劉向東　馮澤華

[摘要] 當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)正處于攻堅(jiān)期、窗口期。數(shù)字化浪潮下，以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算為代表的數(shù)字技術(shù)深層次嵌入國(guó)家公共治理全局，形塑了基于數(shù)據(jù)、面向數(shù)據(jù)并經(jīng)由數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)治理邏輯?；谔歼_(dá)峰面臨碳治理主體區(qū)隔、碳數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、碳應(yīng)用停滯不前等系列挑戰(zhàn)，必須革新傳統(tǒng)治理邏輯和機(jī)制體系，數(shù)據(jù)治理邏輯在實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)任務(wù)中的價(jià)值因而得以證成。數(shù)據(jù)治理邏輯革新了“治理主體+治理對(duì)象+治理方式”的傳統(tǒng)范式，深度嵌入了碳達(dá)峰治理圖景中賦能碳數(shù)據(jù)獲取、管理和應(yīng)用的全流程、全鏈條，形成了“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”三維聯(lián)動(dòng)、三方驅(qū)動(dòng)的碳達(dá)峰治理架構(gòu)。須處理好政府管理、市場(chǎng)配置和社會(huì)自治的協(xié)同嵌套關(guān)系，合理界定并充分發(fā)揮各主體在實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰中的獨(dú)特作用，通過(guò)建設(shè)有為政府推進(jìn)數(shù)字化碳治理方式，通過(guò)維護(hù)有效市場(chǎng)形塑數(shù)字化碳交易模式，通過(guò)打造活力社會(huì)發(fā)展數(shù)字化碳普惠機(jī)制，以此構(gòu)筑交織多元、公私有序的碳行動(dòng)數(shù)智體系，賦能實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰戰(zhàn)略目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞] 氣候變化? ? 碳達(dá)峰? ? 數(shù)據(jù)治理? ? 數(shù)字化賦能

[中圖分類號(hào)]? X321? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? [文章編號(hào)] 1004-6623（2023）04-0093-07

[基金項(xiàng)目] 司法部法治建設(shè)與法學(xué)理論研究部級(jí)科研項(xiàng)目：粵港澳大灣區(qū)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的法治評(píng)估體系研究（22SFB5009）。

[作者簡(jiǎn)介] 劉向東，廣東工業(yè)大學(xué)法學(xué)院科研助理，研究方向：數(shù)據(jù)治理、公共治理；馮澤華，廣東工業(yè)大學(xué)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)法治研究中心、廣州數(shù)據(jù)法治研究中心研究員，研究方向：環(huán)境法學(xué)、數(shù)據(jù)法學(xué)。

以數(shù)字化為核心的技術(shù)革命，對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和低碳發(fā)展起到重要推動(dòng)作用，正成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的新路徑。數(shù)字技術(shù)推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)部門深度減排的力度在逐步加大，數(shù)字賦能碳減排的潛力巨大。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和”，并對(duì)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)任務(wù)作出系統(tǒng)部署，為推進(jìn)低碳發(fā)展提供根本遵循。在“數(shù)字中國(guó)建設(shè)”與“雙碳大變局”的時(shí)代背景下，數(shù)據(jù)治理手段深度嵌入碳達(dá)峰治理圖景，為當(dāng)前和下一個(gè)時(shí)期實(shí)現(xiàn)低碳、可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展提供了強(qiáng)勁動(dòng)能。

一、傳統(tǒng)治理模式推動(dòng)實(shí)現(xiàn)

碳達(dá)峰的掣肘之處

治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)，是調(diào)和不同利益、關(guān)注行動(dòng)過(guò)程和注重公私結(jié)合，實(shí)現(xiàn)管理共同事務(wù)的總和。以數(shù)字科技為代表的第四次工業(yè)革命，衍生出以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算為核心的數(shù)據(jù)治理模式。與之相對(duì)的是，傳統(tǒng)治理模式的運(yùn)行機(jī)制與處在數(shù)字化轉(zhuǎn)型關(guān)口的碳達(dá)峰行動(dòng)邏輯步頻殊異，無(wú)法有效回應(yīng)現(xiàn)實(shí)吁求。碳治理主體區(qū)隔、碳數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、碳應(yīng)用停滯不前等問(wèn)題日益凸顯，反映出碳達(dá)峰行動(dòng)邏輯從傳統(tǒng)治理模式轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)治理模式的不暢，亟待提升數(shù)智化水平。

（一）碳數(shù)據(jù)跨主體跨層級(jí)的分割效應(yīng)愈發(fā)明顯

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，涉及中央到地方、部門到部門、政府到企業(yè)、行業(yè)到行業(yè)的全過(guò)程、各環(huán)節(jié)。碳信息的流轉(zhuǎn)應(yīng)用也自然橫跨多主體、多層級(jí)、多部門。我國(guó)當(dāng)前碳治理體系呈現(xiàn)出“兩橫十縱”、多元主體的交錯(cuò)復(fù)雜結(jié)構(gòu)，沿著政府與市場(chǎng)兩個(gè)方向生發(fā)完整且互補(bǔ)的閉環(huán)格局。從橫向上看，基于碳減排中經(jīng)濟(jì)主體的行為規(guī)律、堅(jiān)持“政府和市場(chǎng)兩手發(fā)力”的原則，我國(guó)碳數(shù)據(jù)主體可切分為政府與市場(chǎng)兩大板塊。從縱向上看，又各自細(xì)分出五個(gè)層級(jí)，政府內(nèi)部包括社區(qū)、城市、省份、部門及國(guó)家；市場(chǎng)內(nèi)部包括產(chǎn)品、項(xiàng)目、企業(yè)、行業(yè)及金融。與“多跨牽引”亦步亦趨的是，碳數(shù)據(jù)信息不對(duì)稱導(dǎo)致的“信息分割”，并由此衍生出碳數(shù)據(jù)跨主體不互聯(lián)、跨層級(jí)不互通等桎梏，“全國(guó)一盤棋”的理想治理圖景淪為空談。

