葉榅平,王怡昕

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,上海 200433)

引 言

早在人類(lèi)產(chǎn)生之前大自然就存在,一直以來(lái),人們本能地、非排他性地共用天然的自然資源以求得基本生理機(jī)能的滿(mǎn)足。而隨著人類(lèi)社會(huì)的進(jìn)步以及自然資源的稀缺,人們開(kāi)始了自然資源私有化的進(jìn)程。階級(jí)、階層和國(guó)家的產(chǎn)生,催生了自然資源國(guó)有化的過(guò)程,繼而演化形成自然資源之上的3種類(lèi)型,即公眾共用自然資源、私有自然資源以及國(guó)有自然資源(1)一般而言,自然資源包括4種形式,即國(guó)家所有自然資源、集體所有自然資源、私人所有自然資源、公眾共用自然資源。由于我國(guó)現(xiàn)行法律基本上沒(méi)有涉及私人所有自然資源,可以將我國(guó)的全部自然資源分為三類(lèi):國(guó)家所有自然資源、集體所有自然資源、公眾共用自然資源。。伴隨著工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的發(fā)展,近現(xiàn)代社會(huì)的私有資源、國(guó)有資源呈現(xiàn)出日益擴(kuò)大或增多的趨勢(shì),但公眾共用自然資源在多種形式的自然資源種類(lèi)中一直保持和占有著一定的比例、份額[1]。事實(shí)上,公眾共用自然資源是公眾基本利益的載體、公眾行動(dòng)自由的物質(zhì)基礎(chǔ),是人之所以為人,人之所以為生態(tài)人、社會(huì)人,人之所以得以全面發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和基本條件,沒(méi)有公眾共用自然資源就沒(méi)有公眾即人們的基本利益和行動(dòng)自由。黨的二十大報(bào)告中亦特別強(qiáng)調(diào)“大自然是人類(lèi)賴(lài)以生存發(fā)展的基本條件”,保護(hù)公眾共用自然資源,是促進(jìn)人與自然和諧共生,不斷滿(mǎn)足人民群眾對(duì)美好生態(tài)環(huán)境需求的必然要求。

然而,在我國(guó)的公眾共用自然資源管理實(shí)踐中,公眾資源被濫用、公眾合理使用的權(quán)利被不適當(dāng)限制甚至被剝奪的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。無(wú)論是風(fēng)景名勝區(qū)不合理的高票價(jià)、隨意變更和侵占城市公園用地,還是隨意限制公民合理用水、零星取材;無(wú)論是在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)興建會(huì)所、別墅,還是近年來(lái)一些地方以生態(tài)修復(fù)、民族文化傳承的名義,在河湖內(nèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)房屋、建設(shè)景觀工程等(2)參見(jiàn):人民網(wǎng).曝光!水利部通報(bào)河湖“清四亂”十大典型案例,http:∥finance.people.com.cn/n1/2021/1119/c1004-32287240.html.,本質(zhì)上都是對(duì)公眾合理利用共用自然資源權(quán)利的侵害。在廣袤的神州大地上,原本由公眾共用的江河湖海、森林、草原、高原、沙漠、山嶺等資源正在被某些政府機(jī)關(guān)、組織、企事業(yè)單位和個(gè)人獨(dú)占或排他性的使用所裹挾,公眾可非排他性使用的自然資源越來(lái)越少,公眾自由行動(dòng)的公共空間和地域正在變得愈來(lái)愈窄,這對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)是不公平的,不符合正義理念。對(duì)此,我們不禁要問(wèn):公共資源管理與公眾合理使用之間為什么會(huì)出現(xiàn)這種緊張的關(guān)系?其背后的制度邏輯是什么?什么樣的制度安排才能更好地在公共自然資源管理和公眾合理使用之間實(shí)現(xiàn)平衡?公眾是否享有合理使用共用自然資源的權(quán)利?法律又該如何規(guī)定和保障這樣的權(quán)利?基于以上問(wèn)題,筆者首先分析了公眾合理使用共用自然資源面臨的困境及其制度原因,在此基礎(chǔ)上提出,為保障公眾能夠合理使用共用自然資源,應(yīng)實(shí)現(xiàn)從管制路徑向權(quán)利保障路徑的轉(zhuǎn)換,建構(gòu)“公眾共用自然資源使用權(quán)”概念,并將其融入現(xiàn)有法律體系,以此為基礎(chǔ)形成公眾共用自然資源使用權(quán)制度,實(shí)現(xiàn)公眾自然資源管理與公眾合理使用之間的利益平衡。

一、 管理權(quán)路徑:公眾共用自然資源使用的困境

公眾共用自然資源是指不特定多數(shù)人可以非排他性使用的自然資源或者具有公眾共用功能的環(huán)境要素,如水流、大氣、海洋、森林等。公眾共用自然資源在人們相互交往的過(guò)程中發(fā)揮著“舞臺(tái)”的功能,是人們與大自然聯(lián)系、接觸的地域和空間,滿(mǎn)足了人們物質(zhì)需求,激發(fā)了人們的精神追求。

1. 自然資源公有制下公眾共用自然資源的使用

我國(guó)實(shí)行自然資源公有制,《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》)第九條規(guī)定自然資源屬于國(guó)家所有和集體所有(3)《憲法》第九條規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國(guó)家所有,即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國(guó)家保障自然資源的合理利用,保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。。國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)是公有制的實(shí)現(xiàn)方式,根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》)和自然資源單行法的規(guī)定,由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使自然資源國(guó)家所有權(quán)(具體由自然資源部及各級(jí)人民政府行使),由集體經(jīng)濟(jì)組織行使自然資源集體所有權(quán)。在此基礎(chǔ)上,通過(guò)所有權(quán)與使用權(quán)分離制度,社會(huì)主體根據(jù)法律規(guī)定可以以有償或無(wú)償方式取得自然資源使用權(quán)。國(guó)有自然資源使用權(quán)設(shè)立方式為出讓和劃撥,集體自然資源所有權(quán)設(shè)立方式為出讓;使用權(quán)主體為特定的具體的行政事業(yè)單位、社會(huì)主體、農(nóng)村家庭及個(gè)人;用途為經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)利用和非經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)利用。對(duì)于特定的自然資源,社會(huì)主體須取得使用權(quán)才能依法使用。而對(duì)于非排他性的公眾共用自然資源的使用問(wèn)題,現(xiàn)有法律沒(méi)有做出專(zhuān)門(mén)性的規(guī)定,沒(méi)有明確的制度性安排。在此情況下,公眾如何使用共用自然資源呢?從實(shí)踐來(lái)看,主要有以下幾種情況可以看作是對(duì)公眾共用自然資源使用的規(guī)定。

第一,根據(jù)各自然資源單行法規(guī)定需要留出相應(yīng)的自然資源供公眾共同享用。例如,《中華人民共和國(guó)水法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《水法》)第四十八條規(guī)定,“為家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的無(wú)須領(lǐng)取取水許可證、繳納水資源費(fèi)”(4)《水法》第四十八條規(guī)定:“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人,應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定,向水行政主管部門(mén)或者流域管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證,并繳納水資源費(fèi),取得取水權(quán)。但是,家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的除外”。,上述無(wú)償且無(wú)須許可用水即屬于公眾共用水資源?！吨腥A人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《礦產(chǎn)資源法》)第三十五條規(guī)定可以進(jìn)行“零星分散”“為生活自用采挖少量礦產(chǎn)”,實(shí)際上也是使用公眾共用礦產(chǎn)資源(5)《礦產(chǎn)資源法》第三十五條第一款規(guī)定:“國(guó)家對(duì)集體礦山企業(yè)和個(gè)體采礦實(shí)行積極扶持、合理規(guī)劃、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理的方針,鼓勵(lì)集體礦山企業(yè)開(kāi)采國(guó)家指定范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源,允許個(gè)人采挖零星分散資源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及為生活自用采挖少量礦產(chǎn)”。?！吨腥A人民共和國(guó)海域使用管理法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海域使用管理法》)第二十三條規(guī)定“海域使用權(quán)人不得妨害其依法使用的非排他性用?；顒?dòng)”,此處的“非排他性用海活動(dòng)”實(shí)際上也指向公眾共用的海域資源(6)《海域使用管理法》第二十三條規(guī)定:“海域使用權(quán)人依法使用海域并獲得收益的權(quán)利受法律保護(hù),任何單位和個(gè)人不得侵犯。海域使用權(quán)人有依法保護(hù)和合理使用海域的義務(wù);海域使用權(quán)人對(duì)不妨害其依法使用海域的非排他性用?；顒?dòng),不得阻撓”。。實(shí)際上,上述自然資源單行法是將供公眾基本生存、日常需求的小型、偶然、零散享用的自然資源確定為公眾共用自然資源。

