tái)構(gòu)建中推動(dòng)了輔助管理流程從自動(dòng)化到平臺(tái)化的迭代升級(jí)。

（一）輔助流程的自動(dòng)化再造

所謂輔助流程自動(dòng)化再造，是指通過(guò)智能算法和自動(dòng)化設(shè)備等各類軟硬件在輔助管理中各場(chǎng)景與各階段的技術(shù)性嵌入，從而實(shí)現(xiàn)全部或部分流程環(huán)節(jié)的無(wú)人化運(yùn)行［12］。輔助流程自動(dòng)化再造的技術(shù)邏輯與運(yùn)行機(jī)理可以歸納為“自動(dòng)識(shí)別—智能分析—自主行動(dòng)”的行為模型，其具體開(kāi)展主要分為三個(gè)環(huán)節(jié)：一是信息的識(shí)別與輸入，即通過(guò)前端智能感知設(shè)備實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)情境信息的自動(dòng)識(shí)別與儲(chǔ)存，或者通過(guò)政務(wù)平臺(tái)的工作留痕功能實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行軌跡的自動(dòng)化保存；二是信息的分析與處理，即通過(guò)智能算法模型進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用，并以駕駛艙、熱力圖、儀表盤等可視化形式支持領(lǐng)導(dǎo)決策；三是信息的輸出與實(shí)現(xiàn)，即通過(guò)智能算法推薦或無(wú)人化裝備將決策指令予以具體落地［13］。概括而言，在全警種支援派出所的機(jī)制創(chuàng)新中，大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等信息技術(shù)的應(yīng)用，有效促進(jìn)了輔助工作流程中的識(shí)別與輸入、分析與決定、行動(dòng)與輸出的智能化水平，不僅大幅提升了警務(wù)保障、警務(wù)監(jiān)督、隊(duì)伍管理等工作的效率，而且還促進(jìn)了輔助流程從人工的專業(yè)化操作向智能的平臺(tái)化運(yùn)行的轉(zhuǎn)變。

1.信息輸入流程的自動(dòng)化

信息的全面采集與通暢流轉(zhuǎn)是上級(jí)機(jī)關(guān)把握基層動(dòng)向、掌握基層需求以及強(qiáng)化基層監(jiān)督管控和提高科學(xué)決策的重要前提。然而，傳統(tǒng)的人工采集與紙質(zhì)化傳遞存在著大量信息扭曲與失真風(fēng)險(xiǎn)，如對(duì)客觀事實(shí)的選擇性采集和模糊性表達(dá)都會(huì)在不同程度上削弱信息的準(zhǔn)確性與完整性。大數(shù)據(jù)技術(shù)的組織嵌入與深度應(yīng)用，則在信息采集、工作留檔、軌跡保存、數(shù)據(jù)傳遞的智能化發(fā)展中推動(dòng)了信息輸入流程的自動(dòng)化再造。總的來(lái)說(shuō)，大數(shù)據(jù)技術(shù)驅(qū)動(dòng)的輸入流程再造，正是通過(guò)信息記錄自動(dòng)化與“數(shù)據(jù)腳印”的處處留痕，進(jìn)一步推動(dòng)了行政權(quán)力運(yùn)行的數(shù)字化與透明化?！霸谛畔⒒男姓到y(tǒng)中，網(wǎng)上辦公、網(wǎng)上辦事產(chǎn)生的行為數(shù)據(jù)與每位公務(wù)人員之間是一一映射的關(guān)系，誰(shuí)做了什么、做得如何、在哪里做的都被系統(tǒng)自動(dòng)、完整記錄?！保?4］在全警種支援派出所的前端輸入流程中，公安機(jī)關(guān)正是通過(guò)信息采集、保存與流轉(zhuǎn)的自動(dòng)化改造，克服了科層制中因上下級(jí)之間信息資源不對(duì)稱所導(dǎo)致的輔助流程的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)位、失位與越位。