首先，跨主體不互聯(lián)。表現(xiàn)為各主體“挾碳數(shù)據(jù)而自重”，不愿意公開(kāi)碳信息乃至偽造、篡改碳排放數(shù)據(jù)，引致碳數(shù)據(jù)的橫向流轉(zhuǎn)受阻。如企業(yè)對(duì)自己的碳排放數(shù)據(jù)擁有完全的信息優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而根據(jù)利益最大化選擇性提供相應(yīng)的碳數(shù)據(jù)。加之，企業(yè)碳信息披露屬于自愿性披露范疇，披露內(nèi)容、方式等均存在較大差異，甚至出現(xiàn)部分企業(yè)碳排放報(bào)告弄虛作假的案例。不透明的碳數(shù)據(jù)成為碳市場(chǎng)建設(shè)的掣肘，控排企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)的大面積缺失更增加了政府決策的困難。減碳減排相關(guān)數(shù)據(jù)分屬能源、資源、環(huán)境、工信等職能部門，“煙囪林立”“九龍治水”現(xiàn)象普遍存在，部門碳排放常態(tài)化核算和集成制度仍缺失，存在“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象；區(qū)域之間基于對(duì)各自碳利益最大化的考量，以鄰為壑、逐地競(jìng)爭(zhēng)，影響碳數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享和共同開(kāi)發(fā)。

其次，跨層級(jí)不互通。表現(xiàn)為不同級(jí)別的碳主體之間信息不互通，影響碳數(shù)據(jù)的縱向有序流動(dòng)。如在碳達(dá)峰行動(dòng)的央地博弈中，中央需要通盤考量，制定碳達(dá)峰行動(dòng)的總體指南和任務(wù)書(shū)，地方政府則需要因地制宜、分類施策，制定符合自身實(shí)際又滿足總體目標(biāo)的碳排放目標(biāo)任務(wù)。然而，作為碳數(shù)據(jù)的實(shí)際掌握者，地方政府在行政區(qū)利益最大化的現(xiàn)實(shí)驅(qū)動(dòng)下，存在利用碳信息不對(duì)稱，突破國(guó)家統(tǒng)一政策規(guī)定，違規(guī)上報(bào)、不上報(bào)乃至虛報(bào)、假報(bào)碳數(shù)據(jù)的可能，而中央由于很難兼顧各地區(qū)差異和地方特殊性，可能無(wú)法有效糾偏，層級(jí)分割效應(yīng)顯著。類似的，市場(chǎng)內(nèi)部由下至上各主體碳數(shù)據(jù)獲取量總體呈現(xiàn)遞減效應(yīng)，反映了從產(chǎn)品碳足跡到碳金融的長(zhǎng)線工作中碳信息的層級(jí)割裂。

（二）碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量明顯受限

碳排放統(tǒng)計(jì)核算是指以政府部門、企業(yè)、社會(huì)組織等為單位，依據(jù)特定的監(jiān)測(cè)手段和計(jì)算范式，準(zhǔn)確核查其在社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)中各環(huán)節(jié)、各鏈條中，直接或者間接排放的二氧化碳。碳排放統(tǒng)計(jì)核算是一項(xiàng)關(guān)鍵的基礎(chǔ)性工作，為制定“雙碳”政策、推動(dòng)減排工作、參與談判履約提供可靠數(shù)據(jù)支撐。伴隨碳達(dá)峰行動(dòng)的持續(xù)推進(jìn)，各地區(qū)、各領(lǐng)域和各行業(yè)對(duì)構(gòu)建更加完備、精準(zhǔn)的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系的需求顯著提升。我國(guó)2015年起就開(kāi)始建立碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系，已初步建立碳排放核算方法并開(kāi)展了7年的清單核算工作。但數(shù)據(jù)真實(shí)性控制缺失、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性偏差大等問(wèn)題表明，傳統(tǒng)治理模式下的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系，已然難以適應(yīng)加強(qiáng)碳數(shù)據(jù)真實(shí)性和準(zhǔn)確性的現(xiàn)實(shí)需要。

