劉長興

(華南理工大學(xué) 法學(xué)院,廣東 廣州 510006)

引論:法典化目標下的環(huán)境立法

1979年出臺的《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》是我國環(huán)境立法的重要里程碑,標志著中國環(huán)境立法進程的正式開啟,也基本決定了我國環(huán)境保護領(lǐng)域?qū)嵭蟹稚⒘⒎ǖ幕{(diào)。經(jīng)過40多年的發(fā)展,中國環(huán)境立法已經(jīng)基本形成了以法律為主導(dǎo)、行政法規(guī)和地方性法規(guī)為骨干、大量規(guī)章和規(guī)范性文件為枝葉的完整體系,并在整個法律體系中占有重要地位[1],層級多、文本多、內(nèi)容多是其基本特征。2021年,環(huán)境法典編纂進入官方視野(1)《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》明確將“研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作”,參見:中國人大網(wǎng),全國人大常委會2021年度立法工作計劃,http:∥www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/1968af4c85c246069ef3e8ab36f58d0c.shtml.,掀起了環(huán)境法法典化的理論研究熱潮,環(huán)境法典編纂的實踐準備也已經(jīng)開始。在此背景下,2022年的中國環(huán)境立法雖然仍在分散立法的模式下繼續(xù)推進,但以環(huán)境法典編纂為目標的環(huán)境法體系化發(fā)展方向日漸明確,環(huán)境法典編纂對“環(huán)境立法的價值重塑和體系創(chuàng)新”[2]指引功能已經(jīng)初步顯現(xiàn),國家環(huán)境立法和地方環(huán)境立法都在一定意義上展現(xiàn)了體系化發(fā)展趨勢。

環(huán)境法典編纂的目的是提升環(huán)境法律的體系性、對制度進行重塑,消弭環(huán)境法律內(nèi)部規(guī)則之間的沖突、分散、重復(fù)等弊端[3]。盡管對于中國環(huán)境法典編纂的基本模式乃至必要性還存在爭議,匯編型環(huán)境法典或者維持單行法模式仍被認為是可能的選擇[4],但編纂實質(zhì)性環(huán)境法典的條件基本成熟、適度法典化是中國環(huán)境法典編纂的合理選擇[5]等學(xué)界共識正在逐步形成,法典內(nèi)容體例和具體制度層面的研究也已經(jīng)展開。編纂中國的環(huán)境法典正在成為相對明確的法治建設(shè)目標之一,雖然最終完成還需要較長的時間,甚至可能最終無法完成立法程序(2)國外有環(huán)境法典編纂的成功經(jīng)驗,也有失敗的事例,典型的是德國的環(huán)境法典編纂沒能走完立法程序。參見:沈百鑫.德國環(huán)境法法典化的核心問題和受挫原因及對我國的啟示[J].環(huán)境資源法論叢,2019 (00):140-158.美國的法律重述是法律體系化的基本方式,美國環(huán)境法重述爭議也可看作法典化的失敗。參見:梁增然.論美國環(huán)境法法典化的失敗:以環(huán)境法重述之爭為視角[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2023(1):44-53.,但法典化目標必將引導(dǎo)并直接推動環(huán)境法的體系化:一方面是環(huán)境法律體系理論研究的深化,從而為環(huán)境法律制度的體系化構(gòu)造奠定基礎(chǔ);另一方面是包括法律法規(guī)的制定、修改和廢止都受到體系化思路的影響,并體現(xiàn)在環(huán)境法律法規(guī)立改廢的過程中。

在此背景下,2022年的中國環(huán)境立法(3)本文繼續(xù)用“環(huán)境立法”指代與環(huán)境保護直接相關(guān)立法,包括污染防治立法、自然資源保護立法以及人居環(huán)境立法等,從效力級別看,環(huán)境立法包括國家法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、單行條例以及規(guī)章等,另外還有各種層級的規(guī)范性文件。雖然從形式上看并無太大改變,延續(xù)了既往法律法規(guī)立、改、廢的一般節(jié)奏,有新法律出臺并對個別法律進行修改,行政法規(guī)層次沒有立法動作,司法解釋和地方立法出臺較多,維持了環(huán)境立法的熱度;但從實質(zhì)內(nèi)容上看,法律制度體系化的思路在各個層次的立法中都有不同程度的反映,法律層次的區(qū)域立法展現(xiàn)了環(huán)境法體系化的新方向,司法解釋在環(huán)境法體系中的作用和地位日益重要,地方立法在環(huán)境法制度的細化方面繼續(xù)作出貢獻,并展示了法律制度創(chuàng)新的空間。本文延續(xù)對2021年中國環(huán)境立法發(fā)展進行分析的基本思路[1],更加緊密結(jié)合環(huán)境法典編纂研究的最新進展,并加強對環(huán)境立法內(nèi)容的實質(zhì)性分析,特別注重其中能夠反映環(huán)境法體系化發(fā)展方向的立法創(chuàng)新,對2022年中國環(huán)境立法的基本特征、重要發(fā)展進行總結(jié)和歸納,并結(jié)合當年環(huán)境立法研究的相關(guān)成果,嘗試對中國環(huán)境立法的未來發(fā)展進行預(yù)測并提出建議。

一、 國家環(huán)境立法的多層結(jié)構(gòu)及制度發(fā)展

通常所說的環(huán)境立法主要即指國家層面的立法(4)在與地方立法相對應(yīng)的意義上,國家層面的立法通常用“中央立法”或者“國家立法”指稱,本文相應(yīng)采用國家環(huán)境立法的用法。參見:瞿鄭龍.當代中國的國家立法模式及其原則重塑:實證政治視野的分析[J].法制與社會發(fā)展,2016(6):5-21.,主要包括全國人大及其常委會制定的環(huán)境法律、國務(wù)院制定的環(huán)境行政法規(guī)。如果將視野適當擴大,憲法中的環(huán)境保護規(guī)范以及環(huán)境領(lǐng)域的部門規(guī)章、司法解釋也可以在非嚴格的意義上納入國家環(huán)境立法的范圍,本文分析廣義的國家環(huán)境立法在2022年的發(fā)展情況,其中環(huán)境行政法規(guī)層次沒有出現(xiàn)制定和廢止,僅對《農(nóng)藥管理條例》進行了小幅修改,即刪除原第九條第三款關(guān)于新農(nóng)藥登記試驗由國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門審批的規(guī)定,統(tǒng)一納入省級農(nóng)業(yè)主管部門負責(zé)的農(nóng)藥登記試驗備案管理,不具有實質(zhì)意義,因此不再對環(huán)境行政法規(guī)進行專門分析。但行政法規(guī)是我國環(huán)境立法體系中至關(guān)重要的組成部分,不少環(huán)境行政法律制度實質(zhì)上是通過行政法規(guī)確立或者補充完善的,2022年在行政法規(guī)層面的環(huán)境立法沒有明顯進展可以解讀為我國現(xiàn)行環(huán)境立法逐步趨于穩(wěn)定的表現(xiàn)之一。

1. 環(huán)境法律的結(jié)構(gòu)守成與體系創(chuàng)新

2022年新制定的環(huán)境法律有《中華人民共和國黃河保護法》(以下簡稱《黃河保護法》)(2023年4月1日實施)、《中華人民共和國黑土地保護法》(以下簡稱《黑土地保護法》)(2022年8月1日實施),另外修訂了《中華人民共和國野生動物保護法》(以下簡稱《野生動物保護法》)(2023年5月1日實施),至此我國現(xiàn)行有效和即將生效的環(huán)境法律共計37部(5)對于環(huán)境法律的范圍有不同的理解,本文采用相對寬泛的界定,包括與環(huán)境保護直接相關(guān)的自然災(zāi)害防治法律、自然資源保護法律。關(guān)于環(huán)境立法的具體范圍和立改廢歷史情況,參見:劉長興.中國環(huán)境立法年度觀察報告(2021)[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2022(2):95-110.。從法律的內(nèi)容和模式看,這些法律的制定和修訂基本上是在既有環(huán)境法律的體系框架內(nèi)的發(fā)展,總體上具有守成的特征;同時突出了對特定區(qū)域保護和特定自然資源保護的立法主題,對于環(huán)境法的規(guī)范范圍有一定的拓展,并在具體制度安排上展現(xiàn)了環(huán)境法體系化發(fā)展的方向?！兑吧鷦游锉Ｗo法》的修訂雖然涉及較多內(nèi)容,但基本目標和制度框架得以保留;修復(fù)制度、自然保護地制度的創(chuàng)新規(guī)定回應(yīng)了環(huán)境法體系化發(fā)展的呼聲。《黃河保護法》的基本內(nèi)容和體例在較大程度上沿襲了《中華人民共和國長江保護法》(以下簡稱《長江保護法》),主要意義是拓展了流域綜合立法的范圍,在體例編排上的創(chuàng)新反映了環(huán)境法體系化的基本思路?！逗谕恋乇Ｗo法》是對特定地理區(qū)域內(nèi)特定自然資源的專門化保護立法,仍屬于自然資源保護立法,但發(fā)展了自然資源立法的類型、擴大了立法范圍,充實了環(huán)境法律制度的內(nèi)容?？傊?上述3部法律在制度層面都有不同程度的創(chuàng)新,從不同角度呈現(xiàn)了環(huán)境法體系化發(fā)展的需求和特色,在此意義上代表了環(huán)境立法發(fā)展的方向和思路。

