陰趙丹 龍翼飛

（①西藏大學(xué)政法學(xué)院 西藏拉薩 850000 ②中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院 北京 100872）

國(guó)土空間包括生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間，是集自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化為一體的綜合空間，不僅涉及自然資源的分布、結(jié)構(gòu)和功能，也受到人類活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、歷史文化、科學(xué)技術(shù)等復(fù)雜因素的影響，同時(shí)與環(huán)境變化、人口增減、資源利用、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、區(qū)域發(fā)展等問(wèn)題密切相關(guān)。我國(guó)自然資源部成立之前，基于原國(guó)土資源部的職責(zé)，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)和保護(hù)的范圍有限，主要涉及土地資源、礦產(chǎn)資源和海洋資源。2018 年自然資源部順應(yīng)生態(tài)文明改革而產(chǎn)生，其職責(zé)范圍較原國(guó)土資源部更為廣泛，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)涵蓋了土地、草原、森林、礦產(chǎn)、濕地、湖泊、河流、灘涂、岸線、海洋、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無(wú)居民海島等全類型資源，包括農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間及生態(tài)空間的規(guī)劃、管理、利用和保護(hù)。

西藏自治區(qū)位于我國(guó)西南邊陲，地處青藏高原，平均海拔在4000 米以上，素有“世界屋脊”“地球第三極”“亞洲水塔”的美譽(yù)，是亞洲乃至北半球氣候變化的調(diào)節(jié)器，是我國(guó)重要的生態(tài)安全屏障。作為我國(guó)邊疆民族地區(qū)的生態(tài)文明高地，西藏的戰(zhàn)略地位極其重要，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)具有重要性和特殊性，需要全面統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展。在全面依法治國(guó)和生態(tài)文明建設(shè)總要求下，新時(shí)代西藏國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)必須堅(jiān)持新理念和新原則，以習(xí)近平法治思想和生態(tài)文明思想為指引，構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)和保護(hù)新格局。

一、構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局的基本思想和基本理念

（一）堅(jiān)持習(xí)近平法治思想的核心要義

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記高度重視法治建設(shè)，圍繞依法治國(guó)作出一系列重要論述，2020年11月中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議明確了習(xí)近平法治思想在全面依法治國(guó)中的指導(dǎo)地位。習(xí)近平法治思想的核心要義和理論精髓，集中體現(xiàn)為習(xí)近平總書(shū)記多次提出并系統(tǒng)闡述的“十一個(gè)堅(jiān)持”[1]：第一，堅(jiān)持黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)；第二，堅(jiān)持以人民為中心；第三，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路；第四，堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政；第五，堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；第六，堅(jiān)持建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系；第七，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)；第八，堅(jiān)持全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。第九，堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治；第十，堅(jiān)持建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊(duì)伍；第十一，堅(jiān)持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。

（二）堅(jiān)持習(xí)近平生態(tài)文明思想基本理念和基本原則

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央,以高度理論自覺(jué)和實(shí)踐自覺(jué),把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局中。習(xí)近平總書(shū)記著眼于世界文明形態(tài)的演進(jìn)、中華民族的永續(xù)發(fā)展、我們黨的宗旨責(zé)任、人民群眾的民生福祉以及構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的宏大視野,以寬廣的歷史縱深感、厚重的民族責(zé)任感、高度的現(xiàn)實(shí)緊迫感和強(qiáng)烈的世界意識(shí),推動(dòng)具有中國(guó)特色的生態(tài)文明理論的發(fā)展，形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想[2]：第一，堅(jiān)持人與自然和諧共生；第二，堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山；第三，堅(jiān)持良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祇；第四，堅(jiān)持山水林田湖草是生命共同體；第五，堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境；第六，堅(jiān)持共謀全球生態(tài)文明建設(shè)；第七，堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化；第八，堅(jiān)持生態(tài)文明建設(shè)是黨擔(dān)負(fù)的政治責(zé)任。