首先，目前國(guó)內(nèi)碳核算工作主要借鑒聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)制定的《IPCC國(guó)家溫室氣體清單指南》，但這一國(guó)際通用的碳排放核算模式是一種靜態(tài)的核算辦法，在一定程度上忽略了我國(guó)產(chǎn)能更新、工藝升級(jí)等實(shí)際變化對(duì)碳排放總量的影響，也沒(méi)有充分考慮到不同地區(qū)巨大的碳排放差異。其次，國(guó)內(nèi)正在建構(gòu)和完善碳排放可檢測(cè)、可報(bào)告、可核查體系（MRV體系），但尚處于起步階段，且由于各地區(qū)、各行業(yè)乃至各企業(yè)實(shí)際條件的不同，造成針對(duì)性、精確性較差，如針對(duì)碳排放量，普遍采用排放因子法，但是并未明確使用自測(cè)值或標(biāo)準(zhǔn)提供的缺省值，企業(yè)提供的碳排放數(shù)據(jù)無(wú)法開(kāi)展有效校核，存在因技術(shù)生產(chǎn)工藝、燃料單位熱值含碳量等因素造成的較大誤差。同時(shí)，我國(guó)基礎(chǔ)碳排放因子標(biāo)準(zhǔn)普遍滯后，國(guó)內(nèi)行業(yè)碳核算標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。每個(gè)行業(yè)對(duì)同一種排放源的排放因子取值不一樣，以電網(wǎng)排放因子為例，同時(shí)存在國(guó)家、區(qū)域和省級(jí)三種標(biāo)準(zhǔn)，各地的用電碳排放計(jì)算千差萬(wàn)別、不一而足。再者，碳核算依據(jù)涉及多種政策法規(guī)，且當(dāng)前基于允許多套核算規(guī)則并行使用，極易造成核算邊界不一、數(shù)據(jù)來(lái)源多頭等問(wèn)題。伴隨碳數(shù)據(jù)核算統(tǒng)計(jì)的精度要求不斷提高，核算內(nèi)容和數(shù)據(jù)的工作量只會(huì)加大，需推動(dòng)時(shí)間和空間維度的精細(xì)化核算管理。

（三）碳數(shù)據(jù)全鏈條應(yīng)用的智能化水平亟待提升

基于碳數(shù)據(jù)的獲取和管理，碳數(shù)據(jù)應(yīng)用成為可能。當(dāng)下碳數(shù)據(jù)應(yīng)用的實(shí)施也受到?jīng)_擊挑戰(zhàn)，亟待提升智能化水平以跟上碳達(dá)峰行動(dòng)步伐。碳數(shù)據(jù)應(yīng)用，是指基于充分獲取和動(dòng)態(tài)管理31個(gè)省區(qū)市、8大行業(yè)且呈現(xiàn)指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)的碳數(shù)據(jù)，深入剖析和挖掘碳數(shù)據(jù)價(jià)值潛能，并以此建構(gòu)合適的應(yīng)用場(chǎng)景，支撐實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰。對(duì)此應(yīng)用，可歸結(jié)為碳目標(biāo)管理和市場(chǎng)化機(jī)制健全兩個(gè)維度。碳目標(biāo)管理包含碳排放總量控制、碳目標(biāo)預(yù)警和碳指標(biāo)考核等，市場(chǎng)化機(jī)制包括用能權(quán)、碳排放權(quán)、碳匯等市場(chǎng)交易建設(shè)以及碳資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制等。

碳目標(biāo)管理上，碳達(dá)峰目標(biāo)要求碳排放在某個(gè)時(shí)間點(diǎn)達(dá)到最高值后逐步下降，當(dāng)前距離2030年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)已不到十年，但從中央到地方、從企業(yè)到行業(yè)均未明確碳排放總量的“天花板”，處在模糊不清的狀態(tài)。部分地方出現(xiàn)碳達(dá)峰變“攀高峰”“沖高峰”現(xiàn)象，導(dǎo)致碳排放總量增長(zhǎng)的無(wú)序失控和資源的大量浪費(fèi)，也有部分地方出現(xiàn)“運(yùn)動(dòng)式”減碳，對(duì)“兩高”項(xiàng)目采取拉閘限電等“一刀切”的工作方式，實(shí)際效果不可持續(xù)且傷及相關(guān)產(chǎn)業(yè)“筋骨”。再者，政府將基于我國(guó)政治激勵(lì)模式所形塑的壓力型體制，移植到節(jié)能減排和環(huán)境治理中，采取指標(biāo)層層分解、壓力逐漸傳導(dǎo)的碳目標(biāo)責(zé)任考核方式。但在中國(guó)這樣一個(gè)領(lǐng)土面積廣闊、資源稟賦差異巨大的治理場(chǎng)域中，一縣之內(nèi)也可能存在迥然相異的狀況，指標(biāo)分解過(guò)程中缺乏彈性、差別化等狀況突出。加之，政府主導(dǎo)政策機(jī)制與市場(chǎng)手段的邏輯背道而馳，難以化解內(nèi)生性矛盾。

市場(chǎng)化機(jī)制建設(shè)上，中國(guó)碳市場(chǎng)正從分散試點(diǎn)走向全國(guó)性市場(chǎng)，處在關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，但囿于市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、規(guī)則制度、覆蓋程度等因素，“有效市場(chǎng)”功能仍未得到充分發(fā)揮。一是市場(chǎng)分割問(wèn)題突出。當(dāng)前，碳市場(chǎng)由全國(guó)碳交易市場(chǎng)、8個(gè)區(qū)域碳交易市場(chǎng)和多個(gè)減排量交易市場(chǎng)組成，各市場(chǎng)雖市場(chǎng)機(jī)制總體相仿，但在交易模式、覆蓋領(lǐng)域、配額分配等市場(chǎng)要素上存在明顯區(qū)別，碳交易多體系并存、市場(chǎng)彼此區(qū)隔不互通且碳價(jià)格不統(tǒng)一，不利于減排資源的優(yōu)化配置。二是行業(yè)覆蓋不完全影響碳價(jià)格信號(hào)傳導(dǎo)。電力行業(yè)先行，其他7大行業(yè)碳市場(chǎng)內(nèi)部減排成本差異較小，無(wú)法形成清晰的碳價(jià)格信號(hào)和有效的傳導(dǎo)機(jī)制。其三，交易模式單一。對(duì)比歐盟多行業(yè)覆蓋、一級(jí)市場(chǎng)和衍生市場(chǎng)充分發(fā)展、主體多元且高度金融化的碳市場(chǎng)，我國(guó)碳市場(chǎng)仍以二級(jí)市場(chǎng)為主，作為碳定價(jià)基礎(chǔ)的一級(jí)市場(chǎng)尚未建立，衍生品市場(chǎng)和碳匯交易尚處起步階段，“重履約輕交易”現(xiàn)象普遍。