首先,《黑土地保護法》將黑土地作為特殊自然資源構(gòu)建了特別保護制度,并且明確了“維護生態(tài)平衡”的立法目的,凸顯了土地資源的生態(tài)價值,首次將特定類型的土地資源保護制度納入了環(huán)境法律體系,體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護目標下自然資源保護制度統(tǒng)一構(gòu)建的思路;同時豐富了自然資源的分類,體現(xiàn)了自然資源精細化保護的制度發(fā)展方向?！吨腥A人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)的定位是公法立場的土地集中統(tǒng)一管理制度[6],確立了國家壟斷土地一級市場和耕地保護為目標的土地用途管制制度[7],追求的核心目標是“合理利用土地”,并未將生態(tài)環(huán)境保護明確為立法目的。環(huán)境法相對忽視土地管理制度,自然資源保護制度主要關(guān)注水、森林、草原、礦產(chǎn)等資源的保護,我國土地立法中生態(tài)環(huán)境保護目標也明顯缺位。但土地是對人類生存和發(fā)展最重要的自然資源之一,對土地生態(tài)環(huán)境價值的忽視將極大制約生態(tài)環(huán)境保護目標的實現(xiàn),環(huán)境法律與土地管理法律之間的疏離問題應(yīng)當盡快解決。《黑土地保護法》在此方向上邁出了重要一步,以特定類型土地資源的保護為抓手,通過土地質(zhì)量和保護標準(第八條)、保護規(guī)劃(第十條)、農(nóng)田生態(tài)環(huán)境改善和修復(fù)(第十四條)、禁止破壞土地資源和生態(tài)環(huán)境(第二十條)、限期恢復(fù)原狀(第三十條)等具體制度,將土地資源保護與土地管理密切結(jié)合,代表了土地資源管理制度向環(huán)境法靠攏的發(fā)展趨勢。從環(huán)境法體系化的角度來看,《黑土地保護法》實質(zhì)上將環(huán)境法的調(diào)整范圍擴展到土地資源,拓展了土地資源保護制度的內(nèi)涵和價值,充實了環(huán)境法律制度的內(nèi)容。

其次,《黃河保護法》的制度編排體現(xiàn)了環(huán)境法體系化的基本思路,并在具體制度層面有不少創(chuàng)新。在制度內(nèi)容上,發(fā)展和優(yōu)化了流域資源統(tǒng)一保護制度,從整體上重新安排自然資源保護制度和污染防治制度,將立法目的提升到促進高質(zhì)量發(fā)展和文化保護傳承弘揚的高度并規(guī)定相關(guān)的制度措施,在流域?qū)哟误w現(xiàn)了環(huán)境法體系化的基本制度結(jié)構(gòu),也在一定程度上回應(yīng)了環(huán)境法典編纂背景下區(qū)域性生態(tài)保護立法的體系化要求[8]。有學(xué)者指出,《黃河保護法》立足于黃河流域生態(tài)保護的特殊需求,在明確適用范圍、完善管理體制機制、完善保護制度、強化對違法行為的追責(zé)等方面作出了特殊的規(guī)定,為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展提供了有力的法律保障[9]。在制度體系上,相對于《長江保護法》(6)《長江保護法》于2020年12月26日通過、2021年3月1日起實施,基本內(nèi)容分為總則、規(guī)劃與管控、資源保護、水污染防治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、綠色發(fā)展、保障與監(jiān)督、法律責(zé)任、附則九章,《黃河保護法》基本內(nèi)容分為總則、規(guī)劃與管控、生態(tài)保護與修復(fù)、水資源節(jié)約集約利用、水沙調(diào)控與防洪安全、污染防治、促進高質(zhì)量發(fā)展、黃河文化保護傳承弘揚、保障與監(jiān)督、法律責(zé)任、附則十一章,二者的前兩章、后三章的基本內(nèi)容相同,區(qū)別在于中間各章規(guī)定的基本制度。,《黃河保護法》對制度結(jié)構(gòu)進行了重整,在總則章、規(guī)劃與管控章的統(tǒng)一管理制度、保障與監(jiān)督章、法律責(zé)任章和附則章之外,將資源保護與生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度整合為生態(tài)保護與修復(fù)章,增設(shè)水資源節(jié)約集約利用章、水沙調(diào)控與防洪安全章,設(shè)置污染防治章(將污染管控范圍從水污染擴大到土壤等污染),將綠色發(fā)展章提升為高質(zhì)量發(fā)展章,增設(shè)黃河文化保護傳承弘揚章,形成了以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量維持為基礎(chǔ)、資源合理利用為目標、災(zāi)害和污染防治為保障、高質(zhì)量發(fā)展和文化保護為最終追求的制度體系,呈現(xiàn)了更為清晰的流域資源保護邏輯,是環(huán)境法律制度體系化的新探索,為環(huán)境法典的制度編排提供了可參考的思路。在具體制度層次,充實生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度、設(shè)立生物完整性評價制度、明確水資源節(jié)約集約利用制度等都具有一定的創(chuàng)新意義,發(fā)展完善了環(huán)境法律的基本規(guī)則。

再次,《野生動物保護法》的修改雖然未對體例結(jié)構(gòu)進行重大調(diào)整(體現(xiàn)在各章標題未做調(diào)整),但對不少制度進行了較大修改,呈現(xiàn)了對環(huán)境法律制度進行體系化改造的思路。一是確立生態(tài)保護目標并相應(yīng)調(diào)整多項具體制度。生態(tài)保護是環(huán)境法包括野生動物保護法的基本目標,但是在野生動物保護法中存在與其他目標的沖突協(xié)調(diào)問題[10],而且由于該目標相對宏觀和難以把握,致使在原《野生動物保護法》具體制度中的表達并不充分。《野生動物保護法》的本次修訂強化了生態(tài)保護目標及其落實規(guī)則,在立法目的中增加了“促進人與自然和諧共生”并確立為最高目標,并在多個條文中突出對野生動物“生態(tài)價值”的保護(如第二十二條、第二十八條等)以及對生態(tài)系統(tǒng)的保護(如第四十條),將生態(tài)價值作為野生動物保護和控制的重要依據(jù),增強了野生動物保護法與其他環(huán)境法律的協(xié)調(diào)性,整體上提升了環(huán)境法體系的融貫性。二是貫徹生態(tài)修復(fù)理念,完善生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度。在環(huán)境修復(fù)已經(jīng)成為環(huán)境法治基本理念[11]的背景下,法律上生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的體系化發(fā)展是大勢所趨[12],生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度也應(yīng)當成為環(huán)境法的基本制度并在各個具體領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)具體化?！兑吧鷦游锉Ｗo法》的本次修訂回應(yīng)了生態(tài)環(huán)境修復(fù)的現(xiàn)實需求和環(huán)境法律制度體系完善的要求,強化了生態(tài)環(huán)境修復(fù)的規(guī)定,明確了野生動物保護中的生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)要求(第四條),將修復(fù)提升到與保護同等的地位,具體的外來物種控制、應(yīng)急救助等制度體現(xiàn)了修復(fù)要求,但是在具體規(guī)則上還有欠缺。三是注重與環(huán)境法其他制度的銜接和配合,提升了環(huán)境法體系的整體性,特別是加強了與自然保護地制度的銜接,將野生動物棲息地保護規(guī)則與自然保護地制度協(xié)調(diào)起來,修改了第十二條、第十三條等條文;另外明確了該法與《中華人民共和國動物防疫法》《中華人民共和國藥品管理法》等法律的銜接規(guī)則。這些修訂在完善野生動物保護制度的同時推動了環(huán)境法律制度的體系化發(fā)展,對于在環(huán)境法典編纂中如何處理現(xiàn)行法律之間的關(guān)系有重要啟發(fā)意義。環(huán)境法典的編纂要以既有環(huán)境法律法規(guī)為基礎(chǔ),整合部分現(xiàn)行法律法規(guī)[5],但如何將現(xiàn)行法律法規(guī)中的制度納入法典還存在諸多爭議。本次《野生動物保護法》修訂在基本保留原有制度的同時,以體系化思維發(fā)展了具體制度、協(xié)調(diào)了與相關(guān)制度的關(guān)系,在環(huán)境法典編纂中可以沿著此思路處理現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī),當然另外還需要適當刪減、合并部分制度。

