劉 安 長(zhǎng)

(湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院 財(cái)政金融學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410205)

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》關(guān)于構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局中提出:依法厘清基層政府與基層群眾性自治組織的權(quán)責(zé)邊界,制定縣(區(qū))職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)在城鄉(xiāng)社區(qū)治理方面的權(quán)責(zé)清單制度,實(shí)行工作事項(xiàng)準(zhǔn)入制度,減輕基層特別是村級(jí)組織負(fù)擔(dān)。2017年頒布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》中也有相關(guān)表述,要依法厘清街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)和基層群眾性自治組織權(quán)責(zé)邊界,明確基層群眾性自治組織承擔(dān)的社區(qū)工作事項(xiàng)清單以及協(xié)助政府的社區(qū)工作事項(xiàng)清單。盡管如此,作為兼具“類行政組織”與“基層居民自治組織”二元屬性的城市社區(qū)依然存在政社不分、過(guò)度行政化、自治程度較弱和公共服務(wù)供給不足等問(wèn)題,特別是近兩年城市社區(qū)在疫情防控過(guò)程中顯得尤為突出,社區(qū)既要按要求完成疫情防控的常規(guī)任務(wù),同時(shí)還要疲于應(yīng)付各類政府職能機(jī)關(guān)的檢查、填表、建立臺(tái)賬、績(jī)效考評(píng)等,幾乎演化成了準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)。公共財(cái)政作為城市社區(qū)所依賴的財(cái)力保障來(lái)源之一,它是國(guó)家行政權(quán)力介入社會(huì)基層組織的重要工具,也是實(shí)現(xiàn)政府組織與社區(qū)自治組織良性互動(dòng),完善國(guó)家基層治理的關(guān)鍵力量,但它也同時(shí)對(duì)城市社區(qū)的二元屬性產(chǎn)生了極為重要的影響,作為城市社區(qū)治理的基礎(chǔ)和重要支柱之一,社區(qū)對(duì)它的依賴程度直接影響到其自治程度。因此有必要對(duì)財(cái)政與城市社區(qū)二元屬性之間的關(guān)系展開(kāi)研究,為廓清城市社區(qū)的屬性、厘清政社邊界、完善基層治理提供有益借鑒。

一 城市社區(qū)“應(yīng)然”屬性的理論分歧

(一)社區(qū)屬性的理論史梳理

梳理社會(huì)學(xué)理論史發(fā)現(xiàn),關(guān)于社區(qū)屬性的研究一直存在兩種對(duì)立的觀點(diǎn):方法論個(gè)體主義與方法論集體主義。前者認(rèn)為“社區(qū)”(Community)一詞雖然出現(xiàn)較晚,但是早已作為“密切聯(lián)系鄰里之間穩(wěn)定關(guān)系的傳統(tǒng)紐帶”[1]而客觀存在,且這種社會(huì)功能的發(fā)揮早于國(guó)家和政府的出現(xiàn),正是這種區(qū)域共同體的長(zhǎng)期演變和發(fā)展最終組成城邦國(guó)家,并成為國(guó)家的最基本單元。因此該類觀點(diǎn)認(rèn)為,社區(qū)具有先于國(guó)家和政府的自組織屬性,既不應(yīng)該受到政府的管轄,同時(shí)也不應(yīng)納入到國(guó)家治理體系中,要凸顯社區(qū)的獨(dú)立性與獨(dú)存性。與此觀點(diǎn)相左的集體主義論則認(rèn)為盡管社區(qū)組織的出現(xiàn)早于國(guó)家和政府,但國(guó)家作為社區(qū)賴以生存的場(chǎng)所,它是由若干社區(qū)組成的集合體,是社區(qū)在領(lǐng)域、功能的擴(kuò)大和延伸,因此社區(qū)作為國(guó)家最小的基本單元,其文化內(nèi)涵與規(guī)范要素要受到國(guó)家的制約,社區(qū)不再只是“觀念上的區(qū)域”與“生活上的共識(shí)”,更是上升為國(guó)家后的“文化認(rèn)同”與“空間建構(gòu)”[2]。因此,國(guó)家與社區(qū)不是對(duì)立的存在,社區(qū)可以常態(tài)化地納入到政府的管制中,成為公共政策的實(shí)施對(duì)象,成為國(guó)家治理的最基本單元。

