管曉靜

（山西警察學院，山西 太原 030401）

矛盾糾紛是指社會主體基于利益需求不同而產(chǎn)生的沖突?！懊芴幚硎且粋€國家、社會長治久安的一個基礎性工作”［1］，“當前和今后一個時期是我國各類矛盾和風險易發(fā)期，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多?！保?］黨的十九屆四中全會和《法治社會建設實施綱要（2020－2025 年）》均提出了“完善社會矛盾糾紛多元預防調(diào)處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層”的要求。公安機關(guān)肩負著維護公共安全和社會治安秩序的神圣使命，公安派出所是公安機關(guān)最基層部門，在整個公安工作中具有基礎性地位，與人民群眾聯(lián)系密切，經(jīng)常面對各種矛盾糾紛，矛盾糾紛化解成效直接影響著公安機關(guān)社會基層治理目標能否圓滿實現(xiàn)。

目前，學術(shù)界關(guān)于公安派出所（以下稱派出所）矛盾糾紛化解的研究成果較少，對派出所矛盾糾紛化解關(guān)注不足，特別是缺乏對一個整體性地域的系統(tǒng)性考量。本研究立足一個完整地域派出所矛盾糾紛化解實踐，以S 省A 市126 個派出所為樣本，通過實地考察了解公安基層社會治理中矛盾糾紛特點及化解機制運行現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛化解之現(xiàn)實困境，運用結(jié)構(gòu)—功能理論，以系統(tǒng)內(nèi)部為重心，兼顧外部環(huán)境能量輸入，從制度設計、運行過程、源頭管理、策略應對以及外部協(xié)調(diào)等諸因素進行全景式分析，力求對派出所矛盾糾紛化解研究有所裨益。

一、A 市派出所矛盾糾紛化解情況的考察

（一）田野情況與研究方法

A 市下轄2 個市轄區(qū)、8 個縣、1 個縣級市，總面積1.64 萬平方公里，常住人口約339 萬，緊鄰省會城市，是S 省的交通樞紐，人口流動大，社會面治安情況比較復雜。A 市共設有126 個派出所，截至2022 年底，全市派出所民警1189 人，輔警1111 人。較小的派出所民警不足5 人，較大的派出所民警20 人左右。

本研究主要采用無結(jié)構(gòu)訪談法和問卷調(diào)查法，使質(zhì)性研究和量化研究相結(jié)合，從而確保研究結(jié)論能夠相互印證。在實地調(diào)研中，先后召開派出所民警、輔警代表座談會12 場，受訪民警148 人、輔警 167人，共編制訪談紀要12份。深度訪談85人，身份涵蓋派出所所長、教導員、社區(qū)民警、治保人員和物業(yè)工作人員。在訪談過程中，以矛盾糾紛類型和化解策略為核心，有意識引導被訪談人員講述派出所矛盾糾紛化解過程中存在的壓力和具體處境，通過共情方式適當展開追問，捕捉派出所在矛盾糾紛化解中的真實境況，使研究結(jié)論更具可信性。在問卷調(diào)查中，課題組共發(fā)放調(diào)查問卷 500 份，收回有效問卷 491 份。運用SPSS 軟件對相關(guān)數(shù)據(jù)進行單向統(tǒng)計和交叉分析，通過數(shù)據(jù)驗證課題組前期的假設和訪談情況，確保研究結(jié)論的科學性和可信度。

（二）A 市派出所轄區(qū)矛盾糾紛特點

通過對上述調(diào)研訪談梳理分析，發(fā)現(xiàn)A 市派出所轄區(qū)矛盾糾紛具有如下特點：

1.矛盾糾紛類型的城鄉(xiāng)差異明顯

城市和農(nóng)村生活環(huán)境、交往方式和從業(yè)狀態(tài)的不同，矛盾糾紛呈現(xiàn)出明顯的差異性。除家庭感情糾紛、財產(chǎn)糾紛、歷史遺留問題上訪、申訴等共同類型外，城市地區(qū)矛盾糾紛多為鄰里糾紛、債務糾紛、人身糾紛（人身傷害、侵犯名譽權(quán)）、合同債務糾紛、征地拆遷糾紛等，呈現(xiàn)出偶發(fā)性和短暫性特點；農(nóng)村一般為私人財產(chǎn)糾紛（扶養(yǎng)贍養(yǎng)糾紛、遺產(chǎn)爭議）、個人與雇傭企業(yè)的勞資糾紛、合伙經(jīng)營糾紛、土地糾紛、相鄰權(quán)糾紛（道路、通風、采光、排水糾紛）、干群矛盾等，呈現(xiàn)人緣和地緣關(guān)聯(lián)性。同時，隨著城鎮(zhèn)化快速推進，農(nóng)村矛盾糾紛總體數(shù)量相對下降，且與城區(qū)矛盾糾紛類型差異化不斷縮小。