例如，在傳統(tǒng)社區(qū)警務(wù)工作模式中，往往因無(wú)法有效、及時(shí)掌握社區(qū)民警工作動(dòng)向而造成基礎(chǔ)工作的不見(jiàn)底、民警績(jī)效的難評(píng)價(jià)以及客觀真實(shí)性的難把關(guān)。對(duì)此，Z 市公安局通過(guò)“楓橋指數(shù)”APP 的研發(fā)應(yīng)用，在數(shù)字化的信息自動(dòng)采集、錄入中進(jìn)一步倒逼了警力資源下沉，壓實(shí)了社區(qū)民警責(zé)任，提升了公安基礎(chǔ)工作效能。具體而言，在日常的場(chǎng)所檢查、群眾走訪、治安管控等工作中，都要求社區(qū)民警在“楓橋指數(shù)”APP 警務(wù)通端提交工作日志、上傳照片視頻，基礎(chǔ)管控中心則能夠通過(guò)電腦端實(shí)時(shí)把握以及審核評(píng)估社區(qū)民警的工作內(nèi)容?；凇皸鳂蛑笖?shù)”APP 的輸入流程自動(dòng)化再造，不僅使得各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)能夠更加及時(shí)準(zhǔn)確掌握公安基礎(chǔ)工作中的動(dòng)態(tài)現(xiàn)狀與問(wèn)題不足，同時(shí)監(jiān)督考評(píng)結(jié)果與社區(qū)民警問(wèn)責(zé)與激勵(lì)的自動(dòng)化掛鉤，則能夠形成以權(quán)威為基礎(chǔ)的內(nèi)部壓力層層傳導(dǎo)，進(jìn)而在正向激勵(lì)與反向促進(jìn)中提升公安隊(duì)伍管理的整體效能。此外，派出所工作數(shù)字化改革中所帶來(lái)的信息生產(chǎn)自動(dòng)化，能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的全程信息化、處處留痕，這不僅有助于在監(jiān)督、激勵(lì)與問(wèn)責(zé)環(huán)節(jié)的貫通中形成對(duì)基層工作的立體化監(jiān)督控制，而且還有利于推動(dòng)以流程跟蹤為主要方向的警保服務(wù)改革，即警保部門能夠通過(guò)派出所工作中的各種“數(shù)據(jù)腳印”，實(shí)現(xiàn)對(duì)派出所經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全過(guò)程的動(dòng)態(tài)感知、可視管理與精準(zhǔn)保障。

2.決策與輸出流程的自動(dòng)化

傳統(tǒng)隊(duì)伍管理、監(jiān)督控制、警務(wù)保障等工作，往往依靠小數(shù)據(jù)模式下的經(jīng)驗(yàn)、記憶或感覺(jué)等方式而開(kāi)展，前瞻預(yù)測(cè)性差、裁量模糊性大、可測(cè)量可控性低等問(wèn)題是小數(shù)據(jù)時(shí)代中普遍存在的弊端。信息自動(dòng)化采集下全量數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)與匯聚，以及在此基礎(chǔ)上智能算法模型的研發(fā)與應(yīng)用，促進(jìn)了小數(shù)據(jù)向大數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)型、經(jīng)驗(yàn)決策向智能決策的升級(jí)以及汗水警務(wù)向智慧警務(wù)的轉(zhuǎn)變，使得警務(wù)部門能夠更加快速、高效、科學(xué)地做出決策，并在智能推送的自動(dòng)化輸出下提升警務(wù)工作的整體效能。例如，Z 市公安局開(kāi)發(fā)的“楓橋指數(shù)”模型，能夠在對(duì)派出所執(zhí)法服務(wù)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)綜合分析中，通過(guò)可視化的一圖展示呈現(xiàn)執(zhí)法服務(wù)中的不足和缺陷，通過(guò)量化指標(biāo)要素分析挖掘問(wèn)題生成誘因，通過(guò)智能化點(diǎn)對(duì)點(diǎn)推送及時(shí)督導(dǎo)、糾正執(zhí)法服務(wù)中的相關(guān)問(wèn)題。同時(shí)，在派出所隊(duì)伍管理中，以智慧政工、云政工建設(shè)為契機(jī)，研發(fā)搭建隊(duì)伍管理智能分析研判系統(tǒng)，通過(guò)對(duì)民警開(kāi)展綜合能力的精準(zhǔn)數(shù)字畫像，為人員調(diào)配、績(jī)效考核、崗位管理、獎(jiǎng)罰懲戒、教育訓(xùn)練等提供數(shù)字化決策支持。在警務(wù)保障服務(wù)流程再造中，以“警保駕駛艙”集成應(yīng)用為平臺(tái)，一方面依托風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)預(yù)警算法模型的應(yīng)用，加強(qiáng)派出所經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全過(guò)程內(nèi)控管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判；另一方面則通過(guò)數(shù)據(jù)智能分析刻畫派出所經(jīng)濟(jì)活動(dòng)畫像，在智慧內(nèi)控水平的提升中實(shí)現(xiàn)實(shí)戰(zhàn)到那里、保障到那里的后勤保障服務(wù)。