總之,2022年的環(huán)境法律制定和修訂在形式上繼續(xù)了改革開放以來分散進行環(huán)境立法的基本模式,但在實質(zhì)內(nèi)容層面則體現(xiàn)了明顯的環(huán)境法體系化發(fā)展方向,在制度空白填補、制度綜合協(xié)調(diào)、制度間關(guān)聯(lián)配合乃至制度體系構(gòu)造方面都回應(yīng)了環(huán)境法律體系化的基本要求,在一定意義上是環(huán)境法的法典化的初步嘗試,這反映出環(huán)境法典編纂的實踐呼聲和理論探討已經(jīng)深刻影響了環(huán)境立法的發(fā)展。

另外,污染防治法律在2022年沒有立法進展,這從側(cè)面說明污染防治法體系已經(jīng)相對成熟,基本具備了整合后進入環(huán)境法典的條件。但這只是相對于其他領(lǐng)域的環(huán)境法律制度而言的,并不能否認污染防治分散立法導(dǎo)致規(guī)制過剩、污染防治法與自然資源保護法之間的制度割裂等問題[13],而且新污染物治理也存在現(xiàn)實的立法需求[14],這都是在環(huán)境法典編纂中需要考慮的問題[15],在環(huán)境法典出臺之前也需要在環(huán)境立法特別是法律修訂中充分考慮。

2. 環(huán)境司法解釋的規(guī)則創(chuàng)新與體系發(fā)展

近年來,我國環(huán)境司法沿著專門化的方向不斷發(fā)展,與環(huán)境行政監(jiān)管形成權(quán)力制衡與功能互補的關(guān)系[16],在司法職能、審判組織、裁判規(guī)則等方面都取得了突破性進展,發(fā)揮了司法在環(huán)境治理中的積極作用,但也存在無統(tǒng)一遵循標準、超出教義學(xué)界限等問題[17]?？傮w上看,環(huán)境司法在環(huán)境立法規(guī)定不夠完善的領(lǐng)域引領(lǐng)了環(huán)境法律制度的發(fā)展,發(fā)揮了制度空白填補、制度規(guī)則細化的準立法功能,例如,環(huán)境修復(fù)等制度的實踐運行曾主要依賴環(huán)境司法的推動。我國各級法院在不斷提升環(huán)境案件審判質(zhì)量、以指導(dǎo)性案例和典型案例推進環(huán)境司法規(guī)范化的同時,最高人民法院和最高人民檢察院也通過司法解釋不斷推動環(huán)境法律制度的完善和實施。司法解釋在我國被認為是一種授權(quán)性質(zhì)的立法[18],或者說發(fā)揮了重要的立法功能,司法解釋性質(zhì)文件也可能成為正式法源,或者被作為具有一定事實性效力的非正式法源[19],本文對2022年最高人民法院和最高人民檢察院出臺的環(huán)境類司法解釋和司法解釋性質(zhì)文件進行分析。

2022年共出臺環(huán)境類司法解釋4件(7)2022年,最高人民法院、最高人民檢察院共發(fā)布司法解釋22件,其中環(huán)境類司法解釋占比18%,這明顯超過了環(huán)境法律數(shù)量在我國法律中約占10%的比例。除非特別指明,本文法律、法規(guī)等文件的來源均為北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫,檢索時間為2023年1月10日。,分別為最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅?法釋〔2022〕1號,以下簡稱《環(huán)境懲罰性賠償解釋》)和《關(guān)于審理森林資源民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2022〕16號,以下簡稱《森林資源民事案件解釋》),最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理破壞野生動物資源刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2022〕12號,以下簡稱《野生動物刑事案件解釋》)和《關(guān)于辦理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件若干問題的規(guī)定》(法釋〔2022〕15號,以下簡稱《海洋公益訴訟規(guī)定》)。在2022年發(fā)布的司法解釋性質(zhì)文件中,與環(huán)境保護有關(guān)的是最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于充分發(fā)揮環(huán)境資源審判職能作用 依法懲處盜采礦產(chǎn)資源犯罪的意見》(法發(fā)〔2022〕19號,以下簡稱《懲處盜采礦產(chǎn)犯罪意見》)。另外,最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的工作文件中與環(huán)境保護相關(guān)的有最高人民法院發(fā)布的《中國生物多樣性司法保護》(2022年12月5日發(fā)布)以及最高人民檢察院和水利部印發(fā)的《關(guān)于建立健全水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作機制的意見》(2022年5月17日),這兩份文件也對環(huán)境司法實踐有指導(dǎo)意義。

環(huán)境公益訴訟的規(guī)則設(shè)計仍是環(huán)境司法解釋的關(guān)注重點。近年來,我國環(huán)境公益訴訟制度獲得了長足發(fā)展,但是實踐中仍面臨規(guī)則供給不足的問題,參照環(huán)境侵權(quán)規(guī)則不能解決環(huán)境民事公益訴訟中的公益判斷等問題,環(huán)境行政公益訴訟在訴訟請求、起訴主體等方面也存在爭議[20],司法解釋在環(huán)境公益訴訟的制度發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。2022年出臺的《海洋公益訴訟規(guī)定》根據(jù)相對有限的法律依據(jù),在已有環(huán)境民事公益訴訟司法解釋的基礎(chǔ)上,對海洋自然資源和生態(tài)環(huán)境公益訴訟的起訴主體、管轄法院等進行了明確,特別是明確了人民檢察院提起海洋民事公益訴訟和行政公益訴訟的資格,進一步完善了環(huán)境公益訴訟的具體規(guī)則。另外,《環(huán)境懲罰性賠償解釋》明確了環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟可以參照適用環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償規(guī)則,回應(yīng)了環(huán)境公益訴訟是否可以適用懲罰性賠償責(zé)任的爭議。

環(huán)境民事案件的法律適用重新成為環(huán)境司法解釋的重點領(lǐng)域?！吨腥A人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)出臺后,最高人民法院已經(jīng)對相關(guān)的環(huán)境侵權(quán)司法解釋等進行了修正,但并未涉及《民法典》新增的環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償制度,《環(huán)境懲罰性賠償解釋》的出臺為《民法典》第一千二百三十二條的落地提供了明確指引,完善了審理環(huán)境民事案件的具體規(guī)則?！渡仲Y源民事案件解釋》出臺的背景是涉及森林資源的訴訟案件數(shù)量增長較快,而環(huán)境資源審判中相關(guān)法律適用規(guī)則還不完善[21],這是最高人民法院出臺的第一部關(guān)于自然資源民事糾紛案件的司法解釋,就森林資源案件受理、林地林木交易、林地承包經(jīng)營、林業(yè)碳匯擔(dān)保以及森林生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)葐栴}進行了具體規(guī)定,開辟了通過司法解釋發(fā)展和完善環(huán)境侵權(quán)之外的環(huán)境民事制度新領(lǐng)域,在一定意義上標志著環(huán)境民事司法的重心開始從環(huán)境侵權(quán)案件向自然資源糾紛案件轉(zhuǎn)移。自然資源糾紛是環(huán)境糾紛的重要類型,公民資源權(quán)相比自然資源物權(quán)、環(huán)境權(quán)具有符合時代要求的獨特價值定位[22],環(huán)境民事司法主要關(guān)注環(huán)境侵權(quán)案件的現(xiàn)狀應(yīng)當及時改變,加大自然資源權(quán)利的司法保護力度對于環(huán)境保護目標的實現(xiàn)有更重要的意義。