二、運(yùn)用數(shù)據(jù)治理實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的制度理性

伴隨數(shù)字技術(shù)日益成為驅(qū)動(dòng)現(xiàn)代國(guó)家治理體系的核心力量，公共治理的內(nèi)涵外延、主體客體、結(jié)構(gòu)流程、路徑方法等維度發(fā)生深刻變化。整體性治理、協(xié)同性治理理論等新型治理范式更深層次地嵌入現(xiàn)代國(guó)家治理全過(guò)程，并在數(shù)字時(shí)代背景下生成了數(shù)據(jù)治理邏輯。數(shù)據(jù)治理邏輯革新了“治理主體+治理對(duì)象+治理方式”的傳統(tǒng)范式，形塑了以數(shù)據(jù)為基底、以算法為引擎，以多元為特征的治理結(jié)構(gòu)模型，賦能實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰戰(zhàn)略目標(biāo)。

（一）治理主體：運(yùn)用數(shù)據(jù)治理邏輯平衡多元意志與利益

數(shù)據(jù)治理邏輯之下，治理理念由一元主體向多元共治轉(zhuǎn)變，治理形態(tài)由垂直化向扁平化轉(zhuǎn)變。政府、市場(chǎng)、社會(huì)等資源相互依賴、要素相互作用的多元主體互動(dòng)更為頻繁，多中心主體的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)一步凸顯。治理主體更加多元的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)，也意味著其中的利益訴求和利益格局更加復(fù)雜、分化乃至強(qiáng)烈沖突，產(chǎn)生新的不平衡不充分問(wèn)題。在超越政府中心主義的情境下，超大型平臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、社會(huì)組織等主體在公共治理中日益占據(jù)重要地位，并在數(shù)字化條件下呈現(xiàn)多元協(xié)同、跨界合作的橫向共治格局。同時(shí)，數(shù)據(jù)治理邏輯重塑了政府的縱向治理結(jié)構(gòu)，使得等級(jí)分明的科層體制發(fā)生了適應(yīng)性變革。以數(shù)據(jù)流通為“矛”，打通“各自為政”“數(shù)據(jù)孤島”之“盾”，實(shí)現(xiàn)中央到地方各層級(jí)政府整合重塑及部門之間的跨域融合，突破傳統(tǒng)科層間的信息溝通障礙，有效實(shí)現(xiàn)縱向政府的非集中化與網(wǎng)絡(luò)化。數(shù)字化變革也拓寬了政府與市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同的深度和廣度，構(gòu)建自上而下的“平臺(tái)—渠道—機(jī)制”矩陣式公私合作模式，在社會(huì)權(quán)力扁平化擴(kuò)散過(guò)程中實(shí)現(xiàn)互動(dòng)協(xié)商。

碳數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)應(yīng)用在主體“多跨”情境下，存在橫向聯(lián)結(jié)碎片化、縱向?qū)蛹?jí)鴻溝等信息割裂問(wèn)題，不同主體基于自身利益考量的行動(dòng)方案也難以形成合力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)?；诖耍氁浴叭婀蚕?、互聯(lián)互通”為目標(biāo)，運(yùn)用數(shù)據(jù)治理邏輯形塑“橫向協(xié)同、縱向貫通”的網(wǎng)格化聯(lián)動(dòng)體系，依托信息技術(shù)集成優(yōu)勢(shì)，突破傳統(tǒng)公共服務(wù)裂解性和碎片化管理藩籬，不斷推動(dòng)多元主體的信息整合和一致行動(dòng)。在利益主體多元化背景下，應(yīng)基于數(shù)據(jù)的場(chǎng)景性公正和開(kāi)放性特征，明確以遵循科學(xué)規(guī)律之上的算法實(shí)現(xiàn)多元利益的優(yōu)化配置，有效破解碎片化運(yùn)作中的主體多元化、資源分散化和利益復(fù)雜化難題，達(dá)到主體協(xié)調(diào)、資源整合和相互信任。通過(guò)強(qiáng)化碳達(dá)峰行動(dòng)中治理主體的資源共享和互聯(lián)互通，推動(dòng)“有為政府”“有效市場(chǎng)”“活力社會(huì)”更好結(jié)合，以更加透明化、公開(kāi)化、包容化的治理過(guò)程消解碳達(dá)峰行動(dòng)過(guò)程中存在的各種障礙因素。還需注意，數(shù)據(jù)治理邏輯主導(dǎo)下的碳達(dá)峰行動(dòng)，政府放權(quán)、分權(quán)的大趨勢(shì)沒(méi)有變，只有將傳統(tǒng)的管理型大政府變革為適應(yīng)消解線性延展、突破物理時(shí)空的服務(wù)型政府，才能讓多元主體的權(quán)力均衡性得到有效保障。