（二）輔助流程的平臺(tái)化再造

所謂輔助流程的平臺(tái)化再造，是指以平臺(tái)驅(qū)動(dòng)下的以模塊化集約建設(shè)為基礎(chǔ)、網(wǎng)絡(luò)協(xié)同辦公為支撐、業(yè)務(wù)閉環(huán)流轉(zhuǎn)為牽引的組織流程改革。如果說(shuō)流程自動(dòng)化是對(duì)某個(gè)流程節(jié)點(diǎn)的效能提升，那么平臺(tái)化再造則是在自動(dòng)化基礎(chǔ)上對(duì)整個(gè)組織流程的系統(tǒng)性優(yōu)化。在全警種支援派出所的輔助流程再造中，全面引入“平臺(tái)驅(qū)動(dòng)”的改革理念，以公安大腦這一“政務(wù)中臺(tái)”為依托推動(dòng)了“警保駕駛艙”“楓橋指數(shù)”警務(wù)端、智慧政工等子平臺(tái)的建設(shè)。總的來(lái)說(shuō)，基于數(shù)字能力模塊化構(gòu)筑的上述平臺(tái)，不僅為多層級(jí)公安、多警種部門耦合聯(lián)動(dòng)的在線協(xié)同辦公提供了底層技術(shù)支撐，而且在資源集約、功能集中、業(yè)務(wù)集成的“一件事”改革中促進(jìn)了警務(wù)保障、警務(wù)監(jiān)督以及隊(duì)伍建設(shè)等業(yè)務(wù)工作的一體化閉環(huán)性運(yùn)轉(zhuǎn)。

1.平臺(tái)驅(qū)動(dòng)下模塊化的集約創(chuàng)新

縱觀警務(wù)信息化的發(fā)展歷程，條塊組織結(jié)構(gòu)下需求的碎片化和資源的分散化導(dǎo)致了“作坊式”生產(chǎn)方式，即各級(jí)公安機(jī)關(guān)依賴于市場(chǎng)上大大小小IT 公司進(jìn)行信息技術(shù)系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)建設(shè)和日常運(yùn)維。這種生產(chǎn)方式雖然對(duì)推動(dòng)早期數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了積極作用，但大量的同質(zhì)性開(kāi)發(fā)與重復(fù)性建設(shè)也導(dǎo)致了資源性浪費(fèi)與迭代性不足，無(wú)法滿足警務(wù)現(xiàn)代化建設(shè)下的標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化、集約化的發(fā)展要求。“作坊式”生產(chǎn)方式之所以會(huì)產(chǎn)生上述問(wèn)題，關(guān)鍵在于其缺乏能力的資源化與資源的共享化，即沒(méi)有讓信息化建設(shè)下的能力積累與知識(shí)積淀在技術(shù)上被固定下來(lái)，形成可以開(kāi)源共享與反復(fù)利用的模塊化組件。而平臺(tái)化建設(shè)則強(qiáng)調(diào)程序系統(tǒng)開(kāi)發(fā)流程的標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化和組件化，使得開(kāi)發(fā)者或使用者能夠利用“政務(wù)中臺(tái)”中的能力組裝與功能模塊進(jìn)行“積木式”的快速程序搭建。如果把過(guò)去獨(dú)自開(kāi)發(fā)、運(yùn)行或行動(dòng)分散化的模式比作是“作坊模式”，那么平臺(tái)化就是“大工業(yè)模式”，這種模式不僅克服了過(guò)往新系統(tǒng)從頭開(kāi)發(fā)的資源性浪費(fèi)，而且在標(biāo)準(zhǔn)化組件快速搭建中提升了對(duì)現(xiàn)實(shí)需求的反應(yīng)速度［14］。在全警種支援派出所的輔助系統(tǒng)開(kāi)發(fā)中，創(chuàng)新性引入平臺(tái)化的數(shù)字建設(shè)模式，通過(guò)對(duì)公安大腦這一“政務(wù)中臺(tái)”中現(xiàn)有能力模塊的整合復(fù)用，進(jìn)行大量新系統(tǒng)的研發(fā)建設(shè)，例如通過(guò)對(duì)表單引擎管理、智能推薦引擎、效能看板、辦事留痕管理、流程引擎管理等數(shù)字功能模塊的利用，高效快速開(kāi)發(fā)出監(jiān)督考評(píng)社區(qū)警務(wù)工作的“楓橋指數(shù)”APP、保障服務(wù)派出所工作的“警保駕駛艙”以及支撐隊(duì)伍管理現(xiàn)代化的“智慧政工”系統(tǒng)，等等。