環(huán)境刑事司法解釋及司法解釋性質(zhì)的文件有新進展。環(huán)境犯罪一直是環(huán)境司法解釋關(guān)注的重點,已經(jīng)出臺了關(guān)于污染環(huán)境、破壞土地資源、破壞森林資源、破壞林地資源、破壞草原資源等刑事案件的多部司法解釋,《野生動物刑事案件解釋》替代了2000年出臺的相應(yīng)司法解釋,對《中華人民共和國刑法》涉及野生動物的相關(guān)罪名的具體適用進行了具體規(guī)定,特別是對關(guān)鍵概念和表述、《中華人民共和國刑法修正案(十一)》新增罪名的解釋性規(guī)定為相關(guān)環(huán)境刑事案件的審理提供了更加明確的標準,有助于對涉及野生動物犯罪的嚴厲、準確打擊,服務(wù)于生態(tài)環(huán)境保護的總體目標?！稇吞幈I采礦產(chǎn)犯罪意見》的內(nèi)容更為原則,但也為盜采礦產(chǎn)資源犯罪的定性、量刑提供了方向性指引。

總體上看,環(huán)境司法解釋的重點領(lǐng)域仍是近年來比較熱點的環(huán)境公益訴訟、環(huán)境損害懲罰性賠償、環(huán)境刑事責(zé)任等,另外針對特定自然資源民事糾紛的解釋推動了環(huán)境民事類規(guī)則的完善,代表了環(huán)境司法解釋發(fā)展的細化、深化方向。盡管司法解釋在我國法律體系中的定位仍存在爭議[23],但是環(huán)境司法解釋對于環(huán)境法律制度完善和環(huán)境法體系化發(fā)展的貢獻巨大,2022年出臺的司法解釋仍是如此。特別是在法律規(guī)定不充分甚至空白的領(lǐng)域,環(huán)境司法解釋的規(guī)則供給、體系補充和裁判依據(jù)功能不能被忽視,其作為我國環(huán)境立法的重要方面應(yīng)當?shù)玫礁叱潭鹊闹匾暋?/p>

3. 環(huán)境類部門規(guī)章的最新發(fā)展

部門規(guī)章是我國法律體系的重要組成部分,其“法源”地位由其法律形式和法屬性決定[24],環(huán)境類部門規(guī)章是環(huán)境立法的重要類型,對于環(huán)境行政管理制度的實際執(zhí)行乃至發(fā)展完善具有重要意義。環(huán)境類部門規(guī)章由具有生態(tài)環(huán)境和自然資源管理職權(quán)的國務(wù)院部委制定,其中生態(tài)環(huán)境部和自然資源部制定的環(huán)境類部門規(guī)章較多(8)例如,現(xiàn)行有效的生態(tài)環(huán)境部規(guī)章共86部,包括已經(jīng)發(fā)布即將生效的規(guī)章2部,均為環(huán)境類部門規(guī)章。參見:生態(tài)環(huán)境部.生態(tài)環(huán)境部規(guī)章庫,https:∥www.mee.gov.cn/gzk/index.shtml.,水利部等部門的部分規(guī)章也可歸為環(huán)境類。按照規(guī)章內(nèi)容分類,2022年各部委制定和修改的環(huán)境類部門規(guī)章共計17件,其中制定10件、修改7件,涉及環(huán)境保護基本制度、污染防治、生態(tài)和自然資源保護、環(huán)境保護相關(guān)制度等幾個環(huán)境法的主要領(lǐng)域。在基本制度或綜合規(guī)定方面,財政部、生態(tài)環(huán)境部等7部委重新制定發(fā)布了《中國清潔發(fā)展機制基金管理辦法》(9)該辦法第三十一條明確,廢止2010年9月14日公布的《中國清潔發(fā)展機制基金管理辦法》。,以支持國家碳達峰碳中和、應(yīng)對氣候變化、污染防治和生態(tài)保護等綠色低碳領(lǐng)域活動為目的,對中國清潔發(fā)展機制基金的資金籌集、管理和使用進行了規(guī)定。在污染防治方面,生態(tài)環(huán)境部制定了《環(huán)境監(jiān)管重點單位名錄管理辦法》《尾礦污染環(huán)境防治管理辦法》,并聯(lián)合工業(yè)和信息化部等5部委發(fā)布了《重點管控新污染物清單(2023年版)》;住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部修改了《城鎮(zhèn)污水排入排水管網(wǎng)許可管理辦法》、交通運輸部修改了《中華人民共和國防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部修改了《農(nóng)藥登記管理辦法》。在生態(tài)和自然資源保護方面,工業(yè)和信息化部制定了《工業(yè)節(jié)能監(jiān)察辦法》、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會公布了《中央企業(yè)節(jié)約能源與生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理辦法》、國家發(fā)展和改革委員會制定了《水利工程供水價格管理辦法》、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等4部委制定了《外來入侵物種管理辦法》;農(nóng)業(yè)農(nóng)村部修改了《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》《漁業(yè)行政處罰規(guī)定》《農(nóng)業(yè)植物品種命名規(guī)定》和《農(nóng)業(yè)野生植物保護辦法》。在環(huán)境保護相關(guān)制度方面,自然資源部制定了《地質(zhì)災(zāi)害防治單位資質(zhì)管理辦法》、中國氣象局制定了《氣象行政處罰辦法》。另外,自然資源部廢止了《沿海國家特殊保護林帶管理規(guī)定》等多部環(huán)境類部門規(guī)章。

環(huán)境類部門規(guī)章立足于執(zhí)行環(huán)境法律、行政法規(guī),主要基于上位法制度規(guī)定具體的操作規(guī)范。2022年新制定或者修改的環(huán)境類部門規(guī)章數(shù)量較多,覆蓋了環(huán)境法的各個主要領(lǐng)域,呈現(xiàn)以下主要特征:一是以新制定和修改為主,立改廢相結(jié)合補充和完善環(huán)境行政管理法律制度。新制定或者重新制定的部門規(guī)章10件,對環(huán)境監(jiān)管重點單位名錄制度、節(jié)能監(jiān)察制度、外來入侵物種管理制度等環(huán)境法重要制度進行了詳細規(guī)定;修改7件并廢止了多件環(huán)境類部門規(guī)章,及時回應(yīng)了《民法典》以及新制定或者修改的環(huán)境保護法律、行政法規(guī)的實施要求。二是內(nèi)容覆蓋了環(huán)境法的主要領(lǐng)域,但仍以發(fā)展和完善污染防治制度、生態(tài)和自然資源保護制度為主,這反映了環(huán)境法兩大支柱領(lǐng)域的制度完善仍是未來環(huán)境立法發(fā)展的重點,同時自然災(zāi)害和氣象管理制度也有新的發(fā)展。三是環(huán)境管理的職能部門眾多,體現(xiàn)了多部門協(xié)作履行環(huán)境管理職責(zé)、推動生態(tài)環(huán)境保護目標實現(xiàn)的基本格局。我國環(huán)境統(tǒng)一管理的呼聲一直較高,環(huán)境管理體制改革也存在集權(quán)與分權(quán)的不同思路[25],2018年國家機構(gòu)改革大致完成了生態(tài)環(huán)境部門和自然資源部門的職權(quán)整合與劃分,但環(huán)境管理所涉事務(wù)眾多,需要多部門協(xié)同配合。2022年制定或修改環(huán)境類部門規(guī)章的部門還有農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部、國家發(fā)展和改革委員會等多個部委,有3件部門規(guī)章是多部門聯(lián)合發(fā)布的,涉及部門最多的達到7個,這都反映了部門協(xié)同進行環(huán)境管理的實踐需求,環(huán)境法理論研究中應(yīng)當充分重視環(huán)境管理職權(quán)配置的部門協(xié)作問題。四是環(huán)境管理的實體和程序制度同樣重要,行政管理職權(quán)的正確、合理行使需要實體和程序制度的共同保障,特別是行政程序?qū)τ诜ㄖ谓ㄔO(shè)具有重要意義[26]。2022年制定和修改的部門規(guī)章不僅涉及污染管理等職權(quán)的具體內(nèi)容,還對相關(guān)登記、監(jiān)察等程序制度進行了較多規(guī)定,而且行政權(quán)力行使的程序性規(guī)定所占比例明顯高于環(huán)境法律法規(guī)中的相應(yīng)比例,反映了部門規(guī)章以程序要求規(guī)范環(huán)境行政權(quán)行使的特殊價值。

另外,生態(tài)環(huán)境部等部門發(fā)布的規(guī)范性文件也對環(huán)境管理制度的細化和落實具有重要意義,2022年出臺的重要環(huán)境類部門規(guī)范性文件有《生態(tài)保護紅線生態(tài)環(huán)境監(jiān)督辦法(試行)》《水質(zhì)檢測質(zhì)量和安全管理辦法》《國家公園管理暫行辦法》等。

