徐曉芳

印度尼西亞（以下簡稱印尼）是受氣候變化影響最大的國家之一，在2019年全球氣候風(fēng)險指數(shù)中，印尼排名第14 位，其中“致命風(fēng)險指數(shù)”（Fatalities Index）排名第3 位，環(huán)境脆弱性和敏感性問題十分嚴(yán)重。①David Eckstein et al.，“Global Climate Risk Index，”2021 Germanwatch Paper，https：//www.germanwatch.org/en/19777.同時，印尼作為世界碳排放大國之一，也有主動承擔(dān)減排的責(zé)任。因此，印尼參與全球氣候治理既有其現(xiàn)實(shí)緊迫性也有其歷史應(yīng)然性。長期以來，印尼積極參與全球氣候治理，堅持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”的原則，持續(xù)不斷推動本國氣候治理措施的落地，對于世界范圍內(nèi)的氣候治理也有一定的貢獻(xiàn)，但是全面系統(tǒng)地研究印尼參與全球氣候治理的成果很少，①關(guān)于印尼參與氣候治理的文章有以下幾類：一是關(guān)注印尼參與氣候治理的動態(tài)，如Budy P. Resosudarmo，“The Dynamics of Climate Change Governance in Indonesia，”in David Held et al. eds.，Climate Governance in the Developing World（Polity Press，2013）；二是探討印尼參與全球治理的過程中部分談到了氣候治理問題，如陳翔：《印尼參與全球治理：動力與限度》，載《國際關(guān)系研究》2017年第6 期；三是研究印尼的環(huán)境治理問題，如韋紅、史自洋：《印尼環(huán)境治理失靈問題思考——以煙霾治理為例》，載《東南亞南亞研究》2016年第3 期；江振鵬、李天宇：《跨境污染與地方治理困境：以印尼政府煙霾應(yīng)對為例》，載《南洋問題研究》2017年第2 期；宋秀琚、王鵬程：《印度尼西亞的環(huán)境災(zāi)害及其在全球環(huán)境治理中的參與》，載《東南亞縱橫》2018年第3 期；四是研究東南亞氣候變化問題，如皮軍：《氣候變化對東南亞國家的影響》，載《南洋問題研究》2010年第2 期；汪亞光：《東南亞國家應(yīng)對氣候變化合作現(xiàn)狀》，載《東南亞縱橫》2010年第5 期；黃棟：《多源流理論視角下東盟應(yīng)對氣候變化政策的分析》，載《學(xué)術(shù)論壇》2017年第3 期。這與印尼作為氣候治理重要行為體以及參與治理的實(shí)踐和活動并不相符。

從國內(nèi)外研究現(xiàn)狀來看，目前學(xué)界都認(rèn)為印尼深受氣候變化的影響，已經(jīng)逐漸參與到全球氣候治理的進(jìn)程中，并且堅持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，積極承擔(dān)相應(yīng)的減排責(zé)任，這為本文提供了一定的研究基礎(chǔ)。但是，現(xiàn)有研究仍然存在以下不足：一是只有個別文獻(xiàn)探討了印尼參與氣候治理的動態(tài)，并且主要是分析影響印尼氣候治理成效的機(jī)構(gòu)冗余問題，其余研究或是在東盟整體的框架內(nèi)探討印尼的氣候影響、應(yīng)對措施和治理成效，或是將氣候治理作為印尼參與全球治理的一個層面進(jìn)行論述，或是著重研究印尼某一氣候問題，缺少對印尼參與全球氣候治理的動因、進(jìn)程和局限性的系統(tǒng)梳理；二是沒有分析印尼參與全球氣候治理的多重利益訴求，更多地是從保護(hù)生物多樣性和減少經(jīng)濟(jì)損失等直觀層面出發(fā)來解釋動因，而忽略了印尼的深層利益訴求；三是雖然有文章談到印尼政府針對氣候問題采取的政策措施，但是沒有區(qū)分印尼參與氣候治理實(shí)踐的國內(nèi)行動和國外行動。全球氣候治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性的復(fù)雜工程，需要多方綜合考量，采取集體行動，才能達(dá)到減緩氣候變化威脅的目標(biāo)。