2.矛盾糾紛類警情占比較大

A 市某城區(qū)派出所一年接警2280 起，包括110 接警1778 起，到所報警502 起，其中刑事類警情159 起，治安類警情1201 起，舉報類警情43起、求助類警情812 起、無效警情65 起，其中治安類警情占比52.7%、求助類警情占比35.6 %，兩類警情占比達88.3%，這兩類警情中75%以上屬矛盾糾紛類警情。該所日均接警數(shù)量7 起，低于A 市派出所日均接警數(shù)量，有的派出所日均接警數(shù)量達到20 余起。在一個只有正式民警17 人（公務員13 人，事業(yè)人員4 人），輔警32 人的派出所，一年調(diào)解各類矛盾糾紛1741 起，每日約5 起。

3.矛盾糾紛化解難度增大

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，A 市派出所近年來加強矛盾糾紛化解力度，矛盾糾紛數(shù)量總體呈現(xiàn)下降趨勢，但復雜矛盾糾紛數(shù)量呈現(xiàn)增長態(tài)勢，且化解難度日益增大。如部分矛盾糾紛具有群體性，涉及人員較多，各種矛盾糾紛相互交織，涉及多個部門，極易引發(fā)群體性信訪；部分矛盾糾紛具有突發(fā)性，雙方當事人情緒沖動互不讓步，由民事糾紛引發(fā)人身傷害；有的矛盾糾紛涉及歷史遺留問題，錯綜復雜，因政策變動導致解決難度較大；有的矛盾糾紛解決時間過長，彼此糾纏不休、拖沓反復；有的矛盾糾紛之前已經(jīng)化解，但因當事人事后反悔、履行協(xié)議不當?shù)纫蛩卦倨鸺m紛。

（三）A 市派出所矛盾糾紛化解機制

近年來，A 市公安局堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，立足市域特點，采取一些列措施推動矛盾糾紛化解。

1.優(yōu)化派出所設置，推進警力下沉

組織結(jié)構(gòu)是機制的核心，是系統(tǒng)運行的指揮中樞。結(jié)合撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，A 市公安局在農(nóng)村地區(qū)根據(jù)需要設立中心派出所，建立完善相鄰派出所、派出所與街面警務站協(xié)作機制。引入激勵機制，推進警力下沉，推動機關(guān)警力重點向派出所前置，利用職級套改鼓勵退出實職崗位的領(lǐng)導干部和能力強的老民警下沉社區(qū)，力爭實現(xiàn)兩個40%，即派出所警力向社區(qū)前置，保證社區(qū)民警占派出所警力不低于40%，在社區(qū)工作一般不得少于3 年，派出所民警達到縣級公安機關(guān)總警力40%以上。根據(jù)轄區(qū)面積、人口、治安狀況、地理位置、警力配置等要素調(diào)整警務區(qū)，在城區(qū)或縣（市）駐地，原則上以社區(qū)為單位劃分警務區(qū)；在農(nóng)村按五千人左右（如警力少、人口多的地區(qū)，可按五千到一萬人左右）劃分警務區(qū)，一個警務區(qū)設置一個警務室，根據(jù)需要設置“流動警務室”，警務室建設率為97%。城區(qū)“一區(qū)一警兩輔”，農(nóng)村“一村一輔警”，按照“1+1+N”要求在每個警務室配備1 名社區(qū)或駐村民警、1 名專兼職治保干部、N名治安協(xié)管員，專職社區(qū)（村）民輔警配置率為91.43%。警力下沉和調(diào)整警務區(qū)，方便群眾出現(xiàn)矛盾糾紛“一站見警”。