第二,根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)境保護(hù)法》)第二條的規(guī)定,將大氣、海洋、森林、風(fēng)景名勝區(qū)等自然因素總體(環(huán)境)確定為具有公眾共用功能的自然資源(7)《環(huán)境保護(hù)法》第二條規(guī)定:“本法所稱(chēng)環(huán)境,是指影響人類(lèi)生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體,包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等”。。實(shí)際上,上述列舉的環(huán)境要素(各種自然要素)都是天然的或者經(jīng)過(guò)人工改造的自然資源,這些自然資源在作為環(huán)境要素時(shí)實(shí)際也成了公眾共用自然資源,其具有公眾共同享有的功能[1]。通過(guò)法律的規(guī)定將公眾共用自然資源與環(huán)境要素(自然因素)結(jié)合起來(lái),可以為公眾共用自然資源提供合法性依據(jù)。

第三,根據(jù)歷史傳統(tǒng)、習(xí)慣確定公眾共用自然資源。我國(guó)一直存在著由公眾共同使用自然資源的習(xí)慣。習(xí)慣是作為最基本、最有效的法律淵源而存在的。我國(guó)《民法典》中就有關(guān)于適用習(xí)慣處理法律糾紛的規(guī)定(8)《民法典》第十條規(guī)定:“處理民事糾紛,應(yīng)當(dāng)依照法律;法律沒(méi)有規(guī)定的,可以適用習(xí)慣,但是不得違背公序良俗”。。因此,根據(jù)《民法典》的規(guī)定,在沒(méi)有明確法律規(guī)定的情況下,可以根據(jù)習(xí)慣對(duì)公眾共用自然資源予以確定。具體來(lái)說(shuō),就是習(xí)慣上認(rèn)為公眾可以自由、免費(fèi)地享用自然資源,應(yīng)該依據(jù)習(xí)慣確定這些自然資源為公眾共同使用的自然資源。

2. 公眾共用自然資源使用困境分析

盡管如此,公眾共用自然資源的使用仍然存在諸多困境,主要有以下幾個(gè)方面。

第一,公眾共用自然資源管理的行政色彩濃厚,公眾使用共用自然資源有賴(lài)于行政管理權(quán)的“恩賜”。目前關(guān)于公眾共用自然資源的法律保障主要是以各自然資源單行法中的管理性規(guī)定為主,而自然資源行政管理的主要目的是促進(jìn)公益,但實(shí)際上似乎并非如此。自然資源的管理過(guò)程中對(duì)自然資源權(quán)屬的確認(rèn)和審核以及頒發(fā)各種自然資源許可證實(shí)際上是一種利益再分配,不少地方政府及部門(mén)會(huì)為了私利揮霍國(guó)有自然資源,將原本可以供一般利用的公眾共用自然資源進(jìn)行限制或者改變?cè)蟹峙湫问?阻礙公眾共同使用自然資源[2]。

第二,公眾共用自然資源使用與自然資源國(guó)家所有權(quán)之間存在緊張關(guān)系,甚至在某種程度上加劇了公眾共用自然資源使用的沖突。我國(guó)《憲法》《民法典》以及各自然資源單行法等都相繼規(guī)定了自然資源的國(guó)家所有權(quán),并確立了以資源種類(lèi)為劃分依據(jù)的物權(quán)化的自然資源使用權(quán)體系,這一體系建構(gòu)主要是基于自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值屬性,對(duì)自然資源的生態(tài)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值缺乏關(guān)注,上述權(quán)利在行使過(guò)程中,容易導(dǎo)致國(guó)家所有權(quán)和物權(quán)化的使用權(quán)對(duì)公眾共用自然資源利益的侵害。一方面,自然資源國(guó)家所有權(quán)的行使是與社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制密切相關(guān)的,由于國(guó)家作為權(quán)利主體的公私雙重法律人格的特殊性,容易導(dǎo)致政府在行使自然資源國(guó)家所有權(quán)過(guò)程中產(chǎn)生行政化、經(jīng)濟(jì)化以及任意性等弊端,限制、減少甚至剝奪公眾享用共用自然資源權(quán)益。實(shí)際上,在公有制國(guó)家下的國(guó)家所有權(quán)形態(tài)自產(chǎn)生之日起就與行政權(quán)緊密結(jié)合,并以行政的權(quán)威關(guān)系從事自然資源的配置,使得自然資源經(jīng)濟(jì)化效率和行政干預(yù)職能相互混同,最終導(dǎo)致國(guó)家所有權(quán)行使的畸形和異化(9)從實(shí)踐來(lái)看,我國(guó)國(guó)家所有權(quán)的運(yùn)行與行政權(quán)限結(jié)構(gòu)密不可分,其行使具有行政化特點(diǎn):一方面,借用行政權(quán)限結(jié)構(gòu)系統(tǒng)從事資源的配置追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo);另一方面,行政機(jī)關(guān)的行政干預(yù)和行政保護(hù)加重社會(huì)任務(wù)。如此“政”與“資”的混同與攪和,使得國(guó)家所有權(quán)的行使發(fā)生畸形和變異,原本私權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)雖披著“私”的外衣,但卻裝上了行政化的發(fā)動(dòng)機(jī),這種行政化的方式導(dǎo)致國(guó)家所有權(quán)的行使變得單一與封閉。。另一方面,我國(guó)的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)是以物權(quán)化的方式構(gòu)建的,物權(quán)制度的根本目的是對(duì)權(quán)利人“物盡其用”規(guī)則的構(gòu)建,是立足于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的個(gè)體的經(jīng)濟(jì)效用的最大化追求,盡管在“綠色原則”的輻射下,相應(yīng)的權(quán)利行使受到“保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源”的外在限制,但也難以真正地兼顧其他不特定多數(shù)人的共用自然資源的利益訴求。

第三,公眾使用共用自然資源缺乏權(quán)利基礎(chǔ),公眾無(wú)法主張共用資源。公眾共用自然資源除了承載公益外,也涉及社會(huì)個(gè)體利益的訴求表達(dá)。社會(huì)個(gè)體利益作為公眾共用自然資源利益不可或缺的組成部分,也是不容忽視的。在環(huán)境法學(xué)的語(yǔ)境里,公眾共用自然資源作為公共物品具有非排他性,而自然人始終作為獨(dú)立的個(gè)體享受公眾共用自然資源利益,任何人對(duì)自然資源的享用都不能排除他人的享用。目前關(guān)于公眾共用自然資源的法律保障主要是以各自然資源單行法中的管理性規(guī)定為主,其中并沒(méi)有規(guī)定公眾對(duì)共用自然資源擁有什么樣的權(quán)利,難以落實(shí)公眾共用自然資源使用的具體救濟(jì)。對(duì)于以行政權(quán)為核心的自然資源行政管理來(lái)說(shuō),其主要的功能在于回應(yīng)和促進(jìn)公共利益,無(wú)法從根本上實(shí)現(xiàn)社會(huì)個(gè)體利益的訴求表達(dá),如果缺乏內(nèi)在的權(quán)利生成機(jī)制,那么將會(huì)使得自然資源行政管理與公眾共用自然資源個(gè)體利益保護(hù)之間存在斷層,導(dǎo)致實(shí)踐中以“公益裹挾私益”并引發(fā)利益認(rèn)知的錯(cuò)亂[3]。

第四,缺乏救濟(jì)途徑,進(jìn)一步阻礙公眾使用共用自然資源。在自然資源國(guó)家所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的代理鏈條機(jī)制之上,國(guó)家的自然資源利益、政府的自然資源利益、公眾的自然資源利益難以協(xié)調(diào)一致,往往公眾的自然資源利益會(huì)遭受損害。由于目前自然資源管理體制的局限,政府集“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”于一身,難以擔(dān)負(fù)對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)治理等活動(dòng)的有效監(jiān)督管理。

上述困境將導(dǎo)致以下不良后果:第一,公共資源被濫用,公有私用。正如本文開(kāi)篇所舉案例,這些年自然資源管理領(lǐng)域腐敗案件頻發(fā),自然資源成了一些地方、部門(mén)和個(gè)人的“私地”,破壞和肆意浪費(fèi)自然資源屢見(jiàn)不鮮,嚴(yán)重侵害了公眾共用自然資源的使用;第二,為權(quán)力濫用制造空間,加劇了權(quán)力異化和尋租,自然資源在政府的手中成了“脫韁野馬”;第三,公眾生活需要被擠壓,公眾失去了與大自然聯(lián)系、接觸的地域和空間。第四,自然資源的生態(tài)價(jià)值被忽視,生態(tài)環(huán)境遭受破壞。