因此，本文主要從印尼積極參與全球氣候治理的動因入手，重點(diǎn)關(guān)注其參與全球氣候治理的實(shí)踐活動及局限，以助推學(xué)界對于印尼全球氣候治理的理解和認(rèn)知。同時，這對于研究其他發(fā)展中國家在全球氣候領(lǐng)域的參與具有一定的啟示意義。

一、印尼參與全球氣候治理的動因

印尼參與全球氣候治理存在深層次的原因，其根本目的是為其國家戰(zhàn)略和國家利益服務(wù)，其中政治、經(jīng)濟(jì)、安全和生態(tài)多方面因素共同推動了印尼參與全球氣候治理的進(jìn)程。

（一）政治關(guān)切：增強(qiáng)戰(zhàn)略自主性，追求國際領(lǐng)導(dǎo)力

增強(qiáng)戰(zhàn)略自主性，謀求發(fā)揮大國影響力是印尼積極參與全球氣候治理的政治動因。印尼奉行“自由和積極”的外交政策，其根本目標(biāo)是尋求戰(zhàn)略自主性，也就是獨(dú)立界定和捍衛(wèi)自己的戰(zhàn)略利益和外交政策目標(biāo)，不受其他外部大國的支配。因此，印尼參與全球氣候治理也以追求“戰(zhàn)略自主性”為出發(fā)點(diǎn)，①“Regional Order and Direction of Indonesian Foreign Policy，”The Jakarta Post，September 22，2021，https：//www.thejakartapost.com/academia/2021/09/21/regional-order-and-direction-of-indo?nesian-foreign-policy.html.堅持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”的原則，進(jìn)一步提升治理能力，提高治理成效，從而在氣候治理領(lǐng)域獲得更大的主動權(quán)。例如，2007年12月，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第13 次締約方大會在印尼巴厘島召開，充分顯示出印尼在全球氣候治理中的作用不斷增強(qiáng)。時任印尼總統(tǒng)蘇西洛·班邦·尤多約諾（Susilo Bambang Yudhoyono）在此次大會部長級非正式會議開幕式上呼吁，所有國家特別是發(fā)達(dá)國家不僅要采取具體和堅決行動落實(shí)《京都議定書》上的減排承諾，更重要的是在2012年以后繼續(xù)行動，他還要求發(fā)達(dá)國家通過資金支持來鼓勵熱帶雨林國家加強(qiáng)森林保護(hù)。②《氣候變化部長級非正式會議在印尼茂物舉行》，中華人民共和國駐印度尼西亞大使館網(wǎng)站，2007年10月24日，http：//www.fmprc.gov. cn/ce/ceindo/chn/kjjl/t377145.htm。