2.根據(jù)所域情況，創(chuàng)制多元化解模式

系統(tǒng)的有效運轉(zhuǎn)是以良好的制度為前提，并伴隨相關(guān)部門的積極推動實施完成的。為推動矛盾糾紛化解，實現(xiàn)有效治理，A 市公安局構(gòu)建事前防范、事中調(diào)處與事后反饋緊密連接的矛盾糾紛化解閉環(huán)系統(tǒng)。第一，重視事前防范，加強源頭治理。A 市公安局采用智能平臺引領(lǐng)和傳統(tǒng)手段結(jié)合的方式，一方面，主動對接省公安廳推出的派出所智能工作平臺、社區(qū)治安防控實戰(zhàn)平臺和新一代警綜平臺，另一方面，與傳統(tǒng)手段融合，通過鄰里守望、治保組織聯(lián)防、民警入戶走訪、相約警務室等形式對矛盾糾紛全面排查，構(gòu)建網(wǎng)上網(wǎng)下矛盾糾紛排查機制。第二，強化調(diào)處過程，創(chuàng)制多元化解模式。A 市所屬126 個派出所，轄區(qū)情況有別、人口成分不同、矛盾糾紛各異，各派出所因地制宜，因所而異，強化調(diào)處過程，創(chuàng)制出多種以派出所為主導、形式多元的化解模式：“14135”模式、①14135 模式：“1”即1 個警民聯(lián)調(diào)中心，“4”即村委會、派出所、司法所，信訪室4 個渠道，“1+3”即1+3 個調(diào)解主體（1 個調(diào)解組織+3 種參與人），“5”即5 項調(diào)解工作制度（民警和矛盾排查信息員聯(lián)調(diào)制度、月報告制度、重點整治制度、歸口管理制度和領(lǐng)導包案制度）?！?41”模式、②641 模式，“6”即6 條矛盾糾紛排查路徑（社區(qū)警務工作排查、派出所執(zhí)法辦案排查、治保組織排查、網(wǎng)格員排查、志愿者義警排查、網(wǎng)絡輿情排查）；“4”，即指4 種化解辦法（治安調(diào)解、人民調(diào)解、司法調(diào)解、聯(lián)動化解）；“1”，即對重點矛盾糾紛實行訂單管理、跟蹤問效?！?+5+N”模式、③3+5+N 模式，“3”即派出所+司法所+治保會，“5”即網(wǎng)格員+信息員+調(diào)解員+老黨員+人大代表、政協(xié)委員，“N”即多個微信群，推行警力+民力的化解模式。分類調(diào)處模式、④分類調(diào)處模式，一般矛盾糾紛就地調(diào)，重點矛盾糾紛跟進調(diào)，疑難復雜矛盾糾紛合力調(diào)?！叭灰惑w”模式、⑤“三位一體”模式，以派出所民警調(diào)解為主體，以司法所調(diào)解為對接，以村治保會調(diào)解為補充的分層次、分層級調(diào)解模式。品牌調(diào)解中心、⑥品牌調(diào)解中心，發(fā)揮某些民警工作特長優(yōu)勢，組織成立以社區(qū)民警為主力、輔警參與的“某警調(diào)中心”。掛牌服務模式⑦調(diào)解員掛牌服務模式，派出所設置調(diào)解員名單，把選擇權(quán)交給當事人，由其按照自愿原則選擇調(diào)解員，以保證調(diào)解的公平公正。等。第三，注重事后反饋，建立回訪制度。A 市公安局要求派出所化解工作按照不留死角、不留隱患、不留缺口的“三不”要求，對已化解的矛盾糾紛分類分級記載存檔，定期進行回訪，實時掌握協(xié)議履行情況，對未及時、未完全履行協(xié)議的一方予以說服教育，督促其及時履行；對仍存芥蒂、利益博弈的當事人再行溝通勸解，平復情緒。

3.拓寬非警務警情分流渠道，聚焦矛盾糾紛化解工作

警力資源配置的有限性要求提高處警的有效性，盡量減少非警務警情過度消耗警力資源。A市公安局利用政府便民服務熱線，設立集政務服務和生活服務為一體的公共信息服務平臺，某些信息類、生活求助類問題可由平臺提供解決途徑。完成公安110 報警服務臺與政府熱線“一號通”聯(lián)動對接，通過“一鍵分流”“三方通話”等方式，實現(xiàn)實時流轉(zhuǎn)、雙向推送。全面整合已有公共服務熱線電話、咨詢投訴電話，加強與城建熱線、消費者熱線、法律服務熱線、挪車服務、開鎖服務以及社會救援隊等有關(guān)社會組織的聯(lián)動，解決群眾非警情報警救助，進一步推進非警務警情分流，解放警力，提高處警有效率，使有限警力更多地參與到矛盾糾紛化解工作中。

4.注重力量整合，建立內(nèi)外共同協(xié)作化解機制

共同協(xié)作化解的邏輯機理在于內(nèi)部目標統(tǒng)一和外部公共參與。A 市公安局注重內(nèi)部挖潛，外部聯(lián)結(jié)。（1）對內(nèi)互助互援：在相鄰派出所之間推行大警區(qū)協(xié)作模式，一個中心派出所所長為警務區(qū)區(qū)長，統(tǒng)一協(xié)調(diào)相鄰派出所警力、勤務等工作；完善警種支援派出所機制，包括網(wǎng)安部門情報信息數(shù)據(jù)支持、局機關(guān)應急處突力量應急保障、所隊聯(lián)動協(xié)助；將交警與農(nóng)村派出所警力整合，合署辦公，充實了派出所矛盾糾紛化解力量。（2）對外聯(lián)動調(diào)處：廣泛動員和發(fā)展社會力量，在城市（區(qū)）依托社區(qū)居委會，以樓門、棟戶為單位，至少物建1 名矛盾糾紛信息員；在農(nóng)村依托村基層組織，每10 至20 戶物建1 名矛盾糾紛信息員，聘請老黨員、老干部、老教師、商會會長、私營企業(yè)工會負責人等作為義警；發(fā)動8742 名網(wǎng)格員、治保員參與社區(qū)警務工作；加強與其他部門和社會組織的密切聯(lián)系，強化治安調(diào)解、人民調(diào)解和司法調(diào)解“三調(diào)聯(lián)動”，廣泛開展“民調(diào)入所”“庭所對接”和律師進所。據(jù)統(tǒng)計，全市一年共接矛盾糾紛9168 條，其中派出所8496 條，通過公調(diào)對接1188 條。