（二）治理問(wèn)題：運(yùn)用數(shù)據(jù)治理邏輯研判碳達(dá)峰風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)

現(xiàn)代社會(huì)形態(tài)呈現(xiàn)多元化與復(fù)雜化發(fā)展態(tài)勢(shì)，并由此衍生出不同向度的價(jià)值判斷與合理性訴求。在多變異質(zhì)的社會(huì)場(chǎng)域中，數(shù)字技術(shù)的深度嵌入，拓寬了治理對(duì)象的邊界范疇，加大了治理問(wèn)題的復(fù)雜程度。數(shù)字技術(shù)重塑生產(chǎn)流程，觸發(fā)生活方式的重大變革，開(kāi)辟了人類社會(huì)的全新圖景和進(jìn)階形態(tài)，新的治理對(duì)象范疇由此生成，也帶來(lái)了前所未有的復(fù)雜矛盾和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。數(shù)字技術(shù)發(fā)展的不確定性和負(fù)面效應(yīng)，人類在掌握和應(yīng)用新興科技時(shí)的有限理性以及社會(huì)生產(chǎn)生活需求的多樣性，更決定了數(shù)字治理問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜。治理主體多元化也加速了治理范疇的無(wú)限擴(kuò)展，棘手的矛盾沖突在即時(shí)性、無(wú)邊界性、泛聯(lián)性的數(shù)字空間內(nèi)加劇碰撞，產(chǎn)生了新的治理難題。然而不可否認(rèn)，數(shù)字化全方位賦能國(guó)家治理，極大提升了治理能力，拓寬了治理場(chǎng)域，使得國(guó)家治理具有傳統(tǒng)語(yǔ)境無(wú)法想象的大范圍協(xié)同、超時(shí)空預(yù)判和顆?；瘏R聚能力。伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的數(shù)字化、線上化，基于數(shù)據(jù)、面向數(shù)據(jù)并經(jīng)由數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)治理邏輯，正成為驅(qū)動(dòng)全球數(shù)字化轉(zhuǎn)型的最強(qiáng)勁動(dòng)能。之于當(dāng)下面臨更復(fù)雜的治理場(chǎng)景、更多元的治理問(wèn)題、更多變的治理范疇的中國(guó)而言，利用數(shù)據(jù)治理范式化解治理難題尤為必要。

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰面臨的最大問(wèn)題來(lái)自經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和減排路徑的不確定性，根源在于碳數(shù)據(jù)獲取不充分、掌握不對(duì)稱以及精準(zhǔn)預(yù)測(cè)能力不足，而根植于數(shù)字技術(shù)的數(shù)據(jù)治理邏輯恰可賦能破解此難題。依托大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、數(shù)字孿生、AI、區(qū)塊鏈等技術(shù)手段，數(shù)據(jù)信息流賦能實(shí)現(xiàn)建構(gòu)數(shù)字化、精準(zhǔn)化、可視化的碳數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)核算體系，強(qiáng)化碳數(shù)據(jù)的可預(yù)測(cè)性，形塑了全流程、全領(lǐng)域搭建碳行動(dòng)的數(shù)字路徑。其一，摸清“碳家底”。通過(guò)構(gòu)建碳排放智能監(jiān)測(cè)和動(dòng)態(tài)核算體系，在不同主體、不同區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域形成現(xiàn)實(shí)有效的實(shí)測(cè)技術(shù)體系和產(chǎn)品設(shè)備，動(dòng)態(tài)跟蹤碳排放變動(dòng)趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)碳數(shù)據(jù)的全面精準(zhǔn)計(jì)量。其二，綜合大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)對(duì)碳排放現(xiàn)狀開(kāi)展追蹤和長(zhǎng)期預(yù)測(cè)?；谏a(chǎn)能源消耗和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)變化規(guī)律，運(yùn)用算法更新碳排放標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù)，并對(duì)碳達(dá)峰進(jìn)程開(kāi)展多情景模擬，精準(zhǔn)定位實(shí)現(xiàn)時(shí)間，以此指導(dǎo)制定相關(guān)減碳規(guī)劃。其三，以數(shù)字化手段提升碳數(shù)據(jù)主體監(jiān)管智能化水平。依托多源數(shù)據(jù)、清單化管理等手段，匯聚和融合多源異構(gòu)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體的精準(zhǔn)“畫(huà)像”，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)研判與預(yù)測(cè)預(yù)警。

（三）治理模式：運(yùn)用數(shù)據(jù)治理邏輯重塑碳行動(dòng)應(yīng)用路徑

數(shù)據(jù)治理作為一種在數(shù)字科技、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府中生成的新型治理模式，需要堅(jiān)持以數(shù)據(jù)為根本的基礎(chǔ)治理邏輯，并以此衍生出數(shù)字化條件下的治理框架體系。“基于數(shù)字化的治理”語(yǔ)境下，數(shù)字化被作為工具或手段應(yīng)用于現(xiàn)有治理體系，涵蓋更為多樣的治理方式和治理手段，并以此應(yīng)對(duì)數(shù)字對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系產(chǎn)生的強(qiáng)烈沖擊。正是基于數(shù)據(jù)具有超越數(shù)字科技的“社會(huì)性”，才能通過(guò)分析數(shù)據(jù)價(jià)值賦能治理體系，運(yùn)用數(shù)據(jù)治理方式和治理手段滿足多元主體、多變客體與多維邏輯的治理需求。數(shù)據(jù)治理邏輯下，治理方式方法、工具路徑更加多樣，個(gè)性化、體系化治理手段的作用更加突出，通過(guò)綜合運(yùn)用智能算法高效集成數(shù)據(jù)信息，幫助實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策；通過(guò)深刻把握政策、法律等行政與司法制度，價(jià)格、激勵(lì)等市場(chǎng)機(jī)制以及大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字化手段，助力實(shí)現(xiàn)多元治理。