二、西藏國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的重要性和特殊性

（一）西藏國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的重要性

西藏位于我國(guó)西南邊陲，地處青藏高原西南部，平均海拔在4000 米以上。面積122.84 萬(wàn)平方千米，約占中國(guó)總面積的八分之一。全區(qū)各類天然草場(chǎng)面積有0.83 億公頃，占全區(qū)土地面積的67%，約占中國(guó)天然草場(chǎng)面積的26%，森林覆蓋面積達(dá)632 萬(wàn)公頃，占西藏土地面積的5%，約占全國(guó)森林面積的5.5%，森林總蓄積量為14.4億立方米，占中國(guó)總蓄積量的14%；耕地面積為22.15萬(wàn)公頃，占西藏土地面積的0.18%，另有一定數(shù)量未開(kāi)墾的后備資源。[3]西藏被視為“地球第三極”、“亞洲水塔”，其生態(tài)環(huán)境備受世界矚目。2021 年7 月21 日至23日，習(xí)近平總書(shū)記在藏考察時(shí)特別強(qiáng)調(diào)“保護(hù)好西藏生態(tài)環(huán)境，利在千秋，澤被天下”。

西藏國(guó)土空間是國(guó)家的寶貴資源，是西藏各民族同胞繁衍生息和持續(xù)發(fā)展的家園。一方面，西藏國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)利用支撐了西藏經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，保障了西藏社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定局面；另一方面，在發(fā)展過(guò)程中也出現(xiàn)了需要重視和亟待解決的突出問(wèn)題，在西藏經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過(guò)程中，部分地區(qū)舍本逐末，盲目追求眼前經(jīng)濟(jì)利益，給生態(tài)系統(tǒng)帶來(lái)了一定的破壞和影響。例如，國(guó)土空間布局不合理、旅游資源開(kāi)發(fā)強(qiáng)度過(guò)大、環(huán)境污染嚴(yán)重、部分水系重金屬污染、草原牧場(chǎng)沙化、濕地減少過(guò)多、生態(tài)功能退化等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。鑒于此，西藏需要統(tǒng)籌優(yōu)化國(guó)土空間布局，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間布局和支撐體系。

（二）西藏國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的特殊性

西藏群山綿延，湖泊遍布，擁有豐富的土地資源、淡水資源、森林資源、礦產(chǎn)資源、野生動(dòng)植物資源和水能、風(fēng)能、太陽(yáng)能等可再生能源資源，在我國(guó)陸地生態(tài)系統(tǒng)中發(fā)揮著舉足輕重的作用。但是西藏的生態(tài)環(huán)境十分脆弱，高寒缺氧，自然條件惡劣，對(duì)氣候的變化響應(yīng)敏感，特定時(shí)期地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)難度大，資源環(huán)境承載力有限，修復(fù)周期長(zhǎng)、成本高。在全球氣候變暖的影響下，西藏的生態(tài)環(huán)境保護(hù)受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)保護(hù)要堅(jiān)持“對(duì)歷史負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、對(duì)世界負(fù)責(zé)”的態(tài)度，把生態(tài)文明建設(shè)擺在突出位置，守護(hù)好西藏的萬(wàn)水千山和生靈草木，將青藏高原打造成全國(guó)乃至國(guó)際的生態(tài)文明高地。西藏自然地理?xiàng)l件和生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜性、獨(dú)特性和敏感性，決定了其國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的特殊性。

專家指出“不同的國(guó)土空間，自然狀況不同，如海拔很高、地形復(fù)雜、氣候惡劣以及其他生態(tài)脆弱或生態(tài)功能重要的區(qū)域，并不適宜大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城市化開(kāi)發(fā)，有的區(qū)域甚至不適宜高強(qiáng)度的農(nóng)牧業(yè)開(kāi)發(fā)，否則，將對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力造成破壞，給美麗家園帶來(lái)‘傷疤’?！盵4]西藏的基礎(chǔ)設(shè)施條件相對(duì)落后，資源在地域分布上呈現(xiàn)分散性，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)極具特殊性、差異性和限制性。西藏實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)政策，將全區(qū)約50%的國(guó)土面積劃入生態(tài)保護(hù)紅線[5]；禁止開(kāi)發(fā)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)域面積超過(guò)80 萬(wàn)平方千米，約占全區(qū)國(guó)土面積的70%。[6]因此，必須立足區(qū)內(nèi)空間資源環(huán)境的承載能力，合理布局“城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、生態(tài)功能區(qū)”三大空間格局，嚴(yán)守“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線”，明確生態(tài)空間用途分區(qū)和管制要求，統(tǒng)籌規(guī)劃國(guó)土空間資源，依法劃定開(kāi)發(fā)范圍和邊界，合理進(jìn)行資源優(yōu)化配置，嚴(yán)格控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，加大污染防治力度，確保開(kāi)發(fā)有序有度、邊開(kāi)發(fā)邊保護(hù)。

