孫 嬌

（遼寧本源土地規(guī)劃有限公司，遼寧沈陽 113000）

糧食安全是關系到長治久安、社會穩(wěn)定的大事，而糧食生產的主要載體就是耕地，因此，保護耕地資源數(shù)量和質量勢在必行。保護耕地資源是保障經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要手段，同時保護好耕地的數(shù)量和質量也是全人類的共同責任。近年，黨中央、國務院高度重視耕地保護工作，提出了要像保護大熊貓一樣保護永久基本農田，同時做出了堅決制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”的重要決策部署。2021年6月自然資源部發(fā)布了《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》，進一步加大耕地保護力度，要求從嚴落實耕地占補平衡、農用地內部結構調整及設施農用地落實耕地“進出平衡”。2017年1月中共中央國務院發(fā)布了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，文件中再次明確保護耕地的重要性，同時要建立起耕地數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”的保護新格局。從第一次正式將耕地保護列為我國的基本國策，到明確耕地保護是我們的生命線，再到建立耕地保護新格局，國家為耕地保護工作做出了許多努力，才使得如今糧食安全有保障，生態(tài)環(huán)境得以改善，社會經濟穩(wěn)定發(fā)展。為堅守18億畝（1畝=667 m2，下同）耕地紅線，嚴格耕地用途管制，落實耕地“進出平衡”，國家政府已經制定與耕地保護的相關政策條例，比如永久基本農田保護制度、耕地占補平衡制度等，深入推進了土地開發(fā)、復墾、整理，嚴格控制耕地“非農化”等工作，有效地緩解了耕地供需不匹配和耕地保護壓力較大等問題。但在嚴格的耕地保護制度下，仍有一些地方改變耕地用途，破壞耕地耕作層，違法違規(guī)建設占用耕地，致使耕地數(shù)量不增反減?！兜谌稳珖鴩琳{查主要數(shù)據(jù)公報》（“三調”）顯示，我國共有耕地19.17 億畝，不斷逼近18 億畝耕地紅線，相比之前的“二調”，10年間耕地減少了1.13億畝。

2020 年9 月和11 月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于堅決制止更“非農化”行為的通知》（國辦發(fā)明電〔2020〕24 號）和《關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產的意見》（國辦發(fā)〔2020〕44號）；2021年中央農村工作會議上，習近平總書記進一步強調：“18 億畝耕地必須實至名歸，農田就是農田，而且必須是良田”；2021 年11 月自然資源部、農業(yè)農村部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布了《關于開展2021年違法違規(guī)占用耕地重點問題整治的通知》和《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166 號），提出耕地“進出平衡”，要求嚴格落實耕地用途管制制度。耕地“進出平衡”作為當前新出臺的一項耕地保護政策，是對植樹造綠、挖湖造景、農業(yè)結構調整占用耕地的補救措施，也是防止耕地減少的創(chuàng)新之舉。自然資發(fā)〔2021〕166 號文中強調除國家安排的生態(tài)退耕、自然災害損毀難以復耕、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒等情形外，應當通過統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地整治為耕地等方式補足同等數(shù)量、質量的耕地，嚴肅處置違法違規(guī)占用耕地問題，加強對耕地的保護，以確保長期穩(wěn)定利用的耕地不再減少[1]。

1 利用GIS 等3S 技術進行圖形空間分析，把好審核關口

傳統(tǒng)耕地質量監(jiān)測保護方式主要依賴政府職能端巡查監(jiān)督，這樣監(jiān)管費時費力，且只適用于小區(qū)域維護，大面積監(jiān)測則存在困難?，F(xiàn)代信息社會，數(shù)字化應用具有巨大潛力，數(shù)字技術為全方位推進耕地質量監(jiān)測保護提供有力支撐。我們現(xiàn)在要實施數(shù)字鄉(xiāng)村建設發(fā)展工程，發(fā)展智慧農業(yè)。將依靠先進的大數(shù)據(jù)技術，建立起農業(yè)和農村的大數(shù)據(jù)智能體系，推動新一代信息技術手段的發(fā)展，將大數(shù)據(jù)產業(yè)、農業(yè)生產和耕地實時監(jiān)管保護等項目深度融合，逐步構建天地一體化的農田建設和管理系統(tǒng)。