(二)我國(guó)當(dāng)前關(guān)于城市社區(qū)“應(yīng)然”屬性的理論分歧

當(dāng)前在我國(guó)關(guān)于城市社區(qū)屬性主要有四種觀點(diǎn):一種是類行政組織觀。這種觀點(diǎn)將社區(qū)視為國(guó)家治理的最基本單元,是國(guó)家權(quán)力的“神經(jīng)末梢”,代表政府在基層執(zhí)行和貫徹國(guó)家意志,是國(guó)家在基層重建權(quán)威的過(guò)程[3-4]。二是公民社會(huì)觀。即社區(qū)是公民社會(huì)的微觀基礎(chǔ),是政府、社區(qū)、企業(yè)和非營(yíng)利性組織等合作互動(dòng)的過(guò)程,也是公民社會(huì)孕育的過(guò)程[5]。三是中心網(wǎng)絡(luò)治理觀。該觀點(diǎn)認(rèn)為社區(qū)、政府、市場(chǎng)都是國(guó)家治理的多元主體,只有多元主體互動(dòng)互嵌,相互整合,才能構(gòu)建一套“橫向到邊”和“縱向到底”的無(wú)縫隙網(wǎng)絡(luò)治理體系[6]。四是國(guó)家—社會(huì)互動(dòng)觀。社區(qū)治理既不是簡(jiǎn)單的自治行為集合,也不是單純的政府行為,更不是政府與社會(huì)組織以美好的合作意愿為基礎(chǔ)構(gòu)建起來(lái)的多中心實(shí)踐組織,而是國(guó)家和社會(huì)組織在彼此權(quán)力和利益的選擇關(guān)系中通過(guò)不斷磨合而形成的[7]。上述觀點(diǎn)類似于方法論的集體主義與個(gè)體主義,歸納起來(lái)也是兩種分歧:一種是強(qiáng)調(diào)基層政權(quán)建設(shè),逐步實(shí)現(xiàn)行政管理權(quán)力下放,實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力在基層社會(huì)治理中良好高效地運(yùn)用和整合;另一種是要加強(qiáng)社區(qū)共同體的建設(shè)和完善,強(qiáng)調(diào)社區(qū)居民自身力量的發(fā)揮和社區(qū)治理的自主性。在上述理論研究與邏輯線索的規(guī)制下,城市社區(qū)陷入了被社會(huì)所構(gòu)建的“自治屬性”與“行政屬性”張力的囹圄之中[8]。

以上兩種觀點(diǎn)的分歧看上去是自主性的社區(qū)建設(shè)與組織化的社區(qū)治理之間的矛盾問(wèn)題,但無(wú)論是方法論個(gè)人主義所堅(jiān)持的社區(qū)自治建設(shè)還是集體主義所追求的政府統(tǒng)轄的社區(qū)治理,其實(shí)質(zhì)都是在政府外力的作用下把看上去毫無(wú)關(guān)聯(lián)的有機(jī)個(gè)體穿插起來(lái)組成一個(gè)具有共同愿景的自治組織,以此共同應(yīng)付公共危機(jī)帶來(lái)的挑戰(zhàn),共同追求公共利益帶來(lái)的福祉,這兩者實(shí)質(zhì)上是內(nèi)在統(tǒng)一的。

二 我國(guó)城市社區(qū)二元屬性的溯源及其“實(shí)然”狀態(tài)

如前所述,上述觀點(diǎn)并沒(méi)有截然對(duì)立,甚至兩者是內(nèi)在統(tǒng)一的:社區(qū)的建設(shè)如果不是政府從政策制度、財(cái)政資金等方面予以支持和保障,社區(qū)建設(shè)無(wú)從談起。反之,如果政府的基層治理沒(méi)有社區(qū)的參與,其權(quán)威與權(quán)力難以觸及“神經(jīng)末梢”,國(guó)家治理體系更是難以構(gòu)建。這就是城市社區(qū)“類行政組織”與“基層居民自治組織”二元屬性特征。

(一)城市社區(qū)二元屬性的歷史溯源

對(duì)城市社區(qū)二元屬性的溯源,無(wú)法脫離對(duì)歷史積淀、現(xiàn)實(shí)情況及制度構(gòu)建的考量。自20世紀(jì)90年代以來(lái),隨著封閉的“單位制”社會(huì)逐步解體,再加上社會(huì)組織的多元化發(fā)展,單一的行政管理模式受到挑戰(zhàn)。與此同時(shí),與封閉的“單位制”相對(duì)應(yīng)存在的開(kāi)放性“社區(qū)制”得到了長(zhǎng)足發(fā)展。