二、派出所矛盾糾紛化解之困境

近年來，中央高度重視基層社會治理，黨的十九大報告和二十大報告在社會治理領(lǐng)域重點強調(diào)基層治理，要求各級政府堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，推進治理重心下移，力量下傾，著力矛盾糾紛化解。派出所作為基層矛盾糾紛化解的重要力量，在日常接處警過程中接觸大量矛盾糾紛。雖然各級公安機關(guān)高度重視這一工作，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前派出所矛盾糾紛化解工作仍面臨一些困境。

（一）法律依據(jù)不完善，特別是治安調(diào)解規(guī)范不完善，易導致執(zhí)法不規(guī)范

社會治理需要以明確的法律規(guī)范作支撐，良法的價值首先表現(xiàn)為可以為實現(xiàn)公安社會治理的善治提供法律保障［3］。當前，雖然各級政府高度關(guān)注矛盾糾紛化解工作，出臺了一些相應的制度性規(guī)范，部分省市頒布了地方性法規(guī)，基本上解決了地方矛盾糾紛化解的堵點和痛點，但這些規(guī)范依然存在地域性較強、宣示性條款過多、法律后果模糊、操作性不強等問題。在基層派出所矛盾糾紛化解方面，S 省目前尚未制定地方性法規(guī)，公安部亦未制定行政規(guī)章，派出所矛盾糾紛化解缺乏依據(jù)，特別是在矛盾糾紛范圍和具體規(guī)程方面缺乏可操作性依據(jù)。另外，治安調(diào)解作為矛盾糾紛化解的重要手段，現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定也存在不足。

1.立法表達技術(shù)有缺陷

《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（以下稱《程序規(guī)定》）第178 條①《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第178 條 ：“對于因民間糾紛引起的毆打他人、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告陷害、故意損毀財物、干擾他人正常生活、侵犯隱私、非法侵入住宅等違反治安管理行為，情節(jié)較輕，且具有下列情形之一的，可以調(diào)解處理：（一）親友、鄰里、同事、在校學生之間因瑣事發(fā)生糾紛引起的；（二）行為人的侵害行為系由被侵害人事前的過錯行為引起的；（三）其他適用調(diào)解處理更易化解矛盾的。對不構(gòu)成違反治安管理行為的民間糾紛，應當告知當事人向人民法院或者人民調(diào)解組織申請?zhí)幚怼！钡? 款列舉了違反治安管理行為的情形，但表述和排列較為混亂，如，毆打他人只是故意傷害的一種手段，但《程序規(guī)定》把二者認定為兩種違法行為而并列。“侮辱、誹謗、誣告陷害”與“侵犯隱私”，“非法侵入住宅”與“干擾他人正常生活”存在行為與法益、因果邏輯關(guān)系的亂象。如發(fā)生鄰里之間打架致人輕微傷的案件，民警登記案由時是寫“毆打他人”還是“故意傷害”，實踐中由民警自行決定，這也會造成日后案件統(tǒng)計與分類歸檔混亂。

2.輔警治安調(diào)解權(quán)規(guī)定不統(tǒng)一

治安調(diào)解是公安機關(guān)特有的職權(quán)，《程序規(guī)定》第52 條第2 款首次規(guī)定輔警可在一名民警帶領(lǐng)下參與調(diào)解，②《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第52 條第2 款：“接報案、受案登記、接受證據(jù)、信息采集、調(diào)解、送達文書等工作，可以由一名人民警察帶領(lǐng)警務輔助人員進行，但應當全程錄音錄像?！睋?jù)此推定輔警具有了執(zhí)法權(quán)?！冻绦蛞?guī)定》為部委規(guī)章，屬于法的正式淵源之一，可作為執(zhí)法的依據(jù)，但法律位階相對較低。行政執(zhí)法主體和執(zhí)法權(quán)限應由最高權(quán)力機關(guān)以法律的形式加以規(guī)定，《程序規(guī)定》直接賦予輔警執(zhí)法權(quán)有?！跋挛环ú坏眠`背上位法”和“法律優(yōu)先”之原則，也容易造成當事人對輔警執(zhí)法資格質(zhì)疑而引發(fā)行政爭議。關(guān)于“輔警是否有執(zhí)法權(quán)？”的問卷統(tǒng)計結(jié)果顯示，93%的回答為“無”。訪談中，有輔警多次問到在調(diào)解協(xié)議書上能否簽字，對是否違法很是擔憂。

3.治安調(diào)解協(xié)議缺乏拘束力

治安調(diào)解協(xié)議是指對符合治安調(diào)解的案件，在人民警察主持下，雙方當事人遵循自愿原則，經(jīng)過協(xié)商而形成的約定?，F(xiàn)行法律規(guī)范均無明確賦予治安調(diào)解協(xié)議以法律拘束力，僅規(guī)定對無正當理由不履行協(xié)議的違法者予以治安處罰，行為人受到處罰是因其實施了治安違法行為而并非因背棄承諾，如當事人不履行協(xié)議，警察之前的所有調(diào)解工作歸零，需重新啟動處罰程序。問卷調(diào)查結(jié)果表明近27%的治安調(diào)解案件由于當事人不履行協(xié)議而給予行政處罰，重復消耗本就有限的警力資源。