4. 國家環(huán)境立法的實踐動向與法典編纂問題

2022年,國家層面的環(huán)境立法呈現(xiàn)更加明顯的體系化發(fā)展趨勢,特別是區(qū)域綜合立法的體例安排體現(xiàn)了環(huán)境法體系化的基本結(jié)構(gòu),司法解釋和部門規(guī)章對法律和行政法規(guī)的補充、完善將環(huán)境法體系化推向深入,這顯示了環(huán)境法典編纂目標和理論研究對立法實踐的深刻影響。從這個角度來看,環(huán)境法典編纂中的若干基本問題也可以從環(huán)境立法的最近發(fā)展中發(fā)現(xiàn)端倪乃至尋找答案。

首先,區(qū)域保護綜合立法的體例結(jié)構(gòu)為環(huán)境法典編纂提供了參考。體例結(jié)構(gòu)是環(huán)境法典編纂的重要問題,污染防治、自然保護、綠色低碳發(fā)展、法律責(zé)任等制度構(gòu)成法典的基本框架[27],但關(guān)于制度間的相互協(xié)調(diào)和銜接還存在爭議?！饵S河保護法》作為區(qū)域保護綜合立法,立足于生態(tài)環(huán)境保護并考慮了高質(zhì)量發(fā)展、文化保護等目標,其內(nèi)容安排相對于《長江保護法》既有延續(xù)又有改進,形成了基本管理制度、生態(tài)和自然保護與資源利用制度、污染防治制度、高質(zhì)量發(fā)展與文化保護制度、監(jiān)督與責(zé)任制度的基本框架,考慮了環(huán)境保護基本制度和相關(guān)制度之間的邏輯關(guān)系,其體例結(jié)構(gòu)可以在環(huán)境法典編纂中加以借鑒。

其次,特殊類型自然資源保護的現(xiàn)實需求需要在環(huán)境法典編纂中考量?！逗谕恋乇Ｗo法》將黑土地作為特殊類型的自然資源進行專門保護,構(gòu)成了傳統(tǒng)自然資源類型劃分的例外情形,也改變了環(huán)境單行法按照基本資源類型進行自然資源保護立法的慣例,雖然其必要性當無疑問,但給環(huán)境法體系化提出了一個新的問題,即特殊類型自然資源保護制度與傳統(tǒng)自然資源保護的關(guān)系問題。將特殊類型自然資源保護列為環(huán)境法基本制度當無疑問,那么,在環(huán)境法典編纂中需要考慮是否將特殊類型的資源保護立法納入其中以及如何處理其與基本制度之間的關(guān)系。

再次,部門規(guī)章反映的環(huán)境法律制度細化空間需要在環(huán)境法典編纂中作出抉擇。數(shù)量眾多的環(huán)境類部門規(guī)章以及環(huán)境行政法規(guī)都發(fā)揮著貫徹落實環(huán)境法律乃至創(chuàng)設(shè)環(huán)境保護制度的功能,2022年環(huán)境類部門規(guī)章的發(fā)展表明環(huán)境法律還有較大的制度細化空間。雖然環(huán)境法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章的效力層次關(guān)系清晰,但是在制度構(gòu)建中的分工并不明確。在環(huán)境法典編纂過程中,需要整合現(xiàn)行法律法規(guī)實現(xiàn)“適度法典化”[5],將部分現(xiàn)行法律法規(guī)的基本制度、基本規(guī)則放入法典,行政法規(guī)和部門規(guī)章、地方立法承擔(dān)制度細化的功能,但其間的劃分標準還需要考量,法典制度的抽象化水平、留下多大空間由法規(guī)和規(guī)章填補需要作出立法抉擇。

復(fù)次,司法解釋的范圍反映立法與司法的關(guān)系需要在環(huán)境法典編纂中妥當處理。2022年出臺的環(huán)境司法解釋以民事和刑事制度為主,符合司法解釋的基本定位,但是涉及公益訴訟、懲罰性賠償?shù)戎贫鹊慕忉尪嗌賻в行姓ㄉ?如何按照法律保留原則劃分環(huán)境立法與司法的關(guān)系還需要研究,在環(huán)境法典編纂中也應(yīng)當充分考慮這一問題,將司法解釋中應(yīng)當由基本法律規(guī)定的制度提煉后納入法典。

最后,環(huán)境管理程序性制度的現(xiàn)實需求提出了環(huán)境法典與行政法典協(xié)同問題。雖然我國現(xiàn)行環(huán)境法律主要規(guī)定行政法律制度,但基本不涉及行政程序規(guī)范,環(huán)境管理中的程序問題適用相應(yīng)行政法律的規(guī)定。但是環(huán)境行政法規(guī)和部門規(guī)章中較多涉及程序問題,2022年出臺的多個部門規(guī)章以程序規(guī)定為主,這反映了環(huán)境行政程序制度與實體制度銜接和配合的必要性。在環(huán)境法典編纂中,也涉及與行政法典的協(xié)調(diào)和分工問題,其處理模式和銜接需求可以在環(huán)境類部門規(guī)章中發(fā)現(xiàn)線索。

總之,從環(huán)境法體系化和環(huán)境法典編纂的角度來觀察2022年的國家環(huán)境立法,可以看到環(huán)境法律制度體系的實質(zhì)化發(fā)展趨勢,并且可以從中發(fā)現(xiàn)環(huán)境法典編纂時需要考慮和解決的若干問題。環(huán)境法典編纂需要以現(xiàn)行法律為基礎(chǔ),這不僅體現(xiàn)在對現(xiàn)行法律制度內(nèi)容的總結(jié)歸納上,還需要從相互關(guān)系、外部條件等角度考慮現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章的隱含思路及潛在問題,這也是觀察和分析現(xiàn)行環(huán)境立法的價值所在。

三、 地方環(huán)境立法的發(fā)展狀況

地方立法是我國法律體系的重要組成部分,生態(tài)環(huán)境保護是地方立法的重要領(lǐng)域,地方環(huán)境立法在我國環(huán)境法治建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。截至2022年底,我國現(xiàn)行有效的地方環(huán)境法規(guī)約2 200件,包括省級地方性法規(guī)約850件、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)(含不設(shè)區(qū)的地級市法規(guī),下同)1 000余件、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)約40件、單行條例近200件。2022年全國出臺(包括制定、修訂和修正)的地方環(huán)境法規(guī)共397件,其中省級地方性法規(guī)139件,設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)233件,經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)2件,單行條例23件(10)根據(jù)北大法寶網(wǎng)資料整理,統(tǒng)計時間段為2022年1月1日至2022年12月31日,由于分類標準、上網(wǎng)時間等因素,數(shù)據(jù)可能存在一定誤差,因此對現(xiàn)行有效環(huán)境法規(guī)數(shù)量采用約數(shù);2022年環(huán)境法規(guī)數(shù)量以檢索時(2023年1月10日)北大法寶網(wǎng)已收錄的為準,可能遺漏當時未收錄法規(guī),其中設(shè)區(qū)的市法規(guī)和單行條例要經(jīng)過省級人大常委會批準,通過日期、批準日期和發(fā)布日期往往不同,本文統(tǒng)計以發(fā)布日期為準。。這相較于2021年的476件有較大幅度下降。另外,2022年被廢止的地方環(huán)境法規(guī)達到23件。本文從立法體系、環(huán)境法律體系以及地方環(huán)境立法發(fā)展等角度對2022年地方環(huán)境法規(guī)進行重點分析。地方政府規(guī)章也屬于地方立法的范疇,但地方政府出臺的環(huán)境規(guī)章數(shù)量較多,2022年出臺數(shù)量超過百件,考慮到其效力較低,以行政執(zhí)行規(guī)則為主,本文僅做概括分析。

1. 地方環(huán)境立法基本情況

2022年的地方環(huán)境立法仍以新制定為主,各地新制定的地方環(huán)境法規(guī)共計209件,包括省級法規(guī)54件(11)包括3件廢止原同名法規(guī)、重新制定發(fā)布的新法規(guī),即《黑龍江省土地管理條例》《河北省固體廢物污染環(huán)境防治條例》和《湖南省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》。、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)145件(12)包括4件廢止原同名法規(guī)、重新制定發(fā)布的新法規(guī),即《大同市城市綠化條例》《齊齊哈爾市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《福州市閩江河口濕地自然保護區(qū)管理辦法》和《文山壯族苗族自治州河道管理條例》。、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)2件、單行條例8件;新制定地方政府規(guī)章近百件。隨著現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)數(shù)量的增多,適應(yīng)客觀發(fā)展需要的地方性法規(guī)修改數(shù)量也日益增多,特別是省級環(huán)境地方性法規(guī)的修改數(shù)量(83件)明顯多于新制定數(shù)量(54件),設(shè)區(qū)的市環(huán)境地方性法規(guī)的修改數(shù)量也日益增多(88件)。