三、堅(jiān)持新時(shí)代法治思想，推進(jìn)西藏法治治理能力

（一）以法治方式推進(jìn)西藏國(guó)土空間治理

法律是治國(guó)之重器，法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托。[7]在全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略背景下，在堅(jiān)持“依法治藏、富民興藏、長(zhǎng)期建藏、凝聚人心、夯實(shí)基礎(chǔ)”①2015年8月24日至25日召開(kāi)的中央第六次西藏工作座談會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記提出了二十字的西藏工作重要原則“依法治藏、富民興藏、長(zhǎng)期建藏、凝聚人心、夯實(shí)基礎(chǔ)”。的重要原則要求下，西藏國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)和保護(hù)，必須納入法治化軌道，實(shí)現(xiàn)“良法善治”的治理目標(biāo)。新時(shí)代構(gòu)建和優(yōu)化西藏國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持習(xí)近平法治思想，以憲法和法律為依據(jù)，按照人口、資源、環(huán)境相均衡的要求，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的有機(jī)統(tǒng)一，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間三大功能空間，合理進(jìn)行空間規(guī)劃與布局，強(qiáng)化空間用途管制，逐步形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一、科學(xué)合理、歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)新格局。

（二）完善西藏國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法律體系

我國(guó)既有空間規(guī)劃法律法規(guī)及部門規(guī)章主要包括：《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《環(huán)境保護(hù)法》等近三十部法律；《土地管理法實(shí)施條例》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《自然保護(hù)區(qū)條例》等二十余部法規(guī)；以及《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》《城市規(guī)劃編制辦法》《環(huán)境監(jiān)察辦法》等六十余部部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件。西藏自治區(qū)先后頒布實(shí)施了《西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》（2018年修訂）、《西藏自治區(qū)濕地保護(hù)條例》（2011年）、《西藏自治區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理辦法》（2013年）、《西藏自治區(qū)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)督管理辦法》（2013年）、《西藏自治區(qū)大氣污染防治條例》（2018年）、《西藏自治區(qū)國(guó)家生態(tài)文明高地建設(shè)條例》（2021年）等三十多部地方性法規(guī)和政府規(guī)章，涵蓋了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的多個(gè)領(lǐng)域。

就目前而言，西藏現(xiàn)行國(guó)土空間規(guī)劃法律體系尚不夠健全和完善，呈現(xiàn)出的不足之處主要有：第一，法律體系不健全、不完善；第二，涉及部門眾多，立法呈分散性和不穩(wěn)定性；第三，立法存在交叉重疊，權(quán)責(zé)關(guān)系不清晰，相互之間缺乏有效銜接；第四，過(guò)度注重規(guī)劃的制定、實(shí)施和管控，體現(xiàn)出明顯的行政管理性特征；第五，公眾參與和民主監(jiān)督不充分。要解決上述問(wèn)題，一是需要從國(guó)家層面完善立法體系，健全生態(tài)補(bǔ)償制度；二是要根據(jù)西藏特殊區(qū)情，制定出臺(tái)適合當(dāng)前及未來(lái)長(zhǎng)時(shí)期發(fā)展需要的法規(guī)、規(guī)章及政策。

（三）打破局限性、分散性立法格局，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、多規(guī)合一

在2016 年中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記明確要求“要研究制定國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的總體性法律”，為國(guó)土空間立法指明了方向。2019 年中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》明確提出“研究制定國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法，加快國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)。”這就需要在“多規(guī)合一”的要求下，突破現(xiàn)行法律法規(guī)體系、內(nèi)容和條款，進(jìn)行清理、修改、廢止，制定涵蓋國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、修復(fù)等綜合治理內(nèi)容的法律體系，彌補(bǔ)法律制度供給缺陷與不足?！岸嘁?guī)合一”的核心是國(guó)土空間的整體統(tǒng)一規(guī)劃，其本質(zhì)是不同利益主體之間的協(xié)調(diào)、均衡與共贏，著力解決過(guò)去存在的權(quán)責(zé)不一致、管理職能交叉、保護(hù)能力弱、違法成本低、監(jiān)督不到位等問(wèn)題。