（二）權(quán)責不明晰，易造成警察權(quán)擴張

派出所作為公安機關(guān)一線部門，經(jīng)常面對各種矛盾糾紛，需要根據(jù)部門職能厘清職責范圍，但實踐中，哪些屬于受理范圍，可以由派出所化解，哪些不可以，沒有明確的職責權(quán)限規(guī)定，極易導致警察擴權(quán)，也使民警在矛盾糾紛化解中背負法律風險。

1.部門職責不明

在問卷調(diào)查中，對于“是否明確公安派出所化解矛盾糾紛的范圍”的問題，選項包括“完全明確，基本明確，不完全明確，完全不明確”，回答“不完全明確”的占比超過30%?！度嗣窬旆ā返? 條規(guī)定了人民警察14 項職權(quán)，《公安機關(guān)組織管理條例》第2條明確了公安機關(guān)的性質(zhì)，①《人民警察法》第2 條：“公安機關(guān)是人民民主專政的重要工具，人民警察是武裝性質(zhì)的國家治安行政力量和刑事司法力量，承擔依法預防、制止和懲治違法犯罪活動，保護人民，服務經(jīng)濟社會發(fā)展，維護國家安全，維護社會治安秩序的職責?！本鶡o規(guī)定公安機關(guān)及人民警察具有解決民事糾紛的職責，而《人民法院組織法》第2 條、②《中華人民共和國人民法院組織法》第2 條：“人民法院通過審判刑事案件、民事案件、行政案件以及法律規(guī)定的其他案件，懲罰犯罪，保障無罪的人不受刑事追究，解決民事、行政糾紛，保護個人和組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，維護國家安 全和社會秩序，維護社會公平正義，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴和權(quán)威，保障中國特色社會主義建設的順利進行。”《人民調(diào)解法》第1 條、③《人民調(diào)解法》第1 條：“為了完善人民調(diào)解制度，規(guī)范人民調(diào)解活動，及時解決民間糾紛，維護社會和諧穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本法?！薄吨俨梅ā返? 條明確規(guī)定了人民法院、人民調(diào)解委員會和仲裁機構(gòu)具有解決民事糾紛的職責；④《仲裁法》第2 條：“平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財產(chǎn)權(quán)益糾紛，可以仲裁?！倍鴮儆诠珯?quán)力范圍的警察權(quán)，法無授權(quán)即禁止，對私權(quán)應當行使“不介入”原則［4］。但在實踐中，派出所處理的民事糾紛范圍很廣，訪談時問及警察是否有權(quán)處理民事爭議時，民警往往回答說理論上是不屬于警察權(quán)限范圍，但實踐中，部分警情由民事糾紛引發(fā)，處警后如果不介入處理，則會造成矛盾進一步激化引發(fā)治安案件或民轉(zhuǎn)刑案件，為防范風險，防止危害擴大，避免回溯追責，處警民警不得不在征得雙方同意后對民事爭議進行調(diào)處，避免矛盾升級。如此一來，從處警到矛盾化解實際上由民警一攬子完成，使得本由其他部門承擔的職責而由派出所取而代之。此外，這種越俎代庖也可能因當事人調(diào)解后反悔而投訴民警，導致民警被追責。

2.治安調(diào)解權(quán)責不相稱

治安調(diào)解是公安機關(guān)的特定職責，是派出所化解矛盾糾紛工作的重要組成部分，國家通過授權(quán)立法賦予了警察在治安調(diào)解中有限處理民事糾紛的權(quán)力。按照《程序規(guī)定》第178 條之規(guī)定，公安機關(guān)的治安調(diào)解僅限于“違反治安管理行為的民間糾紛”；該條第2 款同時明確規(guī)定，對不屬于該范圍的民間糾紛，公安機關(guān)沒有處置權(quán)?！豆ぷ饕?guī)范》第9 條對治安調(diào)解次數(shù)和時間也做了明確規(guī)定，治安調(diào)解一般為一次，必要時可增加一次；調(diào)解期限一般為3 個工作日，再次調(diào)解，時間限為第一次調(diào)解之后7 個工作日內(nèi)。由于治安調(diào)解從決定到實施均由公安派出所做出，缺乏有效監(jiān)督機制，形成權(quán)力和責任的不對稱，有悖程序正當原則。實踐中，為降低發(fā)案數(shù)和規(guī)避上級考評扣分，仍存在以調(diào)代罰、久調(diào)不決，甚至突破調(diào)解范圍，出現(xiàn)把輕微盜竊案件、詐騙案件等用調(diào)解方式結(jié)案的情形。