“單位—街居”制解體后,社區(qū)居民不再是以“原子化”特征構(gòu)成的“人情冷漠的市場(chǎng)關(guān)系”和“孤獨(dú)的保齡球手”[9],而是聯(lián)系緊密、互幫互助的社會(huì)基本單元。因?yàn)檎蛦挝粡脑S多具體的管理活動(dòng)中逐步淡出后,新舊管理體制的交接使得部分社會(huì)事業(yè)和基層管理出現(xiàn)真空期,政府無(wú)論是從財(cái)政資金還是管理職能上均難以做到事無(wú)巨細(xì)。為適應(yīng)這種變化,社區(qū)居民自發(fā)主動(dòng)建立起提供“俱樂(lè)部產(chǎn)品”式的自治組織模式,以社會(huì)化方式解決部分公共產(chǎn)品的供給,以此填補(bǔ)政府職能轉(zhuǎn)變帶來(lái)的空白。此時(shí),在社會(huì)微觀治理上略感力不從心的政府組織也是認(rèn)同并鼓勵(lì)這種總體規(guī)制型的居民自治行為發(fā)展的。所以社區(qū)作為微觀單元的組織,表現(xiàn)出“自治”的屬性,發(fā)揮著政府職能以外的“自治性事權(quán)”。

但是當(dāng)政府面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的“網(wǎng)狀”社會(huì)結(jié)構(gòu)時(shí),難以進(jìn)行有效滲透,并汲取資源進(jìn)行公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效分配[10]。而社區(qū)的成立可以為政府解決這一問(wèn)題,即為政府的政策制度與公共服務(wù)提供傳送與配置,成為政府職能深入基層的“觸角”和國(guó)家力量滲透到基層的載體。因此始于20世紀(jì)80年代的社區(qū)重建,正是出于政府為加強(qiáng)社會(huì)管理而推動(dòng)的,行政策動(dòng)的意味較為明顯。而且在近四十年時(shí)間里,隨著政府財(cái)政資金的增加與管理能力的提升,政府一直是社區(qū)賴以生存和發(fā)展的推動(dòng)者、引導(dǎo)者和資金提供者,因此政府行政力量不再是社區(qū)發(fā)展過(guò)程中的外生變量,而是順其自然地鑲嵌于社區(qū)組織的肌理之中,社區(qū)也以“類行政組織”的屬性認(rèn)領(lǐng)政府的任務(wù)與指令,履行部分“制度性事權(quán)”。

(二)行政化驅(qū)動(dòng)下的城市社區(qū)“實(shí)然”狀態(tài)

社區(qū)既作為類行政組織的屬性,在政府的指導(dǎo)下貫徹部分國(guó)家意志,也作為自治組織屬性,根據(jù)民主程序回應(yīng)社區(qū)居民訴求,兩者并行不悖。而當(dāng)前之所以對(duì)社區(qū)的的屬性認(rèn)識(shí)出現(xiàn)了分歧,是因?yàn)樯鐓^(qū)的二元屬性是一種“應(yīng)然”和理想的狀態(tài),然而“實(shí)然”狀態(tài)卻是處于壓力型體制下的社區(qū)越來(lái)越偏向于行政化,社區(qū)過(guò)多地承擔(dān)了來(lái)自于政府的行政負(fù)擔(dān),導(dǎo)致自治性的公共服務(wù)供給不足,因此社區(qū)被異化為代表國(guó)家基層政府派出機(jī)構(gòu)對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行管理的高度行政化組織載體,社區(qū)的自治屬性被淡化,社區(qū)的本質(zhì)與功能被僭越。在社區(qū)越來(lái)越偏向?qū)ι县?fù)責(zé)的功能異化過(guò)程中,也引發(fā)了學(xué)界對(duì)社區(qū)功能屬性回歸的探討,并分析是哪些因素在社區(qū)功能的定位中發(fā)揮作用。其中在社區(qū)“自治性”與“行政性”內(nèi)在張力的博弈中,社區(qū)的公共財(cái)政制度在社區(qū)屬性的定位中起著重要的導(dǎo)向作用。