2.平臺(tái)驅(qū)動(dòng)下網(wǎng)絡(luò)協(xié)同辦公的發(fā)展

在前信息化時(shí)代的政務(wù)辦公中，基層派出所為應(yīng)對(duì)各種指派任務(wù)與監(jiān)督檢查，都是通過(guò)表格文件的上傳下達(dá)方式進(jìn)行跨層級(jí)、跨部門的流轉(zhuǎn)審閱。然而，紙質(zhì)流轉(zhuǎn)中的諸多不可控因素導(dǎo)致了政務(wù)運(yùn)行的反饋流程長(zhǎng)、時(shí)間成本高、辦事效率低。在傳統(tǒng)電子政務(wù)中，雖然信息技術(shù)應(yīng)用帶來(lái)了信息傳遞流轉(zhuǎn)的自動(dòng)化，但是科層制的金字塔式組織架構(gòu)使得橫向部門的協(xié)同辦公無(wú)論是在形式上還是內(nèi)容上都比較有限。平臺(tái)化驅(qū)動(dòng)的保障服務(wù)流程再造，則通過(guò)在線政務(wù)平臺(tái)對(duì)各警種部門專屬通信錄、移動(dòng)辦公、智能會(huì)議等功能的一體化整合，探索引領(lǐng)公安機(jī)關(guān)移動(dòng)化辦公、數(shù)字化辦公、虛擬化辦公的智能政務(wù)新方式。具體而言，在全警種支援派出所的實(shí)踐中，平臺(tái)化辦公服務(wù)保障體系的改革，不僅能大幅減輕公安內(nèi)部行政管理中找人、找材料、找數(shù)據(jù)所耗費(fèi)的時(shí)間成本，而且能有效克服公安基層工作中的部門多頭跑、表格重復(fù)填、材料反復(fù)報(bào)等問(wèn)題，全面增進(jìn)各警種部門網(wǎng)絡(luò)協(xié)同辦公的整體效能。

3.平臺(tái)驅(qū)動(dòng)下業(yè)務(wù)閉環(huán)運(yùn)行的實(shí)現(xiàn)

在警務(wù)流程再造中，業(yè)務(wù)閉環(huán)性運(yùn)行不僅直接影響到信息共享下公安政務(wù)流程的簡(jiǎn)化，而且還關(guān)涉“一網(wǎng)通辦”下公安機(jī)關(guān)內(nèi)部“最多跑一次”改革的落地。Z 市公安局基于平臺(tái)驅(qū)動(dòng)理念，通過(guò)對(duì)警務(wù)保障、警務(wù)監(jiān)督、隊(duì)伍管理的“一件事”業(yè)務(wù)集成，形成了全警種支援派出所的信息鏈、督導(dǎo)鏈、責(zé)任鏈的全流程閉環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)。具體而言，在監(jiān)督控制方面，堅(jiān)持一個(gè)窗口對(duì)外、一個(gè)系統(tǒng)管理工作模式，通過(guò)督察、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、法制、信訪等部門的一件事集成，統(tǒng)籌執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，形成動(dòng)態(tài)監(jiān)督—問(wèn)題發(fā)現(xiàn)—線索核查—處理處分的全流程監(jiān)督鏈；在隊(duì)伍管理方面，以民警入警、從警、離警等職業(yè)生涯各環(huán)節(jié)的全生命周期管理為主線，依托“一件事”改革，促進(jìn)教育訓(xùn)練、干部人事、工作業(yè)績(jī)、崗位調(diào)動(dòng)等功能的綜合集成，實(shí)現(xiàn)政工業(yè)務(wù)的全流程上網(wǎng)與一條龍辦理；在警務(wù)保障方面，以“警保業(yè)務(wù)一窗辦”為抓手，從不同維度、不同層次提煉融合分散于各個(gè)警種部門的保障功能，搭建覆蓋人、財(cái)、物、庫(kù)綜合管理的“警保駕駛艙”，形成以全流程跟蹤為導(dǎo)向的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判、可視管理與智慧內(nèi)控。