耕地“進出平衡”是耕地用途管制“雙平衡”管理中的重要一環(huán)，其主要目的是實現(xiàn)耕地的用途管制，落實“進出平衡”，也就是將一般耕地轉為林地、草地、園地、坑塘水面等其他農用地及農業(yè)設施建設用地和林地、草地、園地、坑塘水面等其他農用地及農業(yè)設施建設用地等非耕地整治為耕地，以保持總量的平衡。市縣政府應根據(jù)耕地保有量目標任務，進行年度耕地“進出平衡”的管理。與“占補平衡”制度最大的不同之處在于，“占補平衡”制度適用于耕地與建設用地的轉換，而“進出平衡”制度適用于耕地與其他農用地，以及農業(yè)設施建設用地的轉換。需要注意的是，非耕農用地開發(fā)為補充耕地時，既可以用于“進出平衡”，也可以用于“占補平衡”，但只能選擇其中一種，不可同時使用。此處，耕地的“進”是指新增耕地，主要來源于“三調”中標注的“即可恢復”和“工程恢復”屬性地類整治的耕地，以及耕地后備資源開墾的耕地。

借助GIS 應用系統(tǒng)，可以利用信息數(shù)據(jù)技術實時瀏覽GIS 站點上耕地的空間信息和屬性信息，包括耕地的位置、數(shù)量、質量等相關信息。從而實現(xiàn)空間信息檢索查詢、空間分析與計算和最終的處理，以便制作成相關用途的專題底圖，用以攻克實時審核耕地數(shù)量和質量的難關，達到動態(tài)監(jiān)管的目的，特別是對耕地的質量、數(shù)量、地類進行三位一體的管護。

信息技術在耕地保護上的應用還體現(xiàn)在通過系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析來指導農作物施肥，實時動態(tài)監(jiān)管植物的氮磷鉀含量。借助永久基本農田環(huán)境監(jiān)測信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)永久基本農田周邊環(huán)境監(jiān)測、綜合性評價、趨勢預警報警等智能化、網絡化網格化的管理功能，從而提高數(shù)據(jù)處理與利用轉換頻率，增強大數(shù)據(jù)為耕地保護的服務性功能。通過實現(xiàn)耕地資源空間信息和屬性信息遠程查詢訪問功能，可以更好地為農業(yè)生產生活進行服務。同時，還需要進一步建立國家耕地信息資源基礎數(shù)據(jù)庫和資源信息大數(shù)據(jù)中心，以及分布式的農業(yè)基礎空間信息數(shù)據(jù)庫和多比例尺數(shù)據(jù)庫，以便實現(xiàn)農業(yè)生物、農業(yè)環(huán)境、農業(yè)技術及社會經濟要素和空間管理信息的數(shù)字化、技術化和信息化，并將GIS 系統(tǒng)向大數(shù)據(jù)網絡中進行植入構并。利用信息技術的發(fā)展，樹立保護耕地管理新思路。

2 利用耕地全周期信息集成管理機制

建立耕地保護實時監(jiān)測系統(tǒng)和數(shù)字化耕地信息建設，利用3S技術建立保護耕地評估監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，通過3S的有機結合實現(xiàn)全國范圍內耕地資源大數(shù)據(jù)的實時采集、實時更新與實時分析，同步可以確定耕地的改變用途方向、改變數(shù)量多少和改變質量情況等基本現(xiàn)象。建立起來的耕地監(jiān)管平臺尤其重要，建立起“恢復類”項目的全生命周期管理機制，從項目的立項選址階段到后期管理利用階段實現(xiàn)全程留痕、全程動態(tài)監(jiān)管，并與耕地全生命周期信息進行掛接，實現(xiàn)每一宗耕地從產生到滅失都有跡可循，真正做到耕地的全生命周期管理。

耕地是糧食生產之基，農業(yè)發(fā)展之要，利用監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)助力耕地保護邁向信息化發(fā)展階段，在防止耕地非糧化非農化，讓信息技術在建設耕地利用新模式方面做出新的貢獻，利用信息技術的平臺，健全耕地的信息土壤屬性，可以更好更快地全面了解耕地的前世今生，更好地保護耕地，同時耕地保護的重要性關系到有效確保了國家糧食安全和重要農產品的有效供給，為全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農業(yè)現(xiàn)代化奠定了堅實的基礎[2]。