三 我國(guó)財(cái)政制度對(duì)城市社區(qū)屬性的支持與缺陷

(一)財(cái)政制度支持城市社區(qū)自治屬性的發(fā)展

財(cái)政作為城市社區(qū)建設(shè)的重要保障之一,它對(duì)城市社區(qū)二元屬性的維持起著及其重要的作用。在社區(qū)建設(shè)的早期階段,普遍存在資金匱乏的問(wèn)題,而分稅制改革后,地方財(cái)政資金收緊,對(duì)社區(qū)的投入嚴(yán)重不足,社區(qū)尚不能維持正常的運(yùn)轉(zhuǎn),更談不上提供多樣化的社區(qū)服務(wù),再加之俱樂(lè)部產(chǎn)品的籌資模式和公私合作伙伴關(guān)系(PPP模式)也并未發(fā)育完全,因此社區(qū)建設(shè)舉步維艱。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、財(cái)政收入的增加和國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型,地方財(cái)政加大了對(duì)社區(qū)的投入,特別是2007年政府預(yù)算收支分類體系改革后,政府預(yù)算中首次設(shè)置了“城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)”科目,社區(qū)財(cái)政有了穩(wěn)定的收入來(lái)源。當(dāng)政府成為社區(qū)的主要資金提供者后,事權(quán)跟著財(cái)權(quán)走,社區(qū)對(duì)上負(fù)責(zé)的行政化邏輯得以強(qiáng)化。但與此同時(shí),財(cái)政資金也推動(dòng)了社區(qū)自治。財(cái)政資金的投入破解了長(zhǎng)期以來(lái)社區(qū)居民自治有名無(wú)實(shí)的尷尬境地,它可以吸引更多居民參與社區(qū)自治和基層民主發(fā)展。同時(shí)由于有了持續(xù)穩(wěn)定的資金支持,社區(qū)自治發(fā)展更為成熟,進(jìn)一步擴(kuò)大了居民參與自治的廣度和深度。

(二)當(dāng)前公共財(cái)政制度缺陷導(dǎo)致的城市社區(qū)屬性行政化偏向

財(cái)政資金對(duì)城市社區(qū)的支持似乎在其雙重屬性上起到了不同程度的推動(dòng)作用,但畢竟財(cái)政資金來(lái)源于政府,這一邏輯性大概率會(huì)導(dǎo)致社區(qū)屬性存在日益行政化的偏向。同時(shí)社區(qū)公共財(cái)政制度的設(shè)計(jì)還存在一些先天不足和缺陷:

1.以政府收支管理模式強(qiáng)加于社區(qū),忽略了其自治屬性。政府財(cái)政資金是社區(qū)財(cái)力保障的最主要來(lái)源,因此地方政府在資金管理模式上也要求社區(qū)與其保持一致,如要求社區(qū)形成規(guī)范的預(yù)算報(bào)告,甚至直接將約束政府財(cái)經(jīng)紀(jì)律的“收支兩條線”管理強(qiáng)加于社區(qū)財(cái)政管理[11],社區(qū)所需的支出需要街道審批,并且還要接受財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)和審計(jì)考核等。因此,社區(qū)不僅缺乏必要的激勵(lì),同時(shí)還要為財(cái)政支出承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致花錢的意愿比較低。此外,社區(qū)的資金來(lái)源不止財(cái)政一條線,還包括社區(qū)居民的自籌資金和企業(yè)投資,如果也要列入政府的審批與監(jiān)管,那實(shí)際上就等于削弱了社區(qū)賴以維持自治屬性的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2.多元化籌資渠道發(fā)育不全,社區(qū)公共服務(wù)難以得到全面保障。社區(qū)公共服務(wù)兼具公共性與私人性特征,因此其資金渠道來(lái)源也需要多元化,但是通過(guò)自治方式以俱樂(lè)部產(chǎn)品的籌資模式因種種限制并沒(méi)有得到引導(dǎo)與鼓勵(lì),財(cái)政資金幾乎成了大部分社區(qū)唯一的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。這樣會(huì)導(dǎo)致兩個(gè)弊端:一是社區(qū)中與制度性事權(quán)無(wú)關(guān)的公共服務(wù)難以得到保障;二是社區(qū)經(jīng)費(fèi)與地方財(cái)政掛鉤,使得社區(qū)建設(shè)兩極分化。一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好,且經(jīng)費(fèi)相對(duì)比較充裕的地方政府,他們對(duì)社區(qū)的撥款也更多,因此社區(qū)建設(shè)水平相對(duì)較高。而財(cái)政吃緊的一些地方政府則投入到社區(qū)建設(shè)中的經(jīng)費(fèi)比較少,因此其建設(shè)水平相對(duì)落后。這種地方財(cái)政與社區(qū)建設(shè)水平高度相關(guān)的畸形格局,必然深化社區(qū)發(fā)展行政化依賴傾向。