氣候治理作為全球治理的重要領(lǐng)域，除了能夠展現(xiàn)出一國治理程度的提高或是治理能力的提升外，更意味著一國權(quán)力在氣候領(lǐng)域的展現(xiàn)和話語權(quán)的提升。因此，印尼積極參與全球氣候治理以追求其在發(fā)展中國家的領(lǐng)導(dǎo)力，更好發(fā)揮大國國際影響力。一方面，印尼作為中等強(qiáng)國希望借助氣候治理在世界范圍內(nèi)發(fā)聲，并且得到國際社會的支持和認(rèn)可。二十國集團(tuán)（G20）被印尼視為扮演全球性角色的重要舞臺，印尼的目標(biāo)不僅以此代表東盟，更要代表整個發(fā)展中世界。①Amitav Acharya，“From Yudhoyono to Jokowi：Can Indonesia Keep Rising？”New Mandala，October 27，2014，https：//www.newmandala.org/from-yudhoyono-to-jokowi-can-indonesia-keep-ris?ing/.印尼受氣候變化影響極大，因此如果印尼能夠在氣候治理方面實(shí)現(xiàn)其承諾，達(dá)到減排目標(biāo)，那么更容易鞏固其在氣候治理領(lǐng)域中的領(lǐng)導(dǎo)地位。②Sunny Verghese，“Climate Change：Indonesia’s Leadership is Critical，”The Jakarta Post，October 12，2018，https：//www.thejakartapost.com/academia/2018/10/12/climate- change- indonesiasleadership-is-critical.html.另一方面，印尼在多邊組織中代表發(fā)展中國家，為發(fā)展中國家利益考慮，展現(xiàn)出印尼的大國形象和國際影響力。作為2022年二十國集團(tuán)輪值主席國，印尼總統(tǒng)佐科·維多多（Joko Widodo）提出將“包容和可持續(xù)性的綠色經(jīng)濟(jì)”作為2022年二十國集團(tuán)議程的優(yōu)先事項(xiàng)之一，承諾將為所有國家的利益而努力，積極承擔(dān)氣候責(zé)任。③Mallika Sen，Niniek Karmini，“Indonesia Leader Lays out Priorities for G-20 Presidency，”AP News，September 23，2021，https：//apnews.com/article/united-nations-general-assembly-climatechange-global-trade-united-nations-economy-e073285b27b888ed8a73815b663c27f6.

（二）安全關(guān)切：減少自然災(zāi)害風(fēng)險，維護(hù)公眾生命安全和國家安全

保障人民安全和國家安全是印尼參與全球氣候治理的核心關(guān)切。氣候變化引起的海平面上升、洪水、熱浪等自然災(zāi)害頻發(fā)嚴(yán)重威脅了印尼民眾的人身安全，加大了民眾因環(huán)境災(zāi)害遭遇意外以及感染各類流行性疾病的風(fēng)險。此外，氣候變化還會污染飲用水，降低淡水質(zhì)量，導(dǎo)致水傳播疾病的蔓延，如腹瀉、傳染病和由于糧食生產(chǎn)中斷造成的營養(yǎng)不良。④Michael Case et al.，“Climate Change in Indonesia. Implications for Humans and Nature，”WWF-Indonesia，November 28，2007，https：//wwf.panda.org/wwf_news/？118240/Climate-Changein-Indonesia-Implications-for-Humans-and-Nature.由于傳染性疾病的不斷擴(kuò)散，導(dǎo)致種植糧食的農(nóng)民和漁民們難以為繼，這也將威脅印尼糧食安全。森林火災(zāi)是印尼溫室氣體排放的重要原因，由于燃燒和空氣污染的增加，印尼民眾患上呼吸道疾病的幾率大大增加。從2015年6月21日到10月20日的森林火災(zāi)造成印尼流失約209 萬公頃的林地，19 人死亡，約50 萬人罹患呼吸道疾病。⑤《印尼火災(zāi)延燒數(shù)月致霾害焚毀面積等于30 個新加坡》，中國新聞網(wǎng)，2015年11月2日，http：//www.chinanews.com/gj/2015/11- 02/7601558.shtml。2019年，印尼發(fā)生了自2015年火災(zāi)危機(jī)以來覆蓋范圍最大的人工森林和土地火災(zāi)，釋放了濃重的霧霾，覆蓋了至少8 個省份。截至2019年9月，超過90 萬人報告患有呼吸道疾病。①“Indonesia Economic Quarterly，Investing in People ，”The World Bank，December 2019，p.7.