警務(wù)保障、隊(duì)伍管理、監(jiān)督控制等輔助流程的平臺(tái)化再造，全面優(yōu)化提升了公安政務(wù)工作的高效運(yùn)行以及外部執(zhí)法業(yè)務(wù)的聯(lián)動(dòng)實(shí)施，使得全警種支援派出所這一“水管”在實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的全景化掃描、智能化排查與秒級(jí)化清理中保持了水流的暢通奔涌?？偟膩?lái)說(shuō)，傳統(tǒng)公安政務(wù)的運(yùn)行方式都是以人工化、紙質(zhì)化為特征，無(wú)論是日常工作臺(tái)賬還是層級(jí)審批申請(qǐng)都需要人工操作與紙質(zhì)流轉(zhuǎn)。然而，這種模式下重復(fù)性記錄導(dǎo)致的警力資源浪費(fèi)、選擇性記錄引起的監(jiān)管盲區(qū)、模糊性記錄造成的粗放式管理，再加上因?qū)蛹?jí)冗長(zhǎng)、部門割裂、警種壁壘導(dǎo)致的信息流轉(zhuǎn)不暢、信息傳遞失真、信息共享不足，嚴(yán)重制約影響了全警種支援派出所的整體效能。據(jù)此，輔助流程的平臺(tái)化再造，首先通過(guò)公安數(shù)字化轉(zhuǎn)型下的輸入—決策—輸出環(huán)節(jié)的自動(dòng)化改造，提升輔助工作中關(guān)鍵流程節(jié)點(diǎn)的透明性和效率性；基于組件化、模塊化集約創(chuàng)新所構(gòu)建的電子政務(wù)平臺(tái)，則通過(guò)在線化、移動(dòng)化、虛擬化辦公的功能實(shí)現(xiàn)，使得各警種部門能夠突破時(shí)空界限實(shí)現(xiàn)信息的高效流轉(zhuǎn)與即時(shí)共享以及權(quán)力的遠(yuǎn)程在場(chǎng)與聯(lián)動(dòng)協(xié)同；在此基礎(chǔ)上推進(jìn)的警務(wù)保障、警務(wù)監(jiān)督、隊(duì)伍管理的“一件事”業(yè)務(wù)集成，則通過(guò)平臺(tái)驅(qū)動(dòng)下信息鏈、業(yè)務(wù)鏈、責(zé)任鏈的一體化閉環(huán)性運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)一步構(gòu)筑無(wú)條件、有時(shí)限的警務(wù)支援體系。

五、結(jié)語(yǔ)

概括而言，全警種支援派出所的模式建構(gòu)，實(shí)質(zhì)上是在遵循體制不變、機(jī)制先行的基礎(chǔ)上所進(jìn)行的警務(wù)改革創(chuàng)新，即在保持原有的體制組織框架下，通過(guò)警務(wù)工作流程的再造以實(shí)現(xiàn)警務(wù)效能的最優(yōu)。也就是說(shuō)，全警種支援派出所的“合眾為一”效果，本質(zhì)上來(lái)源于警務(wù)工作流程的優(yōu)化再造，其運(yùn)行機(jī)理可以概括為“道”“法”“術(shù)”“器”：“道”是流程管理的思想理念，這里表現(xiàn)為從職能中心主義向流程中心主義轉(zhuǎn)型下警務(wù)流程理念的形塑；“法”是體現(xiàn)理念的制度模式，同時(shí)又規(guī)定了“術(shù)”“器”層級(jí)的內(nèi)容與形式，這里主要表現(xiàn)為平臺(tái)驅(qū)動(dòng)下警務(wù)流程再造模式的創(chuàng)新；“術(shù)”是具體落實(shí)“道”“法”理念制度的方法手段，這里主要表現(xiàn)為各種流程管理技術(shù)的成熟應(yīng)用；“器”是實(shí)現(xiàn)流程管理的工具載體，這里主要表現(xiàn)為以組件化、標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化為表征的流程研發(fā)平臺(tái)的創(chuàng)新。警務(wù)流程理念不僅強(qiáng)調(diào)“過(guò)河”的任務(wù)，而且還指導(dǎo)解決“橋”與“船”的問(wèn)題，進(jìn)而在認(rèn)識(shí)論與方法論的高度統(tǒng)一下，為全警種支援派出所的高效開(kāi)展提供科學(xué)的理論引領(lǐng)與堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支撐。