數(shù)據(jù)治理邏輯以碳達(dá)峰為導(dǎo)向，通過(guò)平衡運(yùn)用行政邏輯、市場(chǎng)邏輯與技術(shù)邏輯，讓“下面”或是允許“外圍”做出更多的決定，進(jìn)而重塑碳目標(biāo)管理和市場(chǎng)化機(jī)制建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑。其一，數(shù)據(jù)治理邏輯革新了碳目標(biāo)管理中的簡(jiǎn)單直線性思維，為搭建碳達(dá)峰數(shù)智體系提供技術(shù)支撐。必須“用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”，做到及時(shí)性識(shí)別碳達(dá)峰進(jìn)程，精準(zhǔn)性設(shè)定碳排放配額，高效性回應(yīng)碳責(zé)任考評(píng)，持續(xù)性跟蹤碳行動(dòng)效果，海量性收集不同層級(jí)碳數(shù)據(jù)，以不斷構(gòu)建和完善碳目標(biāo)體系并形成閉環(huán)。其二，數(shù)據(jù)治理邏輯與市場(chǎng)化機(jī)制在碳達(dá)峰進(jìn)程中的更深層次互構(gòu)互融，加快了全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)建設(shè)步伐。建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)，就是要打破封閉小市場(chǎng)、拓寬區(qū)域市場(chǎng)，暢通高效的國(guó)內(nèi)大循環(huán)，數(shù)據(jù)治理的非線性、開(kāi)放性、普惠性與這一價(jià)值目標(biāo)不謀而合。加快全國(guó)碳市場(chǎng)、碳標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)字化整合，以數(shù)據(jù)信息要素的快速流動(dòng)為媒介，充分發(fā)揮市場(chǎng)在碳資源配置中的決定性作用，才能為建設(shè)碳市場(chǎng)、碳定價(jià)體系構(gòu)筑基底。

三、運(yùn)用數(shù)據(jù)治理實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的制度進(jìn)路

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“有計(jì)劃分步驟實(shí)施碳達(dá)峰行動(dòng)”。數(shù)據(jù)治理邏輯下，要處理好政府管理、市場(chǎng)配置和社會(huì)自治的協(xié)同嵌套關(guān)系，一體化推進(jìn)建設(shè)“有為政府”“有效市場(chǎng)”“活力社會(huì)”，合理界定并充分發(fā)揮各主體在實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰中的獨(dú)特作用，構(gòu)筑交織多元、公私有序的碳行動(dòng)數(shù)智體系（圖1）。

（一）建設(shè)有為政府：推進(jìn)數(shù)字化碳治理方式

作為公共資源的調(diào)配者和環(huán)境正義的代言人，公權(quán)力政府是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)的制度供給者、政策設(shè)計(jì)者和最終責(zé)任人。在數(shù)字化變革的場(chǎng)景下，并非不再?gòu)?qiáng)調(diào)政府對(duì)公共事務(wù)的主導(dǎo)和控制，而是通過(guò)法治、機(jī)制和制度實(shí)現(xiàn)數(shù)字化條件下問(wèn)題的識(shí)別、分析、監(jiān)測(cè)和評(píng)估等。據(jù)此，政府實(shí)施碳治理、推進(jìn)碳達(dá)峰需要從更底層嵌入數(shù)據(jù)治理邏輯，更深層次推進(jìn)當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)與碳治理體系的系統(tǒng)性變革，實(shí)現(xiàn)“政府有為”。

首先，實(shí)現(xiàn)碳治理政策體系從“被動(dòng)適應(yīng)”到“主動(dòng)變革”。相較于其他主體，政府更具有約束力和強(qiáng)制力，能夠通過(guò)中長(zhǎng)期規(guī)劃、行動(dòng)指南等政策體系實(shí)現(xiàn)碳治理目標(biāo)。從整體來(lái)看，政府管理在碳治理初期處于被動(dòng)狀態(tài)，規(guī)劃綱要、行動(dòng)方案乃至法律規(guī)范都是外部壓力推動(dòng)或倒逼政府改動(dòng)的結(jié)果。一個(gè)具備敏銳感知手段、擁有全局治理能力的數(shù)字政府，將為科學(xué)編制、精準(zhǔn)構(gòu)建碳治理政策體系提供主體依托。通過(guò)動(dòng)態(tài)研判并科學(xué)確定碳達(dá)峰的時(shí)間、峰值、路徑等，遵循“適度超前、略留余地”的基本原則，制定不同地區(qū)、不同層級(jí)的碳行動(dòng)方案，并以此為指導(dǎo)，推動(dòng)政策體系的全面革新。