3.解紛方式含混不清

《人民警察法》第21 條要求“對公民提出解決糾紛的要求，應當給予幫助”，⑤《人民警察法》第21 條：“人民警察遇到公民人身、財產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應當立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應當給予幫助；對公民的報警案件，應當及時查處?！薄睹穹ǖ洹返?177 條規(guī)定，在發(fā)生糾紛、受害人采取自力救濟措施時，應當立即請求有關(guān)國家機關(guān)處理。法律對“有關(guān)國家機關(guān)”范圍雖無明確規(guī)定，但基于公安機關(guān)的性質(zhì)和職責必然被包含在內(nèi)，實踐中受害人往往也是第一時間打110 報警?！皫椭薄疤幚怼闭Z義模糊，不同理解將導致采取不同應對措施?！皫椭保翘嫒顺隽?、出主意或給以物質(zhì)上、精神上的支援［5］。無論按文義解釋還是目的解釋都應理解為警察出警后，積極維持現(xiàn)場秩序，避免沖突升級，對公民的求助及時回應，并告知解決糾紛的正當途徑，是一種程序性的人道扶助。但由于行政機關(guān)層級服從、實踐導向引領(lǐng)、輿論宣傳影響及群眾過度依賴等原因，民警常常介入實體爭議，積極追求定分止爭之結(jié)果。警察權(quán)的溢出，一則增加了民警工作壓力，另一方面亦加大了權(quán)力濫用的風險。

（三）渠道不通暢，易消減化解效果

矛盾糾紛多元化解需要統(tǒng)籌優(yōu)化全社會資源配置，為人民群眾提供多樣、便捷、高效的矛盾糾紛解決途徑，實踐中化解渠道不通暢情況依然存在。

1.訴訟化解途徑受阻

司法是維護人民群眾合法利益的最后一道防線，訴訟是解決矛盾糾紛的重要方式。人民法院以事實為依據(jù)，以法律為準繩，通過對案件的審理，依法維護當事人合法權(quán)益，通過訴訟方式解決矛盾糾紛更公正也更具執(zhí)行力。但在實踐中發(fā)現(xiàn)，由于過度追求非訴化解率，以非訴化解結(jié)果評價工作成效，矛盾糾紛化解10 次以上、歷經(jīng)數(shù)月的情況并不鮮見。有的人為增設調(diào)解次數(shù)，有的把調(diào)解設定為訴前必經(jīng)程序，有意拖延進入訴訟程序，如訴前設置兩次村級（社區(qū)）調(diào)解、一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)級（街道）調(diào)解，表面上看似有利于逐級分流化解矛盾糾紛，形式上實現(xiàn)了“矛盾不上交”，實際上變相延長了化解周期，不僅沒有及時化解舊的矛盾糾紛，反而有可能激發(fā)新的矛盾糾紛［6］。

2.非治安類矛盾糾紛移交不順暢

根據(jù)《程序規(guī)定》第178 條第2 款之規(guī)定，民警應當告知當事人對治安調(diào)解范圍以外的民事糾紛向人民法院或者人民調(diào)解組織申請?zhí)幚?。但實踐中，有的當事人不同意將該類矛盾糾紛交由其他部門處理，問卷調(diào)查結(jié)果顯示67%的群眾認為在發(fā)生矛盾糾紛后首先會找警察解決。同時，公安機關(guān)實行“接處警首接責任制”，又與被移交部門不存在科層隸屬關(guān)系，導致銜接機制不暢，大量的民事糾紛還是由派出所處置。從A 市某集鎮(zhèn)派出所接處警情況分析，全年總警情7279 起，其中非刑事、治安案件類警情6636 起，占總警情的90.9%，民警現(xiàn)場化解處置占75%以上；從矛盾糾紛類型看，主要為家庭糾紛、鄰里糾紛、宅基地糾紛、債務糾紛等民事糾紛。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，派出所民輔警每周平均工作6 天，周工作平均時長72-90 小時，每月正常休息2-5 天，民警對忙碌程度的自我評價普遍選“太忙”，建議采取哪些措施改變現(xiàn)狀首選“增加警力”。非治安類矛盾糾紛處置占比較高，民警不堪重負。

3.矛盾糾紛多元化解協(xié)同配合不緊密

隨著社會的不斷發(fā)展，矛盾糾紛呈現(xiàn)出廣泛性、復雜性和多樣性特點，僅靠一個或幾個部門根本無法完成龐大的化解工程，需要各部門之間相互協(xié)作，合力完成。但在實際工作中，由于缺乏自上而下的系統(tǒng)規(guī)劃和整體安排，各部門分工不明導致責任不清，部門間協(xié)作配合不緊密導致銜接受阻，而社會基層組織介入動力不足導致作用虛置，群眾參與積極性不高，這些原因造成矛盾糾紛化解工作并沒有真正形成整體合力。問卷調(diào)查中，在回答“是否遇到過其他政府部門和社會組織不積極配合的情況”，31%的民警選“遇到過”。派出所在多元化解矛盾糾紛中處于最靠前的位置，在解決矛盾糾紛時經(jīng)常需要其他相關(guān)部門和社會組織的支持，由于派出所層級較低，遇到阻礙又常需通過上級機關(guān)溝通解決，拖延了時間，影響了化解效果。