根據(jù)依法治藏重要工作原則，當(dāng)前西藏國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)保護(hù)立法，應(yīng)當(dāng)打破原有傳統(tǒng)性、分散性、政策性安排模式，從西藏國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度出發(fā)，注重生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，制定符合西藏空間資源利用的法規(guī)規(guī)章及政策，避免立法重疊與銜接沖突，兼顧立法、執(zhí)法及守法成本。在對(duì)西藏土地利用、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等各類規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，融合統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)解決好法律法規(guī)及規(guī)章制度之間的沖突矛盾，減少引致條款，提高實(shí)踐可操作性，促進(jìn)西藏國(guó)土空間資源的合理開(kāi)發(fā)和法律保護(hù)。同時(shí)針對(duì)西藏國(guó)土空間的不同主體功能，區(qū)分不同的開(kāi)發(fā)對(duì)象，規(guī)定不同的保護(hù)方式和保護(hù)期限，體現(xiàn)出保護(hù)的針對(duì)性和差異性。構(gòu)建以改善和保護(hù)生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向，體現(xiàn)西藏特殊區(qū)情、促進(jìn)西藏社會(huì)發(fā)展、維護(hù)西藏人民利益的全面性、綜合性法規(guī)體系，逐步達(dá)到法制統(tǒng)一、管理科學(xué)、執(zhí)法嚴(yán)明、多方參與、監(jiān)督有力的法治化目標(biāo)。

（四）充分認(rèn)識(shí)《民法典》綠色原則的重大意義和時(shí)代價(jià)值

習(xí)近平總書(shū)強(qiáng)調(diào)“《民法典》在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中具有重要地位，是一部固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性法律?！盵8]作為法律的基本原則，“綠色原則”是“綠水青山就是金山銀山”理念的法律體現(xiàn)，是生態(tài)文明建設(shè)的制度保障，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)綠色原則的重大意義和時(shí)代價(jià)值?！睹穹ǖ洹た倓t編》第九條規(guī)定“民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。”《民法典·物權(quán)編》第二百九十四條規(guī)定“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人不得違反國(guó)家規(guī)定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、土壤污染物、噪聲、光輻射、電磁輻射等有害物質(zhì)?！钡谌偎氖?guī)定，“設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)符合節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求”?！睹穹ǖ洹ず贤帯返谖灏倭憔艞l規(guī)定“當(dāng)事人在履行合同過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)避免浪費(fèi)資源、污染環(huán)境和破壞生態(tài)。”《民法典·侵權(quán)責(zé)任編》專設(shè)第七章規(guī)定“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”，規(guī)定了對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為的懲罰性賠償，明確了生態(tài)修復(fù)的責(zé)任承擔(dān)，確立了公益訴訟制度，為健全完善我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提供了法治保障。

“綠色原則”貫穿《民法典》始終，作為私法領(lǐng)域的基本原則，不僅是我國(guó)民事主體從事民事活動(dòng)的指導(dǎo)原則，同時(shí)還兼具生態(tài)文明建設(shè)和保護(hù)的雙重功能。民事主體在從事任何民事活動(dòng)時(shí)，不能以污染環(huán)境和破壞生態(tài)為代價(jià)，不能僅為追逐個(gè)人眼前利益而舍棄生態(tài)環(huán)境長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，不能觸犯國(guó)家可持續(xù)發(fā)展利益和人民切身利益的底線，否則就需要承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，甚至?xí)艿叫姓?、刑法的制裁?/p>

四、立足生態(tài)文明建設(shè)高度，引領(lǐng)西藏國(guó)土空間高質(zhì)量發(fā)展

（一）強(qiáng)化系統(tǒng)治理，高度重視西藏生態(tài)環(huán)境保護(hù)