其次，實(shí)現(xiàn)碳治理協(xié)同體系從“物理變化”到“化學(xué)反應(yīng)”。碳業(yè)務(wù)辦理從線下到線上的物理位移，并非碳達(dá)峰數(shù)智管理體系的價(jià)值旨趣。只有實(shí)現(xiàn)部門間橫向協(xié)同、層級(jí)間縱向協(xié)同、中間層次的云端業(yè)務(wù)協(xié)同，以及外部層次的多元主體協(xié)同，才能發(fā)生進(jìn)一步的“化學(xué)反應(yīng)”以實(shí)現(xiàn)碳治理協(xié)同。以數(shù)據(jù)充分流動(dòng)為基礎(chǔ)的碳數(shù)據(jù)共享、碳信息服務(wù)、碳治理流程再造和統(tǒng)一行動(dòng)，從自上而下與自下而上兩個(gè)維度、垂直治理與水平治理兩重限度，為跨領(lǐng)域、跨等級(jí)的對(duì)話互動(dòng)和公共行動(dòng)創(chuàng)設(shè)可能。

再次，實(shí)現(xiàn)碳治理監(jiān)管體系從“單向視角”到“交互視角”。從注重政府智能驅(qū)動(dòng)的“政府視角”到基于互聯(lián)網(wǎng)思維和云計(jì)算手段的“綜合視角”，推動(dòng)政府上下層級(jí)考評(píng)監(jiān)督機(jī)制、政府對(duì)市場(chǎng)約束監(jiān)管機(jī)制的革新。加快建設(shè)集碳排放核查、碳指標(biāo)預(yù)警、碳足跡追蹤等于一體的大數(shù)據(jù)云平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)查詢、態(tài)勢(shì)模擬、決策支撐等多種功能，匯聚和融合多源異構(gòu)數(shù)據(jù)，進(jìn)行交叉對(duì)比和監(jiān)測(cè)預(yù)警，加快形成以數(shù)據(jù)問(wèn)責(zé)、監(jiān)管，雙向乃至網(wǎng)絡(luò)化的低碳化監(jiān)管機(jī)制。

（二）維護(hù)有效市場(chǎng)：形塑數(shù)字化碳交易模式

面對(duì)碳排放這一典型負(fù)外部性問(wèn)題，既要依靠政府積極作為進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、引導(dǎo)推動(dòng)和監(jiān)管兜底，也要政府的“無(wú)形之手”實(shí)現(xiàn)碳減排資源的高效配置，實(shí)現(xiàn)有效控制、逐步減排和綠色發(fā)展。建立全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，是中國(guó)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)的重要實(shí)踐探索。相較于政府介入干預(yù)的行政化手段，以碳市場(chǎng)、碳交易、碳價(jià)格為核心要素的市場(chǎng)化減排體系，可通過(guò)更合理的配額分配、更靈敏的價(jià)值識(shí)別、更穩(wěn)定的價(jià)格調(diào)整、更高效的交易履約等多重機(jī)制，引導(dǎo)生成更加綠色、有序、良性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，形成“充分競(jìng)爭(zhēng)—低碳創(chuàng)新—脫碳轉(zhuǎn)型—生態(tài)價(jià)值”的可持續(xù)良性循環(huán)。而在朝著碳達(dá)峰邁進(jìn)的道路上，數(shù)字化將進(jìn)一步優(yōu)化碳交易市場(chǎng)的兩大核心功能——碳排放控制、碳排放權(quán)定價(jià)，形塑數(shù)字化碳交易模式，提升制度績(jī)效。當(dāng)前，碳排放配額由政府核定后免費(fèi)發(fā)放，存在配額超額分配的風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)對(duì)此無(wú)須付出任何成本，無(wú)法反映真實(shí)的碳排放需求。免費(fèi)配額屬于政府主導(dǎo)型分配，不符合“市場(chǎng)導(dǎo)向”的原則，不僅難以體現(xiàn)碳排放配額的實(shí)際價(jià)值，更阻礙形成碳交易一級(jí)市場(chǎng)。

全國(guó)碳交易市場(chǎng)正式啟動(dòng)后，可借助大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)和新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式，形成以精準(zhǔn)碳配額為重心、穩(wěn)定碳定價(jià)為目標(biāo)的市場(chǎng)化治理模式。其一，設(shè)定合理的碳排放總額以撬動(dòng)價(jià)格機(jī)制的有效作用。在確定碳配額總量時(shí)，要依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，充分考量地區(qū)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和碳排放權(quán)需要，并在配額二次分配階段，建立短中期控制配額盈余的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，做好總量控制。其二，探索碳排放權(quán)的初始分配定價(jià)。借鑒歐盟碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，逐步增加拍賣方式分配的比重，降低免費(fèi)配給的比重，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)價(jià)解決配額免費(fèi)配給存在的信息不對(duì)稱問(wèn)題，提升市場(chǎng)活躍度，穩(wěn)定碳價(jià)格。其三，通過(guò)數(shù)據(jù)的集聚效應(yīng)完善碳信息披露制度。理論上，除涉及國(guó)家秘密和商業(yè)秘密外，其他碳信息都應(yīng)當(dāng)披露，幫助市場(chǎng)主體作出理性抉擇。借助數(shù)字化契機(jī)，構(gòu)建適合不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的可視化碳排放信息披露平臺(tái)，并設(shè)立激勵(lì)和約束懲罰機(jī)制，強(qiáng)化碳交易信息的有效公開(kāi)和高效流通。其四，有序推動(dòng)多層次碳市場(chǎng)，發(fā)展碳金融。依托穩(wěn)定的碳定價(jià)機(jī)制，鼓勵(lì)市場(chǎng)力量發(fā)展碳產(chǎn)品衍生市場(chǎng)，并加大對(duì)碳基金、碳期貨、碳債權(quán)等碳衍生金融品的扶持力度，逐步完善碳金融服務(wù)。