（一）從隱性化到顯性化：警務(wù)流程理念的形塑

經(jīng)典管理學(xué)認(rèn)為，“哪里有信息或物質(zhì)交換，哪里就有流程?！保?5］也就是說(shuō)，只要有信息流、資源流、業(yè)務(wù)流、資金流交換的地方，就有相應(yīng)流程的存在。然而，在職能型管理模式中，流程大多以“方法”或“過(guò)程”的形式長(zhǎng)期隱含在部門內(nèi)部的職能分工與效率提升中。直到20 世紀(jì)90年代流程再造理論的提出，流程才真正由隱性走向了顯性、后臺(tái)走向了前臺(tái)，并逐漸成為現(xiàn)代管理體系改革的重要方向。在全警種支援派出所的改革實(shí)踐中，隱性流程顯性化則具體表現(xiàn)為流程中心主義理念的形塑以及在此基礎(chǔ)上對(duì)警務(wù)流程認(rèn)識(shí)的不斷深化。申言之，就本體論維度而言，警務(wù)流程實(shí)現(xiàn)了從內(nèi)部流程向外部流程的橫向延伸，從管理流程向業(yè)務(wù)流程、輔助流程的多元發(fā)展，從單一管理流程向綜合流程管理的全面深化。就過(guò)程論而言，警務(wù)流程形成了更為科學(xué)化、體系化的再造過(guò)程，即細(xì)分為了以探尋問(wèn)題為目標(biāo)的流程診斷階段，以問(wèn)題分析為導(dǎo)向的流程量化階段，以清理、簡(jiǎn)化、整合、自動(dòng)化為手段的流程再設(shè)計(jì)階段［16］；就方法論而言，大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)的深度應(yīng)用，進(jìn)一步推動(dòng)了流程開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)的組件化、模塊化發(fā)展以及流程管理技術(shù)的自動(dòng)化、虛擬化創(chuàng)新。

總的來(lái)說(shuō)，警務(wù)流程再造通過(guò)前述的“道”“法”“術(shù)”“器”等多種形式，讓隱匿于職能管理中的隱性流程被廣大民警所感知，這不僅有利于流程知識(shí)的挖掘、流程技術(shù)的積累以及先進(jìn)流程的固化，同時(shí)也有助于加強(qiáng)民警流程意識(shí)的培育、流程對(duì)警務(wù)戰(zhàn)略的支撐以及流程中心型組織的建構(gòu)。

（二）從程式化到柔性化：警務(wù)流程再造模式的創(chuàng)新

在傳統(tǒng)的科層制政府組織結(jié)構(gòu)中，流程具有時(shí)序性和空間一致性特征，即流程被切割分散到了不同部門，同時(shí)又必須依照人為的直線順序和串聯(lián)步驟而依次展開(kāi)。在相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境中，這種程式化流程安排對(duì)于實(shí)現(xiàn)層級(jí)節(jié)點(diǎn)控制與整體效能提升具有積極作用，但流動(dòng)性社會(huì)和即時(shí)性社會(huì)的到來(lái)，以及特殊事項(xiàng)與例外事項(xiàng)的不斷增加，使得單一的機(jī)械化流程愈發(fā)難以適應(yīng)現(xiàn)代化社會(huì)的要求。此后，數(shù)字信息技術(shù)的組織嵌入以及平臺(tái)化驅(qū)動(dòng)的流程再造，使得警務(wù)流程在跨時(shí)空的柔性化發(fā)展中開(kāi)始逐漸擺脫科層制的剛性束縛。總的來(lái)說(shuō)，在全警種支援派出所的模式建構(gòu)中，警務(wù)流程的柔性化發(fā)展主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是組織流程的扁平化，即強(qiáng)調(diào)運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)打破傳統(tǒng)層級(jí)傳遞信息和書面審核的工作方式，使傳統(tǒng)金字塔組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楸馄绞?、無(wú)中心化的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)［9］；二是組織形式的虛擬化，即強(qiáng)調(diào)將功能性的層級(jí)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為跨功能的虛擬化組織，將各自相互獨(dú)立的部門單位與業(yè)務(wù)過(guò)程集成于系統(tǒng)平臺(tái)上，進(jìn)而在跨時(shí)空的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同辦公中實(shí)現(xiàn)各種警種人員、權(quán)限事項(xiàng)、信息數(shù)據(jù)、工作時(shí)間與業(yè)務(wù)活動(dòng)的虛擬聚合和精準(zhǔn)匹配；三是流程邊界的無(wú)縫化，即強(qiáng)調(diào)淡化工作流程之間的界限，通過(guò)平臺(tái)驅(qū)動(dòng)下端到端的業(yè)務(wù)流程整合，將處理同一事項(xiàng)所涉警種整合到一個(gè)閉環(huán)流程中，進(jìn)而形成“一網(wǎng)式”“一站式”“一鍵式”的執(zhí)法服務(wù)體系。