通過智能傳感網、云計算、人工智能等一大批新興數(shù)據(jù)處理技術，進行人與環(huán)境體系相互作用的全面感知，構建全國性的耕地資源數(shù)據(jù)中心；在查詢大數(shù)據(jù)中心的基礎上，依托“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺、電子政務平臺等，借助物聯(lián)網、互聯(lián)網、云計算、大數(shù)據(jù)等一代信息技術，構建網絡化、數(shù)字化、智慧化于一體的耕地“進出平衡”信息化系統(tǒng)，實現(xiàn)耕地“進出平衡”工作的網上辦公、網上審批和網上監(jiān)管，耕地怎么流進怎么流出，一下就能提現(xiàn)出來，可以同步管控空間邊界、規(guī)劃用途、管控要素等，主要包括耕地進出平衡數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、耕地進出平衡監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)兩部分。以耕地全過程管理數(shù)據(jù)和“進出平衡一本賬”為基礎，充分運用信息化、數(shù)字化手段，政府有關部門可以通過實地現(xiàn)場踏勘核查、衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督檢查、衛(wèi)星遙感影像監(jiān)測拍攝、人工智能視頻技術等相關技術手段，定期開展動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管耕地用途變化，每年末根據(jù)年度國土變更調查成果，對耕地“進出平衡”落實情況進行驗收檢查，結果將納入耕地保護責任目標考核內容。同時，與土地巡查、衛(wèi)片執(zhí)法、“兩非”監(jiān)管等工作有效協(xié)調聯(lián)動，構建常態(tài)長效監(jiān)管機制。

3 以信息為抓手，實現(xiàn)耕地轉用全流程在線審批

在國家大力推薦發(fā)展電子政府的大背景下，政府也在積極探索行政審批的改革措施，建立機構合理、配置科學、流程縝密、方法有效的權利運行機制，促進各部門的數(shù)據(jù)資源共享勢在必行，因此耕地的轉用審批也應在全流程監(jiān)控監(jiān)管系統(tǒng)下對耕地實行重點保護。

耕地轉用為其他農用地的審批審核流程應實現(xiàn)省市縣三級在線審批、審批流程全程留痕，建立起“非糧化、非農化”的動態(tài)監(jiān)測機制，及時發(fā)現(xiàn)耕地轉其他農用地、轉水域，以及水稻種植類型識別等“非糧化、非農化”的問題圖斑。強化信息審批制度，建立完善的動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)。

以耕地轉進轉出項目立項、實施、驗收、管護四大階段為鏈條，通過對項目建立立項自動內審、多跨協(xié)同、三級審批，實現(xiàn)定期上報、及時監(jiān)督、整改落實，驗收認定、規(guī)范備案，管護責任到人、定期巡查、及時移交的全流程管理機制，并借助“天空地”變化監(jiān)控、移動巡查等監(jiān)管手段對項目進行全程監(jiān)管，實現(xiàn)源頭管控、規(guī)范實施、保質保量地轉進耕地。

4 與田長制管理進行銜接，更好監(jiān)控耕地的前世今生

目前各地興起長制管理制度，“田長制”的興起是在落實了政府的耕地保護主體責任的基礎上，建立起來的以村集體經濟組織為主體，以村委會成員或村民小組長、村民代表為日常管護責任人的耕地保護制度。各級人民政府和相關部門依照行政管轄權和耕地保護目標責任，實施分級保護、屬地管理、逐級管控[3-4]。

把“田長制”利用信息技術落實到監(jiān)管平臺中，逐地塊逐圖斑對應相應的耕地進行管控，利用各級田長的網格化動態(tài)巡查機制，實行耕地非農化、非糧化問題的動態(tài)精準監(jiān)測。大力推進耕地質量保護的力度，推行田長制實現(xiàn)責任管控制，運用大數(shù)據(jù)成果和數(shù)字化成果管地，嚴格執(zhí)行耕地占補平衡制度，防止“占優(yōu)補差”。及時發(fā)現(xiàn)補充耕地后期補充管護是否存在問題，實行補充耕地管護項目的動態(tài)監(jiān)管，建議全國全面推行五級田長制，把責任落實到具體的工作人員，落實最嚴格的耕地保護制度。以信息化和數(shù)字化耕地保護平臺實現(xiàn)精準管理，實現(xiàn)了全域智慧耕地的監(jiān)督監(jiān)管和精確治理耕地。