3.單向度的投入降低了財(cái)政資金的使用效率,偏離社區(qū)構(gòu)建初衷。在行政模式的主導(dǎo)下社區(qū)建設(shè)被納入到單向度財(cái)政供給范疇中,因此帶有濃厚的行政色彩。社區(qū)為了完成政府下達(dá)的“制度性事權(quán)”,在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的影響下,只能提供代表政府意向的公共服務(wù),難以反映社區(qū)民眾通過(guò)基層民主所表達(dá)出的真實(shí)需求,這種“用非所需”的模式大大降低了資金使用效率。且受財(cái)政資金的依賴及干部晉升模式影響,社區(qū)干部逐漸形成了只對(duì)上負(fù)責(zé)的科層制行政思維,基層民眾的訴求難以得到回應(yīng),社區(qū)自治功能被嚴(yán)重削弱。

4.條塊分割的政府職能使得社區(qū)建設(shè)碎片化,造成資源不必要的浪費(fèi)。當(dāng)前各大政府職能機(jī)構(gòu)與社區(qū)的關(guān)系是“上面千條線,下面一根針”的狀態(tài),政府眾多的職能部門都介入到社區(qū)管理中,甚至把社區(qū)當(dāng)做政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu),且事權(quán)交叉重疊,社區(qū)要疲于應(yīng)付政府的各種檢查、考核。這在此次新冠肺炎疫情防控中表現(xiàn)尤其突出:社區(qū)不僅要面對(duì)繁重的防疫抗疫工作,同時(shí)還要填寫來(lái)自于不同職能部門下達(dá)的各種表格,社區(qū)人員在機(jī)械式地應(yīng)付各種檢查與考核中逐漸喪失了社區(qū)工作的自主性與積極性。這種非有機(jī)性、非協(xié)調(diào)性的事權(quán)體系,割裂了社區(qū)建設(shè)的統(tǒng)一性,且由于重復(fù)建設(shè)與盲目投資造成財(cái)政資金浪費(fèi)。

四 城市社區(qū)二元屬性本位回歸下的社區(qū)公共財(cái)政制度重構(gòu)

城市社區(qū)自治—行政的二元屬性是由其所承擔(dān)的“自治性事權(quán)”與“制度性事權(quán)”兩項(xiàng)功能而決定的,自治性是其天然屬性,行政性是被后天賦予的屬性,兩類屬性都是國(guó)家完善基層治理的必要條件,二者不可偏廢。理論界所倡導(dǎo)的城市社區(qū)“去行政化”與實(shí)務(wù)界所推行的社區(qū)功能行政化都不可取,改革的方向是清晰界定各自事權(quán),回歸各自本位屬性。公共財(cái)政在其中可以起到一定的推動(dòng)作用,但現(xiàn)有制度需重構(gòu),且在重構(gòu)前需要處理好政府與城市社區(qū)事權(quán)歸屬的關(guān)系。