三、優(yōu)化派出所矛盾糾紛化解機制之路徑

派出所矛盾糾紛化解是一項系統(tǒng)性的工作，需要從制度設計、權(quán)力運行、源頭管理、策略選取和部門協(xié)作等環(huán)節(jié)進行全方位優(yōu)化，進而提升化解整體效能。

（一）制度設計層面：頒布矛盾糾紛化解的全國性法律，完善治安調(diào)解規(guī)范

制度是一種公認的具有某種強制性的行為規(guī)則［7］，作為有效制度的法律具有建立和維護社會秩序的作用。派出所矛盾糾紛化解應憑法而行，循法而治，但目前缺少統(tǒng)一立法，派出所治安調(diào)解的法律依據(jù)也因科學性不足需要完善。

1.制定全國性法律，為派出所矛盾糾紛多元化解作頂層設計

2015 年10 月，中共中央審議通過了《關(guān)于矛盾糾紛多元化解機制的意見》，之后，地方立法相繼出臺，矛盾糾紛多元化解的地方立法實踐為國家統(tǒng)一立法提供了借鑒。最高立法機關(guān)可擇地方立法經(jīng)驗之長，科學規(guī)劃，及時制定一部《中華人民共和國矛盾糾紛多元化解促進法》，從化解原則與目的、化解主體及職責、化解方式與途徑、協(xié)調(diào)聯(lián)動、保障措施、監(jiān)督管理、法律責任等方面進行統(tǒng)一立法，實現(xiàn)全國矛盾糾紛多元化解的法治化，也為派出所矛盾糾紛化解提供特別法律依據(jù)。

2.完善治安調(diào)解規(guī)范，提升治安調(diào)解在化解矛盾糾紛中的效能

治安調(diào)解是派出所化解矛盾糾紛最重要的手段，針對治安調(diào)解規(guī)范存在的問題，需要從以下幾個方面進一步完善。一是提高立法表達技術(shù)，明確治安調(diào)解范圍，把容易引起歧義的“民間糾紛”改為“公民之間、公民與社會組織之間的民事爭議”，根據(jù)侵犯法益不同劃分治安違法行為種類，將《程序規(guī)定》第178 條第1 款改為“因……引起的故意傷害、侵犯他人名譽、非法侵入住宅、故意損毀財物、擾亂社會秩序等違反治安管理情節(jié)較輕的行為”；二是可考慮由全國人大通過修改法律、進行立法解釋或以補充規(guī)定的方式，將輔警治安調(diào)解權(quán)力法定化；三是賦予治安調(diào)解協(xié)議法律效力，法定期限內(nèi)一方不履行，另一方可申請法院強制執(zhí)行；如雙方均不履行，派出所可申請法院強制執(zhí)行。

（二）權(quán)力運行層面：兼顧自愿、公平、公正和效率原則，規(guī)范警察權(quán)行使

派出所矛盾糾紛化解中警察權(quán)介入私權(quán)范圍邊界不清，極易導致公權(quán)對私權(quán)的侵害。防止權(quán)力被濫用一方面靠制度限制，另一方面靠主體自我約束。信守正義價值，是消除化解矛盾糾紛的任意性、防止警察權(quán)擴張的治本之策。正義即公平、公正、公道，是法的實質(zhì)價值。派出所民警在矛盾糾紛化解工作中信守正義價值應當做到以下幾個方面。第一，堅持自愿原則。每個公民在法定范圍內(nèi)都有選擇如何處分自己權(quán)益的自由，拒絕和解或握手言和都是當事人自愿選擇的結(jié)果，可說服、勸解、建議，但不可強求更不可強制，自愿原則是化解矛盾糾紛的首要原則。第二，不偏不倚?；饷芗m紛的目的是平息沖突、恢復秩序，民警必須定位于“裁判員”角色，維護當事人雙方正當權(quán)益，兼顧公共利益和私人利益。第三，過程公正和結(jié)果公正并重。息事寧人的結(jié)果必須通過正當?shù)姆绞綄崿F(xiàn)，應當依照法定職權(quán)和使用合法手段化解矛盾糾紛，不可走旁門左道，更不可不擇手段。第四，兼顧效率，反對拖延，堅持及時性原則。循環(huán)反復成效甚微的矛盾糾紛化解占用了大量警力，過度消耗有限的警力資源，勢必減少他人獲得民警幫助的機會，侵害了他人的救助請求權(quán)?；夤ぷ鲬斣谶m當?shù)拇螖?shù)后、在合理的時間內(nèi)結(jié)束。