(1)省級環(huán)境法規(guī)制定和修改情況

省級環(huán)境法規(guī)在環(huán)境法律、行政法規(guī)的貫徹實施中發(fā)揮了重要作用,并對設(shè)區(qū)的市立法起到規(guī)范和指導(dǎo)作用,是環(huán)境法律體系運行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2022年,我國內(nèi)地31個省、自治區(qū)、直轄市中,除西藏外均有制定或修改的環(huán)境法規(guī)出臺,其中新制定54件、修訂24件、修正59件。除西藏、陜西、甘肅、新疆外,其余省份均有新制定的環(huán)境法規(guī),數(shù)量最多的山西省,新制定法規(guī)5件。制定和修改數(shù)量較2021年(制定56件、修改110件)均有所下降。

從立法主題看,2022年制定和修改的137件省級環(huán)境法規(guī)仍集中在污染防治、生態(tài)和自然資源保護等方面,生態(tài)環(huán)境保護綜合立法、土地管理條例、資源合理利用等領(lǐng)域也是立法重點,并且出現(xiàn)了生態(tài)文明教育等新主題的地方性法規(guī)。環(huán)境保護綜合立法共計9件,其中環(huán)境保護條例7件、循環(huán)經(jīng)濟促進法規(guī)1件、生態(tài)保護紅線管理法規(guī)1件。污染防治法規(guī)共計32件,其中固廢污染防治法規(guī)12件,大氣污染防治法規(guī)8件(含機動車排氣污染防治法規(guī)5件),土壤污染防治法規(guī)5件,水污染防治法規(guī)4件(含船舶污染防治法規(guī)2件),另有比較特殊的《寧夏回族自治區(qū)污染物排放管理條例》《河北省港口污染防治條例》和《湖北省磷石膏污染防治條例》。生態(tài)和自然資源保護類法規(guī)共計71件,其中林草資源保護法規(guī)13件,水資源保護類法規(guī)26件,土地資源管理法規(guī)14件,其他包括氣候資源保護、濕地保護、能源管理和節(jié)約利用等方面的法規(guī)18件。區(qū)域環(huán)境保護法規(guī)共計15件,其中河流湖泊保護法規(guī)11件,包括流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)立法1件;自然保護區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)法規(guī)各2件。另有《上海市浦東新區(qū)綠色金融發(fā)展若干規(guī)定》等特殊主題的環(huán)境法規(guī)10件。

2022年出現(xiàn)了一些特殊主題的地方環(huán)境法規(guī),代表了地方環(huán)境立法的新動向。一是天津市出臺了全國首部《天津市生態(tài)文明教育促進條例》,將環(huán)境教育上升到生態(tài)文明教育的高度并進行專題立法,回應(yīng)了生態(tài)文明建設(shè)的需求。二是寧夏在全國首次專門就區(qū)域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)進行立法,出臺了《寧夏回族自治區(qū)建設(shè)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)促進條例》,將環(huán)境保護和高質(zhì)量發(fā)展融合起來進行制度設(shè)計。三是海南省出臺《海南自由貿(mào)易港生態(tài)環(huán)境保護考核評價和責(zé)任追究規(guī)定》,在全國首次專門就環(huán)境保護考核出臺地方性法規(guī),提升了環(huán)境保護考核評價制度的落地力度。

總體而言,2022年的省級環(huán)境法規(guī)制定和修改情況相對平穩(wěn),立法活躍度相對2021年有所降低,對既有法規(guī)的修改多過新制定法規(guī);立法主題主要限于傳統(tǒng)的環(huán)境保護領(lǐng)域,主要是在具體規(guī)則的設(shè)計上根據(jù)社會發(fā)展進行修改完善、補充地方實施性制度;新主題的立法主要也是在已有相關(guān)法規(guī)基礎(chǔ)上的總結(jié)提升,或者在已有地方政府規(guī)章基礎(chǔ)上進行效力提級。

(2)設(shè)區(qū)的市環(huán)境法規(guī)制定和修改情況

自2015年《中華人民共和國立法法》修改授予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)以來,我國289個設(shè)區(qū)的市和4個未設(shè)區(qū)的地級市都陸續(xù)獲得了地方立法權(quán),設(shè)區(qū)的市立法(含4個未設(shè)區(qū)的地級市立法)成為我國地方立法的主力,出臺地方性法規(guī)的數(shù)量超過省級法規(guī)一倍以上。2022年全國設(shè)區(qū)的市發(fā)布環(huán)境法規(guī)233件,其中新制定145件,修訂11件,修正77件,相比2021年均有所下降。設(shè)區(qū)的市發(fā)布的環(huán)境法規(guī)中新制定法規(guī)比例較高,這與省級環(huán)境法規(guī)以修改為主的狀況形成對比。

從立法主體看,2022年全國27個省、自治區(qū)均有設(shè)區(qū)的市出臺環(huán)境法規(guī),出臺數(shù)量與該省區(qū)所轄設(shè)區(qū)的市數(shù)量明顯相關(guān),但并非所有有立法權(quán)的市都出臺了環(huán)境法規(guī),特別是新制定的環(huán)境法規(guī)數(shù)量僅有145件,說明至少半數(shù)設(shè)區(qū)的市未新制定環(huán)境法規(guī),地方環(huán)境立法的熱度較前幾年有所下降。

從立法主題看,污染防治、生態(tài)和自然資源保護仍是設(shè)區(qū)的市環(huán)境立法的重點領(lǐng)域。首先,關(guān)于生態(tài)和自然資源保護的法規(guī)數(shù)量最多,立法主題涉及綠化與公園管理、水資源保護、禁牧休牧、特定自然資源保護、海洋牧場管理、節(jié)水節(jié)能等方面。其次,污染防治類法規(guī)數(shù)量也較多,立法主題涉及大氣污染防治(含揚塵污染防治等)、水污染防治、噪聲污染防治、生活垃圾分類等方面,其中生活垃圾管理仍是立法重點(全國共出臺16件相關(guān)法規(guī)),農(nóng)用地膜污染防治等細分主題的法規(guī)(如《通遼市農(nóng)用地膜污染防治條例》)開始增多。再次,環(huán)境保護綜合立法數(shù)量不多,但仍有明顯進展。2022年共出臺設(shè)區(qū)的市環(huán)境保護綜合法規(guī)16件,其中包括4件人居環(huán)境治理法規(guī)、1件海洋生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)。廣州市在2019年廢止《廣州市環(huán)境保護條例》后,又于2022年制定了《廣州市生態(tài)環(huán)境保護條例》,這多少反映了市級環(huán)境保護綜合法規(guī)的尷尬地位。

另外,各地在2022年還出臺了不少特殊主題的環(huán)境法規(guī),反映了地方環(huán)境立法向精細化方向的發(fā)展以及應(yīng)對新型環(huán)境和資源問題的思路。浙江省溫州市出臺了《溫州市生態(tài)環(huán)境服務(wù)機構(gòu)管理條例》,對專業(yè)的環(huán)境服務(wù)主體進行規(guī)范,以推動生態(tài)環(huán)境服務(wù)行業(yè)的發(fā)展。吉林省四平市出臺了《四平市海綿城市建設(shè)管理條例》,將水資源管理與城市建設(shè)聯(lián)系起來進行制度構(gòu)建。青海省海西蒙古族藏族州出臺了《海西蒙古族藏族自治州冷湖天文觀測環(huán)境保護條例》,就天文觀測這一特殊事項進行專門的環(huán)境保護制度建設(shè)。新疆伊犁哈薩克自治州出臺了《伊犁哈薩克自治州新疆黑蜂遺傳資源保護條例》,將特殊遺傳資源納入地方立法保護范圍。

還有一些地方立法的主題存在可商榷之處。例如,江蘇省淮安市修改了2016年制定的《淮安市永久性綠地保護條例》,對市、縣人民代表大會常務(wù)委員會審議決定列為永久保護的綠化區(qū)域進行專門保護,這涉及“永久性”土地用途管制,是否適合由地方權(quán)力機關(guān)劃定、由地方立法進行規(guī)范仍值得研究。又如,山西省長治市出臺了《長治市漳河流域生態(tài)修復(fù)與保護條例》,將“生態(tài)修復(fù)”與“保護”并列,但環(huán)境法上一般以“保護”包含“修復(fù)”等措施,在法規(guī)名稱中將“修復(fù)”與“保護”并列似不必要。