二、 權(quán)利路徑:公眾共用自然資源使用權(quán)的正當(dāng)性

1. 公眾共用自然資源使用權(quán)的歷史

對(duì)公眾共用自然資源使用權(quán)的歷史進(jìn)行考察,可以追溯至古羅馬法中的“鄉(xiāng)村役權(quán)”。優(yōu)士丁尼在《法學(xué)階梯》中規(guī)定了5種與自然資源相關(guān)的鄉(xiāng)村役權(quán),它們分別是取水權(quán)、飲畜權(quán)、放牧權(quán)、燒石灰權(quán)、挖沙權(quán)。具體來(lái)說(shuō),取水權(quán)主要指以滿(mǎn)足取水人的生存需要從水源或者井中汲水的一種權(quán)利;飲畜權(quán)是指權(quán)利人的牲畜可以在他人的土地上飲水、通行的權(quán)利;放牧權(quán)是指權(quán)利人可以在他人的土地上進(jìn)行放牧的權(quán)利;燒石灰權(quán)是指鄰地所有權(quán)人可以在供役地所有人允許下在土地上燒石灰的權(quán)利;挖沙權(quán)是指鄰地所有權(quán)人可以在供役地所有人的允許下在土地上采挖砂石的權(quán)利。這些鄉(xiāng)村役權(quán)彰顯了自然資源的共用原則[4]。

受羅馬法的影響,當(dāng)代一些歐洲國(guó)家在立法中對(duì)公眾共用自然資源使用權(quán)進(jìn)行了規(guī)定:第一種情況是直接規(guī)定公眾對(duì)共用自然資源的使用權(quán)利,例如,根據(jù)《德國(guó)聯(lián)邦森林法》第十四條、《巴登符騰堡州森林法》第四十條之規(guī)定,人人都享有進(jìn)入森林以及采集蘑菇與漿果的權(quán)利,而不管森林的所有權(quán)屬于國(guó)家或者私人還是其他公法團(tuán)體;根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦森林法典》第八十六條之規(guī)定,公民有權(quán)為自身的生存性需要采集漿果、胡桃以及其他實(shí)用森林資源、藥用植物等,有權(quán)在森林中舉辦旅游活動(dòng)和體育活動(dòng)[5]。第二種情況是不直接規(guī)定對(duì)公眾共用自然資源的使用權(quán),而是體現(xiàn)為一種“進(jìn)入權(quán)”,它更多地指向公民可以自由地進(jìn)入非其所有的共用的自然資源、自然環(huán)境中的一種權(quán)利。例如,英國(guó)1939年制定的《山區(qū)進(jìn)入法》就確認(rèn)了一種公眾進(jìn)入風(fēng)景優(yōu)美鄉(xiāng)村的權(quán)利;再如,2009年頒布的《海洋與海岸帶準(zhǔn)入法》規(guī)定了達(dá)濱權(quán),保障了公眾享有優(yōu)美海濱環(huán)境的權(quán)利。實(shí)際上,上述這些權(quán)利均是人們?cè)谧匀粻顟B(tài)下本能性利用公眾共用自然資源進(jìn)行活動(dòng)的權(quán)利,其不僅包括基本生存性的利用,如取水、撿拾柴火;也包括適應(yīng)性生存的利用,如探尋自然奧秘,獲得休閑、消遣、娛樂(lè)等。

2. 公眾共用自然資源使用權(quán)的理論依據(jù)

實(shí)際上,早在古羅馬法中就有關(guān)于共用自然資源的規(guī)定。古羅馬法中主要將物分為神法物和人法物,其中人法物中包括公有物、共有物、私有物和不屬于任何人之物。共用物主要是指空氣、流水、大海即海濱等自然資源,主要側(cè)重于公共使用的目的。根據(jù)馬爾西安《法學(xué)階梯》的論述:“于自然法而言,包括空氣、海洋、流水等皆屬于一切人共有之物”[6]。實(shí)際上,“我們應(yīng)該有這樣的一種確認(rèn),即對(duì)于像上述這些人力難以排他性支配利用的自然資源,我們應(yīng)該尊重自然規(guī)律,根據(jù)不同的情況將它們確定為公眾共用自然資源”[7]。

法國(guó)的公產(chǎn)理論對(duì)公眾共用自然資源使用權(quán)的發(fā)展產(chǎn)生了重大的影響,其主要包括對(duì)公產(chǎn)的界定和劃分,將公產(chǎn)劃分為供公眾直接使用的公產(chǎn)、公務(wù)用公產(chǎn)、和公產(chǎn)接觸的物體,其中部分公眾共用自然資源作為“供公眾直接使用的公產(chǎn)”被規(guī)定其中,如海洋、河川湖泊等公產(chǎn)。公產(chǎn)作為一種特殊的財(cái)產(chǎn),適用專(zhuān)門(mén)的財(cái)產(chǎn)規(guī)則。公產(chǎn)之上的所有權(quán)不同于《法國(guó)民法典》中的國(guó)家所有權(quán),更多地強(qiáng)調(diào)一種公所有權(quán)。除此之外,德國(guó)公物理論也推動(dòng)了公眾共用自然資源的使用權(quán)的發(fā)展。德國(guó)公物法有關(guān)于自然公物的劃分,而自然公物主要指向天然的公眾共用自然資源。與法國(guó)公產(chǎn)專(zhuān)有的財(cái)產(chǎn)規(guī)則不同,德國(guó)公物權(quán)利歸屬主要適用修正的民法財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)則[8]。與此同時(shí),公共信托理論同樣為公眾共用自然資源使用權(quán)的建構(gòu)提供豐富的理論土壤。受普通法靈活財(cái)產(chǎn)權(quán)影響,美國(guó)通過(guò)公共信托理論協(xié)調(diào)自然資源之上公共信托所有權(quán)(或公共權(quán)利)與私權(quán)性所有權(quán)(私人權(quán)利)兩種權(quán)利[9]。

3. 我國(guó)建立公眾共用自然資源使用權(quán)的正當(dāng)性

前文業(yè)已指出,在自然資源所有權(quán)的理論框架下,自然資源使用權(quán)制度和管理制度很難保障公眾對(duì)共用自然資源的使用,甚至?xí)蔀楣娬?dāng)使用共用自然資源的妨礙。那么是否可以另辟蹊徑?一切權(quán)利都是需要的產(chǎn)物,都出自人類(lèi)的自我設(shè)計(jì)。黨的二十大報(bào)告提出“促進(jìn)人與自然和諧共生”,其核心要義即是順應(yīng)、促進(jìn)、建構(gòu)和保護(hù)人與自然和諧共生的關(guān)系。公眾共用自然資源使用權(quán)是生態(tài)文明建設(shè)的產(chǎn)物,是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求價(jià)值的權(quán)利表達(dá)。構(gòu)建公眾共用自然資源使用權(quán)是消解上述自然資源國(guó)家所有權(quán)困境的路徑選擇,更為重要的是彰顯生態(tài)文明建設(shè)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期下環(huán)境法治的價(jià)值訴求,實(shí)現(xiàn)公眾共用自然資源利益的更為全面的保障和救濟(jì)。

首先,上文所述自然資源國(guó)家所有權(quán)和物權(quán)化的自然資源使用權(quán)兩種法定強(qiáng)權(quán)利會(huì)對(duì)相對(duì)較弱的公眾的自然資源利益造成侵害,亟須在法律的層面強(qiáng)化“公眾共用自然資源利益”的保障水平,并將其上升為法定的權(quán)利。與此同時(shí),公眾共用自然資源使用權(quán)建構(gòu)恰好健全了自然資源權(quán)利體系,彌補(bǔ)缺失利益的法律關(guān)照。構(gòu)建公眾共用自然資源使用權(quán)是立足于“公眾共用自然資源”與“自然資源資產(chǎn)”的合理區(qū)分,是對(duì)自然資源整體生態(tài)性、社會(huì)性?xún)r(jià)值的充分彰顯。實(shí)際上,如果將自然資源作為一級(jí)概念,則公眾共用自然資源與自然資源資產(chǎn)屬于二級(jí)概念。自然資源資產(chǎn)主要是指產(chǎn)權(quán)(物權(quán))邊界清晰且主體明確的具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值屬性的排他性、稀缺性的以自然資源形式存在的物質(zhì)資產(chǎn)。而公眾共用自然資源是指不特定多數(shù)人的、可以非排他性使用的自然資源或者具有公眾共用功能的環(huán)境要素?，F(xiàn)有的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)(物權(quán))制度改革更多地從自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)利益切入,往往忽視了自然資源生態(tài)性、社會(huì)性利益?！肮姽灿米匀毁Y源使用權(quán)”與“自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)”的“雙軌制”,可以保障自然資源的多元價(jià)值利益得以實(shí)現(xiàn)。