（三）源頭管理層面：注重對非警務警情的合理分流

當前，派出所工作任務繁重，基層民警超負荷工作現(xiàn)象較為普遍。雖然《人民警察法》規(guī)定“對公民提出解決糾紛的要求，應當給予幫助?！钡@種糾紛不是所有類型的糾紛，更不是一般意義上的社會公益工作。因而，應當對群眾報警進行甄別分流，減少非警務活動對警力資源的占用。派出所24 小時全天候值班，群眾一遇到問題首選報警，諸多情況造成非警務警情處警占比居高不下。110（指揮中心）雖然分流了部分非警務警情，但有時由于報警人陳述不準或110（指揮中心）接聽人員判斷有誤差，造成警情分流不精準。除電話報警外，還有群眾直接去派出所報警，此種情況并未經(jīng)過警情篩選。針對這些問題，一是加大社會宣傳力度，明確公安機關(guān)警情接報范圍，引導群眾對口求助解決矛盾糾紛；二是提高110（指揮中心）警情分流能力，明確群眾求助范圍，從源頭減少非警務警情流轉(zhuǎn)到派出所；三是加強派出所警務改革，盡快完善“一室兩隊”建設，警情經(jīng)過110（指揮中心）分流后，應再次經(jīng)派出所綜合指揮室篩選，最終指令民警處警，使警力資源發(fā)揮最大效用。

（四）策略選取層面：實現(xiàn)情理法共融共治

化解策略的恰當運用是衡量化解工作效果、實現(xiàn)化解目的的重要保障。策略的選取需要民警審時度勢、靈機應變、隨時切換。第一，情感治理——以情感人，情，即情義、感情、情緒，情感治理就是飽含愛（關(guān)愛，愛護）的思想，從當事人角度思考問題，通過施加情緒影響，用真誠打動對方，實現(xiàn)共情共鳴。第二，理性治理——以理服人，理，即理性、道理、理智，理性治理就是通過融入家規(guī)民約，風俗習慣，社會輿論，道德倫理，施加理智影響，用道理說服對方，實現(xiàn)是非認同，進而有效實現(xiàn)矛盾糾紛低成本化解。第三，依法治理——以法示人，法，即規(guī)則、約束、邊界，依法治理就是嚴格依照法律規(guī)定，對行為進行評判，通過施加強制影響，用威懾警示當事人，實現(xiàn)底線禁止。現(xiàn)實中，人們總體關(guān)注更多的是基層治理的理性維度，強調(diào)制度保障和技術(shù)支撐，在很大程度上忽略了人的因素及其情感維度［8］。情感是文化、社會結(jié)構(gòu)、認知和生物體力量共同作用于人的結(jié)果，往往會影響人的選擇行為［9］。運用情感治理化解矛盾糾紛，就是充分利用情感資源，建立情感聯(lián)結(jié)，營造熟絡氛圍，獲得當事人信任，溝通理解順暢，進而彌合當時雙方分歧，在實現(xiàn)矛盾糾紛有效處置的同時促使整個人心和民風得到教化與熏陶，達到良好化解效果。這種治理方式，專注于對社會負面心理的疏解和積極情緒的培育［10］，是實踐中民警首選的化解策略。當然，重視情感治理，不等于忽略了理性治理和依法治理，化解矛盾糾紛三者缺一不可，剛?cè)岵趴蓪崿F(xiàn)化解目的。

（五）運轉(zhuǎn)協(xié)作層面：加強派出所與其他部門的聯(lián)動協(xié)作

社會系統(tǒng)的良性運行離不開系統(tǒng)外部力量的支持，社會團結(jié)有利于形成社會秩序。矛盾糾紛的有效化解需各部門相互協(xié)作，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，并有效銜接，提升化解效率。實踐中，派出所應注意區(qū)分矛盾糾紛性質(zhì)，靈活選用多種協(xié)作化解模式：一是主導模式，派出所全過程負責矛盾糾紛化解工作，主動與鄉(xiāng)或鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、司法所、人民法庭、律師事務所、公證機構(gòu)、基層法律服務所、法律志愿者等對接，健全信息共享、部門會商等工作機制，實現(xiàn)化解職能互補，同時積極與企事業(yè)單位、社會團體、民間機構(gòu)等部門聯(lián)系，整合社會力量，激發(fā)參與化解動能，搭建化解平臺，努力形成多元治理格局。二是協(xié)助模式，派出所在矛盾糾紛化解中發(fā)揮幫助、輔助作用，民警處警后根據(jù)矛盾糾紛種類，告知當事人可以依法自主選擇解決途徑，如和解、人民調(diào)解、行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解、商事調(diào)解組織調(diào)解、其他行政調(diào)解、行政裁決、行政復議、公證、仲裁、訴訟等，主動介紹不同處理方式的特點，并根據(jù)當事人決定，幫助聯(lián)系相關(guān)機構(gòu)并完成移送。三是配合模式，派出所積極支持其他職能部門的調(diào)處工作，很多派出所都已實行民調(diào)入所，民警處警后如屬于非治安類矛盾糾紛，特別是民事糾紛大多會移交民調(diào)中心，但移交不等于關(guān)系皆無，當民調(diào)需要維護調(diào)解秩序、提供有關(guān)證據(jù)或需要其他支持時，派出所應予積極配合。