此外，海平面上升同樣也威脅到了印尼的國家安全。作為印尼最大城市和首都，雅加達(dá)在承載1000 萬人口的情況下，以每年1-15 厘米的速度下沉，已有約40%的面積低于海平面，大大提高了發(fā)生洪水災(zāi)害的幾率，雅加達(dá)也因此被認(rèn)為是世界上沉沒最快的首都之一。研究人員曾表示，如果不加以控制，到2050年北雅加達(dá)95%的地區(qū)將被沉沒，氣候問題亟需解決。②“Cure to Sinking Jakarta，”The Jakarta Post，July 30，2019，https：//www.thejakartapost.com/academia/2019/07/30/cure-to-sinking-jakarta.html.為了應(yīng)對首都雅加達(dá)的海平面上升問題，2019年8月26日印尼總統(tǒng)佐科宣布將首都遷至位于東加里曼丹省的“努桑塔拉”（Nusantara），并于2022年1月正式通過“遷都法案”。③“House Passes Bill to Relocate Indonesia's Capital Imagining Nusantara，”The Jakarta Post，January 19，2022，https：//www.thejakartapost.com/indonesia/2022/01/18/house-passes-bill-to-relocateindonesias-capital.html.這充分表明印尼參與全球氣候治理具有現(xiàn)實(shí)緊迫性，以更好維護(hù)社會穩(wěn)定和國家安全。

（三）經(jīng)濟(jì)關(guān)切：減少國內(nèi)經(jīng)濟(jì)損失，獲得國際氣候融資

助推國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是印尼尋求氣候治理的經(jīng)濟(jì)動因。在實(shí)現(xiàn)政治獨(dú)立后，印尼將工業(yè)化作為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路，工業(yè)化雖然加快了印尼國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，但同時也給印尼帶來了環(huán)境和氣候方面的不利影響，阻礙了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。其一是氣候?yàn)?zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失。自1990年以來，印尼年平均氣溫上升約0.2-0.3 攝氏度，除了帶來更多的強(qiáng)降雨、加快海平面上升的速度以外，還會增加森林火災(zāi)發(fā)生的頻率和強(qiáng)度，造成重大的社會經(jīng)濟(jì)損失。④Michael Case et al.，“Climate Change in Indonesia. Implications for Humans and Nature，”WWF-Indonesia，November 28，2007，https：//wwf.panda.org/wwf_news/？118240/Climate-Changein-Indonesia-Implications-for-Humans-and-Nature.例如，1997年至1998年的厄爾尼諾現(xiàn)象導(dǎo)致印尼970 萬公頃的森林被燒毀，印尼經(jīng)濟(jì)損失約90 億美元。⑤Ibid.此外，據(jù)世界銀行2019年發(fā)布的一份報告顯示，2019年6月-10月印尼森林火災(zāi)約有160 萬公頃土地被燒毀，①“Air Pollution：Asia's Deadliest Public Health Crisis isn't COVID，”Nikki Asia，April 21，2021，https：//asia.nikkei.com/Spotlight/The-Big-Story/Air-pollution-Asia-s-deadliest-public-healthcrisis-isn-t-COVID.造成的破壞和經(jīng)濟(jì)損失至少達(dá)到52 億美元，相當(dāng)于印尼國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.5%。②“Indonesia Economic Quarterly，Investing in People ，”The World Bank，December 2019，p.7.一旦氣候變化問題得不到充分解決，會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和減貧造成嚴(yán)重后果。亞洲開發(fā)銀行（Asian Development Bank，ADB）曾預(yù)測，到本世紀(jì)末，氣候變化將使印尼損失約2.5%至7%的國內(nèi)生產(chǎn)總值。③“The Economics of Climate Change in Southeast Asia：A Regional Review，”Think-Asia，2009，https：//think-asia.org/handle/11540/179.其二是對印尼農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的影響。農(nóng)業(yè)部門作為印尼經(jīng)濟(jì)的支柱部門，容易受到氣候變化對農(nóng)作物生長過程的影響，如降雨模式和強(qiáng)度的變化、氣溫的上升、洪水、干旱以及日益加劇的病蟲害襲擊，都將嚴(yán)重削弱糧食作物產(chǎn)量。④LRE Malau et al，“The Impact of Climate Change and Natural Disasters on Food Security in Indonesia：Lessons Learned on Preserving Forests Sustainability，”Paper delivered to 2021 IOP Confer?ence，sponsored by IOP Publishing Ltd？，Makassar，August 4-5，2021.水稻作為印尼的主要農(nóng)作物，受氣候變化影響更為直接，溫度每變化1℃會導(dǎo)致稻米質(zhì)量下降10%，產(chǎn)量損失130萬公噸或是總產(chǎn)量的10%至25%，同樣海平面上升也會大大降低水稻產(chǎn)量。有預(yù)測表明2000年至2080年間印尼水稻產(chǎn)量將大幅下降，降幅從每年4%到總計16.5%不等。⑤“Climate Change Profile：Indonesia，”Ministry of Foreign Affairs，April 2018，https：//www.government.nl/ministries/ministry-of-foreign-affairs/policy-and-budget/evaluation-of-foreign-policyspending.這對以種植為生計的農(nóng)民而言將是巨大的經(jīng)濟(jì)損失，進(jìn)一步來說甚至?xí)绊戅r(nóng)業(yè)部門勞動力的就業(yè)狀況。其三是應(yīng)對氣候?yàn)?zāi)害的國家財政支出大大提高。減緩（mitigation）和適應(yīng)（adaptation）是印尼應(yīng)對氣候變化的兩大重要措施，但在實(shí)施過程中需要耗費(fèi)大量的資金。2016年至2018年印尼的氣候變化預(yù)算從72.4 萬億印尼盾增長到了109.7 萬億印尼盾，兩年間增長了51.6%。其中55%的預(yù)算用于減緩活動，34%的預(yù)算用于適應(yīng)活動，剩下的11%則是用于與減緩和適應(yīng)措施相關(guān)的共同財政支出。⑥“Public Finance for Climate Change in Indonesia 2016-2018，”ClimateFinanceNetwork，2019，https：//climatefinancenetwork.org/publications/public-finance-for-climate-change-in-indonesia-2016-2018/.在財政支出大大增加的同時印尼的財政收入又受到氣候?yàn)?zāi)害的影響而減少，這導(dǎo)致印尼經(jīng)濟(jì)入不敷出。因此，加強(qiáng)氣候治理對推動印尼國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言刻不容緩。