（三）打造活力社會(huì)：發(fā)展數(shù)字化碳普惠機(jī)制

伴隨生活和消費(fèi)領(lǐng)域碳排放比重的持續(xù)上升，消費(fèi)端減排潛力巨大，更可以反過(guò)來(lái)促進(jìn)和引導(dǎo)生產(chǎn)端創(chuàng)新發(fā)展?；诖?，必須將社會(huì)公眾的有效參與即人們生活和消費(fèi)端的減排工作，擺在碳達(dá)峰目標(biāo)更加突出的戰(zhàn)略地位，形成“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”三維聯(lián)動(dòng)、三方驅(qū)動(dòng)的碳達(dá)峰治理架構(gòu)。《中國(guó)落實(shí)國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)進(jìn)展報(bào)告（2022）》提出創(chuàng)新自愿減排機(jī)制——碳普惠，激勵(lì)全社會(huì)參與減排，引導(dǎo)公眾踐行綠色生活方式。伴隨社會(huì)公眾環(huán)保意識(shí)，尤其是對(duì)氣候危機(jī)關(guān)注度的持續(xù)提升，推動(dòng)數(shù)字化碳普惠將為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰貢獻(xiàn)更大價(jià)值。

首先，完善數(shù)字化碳普惠協(xié)作機(jī)制。在直接和間接排放并存且社會(huì)面間接碳排放占比較大的現(xiàn)狀下，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)生成多元化碳普惠協(xié)作機(jī)制，探索構(gòu)建“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主體、社會(huì)參與”的碳普惠治理體系，運(yùn)用數(shù)字化手段擴(kuò)大碳普惠合作網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)覆蓋面，在量化標(biāo)準(zhǔn)、減排量交易、上下游協(xié)同等方面加強(qiáng)合作。

其次，建立數(shù)字化碳普惠核算標(biāo)準(zhǔn)。只有保證不同主體踐行相同的綠色行為，基于統(tǒng)一的核算標(biāo)準(zhǔn)得到同等評(píng)價(jià)和激勵(lì)，才能引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)公平、公正、可持續(xù)的全民綠色生活方式。應(yīng)組織專家團(tuán)隊(duì)對(duì)種類繁多的綠色場(chǎng)景開(kāi)展復(fù)雜程度評(píng)估，運(yùn)用不同的科學(xué)量化核算方法建構(gòu)并持續(xù)修正減排量化體系，通過(guò)大數(shù)據(jù)調(diào)研、抽查試點(diǎn)等不斷修正現(xiàn)有模型。

再次，探索數(shù)字化碳普惠計(jì)量平臺(tái)。在直接排放領(lǐng)域，借助數(shù)字技術(shù)搭建公共碳減排計(jì)量平臺(tái)，對(duì)實(shí)時(shí)搜集的公民低碳行為進(jìn)行精確記錄、即時(shí)量化、多重認(rèn)證、定額兌換，依照既定的核算標(biāo)準(zhǔn)累積到個(gè)人賬戶中，并力求通過(guò)市場(chǎng)化手段轉(zhuǎn)化為碳資產(chǎn)。在間接排放領(lǐng)域，消費(fèi)者為企業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型投入買單，將為企業(yè)節(jié)能提效注入更大推動(dòng)力，應(yīng)更多地嘗試引入消費(fèi)行為和投資行為，而非停留在公眾出行等流量式普惠上。

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The Logic and Approach of Data Governance to Achieve Carbon Peak

Liu Xiangdong1， Feng Zehua2，3

（1. School of Law， Guangdong University of Technology; 2. Center for Internet and Data Rule of Law Studies， Guangdong University of Technology; 3. Guangzhou Data Rule of Law Research Center， Guangzhou， Guangdong 510520）

Abstract： At present， the realization of the target of carbon peak is in a difficult period and a window period. Under the wave of digitalization， digital technologies represented by big data and cloud computing are deeply embedded in the overall situation of national public governance， shaping the data governance logic based on， oriented toward， and processed through data. Given the challenges faced in achieving peak carbon emissions， such as the segregation of carbon governance entities， the poor quality of carbon data， and the stagnation of carbon applications， there is an imperative need to innovate traditional governance logics and mechanisms， and the value of data governance logic in realizing peak carbon goals has been affirmed. Data governance logic has innovated the traditional paradigm of "governance subject + governance object + governance mode"， deeply embedded the whole process and chain of enabling carbon data acquisition， management and application in the carbon peak governance landscape， and formed a "Government-Market-Society" three-dimensional linkage and three-party driven carbon peak governance architecture. It is necessary to properly handle the synergistic and nested relationship between government management， market allocation and social autonomy， rationally define and give full play to the unique role of each entity in achieving carbon peak， promote digital carbon governance for the government by building digital carbon trading modes by maintaining effective markets， and develop digital carbon inclusive mechanisms for dynamic society. In this way， an interwoven and diversified， public-private and orderly carbon action data intelligence system can be built to achieve the strategic goal of carbon peak.

Key words： Climate Change; Carbon Peak; Data Governance; Digital Empowerment

（收稿日期：2023-05-24? 責(zé)任編輯：賴芳穎）