其次,隨著我國(guó)社會(huì)矛盾由人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求與落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾轉(zhuǎn)向人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,公眾共用自然資源使用權(quán)實(shí)際上是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要價(jià)值的權(quán)利表達(dá),凸顯當(dāng)下中國(guó)環(huán)境法治的價(jià)值需求變化[10]。與此同時(shí),公眾環(huán)境意識(shí)的覺(jué)醒,使得在法律層面確立這種獨(dú)立的公眾共用自然資源使用權(quán)利成為新法治時(shí)代的呼喚,是一種生態(tài)文明法治建設(shè)內(nèi)在價(jià)值的彰顯。

最后,基于已有的自然資源權(quán)利體系來(lái)保障公眾得以使用共用自然資源的權(quán)利基礎(chǔ)是不合理的。事實(shí)上,對(duì)自然資源這一客體我們一直主張擁有權(quán)利,只不過(guò)這些權(quán)利關(guān)注的都是自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,更多地強(qiáng)調(diào)其財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性,是否有必要承認(rèn)人對(duì)自然資源的生態(tài)價(jià)值擁有一項(xiàng)權(quán)利?這項(xiàng)權(quán)利既不是財(cái)產(chǎn)權(quán),也不是人身權(quán),而是一項(xiàng)新的、獨(dú)立的權(quán)利?公眾共用自然資源是人類(lèi)生存發(fā)展的外在客觀條件,幾乎人的所有權(quán)利都會(huì)和其發(fā)生關(guān)系,公眾共用自然資源的破壞也必然會(huì)損害人的權(quán)利,如財(cái)產(chǎn)受損、人身傷害等。基于此,學(xué)者認(rèn)為運(yùn)用已有的權(quán)利就足以保障公眾共用自然資源使用權(quán),沒(méi)必要單獨(dú)作為客體而創(chuàng)建出新的權(quán)利類(lèi)型[11]。通過(guò)主張人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán),要求停止侵害并賠償損失,停止侵害就是間接保障公眾共用自然資源的目的。然而,事實(shí)并非如此。就現(xiàn)有人格權(quán)進(jìn)路來(lái)說(shuō),雖然公眾共用自然資源利益的損害經(jīng)常會(huì)累及人的生命、健康、休息甚至尊嚴(yán)等人格利益,但對(duì)公眾共用自然資源利益的不可侵性早于人格利益的不可侵性[12]?？v觀當(dāng)今時(shí)代變化的主旋律,“生態(tài)主義”“可持續(xù)發(fā)展”都是核心的關(guān)鍵詞,公眾共用自然資源使用權(quán)如同其他也已被逐步認(rèn)識(shí)和確立的新型權(quán)利一樣,已經(jīng)具備產(chǎn)生的條件,我們不能違背現(xiàn)實(shí)和歷史規(guī)律阻礙其產(chǎn)生。

三、 理論闡釋:公眾共用自然資源使用權(quán)本體論

1. 權(quán)利構(gòu)造:主體、客體和內(nèi)容

事實(shí)上,鑒于權(quán)利路徑下可能會(huì)在一定程度上延緩人們對(duì)新事物的認(rèn)知進(jìn)而造成誤導(dǎo)的弊端[13],目前學(xué)界有部分學(xué)者對(duì)通過(guò)權(quán)利路徑解決環(huán)境資源問(wèn)題持批判態(tài)度,其主張通過(guò)確立國(guó)家的環(huán)境資源保障義務(wù)來(lái)維持公眾共用自然資源的可持續(xù)供給。有學(xué)者提出通過(guò)明確國(guó)家的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)條款,確定國(guó)家的3種義務(wù):現(xiàn)狀保持義務(wù)、危險(xiǎn)防御義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)[14]。但問(wèn)題是,如何保障在國(guó)家整體義務(wù)下的公眾的具體利益得以實(shí)現(xiàn)?某種程度上說(shuō),目前所面臨的權(quán)利批判并不是說(shuō)權(quán)利路徑不好,而是無(wú)法解決權(quán)利內(nèi)涵與邊界的模糊性。本文旨在通過(guò)明晰權(quán)利具體內(nèi)涵,構(gòu)建符合權(quán)利特點(diǎn)的、能以權(quán)利的方式得到調(diào)整與保護(hù)的公眾共用自然資源使用權(quán)。本文所構(gòu)建的公眾共用自然資源使用權(quán)是指不特定多數(shù)人非排他性使用公眾共用自然資源的資格、自由、力量和利益。公眾共用自然資源使用權(quán)本身就是一種法律關(guān)系,即公眾共用自然資源使用權(quán)法律關(guān)系,這種法律關(guān)系也由主體、客體和內(nèi)容構(gòu)成[15]。

(1)公眾共用自然資源使用權(quán)的主體

公眾共用自然資源使用權(quán)法律關(guān)系中的主體即是公眾,作為主體的公眾具有開(kāi)放性、不特定性的特征。從文義上理解,“公眾”有“作為個(gè)體的公眾”和“作為整體的公眾”兩種可能。應(yīng)該采取哪一種方式定義公眾共用自然資源使用權(quán)的主體,不能一概而論。由于公眾共用自然資源使用權(quán)具有整體性權(quán)利與個(gè)體性權(quán)利混合的特質(zhì),在不同場(chǎng)域中,對(duì)權(quán)利主體作個(gè)體性理解或整體性理解均具有一定意義。一方面,理解作為個(gè)體的“公眾”,個(gè)人享有的個(gè)體性權(quán)利理論是主流權(quán)利理論,公眾是由不特定多數(shù)的個(gè)體組成集合性概念。當(dāng)公眾被理解為每個(gè)具體的個(gè)人時(shí),才可以將抽象的概括性權(quán)利轉(zhuǎn)化為具體的個(gè)體享有的個(gè)體性權(quán)利,個(gè)體才有可能是該公眾共用自然資源的實(shí)際權(quán)利享有者和義務(wù)承擔(dān)者。個(gè)人可以依據(jù)其不同偏好,選擇不同時(shí)間、不同地點(diǎn)享用不同的公眾共用自然資源,個(gè)人與個(gè)人之間的關(guān)系構(gòu)成了公眾共用自然資源使用權(quán)中各個(gè)權(quán)利享有者之間的關(guān)系。另一方面,理解作為整體的“公眾”,此時(shí)的“公眾”作為權(quán)利主體其主要對(duì)應(yīng)的義務(wù)主體是國(guó)家、行政機(jī)關(guān)、自然人以及由其構(gòu)成的聯(lián)合體,更多的作用在于宣示意義,有助于從整體主義視角關(guān)注和保護(hù)公眾共用自然資源。從現(xiàn)實(shí)意義來(lái)看,可以將公眾共用自然資源使用權(quán)主體理解為“作為個(gè)體的公眾”。畢竟個(gè)體是公眾共用自然資源利益的直接的實(shí)際享有者,也有利于依托個(gè)體性權(quán)利體系維護(hù)公眾共用自然資源使用權(quán)。

至于公眾共用自然資源使用權(quán)的主體是限制在自然人還是包括企業(yè)、國(guó)家等主體,這就需要進(jìn)行廣義和狹義的區(qū)分:廣義的公眾共用自然資源使用權(quán)的主體包括上述3種主體;本文所使用的是狹義的公眾共用自然資源使用權(quán)主體,其僅僅指向自然人,因?yàn)槠髽I(yè)、國(guó)家等作為主體時(shí)享用的主要是自然資源資產(chǎn),通常表現(xiàn)為需要經(jīng)過(guò)許可或繳納稅費(fèi)作為使用的條件,從這一角度上看,此類(lèi)主體不應(yīng)是公眾共用自然資源使用權(quán)的一般主體。