(一)政府—城市社區(qū)事權(quán)歸屬再造

首先厘清權(quán)責(zé)邊界。城市社區(qū)的權(quán)力主體既來(lái)自社區(qū)居民,也有政府各職能部門,權(quán)力主體的多元化必然要求劃定各自的權(quán)限權(quán)責(zé),否則會(huì)導(dǎo)致權(quán)力主體之間的矛盾沖突。對(duì)政府治理而言,要避免將行政意志強(qiáng)加于城市社區(qū),甚至利用超越社會(huì)之上的行政權(quán)力干預(yù)城市社區(qū)權(quán)力;對(duì)于城市社區(qū)而言也不能因?yàn)槠渥灾翁匦远鴮⒄卫砭苤T外,畢竟社區(qū)的職能與權(quán)力有限,許多自治性事權(quán)仍然需要政府予以協(xié)助解決。因此,雙方要依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》與《中華人民共和國(guó)居民委員會(huì)組織法》履行好各自的職責(zé)。其次,明晰職能分工。政府與城市社區(qū)在特質(zhì)、層級(jí)、職責(zé)和治理理念上存在差別,兩者要分工明確。政府擁有管理與服務(wù)的職能,以及貫徹國(guó)家意志的執(zhí)行力,主要處理社區(qū)難以管理的各類公共事務(wù);而城市社區(qū)作為社會(huì)的最基本單元,主要是及時(shí)了解社區(qū)居民的訴求和利益,并利用政治民主程序和調(diào)用各類資源回應(yīng)訴求。再次協(xié)同合作治理。城市社區(qū)的自治屬性決定了社區(qū)既是自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的自治體,同時(shí)其類行政屬性決定了它又是接受政府指導(dǎo)、資助和管理的對(duì)象。這就決定了政府治理的“制度性事權(quán)”與社區(qū)的“自治性事權(quán)”有可能同時(shí)發(fā)生,需要兩者協(xié)同處理,且兩者又是合作伙伴關(guān)系,發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)協(xié)調(diào)處理好“制度性事權(quán)”與“自治性事權(quán)”之間的矛盾。最后,依法互動(dòng)互助。政社合作的基礎(chǔ)是穩(wěn)定、明確、共同認(rèn)可的法治規(guī)范,即制度性合作。一方面,社會(huì)中分散的利益按照功能分化的原則組織起來(lái),有序地參與到政策形成的過(guò)程中去;另一方面,這種制度化參與機(jī)制中,國(guó)家權(quán)力獲得了穩(wěn)定的支持來(lái)源和控制權(quán)[12]。

(二)城市社區(qū)公共財(cái)政制度的重構(gòu)

在二元屬性導(dǎo)向下構(gòu)建起科學(xué)明晰的事權(quán)歸屬后,還要根據(jù)當(dāng)前社區(qū)公共財(cái)政制度存在的缺陷,重新構(gòu)建起與事權(quán)歸屬相配套的公共財(cái)政制度。

1.根據(jù)政府與社區(qū)的事權(quán)歸屬重新設(shè)計(jì)財(cái)政制度。與社區(qū)自治—行政二元屬性相對(duì)應(yīng)的,城市社區(qū)承擔(dān)著自治性事權(quán)與制度性事權(quán),在對(duì)事權(quán)歸屬進(jìn)行清晰的界定之后,財(cái)政制度再根據(jù)事權(quán)歸屬進(jìn)行雙向度模式設(shè)計(jì)。一方面給予社區(qū)足額財(cái)政撥款,以保障制度性事權(quán)的履行;另一方面鼓勵(lì)社區(qū)開(kāi)拓多元籌資渠道,以滿足自治性事權(quán)的需要。這需要政府梳理各項(xiàng)有利于完善基層治理或需要貫徹某些國(guó)家意志的公共服務(wù),把它們都納入制度性事權(quán)范疇,這部分事權(quán)政府要撥付足額足量的財(cái)政資金予以保障。除此以外的事權(quán)都?xì)w入自治性事權(quán),讓社區(qū)通過(guò)謀求俱樂(lè)部籌資模式、公私合作伙伴關(guān)系、企業(yè)參與社區(qū)公共服務(wù)[13]、建立社區(qū)基金等多元籌資模式解決,以此調(diào)動(dòng)社區(qū)居民通過(guò)民主程序參與社區(qū)自治的積極性,并由此改變當(dāng)前城市社區(qū)事權(quán)跟著財(cái)權(quán)走并導(dǎo)致其自治屬性偏離的現(xiàn)狀。當(dāng)然,事權(quán)的歸屬一經(jīng)劃分并非完全固化,可以隨著居民對(duì)公共服務(wù)需求的提升及政府財(cái)力的變化,對(duì)制度性事權(quán)以一定時(shí)間為周期進(jìn)行調(diào)整,從而使公共財(cái)政能真正面向社區(qū)發(fā)展所需。