習(xí)近平總書(shū)記和黨中央高度重視西藏各項(xiàng)工作，特別是生態(tài)保護(hù)工作。2015年8月27日，習(xí)近平總書(shū)記在中央第六次西藏工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一，采取綜合舉措，加大對(duì)青藏高原空氣污染源、土地荒漠化的控制和治理，加大草地、濕地、天然林保護(hù)力度。2020 年8 月28 日，習(xí)近平在中央第七次西藏工作座談會(huì)上指出，保護(hù)好青藏高原生態(tài)就是對(duì)中華民族生存和發(fā)展的最大貢獻(xiàn)。2021 年7 月，習(xí)近平再次到西藏進(jìn)行視察，第一站就來(lái)到尼洋河畔看生態(tài)環(huán)境，談綠色發(fā)展：“要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，堅(jiān)持山水林田湖草沙冰一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，加強(qiáng)重要江河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，統(tǒng)籌水資源合理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)，守護(hù)好這里的生靈草木、萬(wàn)水千山?！盵9]西藏的生態(tài)環(huán)境治理要以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，牢固樹(shù)立綠水青山就是金山銀山、冰天雪地也是金山銀山的理念，保持戰(zhàn)略定力，提高生態(tài)環(huán)境治理水平，推動(dòng)青藏高原生物多樣性保護(hù)，堅(jiān)定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，努力建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，切實(shí)保護(hù)好地球第三極生態(tài)。

（二）立足生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)西藏國(guó)土空間統(tǒng)籌治理

習(xí)近平總書(shū)記指出：“生態(tài)環(huán)境沒(méi)有替代品，用之不覺(jué)，失之難存。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)上，一定要樹(shù)立大局觀、長(zhǎng)遠(yuǎn)觀、整體觀，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式?！雹倭?xí)近平總書(shū)記2016年3月10日在參加十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議青海代表團(tuán)審議時(shí)的講話。西藏經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展在創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富的同時(shí)，也為生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了難以彌補(bǔ)的創(chuàng)傷。在生態(tài)文明建設(shè)要求下，殺雞取卵、竭澤而漁的發(fā)展方式不再符合可持續(xù)發(fā)展的要求，取而代之的應(yīng)當(dāng)是順應(yīng)自然、保護(hù)生態(tài)的綠色發(fā)展方式。為了避免西藏的生態(tài)環(huán)境遭到破壞，讓各類資源得以充分利用，更好地維護(hù)人民群眾對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的利益訴求，西藏的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)，需要確保統(tǒng)一性、安全性和可持續(xù)性。不僅應(yīng)當(dāng)立足于當(dāng)下，還應(yīng)當(dāng)具備“預(yù)判力”，充分關(guān)注西藏未來(lái)國(guó)土空間規(guī)劃與保護(hù)的趨勢(shì)和需求，對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題予以提前防范。新時(shí)代西藏的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)，應(yīng)當(dāng)立足生態(tài)文明建設(shè)高度，體現(xiàn)國(guó)家整體性戰(zhàn)略要求，以促進(jìn)西藏國(guó)土空間資源的合理開(kāi)發(fā)、統(tǒng)籌利用、保護(hù)優(yōu)先、生態(tài)修復(fù)為目的，完善和落實(shí)國(guó)土空間主體功能區(qū)戰(zhàn)略，合理布局空間結(jié)構(gòu)，制定差異化政策，分類進(jìn)行精準(zhǔn)施策，有序有度開(kāi)發(fā)保護(hù)，推動(dòng)西藏國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（三）堅(jiān)持綠色原則，引領(lǐng)西藏國(guó)土空間高質(zhì)量發(fā)展

2020年10月，十九屆五中全會(huì)提出“推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生”。2021 年10 月21日，中國(guó)中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展的意見(jiàn)》，提出“實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)的綠色發(fā)展的總體要求”?！睹穹ǖ洹贰熬G色原則”為西藏國(guó)土資源開(kāi)發(fā)保護(hù)中存在的資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、生態(tài)退化等問(wèn)題提供了法律支撐。當(dāng)前西藏構(gòu)建國(guó)土開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局，應(yīng)當(dāng)以《民法典》綠色原則作為重要指導(dǎo)思想，明確國(guó)土開(kāi)發(fā)人的權(quán)利和義務(wù)，堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，堅(jiān)持整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、平衡性觀念，不僅要保護(hù)好西藏的生態(tài)環(huán)境，協(xié)調(diào)好人與自然的關(guān)系，而且也要對(duì)西藏特有的歷史人文和歷史建筑進(jìn)行維護(hù)。在西藏國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，要將綠色原則貫徹始終，充分發(fā)揮自然資源優(yōu)勢(shì)，積極促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向綠色低碳方向轉(zhuǎn)型，向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。深入實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)好西藏國(guó)土資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)的關(guān)系，提升各類空間利用效率，守住自然生態(tài)安全底線，保障西藏生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境的均衡發(fā)展。