(2)公眾共用自然資源使用權(quán)的客體

公眾共用自然資源主要是指不特定多數(shù)人的可以非排他性使用的自然資源或者具有公眾共用功能的環(huán)境要素,其不同于自然資源,亦不同于自然資源資產(chǎn)(10)公眾共用自然資源不同于自然資源,也區(qū)別于自然資源資產(chǎn)。如果將自然資源作為一級(jí)概念,則自然資源資產(chǎn)和公眾共用自然資源從屬于二級(jí)概念。自然資源資產(chǎn)是指以自然資源形態(tài)存在的資產(chǎn)。從法律上講,資產(chǎn)屬于財(cái)產(chǎn)的范圍,資產(chǎn)是與產(chǎn)權(quán)聯(lián)系在一起的概念,產(chǎn)權(quán)是一種排他性權(quán)利,資產(chǎn)一定是具有排他性的產(chǎn)權(quán)的客體。自然資源資產(chǎn)是指產(chǎn)權(quán)(物權(quán))主體明確,產(chǎn)權(quán)(物權(quán))邊界清晰,具有排他性、稀缺性和經(jīng)濟(jì)價(jià)值,以自然資源形式存在的物質(zhì)資產(chǎn)。,主要?jiǎng)澐譃閮深?lèi):第一類(lèi),大氣、海洋等獨(dú)立形態(tài)的公眾共用自然資源,即我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第二條規(guī)定的作為環(huán)境要素的具有公眾共用功能的自然資源[16]。實(shí)際上,伴隨著自然資源與環(huán)境或者生態(tài)愈來(lái)愈緊的結(jié)合程度,二者逐漸從分立狀態(tài)走向一體化過(guò)程,自然資源是環(huán)境,環(huán)境也是自然資源,二者普遍存在。第二類(lèi),自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園等自然生態(tài)空間功能向度的公眾共用自然資源。面向整體自然觀,需要加強(qiáng)對(duì)自然要素的整體性、系統(tǒng)性的關(guān)聯(lián),將公眾共用自然資源擴(kuò)展到自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園等自然生態(tài)空間功能向度的公眾自然資源類(lèi)型上,可以強(qiáng)化公眾共用自然資源類(lèi)型表達(dá)的周延性和功能向度完整性[17],更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)、文化、精神、娛樂(lè)等公眾共用資源利益的保障。循此,自然資源部等5部委印發(fā)的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》提出對(duì)國(guó)家批準(zhǔn)的國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園等各類(lèi)自然保護(hù)地優(yōu)先作為獨(dú)立登記單元?jiǎng)澏?11)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》第三條規(guī)定:“對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無(wú)居民海島以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)和所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記,適用本辦法”;第十四條規(guī)定:“國(guó)家批準(zhǔn)的國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園等各類(lèi)自然保護(hù)地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先作為獨(dú)立登記單元?jiǎng)澏ā薄?從而使“自然生態(tài)空間”這一本不具有法律意涵的資源功能體進(jìn)入了自然資源改革的法律視域(12)根據(jù)《自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》第二條的界定,所謂自然生態(tài)空間,是指具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主導(dǎo)功能的國(guó)土空間,其典型表現(xiàn)為國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園等各類(lèi)自然保護(hù)地以及濕地、水流、海域、礦藏等。,為更好地實(shí)現(xiàn)“山水林田湖草沙生命共同體”的法律意蘊(yùn)創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件[18]。黨的二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)“山水林田湖草沙一體化保護(hù)”,說(shuō)明將自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園等自然生態(tài)空間功能向度的公眾共用自然資源作為客體進(jìn)行整體保護(hù)具有重大價(jià)值,為公眾共用自然資源使用權(quán)客體的界定和建構(gòu)提供了思想源泉和依據(jù)。

(3)公眾共用自然資源使用權(quán)的內(nèi)容

按照對(duì)公眾共用自然資源使用的程度或方式的差異,可以區(qū)分為一般使用和習(xí)慣使用。公眾共用自然資源一般使用權(quán)是指公眾個(gè)體無(wú)須特別批準(zhǔn)、許可即可徑行無(wú)償使用,如對(duì)清新空氣的呼吸、對(duì)自然景觀的欣賞,等等(13)一般使用在公物理論之下的性質(zhì)存在反射利益說(shuō)和公權(quán)說(shuō)兩種。具體來(lái)說(shuō),傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為公眾對(duì)共用自然資源自由使用屬于一種反射利益。隨著平等權(quán)構(gòu)成論、自由權(quán)構(gòu)成論、訴訟利益擴(kuò)大論以及信托理論的發(fā)展,開(kāi)始有學(xué)者持公權(quán)說(shuō)。德國(guó)、日本、韓國(guó)等國(guó)傾向于將公物的一般利用視為公法上的權(quán)利或者法律上的利益。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的部分學(xué)者根據(jù)依賴(lài)?yán)煤褪聦?shí)利用來(lái)甄別共用物自由使用中的權(quán)利或者反射利益。當(dāng)切斷某種公眾共用自然資源的使用會(huì)導(dǎo)致使用者面臨基本生活困境時(shí),則使用權(quán)人與公眾共用自然資源之間形成一種依賴(lài)關(guān)系,如居住在海邊的漁民被限制捕撈養(yǎng)殖,那么漁民的生計(jì)就難以得到保障,此種使用就叫依賴(lài)使用。而對(duì)于一般并無(wú)依賴(lài)關(guān)系的自由使用,就稱(chēng)為事實(shí)使用。。公眾共用自然資源的習(xí)慣使用權(quán)是一種基于自然形成的對(duì)自然資源的繼續(xù)性占有使用,如沿岸居民對(duì)河水的使用。而實(shí)際上,不論是公眾共用自然資源的一般使用權(quán)抑或是公眾共用自然資源的習(xí)慣使用權(quán),其均指向的是不特定多數(shù)人(公眾中每一個(gè)人)非排他性地使用公眾共用自然資源權(quán)利(資格、自由、力量和利益),也指向不特定多數(shù)人(公眾中每一個(gè)人)的義務(wù)。一方面,公眾中每一個(gè)人都有非排他性使用公眾共用自然資源的權(quán)利,權(quán)利內(nèi)容應(yīng)根據(jù)主體的不同狀態(tài)予以區(qū)分:當(dāng)主體處于靜態(tài)時(shí),其是一種使用的資格;當(dāng)主體處于動(dòng)態(tài)時(shí),其是一種具有對(duì)抗或者排除阻礙的力量;當(dāng)主體處于決策狀態(tài)時(shí),其是一種是否使用的意志自由;當(dāng)主體處于完成使用時(shí),其是一種利益得以實(shí)現(xiàn)的圓滿(mǎn)狀態(tài)。另一方面,公眾中每一個(gè)人都有保護(hù)公眾共用自然資源的義務(wù),這種義務(wù)是非排他性使用本身所蘊(yùn)含的義務(wù),不然非排他性使用就會(huì)變成排他性使用。

2. 公眾共用自然資源使用權(quán)的特征

公眾共用自然資源使用權(quán)的特征在于非排他性,有兩層指向。一方面,作為非排他性的公眾共用自然資源使用權(quán),不同于我們一般意義上民法所說(shuō)的由所有權(quán)派生出來(lái)的具有排他性的使用權(quán)?！睹穹ǖ洹分械奈餀?quán)(所有權(quán)和用益物權(quán))具有排他性,而本文所指公眾共用自然資源使用權(quán)并非權(quán)利人依法對(duì)“特定物”享有的直接支配和排他性的權(quán)利。本文只討論公眾共用自然資源使用權(quán),不涉及公眾共用自然資源所有權(quán),理由在于:公眾共用自然資源使用權(quán)無(wú)須與公眾共用自然資源所有權(quán)這種排他性的物權(quán)掛鉤,因?yàn)橛懻摴姽灿米匀毁Y源所有權(quán)這種排他性的物權(quán)沒(méi)有意義。具體來(lái)說(shuō),公眾共用自然資源使用權(quán)的非排他性可以從時(shí)空和功能維度進(jìn)行闡述:其一,從時(shí)空維度來(lái)說(shuō),排他性使用是基于長(zhǎng)期性、固定性、常態(tài)性的使用,而非排他性使用主要是指短暫性、臨時(shí)性、偶爾性以及輪流性的使用;其二,從功能來(lái)看,排他性使用主要是對(duì)全部功能、所有組成成分的使用,而非排他性使用是對(duì)個(gè)別功能、個(gè)別組成成分的使用。對(duì)公眾共用自然資源的非排他性使用可以是在同一地點(diǎn)的不同時(shí)間使用,也可以是在同一時(shí)間的不同地點(diǎn)使用,還可以是在相同時(shí)間相同地點(diǎn)對(duì)不同功能、組成成分的使用。例如,公眾對(duì)某個(gè)自然景點(diǎn)的使用,可以是從不同位置、不同角度、暫時(shí)性、偶爾性、臨時(shí)性的使用。