(3)經(jīng)濟特區(qū)和自治地方環(huán)境法規(guī)制定和修改情況

經(jīng)濟特區(qū)的環(huán)境立法在2022年并不活躍,僅有《廈門經(jīng)濟特區(qū)河湖長制條例》和《深圳經(jīng)濟特區(qū)綠色建筑條例》出臺,立法主題也是地方環(huán)境立法的傳統(tǒng)主題。

自治地方的環(huán)境立法在2022年繼續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,共制定和修改環(huán)境法規(guī)22件,相對2021年的30件有所減少,森林資源保護、水資源利用和保護、自然遺產(chǎn)保護、礦產(chǎn)資源保護、特殊區(qū)域和物種保護、人居環(huán)境治理仍是立法關(guān)注的重點領(lǐng)域。比較特殊的是湖南省江華瑤族自治縣出臺了《野外用火管理條例》,將森林火災(zāi)預(yù)防要求具體為更明確的行為規(guī)范。

(4)地方政府環(huán)境規(guī)章發(fā)展概況

地方政府規(guī)章也是我國地方立法的重要方面,在地方法治建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。2022年我國省級政府和設(shè)區(qū)的市政府出臺了超過100件環(huán)境保護方面的規(guī)章,規(guī)范領(lǐng)域包括了森林等自然資源利用和保護、生活垃圾分類等固體廢物管理、人居環(huán)境治理、室內(nèi)控制質(zhì)量管理、城市園林綠化和公園管理等領(lǐng)域。相對于地方性法規(guī),地方政府規(guī)章的立法主題更為具體,例如,《江蘇省建設(shè)項目占用水域管理辦法》《淮南市二次供水管理辦法》等都是具體操作制度的規(guī)定。但是,地方政府環(huán)境規(guī)章的基本主題也不外乎自然資源保護、污染防治兩個大的方面,只是較少涉及環(huán)境保護綜合制度,這就呈現(xiàn)出地方環(huán)境法規(guī)與地方政府環(huán)境規(guī)章主題重復(fù)的現(xiàn)象,特別是生活垃圾分類、人居環(huán)境治理、公園管理等主題都同時存在大量的地方環(huán)境法規(guī)和地方政府環(huán)境規(guī)章,反映了地方立法機關(guān)與地方政府之間的立法權(quán)限劃分不清等問題。

(5)地方環(huán)境立法的廢止情況

廢止是地方立法工作的重要內(nèi)容,對于內(nèi)容過時的地方立法要及時廢止。目前我國立法整體上處于擴張發(fā)展階段,立法活動以制定和修改為主,廢止并非主要的工作內(nèi)容,但隨著立法存量的擴大和社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展,或者相關(guān)立法特別是上位法的變動,不少地方立法需要廢止,2022年不少地方廢止了部分環(huán)境立法。全國共廢止了23件地方環(huán)境法規(guī),其中省級地方性法規(guī)3件,設(shè)區(qū)的市法規(guī)9件,單行條例11件,被廢止的主要是自治縣、自治旗制定的法規(guī)。從內(nèi)容上看,土地管理法規(guī)被廢止的較多,這與上位法的修改有關(guān)。從類型和層級看,單行條例特別是縣級單行條例被廢止較多,這可能與自治地方的立法空間有關(guān),即隨著上位法的逐步完善,相對不具有地方特色的資源管理等立法已無存在必要。2022年也有地方政府廢止了部分環(huán)境規(guī)章,如廣東省人民政府廢止了《廣東省城市供水管理規(guī)定》,江蘇省人民政府廢止了《江蘇省礦產(chǎn)資源補償費征收管理辦法》?？傮w上看,對立法的廢止仍不是地方環(huán)境立法的主要工作,但廢止部分立法對于整體法律體系的發(fā)展仍具有重要意義。隨著環(huán)境立法的文本數(shù)量增加,廢止不合時宜的立法應(yīng)當?shù)玫竭M一步重視。

2. 地方環(huán)境立法的主要特征與問題

我國地方環(huán)境立法仍處于比較活躍的狀態(tài),也還存在立法定位、立法分工、立法內(nèi)容、立法機制、立法創(chuàng)新等方面的問題[1],這在2022年并無根本性改變。從2022年地方環(huán)境立法的進展以及文本內(nèi)容來看,還可發(fā)現(xiàn)地方環(huán)境立法的主題、制度協(xié)調(diào)等方面的問題。

一是地方環(huán)境立法的主題相對集中,導(dǎo)致各層級立法主題重復(fù)難以避免。從2022年地方環(huán)境立法的主題以及之前地方環(huán)境立法的主題來看,水污染防治、森林資源保護、流域綜合保護、生活垃圾管理、公園和綠化管理、揚塵污染防治等主題是地方立法一貫關(guān)注的重點領(lǐng)域,而且經(jīng)常存在不同層級就同一主題進行立法的現(xiàn)象,如省級土地管理條例、設(shè)區(qū)的市土地管理條例并存,這種現(xiàn)象導(dǎo)致立法內(nèi)容上的重復(fù)難以避免,損害了地方立法的價值。

二是區(qū)域保護立法逐漸增多,制度協(xié)同問題日益凸顯。區(qū)分環(huán)境要素、自然資源類型進行單獨立法是我國早期環(huán)境立法的特征,但也導(dǎo)致了環(huán)境資源保護的制度存在一定的割裂,不利于統(tǒng)一保護。隨著生態(tài)空間管制思路逐步被接受[28],區(qū)域綜合保護立法逐步增多,地方立法中區(qū)域保護立法也大量出現(xiàn)。但是,區(qū)域綜合保護與單個環(huán)境要素、自然資源類型的保護之間的銜接和配合需要精細的制度設(shè)計,當前地方立法中的區(qū)域保護立法與單獨環(huán)境要素和資源保護立法之間還存在內(nèi)容重復(fù)甚至制度沖突的問題,僅僅在形式上注重區(qū)域綜合保護并不必然帶來制度的根本改進,反而可能給執(zhí)法帶來困難。

三是立法權(quán)限劃分不夠明確,立法事項的內(nèi)涵和劃分需要更加明晰。省級立法權(quán)和設(shè)區(qū)的市立法權(quán)之間的劃分是地方立法權(quán)劃分的核心問題,此外還存在同級的人大立法權(quán)與政府規(guī)章立法權(quán)之間的劃分問題。2022年出臺的地方政府環(huán)境規(guī)章還存在嚴重的重復(fù)地方法規(guī)主題的情形,這表明地方人大立法權(quán)與地方政府規(guī)章立法權(quán)之間需要更明確的劃分。

有學(xué)者指出,地方環(huán)境立法的科學(xué)性要體現(xiàn)在地方特性、環(huán)境理性、制度人性和規(guī)則協(xié)同稟性等方面,科學(xué)的地方環(huán)境立法應(yīng)遵從地方特性和環(huán)境理性,以彰顯人性的法的形式,與其他規(guī)則體系多維協(xié)同,共同服務(wù)于地方生態(tài)文明建設(shè)[29]。2022年地方環(huán)境立法的制度發(fā)展值得肯定,但是仍暴露出不少問題需要加以研究和解決。

3. 體系化視角下的地方環(huán)境立法發(fā)展方向

從根本上說,上述地方環(huán)境立法問題都可以歸結(jié)為立法的體系化問題,立法權(quán)限的合理劃分是環(huán)境法體系化建設(shè)的根本保障,制度分工、銜接和配合是環(huán)境法體系化的基本要求。因此,上述問題的解決需要在環(huán)境法體系化發(fā)展的思路之下探索具體方案。

首先,以環(huán)境公共事務(wù)的類型化匹配地方環(huán)境立法權(quán)的劃分。地方事務(wù)是地方事權(quán)的事務(wù)標準[30],地方立法權(quán)限的劃分需要對應(yīng)于相應(yīng)的事務(wù)劃分。環(huán)境公共事務(wù)本身有不同的類型,在公共性的層次、風(fēng)險特質(zhì)、涉及范圍大小、與相關(guān)事務(wù)的關(guān)聯(lián)等方面都可能存在差異,按照我國中央與地方以及地方之間的權(quán)限劃分,地方環(huán)境公共事務(wù)應(yīng)當劃分為不同類型,并對應(yīng)于不同層級的地方環(huán)境立法權(quán),以解決地方環(huán)境立法權(quán)限劃分不清的問題。