2.適度放寬社區(qū)資金收支管理與監(jiān)督審計(jì)。如前所述,政府財(cái)政資金一家獨(dú)大的社區(qū)籌資模式導(dǎo)致社區(qū)公共財(cái)政管理與政府機(jī)構(gòu)并無(wú)二致,這樣既可能挫傷社區(qū)對(duì)資金使用的積極性,也可能使得社區(qū)建設(shè)政績(jī)化和樣板化,嚴(yán)重降低財(cái)政資金的使用效率。對(duì)社區(qū)資金的管理與監(jiān)督要分類處理:對(duì)待社區(qū)自籌資金,政府不要求納入預(yù)算管理,適度增加社區(qū)資金使用的自主性,以此充分履行自治性事權(quán);對(duì)待社會(huì)資金,社區(qū)可以創(chuàng)新多種模式并降低準(zhǔn)入門檻讓社會(huì)資金充分參與社區(qū)的治理,資金的使用更加靈活;對(duì)待公共財(cái)政資金,政府可以依照預(yù)算管理模式與審計(jì)監(jiān)督程序加以管理,以確保財(cái)經(jīng)紀(jì)律的嚴(yán)肅性。但這部分資金依然可以通過(guò)簡(jiǎn)化行政審批程序以提高社區(qū)使用資金的積極性。對(duì)于前兩者,政府僅保留原則性指導(dǎo),審計(jì)部門進(jìn)行定期審計(jì)以保證資金收支的合規(guī)性和資金使用的公開(kāi)性。

3.統(tǒng)籌社區(qū)財(cái)政資金撥付機(jī)制破除條塊分割。由于不同的政府職能部門把社區(qū)當(dāng)做政策貫徹的執(zhí)行機(jī)構(gòu),都不同程度地參與到社區(qū)的建設(shè)和治理過(guò)程中,為調(diào)動(dòng)社區(qū)執(zhí)行政策的積極性,部分職能部門還配有相應(yīng)的資金撥付。這種條塊分割的資金撥付機(jī)制,既有可能導(dǎo)致資源和項(xiàng)目的重復(fù)浪費(fèi),也有可能因資金的出處不同導(dǎo)致社區(qū)需要花費(fèi)大量的精力應(yīng)付各種資金的申請(qǐng)、撥付與審計(jì)監(jiān)督,從而造成資金使用效率低下。社區(qū)建設(shè)本是一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的工程,參與的職能部門較多也無(wú)可厚非,但是為了有效地推動(dòng)社區(qū)建設(shè),除了上述清晰界定政社之間的事權(quán)外,還應(yīng)該對(duì)涉及確需政社協(xié)同治理的政府部門加以統(tǒng)籌與整合。首先,要把不同職能部門提供的資金有機(jī)統(tǒng)合到社區(qū)治理的內(nèi)涵當(dāng)中,構(gòu)建起有機(jī)、協(xié)調(diào)、互動(dòng)的服務(wù)體系,以增強(qiáng)資金的協(xié)調(diào)性與統(tǒng)合力;其次要優(yōu)化財(cái)政資金撥付流程。各職能部門要參與到社區(qū)的發(fā)展規(guī)劃及預(yù)算制定中,梳理各項(xiàng)確需社區(qū)配合完成的事權(quán)責(zé)任,并制定相應(yīng)預(yù)算,再由財(cái)政部門匯總資金總額,并以此為依據(jù)進(jìn)行撥付,由相應(yīng)職能部門分頭落實(shí)。社區(qū)只需對(duì)總的撥款負(fù)責(zé),接受統(tǒng)一的審計(jì)監(jiān)督,而無(wú)需接受各職能部門條塊化的評(píng)價(jià)與考核,這樣既可以維持國(guó)家基層治理所需的多中心治理格局,同時(shí)還能保證財(cái)政資金的使用效率。

重構(gòu)社區(qū)財(cái)政資金制度,或許能幫助理論界跳出社區(qū)“行政化”或“自治化”屬性的思維窠臼,也無(wú)需在兩者之間做出非此即彼的兩難選擇,而是為彼此之間存留空間,劃清界限,共同促進(jìn)城市社區(qū)的治理水平提升,為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)的保障。在后續(xù)研究中,如何多元化開(kāi)辟社區(qū)建設(shè)的資金來(lái)源,如何充分發(fā)揮各類資金在多樣化的社區(qū)建設(shè)中的作用,如何以充實(shí)的資金保障“自治性事權(quán)”與“制度性事權(quán)”得以實(shí)現(xiàn)是需要進(jìn)一步思考的。