5 通過系統(tǒng)監(jiān)測監(jiān)管耕地進出平衡，進行預警分析

根據(jù)每年度耕地“進出平衡”總體工作方案，設計軟件填報耕地轉出和轉入的地塊詳細信息，確保信息真實可信。針對填報的地塊信息實行統(tǒng)一配號，支持單個導入或批量導入地塊信息情況表。對涉及耕地占用的國土、農業(yè)、林業(yè)等行業(yè)業(yè)務數(shù)據(jù)庫，將造景造湖項目審批信息、生態(tài)退耕規(guī)劃、綠化帶用地審批信息、農村土地經營權流轉信息、農田防護林建設信息、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案的設施農用地建設等信息同步到系統(tǒng)中，為分析耕地轉出信息提供數(shù)據(jù)來源。做好與國土空間規(guī)劃、土地綜合整治等專項規(guī)劃、村莊規(guī)劃等規(guī)劃的銜接，做好耕地“進出平衡”的供需分析與預測：一方面是需求端分析，根據(jù)歷年耕地與其他農用地之間用途轉變規(guī)律，做好耕地“進出平衡”需求預測。另一方面是供給端分析，根據(jù)“三調”及國土變更調查數(shù)據(jù)做好即可恢復和工程恢復地類分析，結合規(guī)劃用途、土地質量、已有項目情況、權利人意愿等因素，綜合研判恢復為耕地的難度與潛力，確保耕地足額優(yōu)質補入。對接已開展的耕地監(jiān)測監(jiān)管工作，將發(fā)現(xiàn)的耕地“非糧化”疑似地塊導入系統(tǒng)中，獲取縣域范圍內耕地轉出的具體地塊位置，為編制轉出耕地部分內容提供依據(jù)。設計耕地進出評估分析模型，對比轉入轉出耕地面積、平均質量、坡度、空間位置等內容，著重從數(shù)量增加、質量提升、生態(tài)改善、集中連片程度等方面綜合評估進出平衡方案的可行性[5]。

支持耕地“進出平衡”項目明細瀏覽及與圖形的聯(lián)動定位、跳轉，同時能夠依據(jù)耕地“進出平衡”評估指標，獲取相關數(shù)據(jù)，定期或不定期開展重點城市或地區(qū)實施情況評估，輔助生成評估報告。結合地方特色進行定制化的評估分析反饋，圍繞各地區(qū)重點監(jiān)測的特性問題進行全面分析，從耕地“進出平衡”本身執(zhí)行情況及科學性的角度，結合監(jiān)測結果對現(xiàn)有耕地“進出平衡”方案提出反思和優(yōu)化建議。

耕地進出平衡監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)為管理部門提供預警功能，以加強耕地進出平衡監(jiān)管力度。實時統(tǒng)計系統(tǒng)中耕地進出平衡方案的轉出耕地面積、轉入耕地面積，當轉出面積大于轉入面積時，進行預警；支持對本區(qū)域轉入耕地數(shù)量情況監(jiān)測，當統(tǒng)計的轉入耕地面積小于設置的預警比例時，系統(tǒng)自動預警。

6 結語

耕地是國家糧食安全的根本保證，是現(xiàn)代化農業(yè)發(fā)展的根基和命脈。耕地保護關系到廣大農民的切身利益，關系到社會經濟和諧發(fā)展和實現(xiàn)中華民族偉大復興。為堅決制止耕地“非農化”“非糧化”，守住18 億畝紅線，自2017 年以來，國務院、自然資源部、農業(yè)部等連續(xù)發(fā)文，要求嚴格落實耕地用途管制制度，加大耕地保護力度，加強農用地內部結構調整管理，保證耕地“進出平衡”。

在耕地“進出平衡”的工作機制中，省級統(tǒng)籌全省進出平衡工作，市級加強“進出平衡”的核查，縣級負責把具體工作落實到位。耕地“進出平衡”主要包括進出平衡計劃管控、年度進出平衡總體方案編制、耕地轉入與轉出，以及指標庫管理等。在整個過程中，以市縣年度計劃和總體方案作為約束條件，對年度轉出轉入的指標進行嚴格管控，對耕地轉入轉出項目進行嚴格的審核和備案，實現(xiàn)全省進出平衡指標的動態(tài)流轉。與此同時，衛(wèi)星監(jiān)測、“田長制”及執(zhí)法督察在落實耕地“進出平衡”的過程中發(fā)揮了重要作用。例如，衛(wèi)星監(jiān)測為耕地“非農化、非糧化”提供保障，做到及時發(fā)現(xiàn)及時凍結指標；田長制能助力實現(xiàn)耕地轉入后的有效管護，也能對耕地“非農化、非糧化”提供動態(tài)的監(jiān)測；執(zhí)法督察能有效解決發(fā)現(xiàn)的“非農化、非糧化”的問題，并及時申請解凍指標。

耕地“進出平衡”是國家繼“占補平衡”之后，針對耕地保護的又一項重大改革舉措，是落實耕地“非糧化”“非農化”的提出的新要求。在信息化的時代背景下，結合“田長制”巡查機制和衛(wèi)星遙感、圖像智能解譯等新技術，構建耕地全周期管理機制和信息化、數(shù)字化管理模式，可以更好地保障和規(guī)范耕地進出平衡，實現(xiàn)保護耕地的最終目的。