另一方面,由于公眾共用自然資源使用權(quán)明顯的非排他性,其具有如下顯著特征:第一,徑行取得性。公眾共用自然資源的非排他性決定了公眾可以自由進(jìn)入、享用該自然資源,不需經(jīng)過(guò)政府的許可,這也意味著任何主體不能設(shè)置各種各樣圍墻、門(mén)卡、鐵絲網(wǎng)和禁止牌阻斷公眾使用共用自然資源[19]。第二,無(wú)償取得性。鑒于公眾共用自然資源的非排他性屬性,公眾共用自然資源使用權(quán)的取得不需支付任何對(duì)價(jià)。而作為景區(qū)的門(mén)票費(fèi)實(shí)際上也并非對(duì)享用風(fēng)景資源的對(duì)價(jià)支付,僅僅是針對(duì)景觀維護(hù)者或者服務(wù)設(shè)施建設(shè)者的一種額外補(bǔ)償。第三,人身附隨性。公眾共用自然資源使用權(quán)是權(quán)利人享有的權(quán)利,不可轉(zhuǎn)讓,也不可繼承。同羅馬法上具有人身性的人役權(quán)頗為相似[20],公眾共用自然資源使用權(quán)只可以原始取得,與權(quán)利人所處的領(lǐng)域(一定范圍自然環(huán)境)密切相關(guān),只要進(jìn)入該領(lǐng)域內(nèi),就可以自動(dòng)取得,一旦離開(kāi)該區(qū)域,就會(huì)喪失。

3. 公眾共用自然資源使用權(quán)的性質(zhì)

綜上分析,本文認(rèn)為應(yīng)將公眾對(duì)共用自然資源的使用權(quán)定位為具有公共性人格面向的權(quán)利[21]。從公眾共用自然資源的公共性原理出發(fā)歸納公眾共用自然資源使用權(quán)的性質(zhì),其具有3大本質(zhì):公共性與個(gè)體性的統(tǒng)一、基本權(quán)利屬性、人格性。

(1)公眾共用自然資源使用權(quán)是公共性與個(gè)體性的統(tǒng)一

一方面,公眾共用自然資源本身具有公共性,但是公共性并不意味著公眾共用自然資源利益只是一種公共利益,而不能是個(gè)人權(quán)利[22]。公眾共用自然資源利益雖然是公共利益,但“公共”又是由無(wú)數(shù)個(gè)“個(gè)體”組成,公眾共用自然資源利益的增進(jìn)、減損涉及每一個(gè)個(gè)體的利益,因此賦予私主體以享有公眾共用自然資源的權(quán)利,通過(guò)權(quán)利的行使方式保障公眾共用自然資源的可持續(xù)供給,是公眾共用自然資源利益保障的又一制度進(jìn)路。另一方面,公眾共用自然資源使用權(quán)的公共性說(shuō)明其在某種程度上是一種帶有公益性質(zhì)的擴(kuò)散性權(quán)利,旨在增強(qiáng)人們的福祉,但并不能抹殺公眾共用自然資源使用權(quán)的個(gè)體性。

(2)公眾共用自然資源使用權(quán)的基本權(quán)利屬性

德國(guó)聯(lián)邦行政法院認(rèn)為,共用物一般使用權(quán)的內(nèi)容是一種“基本權(quán)利性質(zhì)的擔(dān)保給付”,其核心內(nèi)容規(guī)定在《德國(guó)基本法》第二條第一款“人格自由開(kāi)展的權(quán)利”、第三條第一款“平等權(quán)”和第十四條第一款“財(cái)產(chǎn)權(quán)”之中。本文認(rèn)為,德國(guó)共用物一般使用權(quán)主體涉及自然人,這里的共用物包括本文所稱(chēng)的公眾共用自然資源。所以,從《德國(guó)基本法》的規(guī)定來(lái)看,公眾共用自然資源使用權(quán)與《德國(guó)基本法》第二條第一款更契合,該款規(guī)定:“每個(gè)人在不侵犯他人的權(quán)利的基礎(chǔ)、不違反憲法和習(xí)慣法制度之上有人格自由開(kāi)展的權(quán)利”。所以,公眾共用自然資源使用權(quán)具有憲法位階和憲法基本權(quán)利的屬性,并為一些國(guó)際人權(quán)公約所承認(rèn)和保護(hù)。

(3)公眾共用自然資源使用權(quán)的人格性

就公眾對(duì)共用自然資源的使用權(quán)的性質(zhì)而言,其本質(zhì)不是財(cái)產(chǎn)權(quán),而是具有人格面向性。即使是公眾在使用共用自然資源中獲益,如自然人可以采摘漿果、野花等,雖然權(quán)利人對(duì)采摘后的漿果、野花等客體享有所有權(quán),但是,其“采摘”行為本身并不是基于財(cái)產(chǎn)權(quán),而是基于人格而作出的。因?yàn)?公眾共用自然資源使用權(quán)的本質(zhì)是自然人基于生態(tài)、文化、教育、娛樂(lè)等目的而親近共用自然、利用共用自然,這是為了保障人們的基本生存以及人格的養(yǎng)成、發(fā)展,因此,也可以將公眾共用自然資源使用權(quán)界定為“人格性用益權(quán)”。“人格性用益權(quán)”是指公眾基于人的生存性和適應(yīng)性需求對(duì)公眾共用自然資源的非財(cái)產(chǎn)性使用權(quán)[23],例如,公眾享有呼吸干凈的空氣、欣賞優(yōu)美的景觀、獲取潔凈的水源等權(quán)利,其不同于一般意義上物權(quán)法上所稱(chēng)的對(duì)他人之物的以排他占有為前提的非消耗性財(cái)產(chǎn)使用的用益物權(quán)[24]。

四、 規(guī)范表達(dá)和解釋:公眾共用自然資源使用權(quán)的法律基礎(chǔ)

1. 憲法依據(jù)

公眾共用自然資源使用權(quán)具有憲法位階,那么如何通過(guò)解釋現(xiàn)有的憲法條款生成公眾共用自然資源使用權(quán)呢?

第一,我國(guó)《憲法》中沒(méi)有關(guān)于公眾共用自然資源使用權(quán)的明文規(guī)定,但從第九條第一款中的規(guī)定可以挖掘出“公眾共用自然資源使用權(quán)”存在的空間,即從社會(huì)主義公有制角度闡釋自然資源的全民所有(14)《憲法》第九條第一款規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國(guó)家所有,即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”。。我國(guó)是社會(huì)主義公有制國(guó)家,社會(huì)主義公有制本身蘊(yùn)含了保障公民對(duì)生產(chǎn)資料共用、共享的可能性。換句話說(shuō),公民對(duì)生產(chǎn)資料的公眾共用是社會(huì)主義國(guó)家的典型特征。憲法規(guī)定國(guó)家所有即全民所有?！叭袼小辈粌H代表一種經(jīng)濟(jì)所有制,而且還決定著公民的權(quán)利體系。在“全民所有”的公有制結(jié)構(gòu)中,每一位公民都依據(jù)其成員的身份獲得一項(xiàng)“公有權(quán)”。在公有制理論下,公有權(quán)是指每一個(gè)社會(huì)成員都能成為公有資源的所有者,擁有共同占有的權(quán)利。如果從所有權(quán)的角度來(lái)理解,“全民所有”的公有權(quán)意味著除了個(gè)人所有之外,還存在與他人共同擁有的資源,個(gè)人所擁有的公有權(quán)需要與其他一切人的所有權(quán)相結(jié)合時(shí)才有效。因此,“公有權(quán)”并不能理解為私法上的所有權(quán),此處“公有權(quán)”更應(yīng)理解為一種使用權(quán),即每一個(gè)社會(huì)成員都對(duì)國(guó)有共用財(cái)產(chǎn)享有平等、自由、非排他性的使用權(quán),該使用權(quán)也并非是由私法所有權(quán)派生的用益物權(quán)[25]。

第二,我國(guó)《憲法》沒(méi)有公眾共用自然資源使用權(quán)的明文規(guī)定,但有幾個(gè)涉及環(huán)境與資源保護(hù)的條款:一是《憲法》第九條第二款國(guó)家自然資源合理利用保障條款(15)《憲法》第九條第二款規(guī)定:“國(guó)家保障自然資源的合理利用,保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。,二是第二十二條第二款有關(guān)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)條款(16)《憲法》第二十二條第二款規(guī)定:“國(guó)家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)”。,三是第二十六條有關(guān)環(huán)境保護(hù)條款(17)《憲法》第二十六條規(guī)定:“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害。國(guó)家組織和鼓勵(lì)植樹(shù)造林,保護(hù)林木”。。從規(guī)范的性質(zhì)來(lái)看,上述3個(gè)條款應(yīng)該屬于“環(huán)境政策”條款,只是規(guī)定國(guó)家應(yīng)該履行的資源與環(huán)境保護(hù)義務(wù),并非是賦權(quán)性條款[26]。但是,如果采取非原旨主義的憲法解釋方法,亦可從“環(huán)境政策”條款引申出公眾共用自然資源使用權(quán)。例如,從《憲法》第九條第二款“國(guó)家保障自然資源得到合理利用”的規(guī)定來(lái)看,公眾對(duì)共用自然資源的合理利用是國(guó)家保障公民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的必然要求[26]。事實(shí)上,從比較法視野下考察,也是可以找到可資借鑒的先例,例如,在1997年羅馬尼亞的一個(gè)案件中,羅馬尼亞最高法院就從政府的環(huán)境保護(hù)的憲法義務(wù)中推導(dǎo)出健康環(huán)境的憲法權(quán)利。同樣地,雖然在《希臘憲法》中并未明確一項(xiàng)憲法權(quán)利,僅僅是規(guī)定國(guó)家的保護(hù)環(huán)境職責(zé),但是希臘的最高行政法院認(rèn)為從國(guó)家保護(hù)環(huán)境義務(wù)可以推導(dǎo)出個(gè)人享有一項(xiàng)基本權(quán)利。