五、圍繞國(guó)家“十四五”規(guī)劃，構(gòu)建西藏國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局

（一）國(guó)家構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局的要求

2019 年5 月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》中明確要求“全面提升國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，形成可持續(xù)發(fā)展的國(guó)土空間格局”。2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)決議提出“要構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。”[10]《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中提出，構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局，形成主體功能明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局。[11]我國(guó)已進(jìn)入新的發(fā)展階段，構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局，是國(guó)家從戰(zhàn)略目標(biāo)層面提出的新要求，是國(guó)家生態(tài)安全和資源可持續(xù)利用的重要保障，也是我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。專家指出，構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局具有重要意義：這是尊重自然、建設(shè)人與自然和諧共生現(xiàn)代化的需要；是高效利用國(guó)土空間、實(shí)現(xiàn)空間高質(zhì)量發(fā)展的需要；是施行空間治理、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要。[12]

（二）“十三五”時(shí)期西藏國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)存在的問(wèn)題

在“十三五”時(shí)期，西藏的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)均取得了巨大成就，但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，二者之間不乏沖突，西藏的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)仍然面臨諸多問(wèn)題：首先，由于國(guó)土規(guī)劃法律法規(guī)體系不健全，各層次法律法規(guī)缺乏有效銜接，西藏的國(guó)土開(kāi)發(fā)實(shí)踐存在困難；其次，西藏生態(tài)環(huán)境脆弱，開(kāi)發(fā)主體生態(tài)安全意識(shí)缺乏，部分地區(qū)資源無(wú)序開(kāi)發(fā)或開(kāi)發(fā)強(qiáng)度過(guò)大，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)遭到一定破壞；第三，西藏各類規(guī)劃職能分工不明確，加上國(guó)土資源分布廣泛，開(kāi)發(fā)呈分散性；第四，不同部門各自為政，存在利益沖突；第五，西藏國(guó)土開(kāi)發(fā)缺乏統(tǒng)籌性和針對(duì)性，保護(hù)力度不足；第六，區(qū)內(nèi)不同地區(qū)先天條件差異明顯，國(guó)土空間資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)不平衡、不充分。這些現(xiàn)象均不符合當(dāng)前我國(guó)國(guó)土空間治理的要求，不利于西藏的可持續(xù)發(fā)展和人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

（三）依據(jù)“十四五”規(guī)劃對(duì)西藏國(guó)土空間進(jìn)行開(kāi)發(fā)和保護(hù)

根據(jù)國(guó)家2021 年3 月發(fā)布的“十四五”規(guī)劃要求，優(yōu)化我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，就要“立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)各類要素合理流動(dòng)和高效集聚，推動(dòng)形成主體功能明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局”；“完善和落實(shí)主體功能區(qū)制度：順應(yīng)空間結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)，優(yōu)化重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大生產(chǎn)力和公共資源布局，分類提高城市化地區(qū)發(fā)展水平，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)集聚，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局”。這是我國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段以來(lái)，從戰(zhàn)略目標(biāo)層面提出的新要求，也成為指導(dǎo)西藏國(guó)土空間治理，實(shí)現(xiàn)西藏國(guó)土空間治理體系和治理現(xiàn)代化的行動(dòng)指南。當(dāng)前西藏國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)保護(hù)，應(yīng)當(dāng)秉持新理念，進(jìn)行新定位，構(gòu)建新格局，制定和實(shí)施符合西藏區(qū)情的法規(guī)規(guī)章、規(guī)劃政策、修復(fù)保護(hù)措施。在明確認(rèn)識(shí)西藏當(dāng)前國(guó)土空間總體形勢(shì)的基礎(chǔ)上，充分尊重自然、順應(yīng)自然，立足西藏資源環(huán)境承載能力，統(tǒng)籌規(guī)劃，落實(shí)用途管制。合法、合理地利用西藏國(guó)土空間各類資源，鼓勵(lì)開(kāi)展維護(hù)、修復(fù)和提升生態(tài)功能的活動(dòng)，協(xié)同推進(jìn)西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)人與自然和諧共生。