其次,以行政裁量權(quán)的合理限定和授予為目標確定地方環(huán)境立法的范圍。一般認為,地方立法要具有可操作性[31],但我國地方環(huán)境立法的可操作性一直飽受詬病。設(shè)計可操作的具體規(guī)則作為地方立法的目標并無問題,但不應(yīng)忽視行政裁量在法律執(zhí)行中的能動性和靈活性優(yōu)勢,地方環(huán)境立法在關(guān)注具體制度規(guī)則建設(shè)的同時,要為行政權(quán)留下合理的空間。不管是地方環(huán)境法規(guī)還是環(huán)境規(guī)章,都應(yīng)當在合理設(shè)定行政權(quán)限、規(guī)范行政權(quán)運行的同時,將具體的裁量權(quán)留給行政機關(guān)行使。當然,地方政府規(guī)章相對于地方性法規(guī)應(yīng)當是更具有可操作性、設(shè)計更明確的規(guī)則。

再次,以生態(tài)環(huán)境保護需求為依據(jù)選擇環(huán)境立法的模式。對單個環(huán)境要素、自然資源類型的專門保護具有針對性強的優(yōu)勢,對區(qū)域環(huán)境的綜合保護具有整體性強的優(yōu)勢,為實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護目標,地方環(huán)境立法要在區(qū)域綜合保護立法和要素單獨立法之間進行合理選擇,并完善制度的銜接規(guī)則、加強制度協(xié)同。

四、 法典化導(dǎo)向的環(huán)境立法研究

環(huán)境立法研究成果是觀察環(huán)境立法發(fā)展狀況的重要窗口。2022年,我國的環(huán)境法研究繼續(xù)在立法論道路上前進,而且由于環(huán)境法典編纂研究成為熱點,立法論特色更加明顯;對于環(huán)境法律制度的研究也主要從制度設(shè)計和改進的角度展開,關(guān)于主要環(huán)境法律制度的研究成果繼續(xù)推出;同時還有專門就環(huán)境立法主題進行研究的成果。

1. 環(huán)境法典編纂研究

環(huán)境法典編纂是2022年環(huán)境法研究的熱點,涌現(xiàn)了一大批研究成果,大致可以分為以下幾個方面:一是環(huán)境法典編纂思路研究。例如,關(guān)于環(huán)境法典之“行政領(lǐng)域立法”屬性[32]、環(huán)境法典編纂的憲法基礎(chǔ)[33]、環(huán)境法的法源[34]等主題的研究。二是關(guān)于環(huán)境法基本原則與概念的研究,致力于為環(huán)境法典編纂提供基礎(chǔ)性理論支持。例如,有學(xué)者提出環(huán)境法典的展開應(yīng)當以“環(huán)境”為抽象概念[35],也有學(xué)者認為中國環(huán)境法典應(yīng)以“生態(tài)環(huán)境”為基石概念構(gòu)建基本制度體系[36]。關(guān)于環(huán)境法典基本原則的研究也已展開[37]。三是關(guān)于環(huán)境法典的制度構(gòu)造研究。例如,關(guān)于環(huán)境法典的污染控制制度[38]、綠色低碳制度[39]、法律責(zé)任制度[40]等方面的研究。

2. 體系化視野下的環(huán)境法律制度研究

關(guān)于環(huán)境法律制度的解釋論研究值得重視,但立法論研究并未過時,環(huán)境立法的發(fā)展也依賴于對具體制度的立法論研究。2022年對于環(huán)境法主要制度的立法論研究成果也比較豐富,主要有:環(huán)境行政許可等基本制度研究[41],環(huán)保約談制度的研究[42],環(huán)境法律制度的國外法和比較法研究[43],新型環(huán)境法律制度如綠色消費制度的研究[44]等。

3. 環(huán)境立法專題研究的關(guān)注重點

對環(huán)境立法本身的觀察和研究也是2022年環(huán)境法研究的重點領(lǐng)域,包括總體上對我國環(huán)境立法的回顧性研究[1,45]以及環(huán)境立法具體問題的研究。例如,有學(xué)者關(guān)注地方環(huán)境立法權(quán)限及其優(yōu)化問題,提出了設(shè)區(qū)的市環(huán)境立法權(quán)限的優(yōu)化路徑[46];有學(xué)者對地方環(huán)境立法的科學(xué)性進行了探討,提出了地方環(huán)境立法科學(xué)性的判斷思路及提升路徑[29];有學(xué)者深入探討了地方環(huán)境法規(guī)的財產(chǎn)權(quán)限制條款[47],在合憲審查視角下提出了地方環(huán)境立法的合法性問題;還有學(xué)者對區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法這一近年來的熱點問題進行探討,提出了加強中央立法和地方積極探索的協(xié)同立法思路[48]。

4. 環(huán)境立法研究的體系化導(dǎo)向

總體上看,2022年的環(huán)境立法研究在環(huán)境法典編纂研究的帶動下,將環(huán)境立法置于更廣闊的社會背景和法學(xué)理論視野中展開,為環(huán)境法體系化發(fā)展指出了基本的思路和方向,進而影響了環(huán)境法具體制度的研究,對環(huán)境法律制度乃至環(huán)境立法本身的反思性研究成果涌現(xiàn),為環(huán)境法的體系化發(fā)展充實了制度方案。

五、 結(jié)論與展望

中國環(huán)境立法長期以來的分散立法思路已經(jīng)影響了環(huán)境立法的內(nèi)容構(gòu)造,《環(huán)境保護法》與環(huán)境單行法、污染防治法與資源保護法之間的協(xié)調(diào)不足,導(dǎo)致了制度間銜接不夠乃至相互沖突等問題。如何確定新領(lǐng)域環(huán)境立法的體系定位仍不明確,新污染物防治、特殊自然資源保護制度的構(gòu)造仍存在較多爭議和難題。環(huán)境立法還在不斷增多,環(huán)境法律制度之間的協(xié)調(diào)需求更加凸顯。站在整體性高度、運用體系化思路對環(huán)境立法進行系統(tǒng)性檢視,并及時修改現(xiàn)行法律、制定新領(lǐng)域法律或者制定環(huán)境法典,才能增強環(huán)境立法體系性、提升制度協(xié)調(diào)性、減少執(zhí)法司法爭議。在我國法典化時代已經(jīng)開啟的背景下,受環(huán)境法典編纂新動向和環(huán)境法體系化研究成果的影響,2022年的環(huán)境立法已經(jīng)呈現(xiàn)出明顯的體系化發(fā)展的動向,特別是在國家環(huán)境立法層面,新制定和修改的法律、規(guī)章都從制度結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上體現(xiàn)了體系化思路;相對而言,地方環(huán)境立法的實質(zhì)性進展不大,大量的地方環(huán)境立法起到了執(zhí)行國家環(huán)境法律法規(guī)的作用,但主題重復(fù)、立法權(quán)限劃分不清、制度銜接不暢等問題仍有待解決,雖有體系化考量的立法成果,但也呈現(xiàn)了環(huán)境立法體系化不足的問題。2022年的環(huán)境立法研究適應(yīng)乃至引導(dǎo)了環(huán)境法的體系化發(fā)展方向,在環(huán)境法典編纂和具體環(huán)境法律制度研究方面都取得了豐碩成果,深化了對環(huán)境法體系化的理論認識,但是不管是關(guān)于法典化的方向還是關(guān)于具體制度構(gòu)建的爭議仍然較大,還需要繼續(xù)加以研究和探討。

黨的二十大報告對立法工作提出了“統(tǒng)籌立改廢釋纂”[49]41的要求,法典編纂將是我國立法發(fā)展的重要方式。展望未來,環(huán)境法的體系化發(fā)展趨勢已經(jīng)明朗,環(huán)境法典編纂也將提上立法議程。而且不管環(huán)境法典編纂的周期多長以及最終能否成功,黨的二十大報告提出的建設(shè)“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”[49]23都需要更加完備的環(huán)境法律制度的支撐,環(huán)境法律制度的體系化發(fā)展都不可以也不應(yīng)當被阻擋。環(huán)境法律制度以行政管理制度為主的特征決定了解釋論在環(huán)境法發(fā)展和實施中的作用有限,立法才是應(yīng)對環(huán)境問題、化解環(huán)境保護實踐困境的根本出路,我國環(huán)境立法已經(jīng)取得了巨大成就,未來應(yīng)當在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮更大的作用,通過多層次的立法不斷完善制度設(shè)計才能奠定生態(tài)文明社會的制度基石。