第三,我國(guó)《憲法》第二章“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”中并沒(méi)有關(guān)于公眾共用自然資源使用權(quán)的明文規(guī)定,但人權(quán)條款可能成為公眾共用自然資源使用權(quán)的“寄居條款”。根據(jù)《憲法》第三十三條第三款的概括性條款,即“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”可以為公眾共用自然資源使用權(quán)等新興基本權(quán)利的保護(hù)提供規(guī)范支持。公眾共用自然資源使用權(quán)承載的主要是公眾個(gè)體本能性生存、適應(yīng)的基本利益,此種生存、適應(yīng)的基本利益是公眾共用自然資源與當(dāng)?shù)鼐用竦脑趵骊P(guān)系,這種利益關(guān)系具有天賦人權(quán)的不可侵犯性,其原初狀態(tài)是幾乎用不著申明這是我的或這是我們的。即便是法律中沒(méi)有明文規(guī)定,公眾在自然狀態(tài)下基于本能生存性、適應(yīng)性需求也可以對(duì)公眾共用自然資源進(jìn)行非排他性使用,例如,撿拾生活所需的柴薪、呼吸干凈的空氣、欣賞優(yōu)美的景觀等。此種旨在保障生存基本利益的公眾共用自然資源使用權(quán)基本上屬于公法上的基本權(quán)利,此種權(quán)利的實(shí)施應(yīng)通過(guò)作為政府或者國(guó)家的義務(wù)來(lái)保障實(shí)現(xiàn)[27]。

2. 民法規(guī)范及解釋

公眾共用自然資源使用權(quán)的民法表達(dá)就是借用“權(quán)利”的話語(yǔ)體系來(lái)實(shí)現(xiàn)自然資源利益的民法保護(hù)[28]。那么,民法如何表達(dá)公眾共用自然資源使用權(quán)呢?本文認(rèn)為有立法論和解釋論的兩條路徑。

第一,立法論路徑。實(shí)際上,在《民法典》編撰過(guò)程中,有學(xué)者就主張應(yīng)在《民法典》物權(quán)編中對(duì)公眾共用自然資源使用權(quán)設(shè)置專(zhuān)門(mén)規(guī)定,主要理由是:《民法典(草案)》物權(quán)編中規(guī)定的物權(quán)客體范圍過(guò)于寬泛,將法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂之外的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都規(guī)定屬于國(guó)家所有,如此一來(lái),不僅會(huì)造成國(guó)家管理自然資源的負(fù)擔(dān)過(guò)重,而且會(huì)導(dǎo)致地方政府因?qū)嶋H掌控自然資源而不恰當(dāng)?shù)貏儕Z公眾享受共用自然資源的權(quán)利。但是由于存在較大爭(zhēng)議,《民法典》最終沒(méi)有采納這一建議,沒(méi)有對(duì)公眾共用自然資源使用權(quán)做出專(zhuān)門(mén)規(guī)定[29]。

本文認(rèn)為《民法典》沒(méi)有規(guī)定公眾共用自然資源使用權(quán)的理由在于:非排他性公眾共用自然資源使用權(quán)不同于具有排他性的物權(quán),在《民法典》中規(guī)定會(huì)造成現(xiàn)有物權(quán)體系的嚴(yán)謹(jǐn)制度設(shè)計(jì)受到?jīng)_擊。因此,為了更好地實(shí)現(xiàn)公眾共用自然資源使用權(quán)的法律保障,未來(lái)可以通過(guò)制定“自然資源統(tǒng)一立法”對(duì)公眾共用自然資源的使用進(jìn)行規(guī)定。具體方案為:可以在《自然資源基本法》中規(guī)定公眾共用自然資源使用權(quán)行使規(guī)范或者在《公物管理法》中設(shè)定法律規(guī)范,調(diào)整公眾共用自然資源使用關(guān)系。

第二,解釋論路徑。事實(shí)上,立法論路徑是比較理想的選擇,但是現(xiàn)有的《民法典》物權(quán)編并沒(méi)有采納“設(shè)權(quán)式”的路徑增納公眾共用自然資源使用權(quán)條款,在目前的情況下對(duì)《民法典》進(jìn)行修改的可能性也不大?；凇睹穹ǖ洹肪哂凶躺鷻?quán)利的開(kāi)放式構(gòu)造,可在解釋論層面進(jìn)一步釋明公眾共用自然資源使用權(quán)在《民法典》人格權(quán)編中的生成路徑和存在樣態(tài)。如前文所述,公眾共用自然資源使用權(quán)因其具有的非排他性特征難以融入現(xiàn)有的用益物權(quán)體系,但其具有的明顯人格面向性可以使得通過(guò)擴(kuò)張解釋的路徑對(duì)《民法典》中的人格權(quán)進(jìn)行綠化而獲得適用空間?！睹穹ǖ洹返诰虐倬攀畻l第二款規(guī)定的一般人格權(quán)可以為公眾共用自然資源使用權(quán)的民事立法提供規(guī)范的接口(18)《民法典》第九百九十條第二款明確規(guī)定:“除前款規(guī)定的人格權(quán)外,自然人享有基于人身自由、人格尊嚴(yán)產(chǎn)生的其他人格權(quán)益”。這一抽象性、總括式的人格權(quán)益被理論界稱(chēng)為一般人格權(quán)。,即通過(guò)對(duì)“人格利益”的擴(kuò)張解釋將公眾共用自然資源使用權(quán)的人格面向性?xún)?nèi)容納入“人格利益”的范圍。

自然資源對(duì)人的影響是一個(gè)歷史概念,在人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的不同時(shí)期受到關(guān)注的水平存在明顯差異,此種差異會(huì)帶來(lái)兩個(gè)方面的影響:一方面是對(duì)人的財(cái)產(chǎn)利益方面的影響,這部分主要涉及自然資源資產(chǎn)物權(quán);另一方面則是對(duì)人身利益的影響,這部分影響又可以再細(xì)化為物質(zhì)性的人身利益和精神性的人身利益,分別對(duì)應(yīng)以健康為核心的公眾共用自然資源使用權(quán)和以精神層面利益為核心的公眾共用自然資源使用權(quán)。具體來(lái)說(shuō),一方面是以健康為核心的公眾共用自然資源使用權(quán)的法律表達(dá),根據(jù)近代民法的物質(zhì)性人格權(quán)與精神性人格權(quán)的劃分,可以將這部分權(quán)利劃入物質(zhì)性人格權(quán)的范疇之中。公眾共用自然資源承載著保障以人身健康為核心的物質(zhì)性人格利益,即自身生命安全、身體健康以及生理機(jī)能正常等。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論,人從最低層次即生理上、安全上的需求,然后產(chǎn)生情感,逐步過(guò)渡到一種更高的歸屬、尊重和自我實(shí)現(xiàn)方面的需求,顯然,人的需求滿(mǎn)足是以物質(zhì)層面的以健康為核心的利益得到保障為前提的。公眾共用自然資源對(duì)人體健康的影響表現(xiàn)在其作為外部條件發(fā)生結(jié)構(gòu)和功能的不利改變給人帶來(lái)的不利影響,影響公眾個(gè)體生理機(jī)能正常運(yùn)行和功能的發(fā)揮,而這些變化對(duì)人身的影響從無(wú)害變?yōu)橛泻Φ呐R界點(diǎn)就是該權(quán)利的邊界范圍。

另一方面是以精神層面利益為核心的公眾共用自然資源使用權(quán),其旨在保障人身精神性利益的訴求。自然資源對(duì)人身利益的影響不僅局限在物質(zhì)性方面,還體現(xiàn)在對(duì)人的精神層面的影響,主要指向生態(tài)效用下公眾個(gè)體的一種自然環(huán)境利益。公眾共用自然資源對(duì)人精神層面的影響經(jīng)歷一個(gè)從正面切入到負(fù)面切入的過(guò)程。從古至今,大自然一直是人重要的心靈歸宿和感情寄托,文學(xué)作品中也有大量對(duì)自然環(huán)境的謳歌贊美。