本質(zhì)而言，警務(wù)流程的柔性化變革反映了從流程范式向數(shù)據(jù)范式的轉(zhuǎn)變，流程范式是通過(guò)流程來(lái)組織數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)范式則側(cè)重于通過(guò)數(shù)據(jù)來(lái)組織流程，即強(qiáng)調(diào)用“數(shù)據(jù)多跑路”的形式打破層級(jí)節(jié)制與部門壁壘的物理隔閡，并通過(guò)平臺(tái)化運(yùn)行實(shí)現(xiàn)即時(shí)共享的信息資源整合、無(wú)隙縫的組織結(jié)構(gòu)整合以及閉環(huán)性的一體化業(yè)務(wù)整合。

（三）從經(jīng)驗(yàn)性到科學(xué)化：警務(wù)流程設(shè)計(jì)技術(shù)的優(yōu)化

無(wú)論是警務(wù)流程顯性化的實(shí)現(xiàn)，還是警務(wù)流程再造模式的創(chuàng)新，都離不開(kāi)流程設(shè)計(jì)技術(shù)的底層支撐。近年來(lái)，伴隨著警務(wù)流程知識(shí)的積淀，從流程診斷到流程量化、再到流程優(yōu)化改造的體系化流程設(shè)計(jì)方法逐步形成。具體而言，流程診斷是指查看現(xiàn)有流程薄弱環(huán)節(jié)或探尋流程增值空間的過(guò)程，例如，在對(duì)警種部門支援派出所的流程診斷中所發(fā)現(xiàn)的審批層級(jí)長(zhǎng)、指令多頭發(fā)、部門來(lái)回跑、信息重復(fù)填、監(jiān)控成本高等問(wèn)題弊端；流程量化是指通過(guò)對(duì)流程績(jī)效、流程結(jié)構(gòu)、流程成本、流程所涉崗位部門以及流程子活動(dòng)之間關(guān)系與時(shí)序等要素的定量描述，挖掘和闡釋流程問(wèn)題原因的過(guò)程，例如，在對(duì)警種支援派出所的流程量化分析中，指出關(guān)鍵流程的問(wèn)題誘因在于串聯(lián)式結(jié)構(gòu)下接觸點(diǎn)的分散化設(shè)計(jì)、職能管理模式下橫向部門的協(xié)同不足、自然工作過(guò)程的人為切割等；流程改造是對(duì)現(xiàn)有流程進(jìn)行清理、簡(jiǎn)化、整合以及自動(dòng)化的再設(shè)計(jì)過(guò)程。其中，流程清理是非增值流程環(huán)節(jié)的刪除，如對(duì)支援申請(qǐng)中的多層級(jí)審核環(huán)節(jié)的壓縮刪減；流程簡(jiǎn)化是指對(duì)關(guān)鍵流程的化繁為簡(jiǎn)，如通過(guò)一體化“窗口援”對(duì)公安政務(wù)服務(wù)流程的簡(jiǎn)化、通過(guò)一站式“案情援”對(duì)執(zhí)法辦案流程的簡(jiǎn)化、通過(guò)聯(lián)動(dòng)化“減負(fù)化”對(duì)非警務(wù)活動(dòng)分流流程的簡(jiǎn)化；流程整合是對(duì)流程總體框架及其層次結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，如通過(guò)并聯(lián)式結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)所實(shí)現(xiàn)的接觸點(diǎn)最少、路徑最短的流程再造；自動(dòng)化是指對(duì)信息采集、信息傳輸、數(shù)據(jù)分析等可控流程的信息化改造，如政務(wù)辦公平臺(tái)依“數(shù)據(jù)腳印”功能實(shí)現(xiàn)的信息自動(dòng)留痕、“智慧政工”系統(tǒng)通過(guò)數(shù)字能力畫像進(jìn)行的隊(duì)伍管理現(xiàn)狀分析以及“警保駕駛艙”依托風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)模型進(jìn)行的智慧內(nèi)控。