（四）合理設(shè)定政府和市場(chǎng)邊界，提升西藏政府依法治理能力

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從本質(zhì)上來(lái)講是法治經(jīng)濟(jì)，在推進(jìn)空間規(guī)劃職能“合一”的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)落實(shí)依憲施政、依法行政，平衡好國(guó)土空間開(kāi)發(fā)和保護(hù)的關(guān)系，同步推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)，維護(hù)好西藏可持續(xù)發(fā)展利益、社會(huì)公共利益和人民根本利益。同時(shí)，還要合理界定政府和市場(chǎng)的邊界，由政府設(shè)底線，市場(chǎng)管效率，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，促進(jìn)各類生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，降低交易成本，提高資源配置效率。在構(gòu)建西藏國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)體系過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)國(guó)土空間治理，持續(xù)深化“放管服”改革，依法規(guī)劃、依法開(kāi)發(fā)、依法管理。要改進(jìn)行政執(zhí)法體制，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提升行政執(zhí)法質(zhì)量，完善社會(huì)公共服務(wù)，增強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力。全面提升政府依法保護(hù)生態(tài)、依法管理市場(chǎng)的能力和水平，實(shí)現(xiàn)西藏國(guó)土空間高水平開(kāi)發(fā)保護(hù)、高效能綜合治理、高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展。

（五）運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，提升西藏國(guó)土空間治理水平

首先，運(yùn)用現(xiàn)代信息科技改變西藏國(guó)土空間治理方式。當(dāng)前，新時(shí)代的國(guó)土空間治理將全面凸顯生態(tài)觀、系統(tǒng)觀、協(xié)同觀、集約觀、人本觀、時(shí)空觀、科學(xué)觀、全球觀，其基本邏輯、價(jià)值理念和治理方式正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。[13]西藏國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化，離不開(kāi)國(guó)土空間的統(tǒng)籌規(guī)劃和開(kāi)發(fā)保護(hù)，萬(wàn)物互聯(lián)的“新生態(tài)環(huán)境”需要強(qiáng)有力的先進(jìn)科技作為支撐，以適應(yīng)當(dāng)前國(guó)土空間治理的新變化、新需求。在自然資源部“一張圖”的信息化支撐體系要求下，實(shí)現(xiàn)西藏國(guó)土空間的統(tǒng)一化、科學(xué)化、智能化、精細(xì)化開(kāi)發(fā)和保護(hù)，首先要按照2021年10月1起正式實(shí)施的《國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》（GB/T 39972-2021）的統(tǒng)一要求，搭建西藏國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等先進(jìn)科技手段和信息技術(shù)，整合西藏各級(jí)各類空間資源數(shù)據(jù)并相互關(guān)聯(lián)，形成覆蓋全區(qū)、上下統(tǒng)一、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、持續(xù)更新的全方位、立體化信息系統(tǒng)，以先進(jìn)的信息科技引領(lǐng)并優(yōu)化西藏國(guó)土空間治理。其次，西藏各相關(guān)部門之間也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，疏通和簡(jiǎn)化過(guò)去管理流程中的難點(diǎn)、堵點(diǎn)、痛點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)信息及數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通與共建共享，全面推動(dòng)國(guó)土空間資源綜合管理與服務(wù)共享，促進(jìn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)的有機(jī)融合。

其次，強(qiáng)化西藏政府國(guó)土空間治理公共服務(wù)職能。西藏國(guó)土空間治理的數(shù)字化、信息化、系統(tǒng)化建設(shè)，是政府履行公共服務(wù)職能的體現(xiàn)，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵蓋西藏全區(qū)國(guó)土空間資源分布、各級(jí)規(guī)劃、開(kāi)發(fā)利用、修復(fù)保護(hù)等多種信息。除了滿足自然資源部、自治區(qū)自然資源廳及其他政府部門對(duì)資源信息的查詢、處理和運(yùn)用之外，還應(yīng)當(dāng)依法保障社會(huì)公眾的參與權(quán)、知情權(quán)、使用權(quán)、監(jiān)督權(quán)等各項(xiàng)合法權(quán)利。按照節(jié)約資源、高效便民的原則，充分發(fā)揮西藏自然資源數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)信息作用，運(yùn)用先進(jìn)的信息科技手段規(guī)范行政權(quán)力的行使，促進(jìn)西藏政務(wù)電子化、數(shù)字化進(jìn)程，推動(dòng)線上線下服務(wù)融合一體化，推進(jìn)西藏政府履行服務(wù)職能標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、便利化、規(guī)范化，減少政府運(yùn)行成本，提升治理和服務(wù)效能。