事實(shí)上,就社會(huì)整體而言,人身精神性利益一直代表著人對(duì)較高的精神境界和理想生活的不懈追求,是一種精神層面的審美享受。公眾共用自然資源使用權(quán)正是以保障這種精神利益和審美享受為核心價(jià)值,可以通過(guò)民法上人格自由等精神性人格權(quán)的解釋進(jìn)路予以實(shí)現(xiàn)。具體而言,這種精神利益和審美享受內(nèi)含于人格自由之中,借由人格自由,公眾可合理地享受公眾共用自然資源賦予人類(lèi)的精神利益和美好環(huán)境,自然資源權(quán)利主體對(duì)公眾共用自然資源使用權(quán)人合理享受此種精神利益和審美環(huán)境負(fù)有容忍義務(wù),非經(jīng)法律明確規(guī)定,不得禁止,不可剝奪[29]。

3. 環(huán)境法表達(dá)

根據(jù)前文所述,公眾共用自然資源使用權(quán)不僅具有物質(zhì)性的人身利益,還具有精神性的人身利益;不僅具有基本性的生存利益,還具有適應(yīng)性的生存利益。將上述利益進(jìn)行梳理,即可類(lèi)型化出第一種具有基本性生存利益的公眾共用自然資源使用權(quán)和第二種具有生存性人身物質(zhì)利益的公眾共用自然資源使用權(quán)以及第三種具有適應(yīng)性人身精神利益的公眾共用自然資源使用權(quán)。

第一種以基本性生存利益為基礎(chǔ)的公眾共用自然資源使用權(quán)在我國(guó)現(xiàn)有的自然資源單行法中已有零星體現(xiàn)。例如,我國(guó)《水法》第四十八條規(guī)定為家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等取水;《礦產(chǎn)資源法》第三十五條規(guī)定為生活自用采挖少量礦產(chǎn)等。未來(lái)可考慮在“自然資源統(tǒng)一立法”中或者“環(huán)境法典”的編纂中對(duì)公眾共用自然資源使用權(quán)作一個(gè)一般性的規(guī)定:“公眾可為基本生存、日常需求的小型偶然零散自由、習(xí)慣使用共用自然資源”[30]。

第二種具有生存性人身物質(zhì)利益的公眾共用自然資源使用權(quán)和第三種以適應(yīng)性人身精神利益為內(nèi)涵的公眾共用自然資源使用權(quán)在我國(guó)目前法律中是缺乏規(guī)定的,尤其是在《憲法》和《民法典》中均未對(duì)公眾共用自然資源使用權(quán)進(jìn)行規(guī)定。那么目前正在編纂的環(huán)境法典應(yīng)當(dāng)回應(yīng)上述利益的訴求,確認(rèn)其法律地位。而實(shí)際上,上述兩種公眾共用自然資源使用權(quán)的內(nèi)涵與環(huán)境權(quán)具有一定的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性,在一定程度上可借由環(huán)境權(quán)的表達(dá)實(shí)現(xiàn)規(guī)范內(nèi)涵續(xù)造。

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)的環(huán)境權(quán)研究中存在泛化的現(xiàn)象,環(huán)境權(quán)似乎成了模糊的無(wú)所不包的“權(quán)利托拉斯”,難以提供堅(jiān)實(shí)的學(xué)理支撐。實(shí)際上,環(huán)境權(quán)是主體享有的一定環(huán)境質(zhì)量的實(shí)體性、自然性的權(quán)利,并不包含企業(yè)、事業(yè)單位等主體的自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用的權(quán)利,也不包含程序性的權(quán)利。對(duì)環(huán)境權(quán)展開(kāi)的研究應(yīng)建立在類(lèi)型化的基礎(chǔ)之上[22,31],不同的學(xué)者依其見(jiàn)解不同展開(kāi)不同的類(lèi)型化研究(19)不同的學(xué)者依其見(jiàn)解不同而展開(kāi)不同的類(lèi)型化研究:有學(xué)者按照權(quán)利的位階差異將其劃分為憲法基本權(quán)利和具體的法律權(quán)利;有的學(xué)者以對(duì)環(huán)境狀況不同要求作為標(biāo)準(zhǔn),將環(huán)境權(quán)分為“基本環(huán)境權(quán)”和“非基本環(huán)境權(quán)”;有的學(xué)者則依據(jù)環(huán)境權(quán)的民法邏輯將其在《民法典》中通過(guò)“環(huán)境公共地役權(quán)”“環(huán)境人格權(quán)”以及“環(huán)境獲益權(quán)”予以展開(kāi)。。立足于環(huán)境法典的立法角度應(yīng)進(jìn)行環(huán)境權(quán)的“一體兩翼”的類(lèi)型化建構(gòu)[32],其中“一體”是指一般良好環(huán)境權(quán),“兩翼”主要是指兩大板塊的(污染防治、自然資源保護(hù))“健康環(huán)境權(quán)”和“自然享有權(quán)”。這里的“健康環(huán)境權(quán)”是指通過(guò)指標(biāo)測(cè)算將大氣、水、土壤等環(huán)境的污染水平控制在一定限度之內(nèi),使公眾獲得免于生活在污染之中權(quán)利(20)《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》所列舉的“健康中國(guó)建設(shè)主要指標(biāo)”包含了“健康水平”“健康生活”“健康服務(wù)與保障”“健康環(huán)境”和“健康產(chǎn)業(yè)”5大領(lǐng)域,其中“健康環(huán)境”包括“地級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比率”和“地表水質(zhì)量達(dá)到或好于Ⅲ類(lèi)水體比率”兩項(xiàng)指標(biāo)。,具體包括清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)等。“自然享有權(quán)”指公眾對(duì)于自然環(huán)境、自然資源、自然空間的非排他性的使用權(quán),具體包括對(duì)自然空間的進(jìn)入權(quán)利,對(duì)景觀的觀賞權(quán)利等(21)日本律師聯(lián)合會(huì)1987年在世界人權(quán)擁護(hù)大會(huì)上提出了自然享有權(quán)論,即對(duì)于公共性的自然資源來(lái)說(shuō),無(wú)論其所有權(quán)屬于誰(shuí),個(gè)體的公眾均有基于生存、娛樂(lè)、消遣等目的非排他性使用的權(quán)利。。事實(shí)上,“健康環(huán)境權(quán)”正是第二種具有生存性人身物質(zhì)利益的公眾共用自然資源使用權(quán)的規(guī)范表達(dá),即通過(guò)生活在免受污染的共用自然資源之中來(lái)保障公眾個(gè)體生理機(jī)能的正常運(yùn)行和功能發(fā)揮?！白匀幌碛袡?quán)”正是第三種以適應(yīng)性人身精神利益為內(nèi)涵的公眾共用自然資源使用權(quán)的規(guī)范表達(dá),即公民享有享受公眾共用自然資源的權(quán)利,通過(guò)積極進(jìn)入草原、森林、海洋、湖泊等自然空間獲得觀賞、休閑、消遣等精神愉悅的享受。

總之,在現(xiàn)有法律沒(méi)有明確規(guī)定的情況下,可以以環(huán)境權(quán)為核心,通過(guò)科學(xué)、合理的體系性解釋,將環(huán)境法律體系中的上述相關(guān)規(guī)定作為公眾共用使用權(quán)的法律基礎(chǔ),在執(zhí)法和司法中,根據(jù)這些規(guī)定為公眾共用自然資源使用權(quán)提供法制保障。

五、 結(jié)語(yǔ)

公眾共用自然資源在人們相互交往過(guò)程中發(fā)揮著“舞臺(tái)”的功能,是人們與大自然聯(lián)系、接觸的地域和空間。與大自然聯(lián)系、接觸是人們對(duì)美好生活追求的重要方面,應(yīng)從法律上保障人們合理使用公眾共用自然資源的權(quán)利。構(gòu)建公眾共用自然資源使用權(quán)是落實(shí)黨的二十大報(bào)告關(guān)于“人與自然和諧共生”的必然要求,也是實(shí)現(xiàn)“人與自然和諧共生”的重要法律路徑。應(yīng)將公眾共用自然資源使用權(quán)界定為不特定多數(shù)人非排他性使用公眾共用自然資源的資格、自由、力量和利益,是一項(xiàng)獨(dú)立、新型的權(quán)利,具有公共性質(zhì)的人格面向性和憲法位階性。在具體路徑上,公眾共用自然資源使用權(quán)可以借由憲法化的解釋路徑、民法上的“權(quán)利”話語(yǔ)構(gòu)造以及環(huán)境法的規(guī)范表達(dá)實(shí)現(xiàn)其法律基礎(chǔ)的建構(gòu)。