總的來(lái)說(shuō)，在未來(lái)的警務(wù)流程再造中，各級(jí)公安機(jī)關(guān)不僅要逐步適應(yīng)直面流程、針對(duì)流程找問(wèn)題的管理方法，有效掌握流程描述和流程優(yōu)化的相關(guān)方法與工具，同時(shí)還要注重與流程相配套的制度表單、流程績(jī)效、流程授權(quán)以及流程風(fēng)險(xiǎn)控制等流程管理技術(shù)的耦合共構(gòu)與推廣應(yīng)用。

（四）從作坊式到模塊化：警務(wù)流程生產(chǎn)方式的突破

如果說(shuō)流程管理技術(shù)的成熟為流程再造提供了方法論支撐，那么，流程研發(fā)工具及研發(fā)方式的創(chuàng)新則為流程再造的實(shí)現(xiàn)提供了物化載體。工欲善其事，必先利其器。信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、人工智能技術(shù)以及大數(shù)據(jù)技術(shù)的相繼引入為流程管理技術(shù)帶來(lái)的電子化和數(shù)字化革命，深刻影響到了流程型組織架構(gòu)的建構(gòu)與運(yùn)行。然而，大量作坊式的技術(shù)研發(fā)活動(dòng)雖然在警務(wù)信息化改革的前期起到了積極推動(dòng)作用，但是資源分散化研發(fā)所導(dǎo)致的反應(yīng)性慢、成本性高、適應(yīng)性差以及集成性低等問(wèn)題，使得其愈發(fā)難以適應(yīng)警務(wù)現(xiàn)代化改革的時(shí)代需求。有鑒于此，警務(wù)流程再造中開(kāi)始探索模塊化的流程研發(fā)模式，即依托流程管理平臺(tái)中能力組件與數(shù)字模塊的整合復(fù)用進(jìn)行流程系統(tǒng)的研發(fā)建設(shè)。相較于傳統(tǒng)的作坊式技術(shù)研發(fā)，模塊化生產(chǎn)模式具有以下幾個(gè)優(yōu)勢(shì)特征：一是快速反應(yīng)性，即通過(guò)流程管理平臺(tái)提供的基本架構(gòu)和模塊組件，讓開(kāi)發(fā)者以搭積木的形式快速研發(fā)出針對(duì)任務(wù)目標(biāo)的流程應(yīng)用系統(tǒng)；二是靈活適應(yīng)性，即基于流程管理平臺(tái)的模塊化開(kāi)發(fā)，更具針對(duì)性地滿足流程使用者的個(gè)性化需求，以及用戶在發(fā)展過(guò)程中各種各樣變化的需求；三是高度集成性，即流程管理平臺(tái)為流程再造提供了一個(gè)集成框架，不僅為集成同一平臺(tái)的各種不同系統(tǒng)提供了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而且還為集成其他應(yīng)用系統(tǒng)提供了集成接口［17］?？梢哉f(shuō)，正是由于模塊化流程生產(chǎn)模式的快速反應(yīng)性、靈活適應(yīng)性、高度集成性特征，為全警種支援派出所的通暢運(yùn)行提供了重要的技術(shù)保障。

總之，全警種支援派出所的改革，正是以流程中心主義理念為指導(dǎo)，通過(guò)模塊化、標(biāo)準(zhǔn)化、組件化的系統(tǒng)研發(fā)，通過(guò)流程診斷、流程量化、流程改造等流程管理技術(shù)的綜合應(yīng)用，通過(guò)平臺(tái)驅(qū)動(dòng)下虛擬化團(tuán)隊(duì)的運(yùn)行與流程型組織的建構(gòu)，推動(dòng)了從串聯(lián)結(jié)構(gòu)向并聯(lián)結(jié)構(gòu)重塑下的管理流程再造、從職能中心論向流程中心論轉(zhuǎn)型下的業(yè)務(wù)流程再造、從專業(yè)化向自動(dòng)化升級(jí)下的輔助流程再造。與此同時(shí)，全警種支援派出所的改革不僅實(shí)現(xiàn)了上級(jí)支援下級(jí)、后方支援前臺(tái)、警種支援屬地的“合眾為一”支援效果，同時(shí)其蘊(yùn)含的警務(wù)流程再造思想也為警務(wù)現(xiàn)代化改革提供了諸多經(jīng)驗(yàn)性啟示與方向性引領(lǐng)。