尋求獲得更多的氣候融資是印尼參與全球氣候治理的重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。對印尼而言29%到41%的減排目標(biāo)在沒有資金支持的情況下難以實(shí)現(xiàn)，因此，印尼積極尋求國際社會的資金支持。“減緩”和“適應(yīng)”作為印尼氣候治理的優(yōu)先事項(xiàng)，能否成功很大程度上取決于氣候基金的充足性，從而能夠有效且合理地調(diào)配資金的使用，為印尼營造一個良好的融資環(huán)境。但是資金短缺始終是印尼氣候治理的一大難點(diǎn)，研究顯示印尼每年需要1500 億到2000 億美元的低碳項(xiàng)目投資，以實(shí)現(xiàn)其凈零排放目標(biāo)。①“The Landscape of Public Climate Finance in Indonesia，”Ministry of Finance of the Republic of Indonesia，July 2014，pp.1-54.為此，印尼國內(nèi)采取多項(xiàng)行動提高氣候融資的吸引力，尋求更多來自國際社會的氣候資金：一是提高多層次規(guī)劃、方案編制和協(xié)調(diào)的能力，二是提高體制的有效性以滿足獲得資金的要求，三是提高財務(wù)治理能力，包括健全的衡量、報告和核實(shí)財務(wù)系統(tǒng)，四是組織更多的私營部門參與氣候融資項(xiàng)目。②“Climate Change Profile：Indonesia，”Ministry of Foreign Affairs，April 2018，https：//www.government.nl/ministries/ministry-of-foreign-affairs/policy-and-budget/evaluation-of-foreign-policyspending.

（四）生態(tài)關(guān)切：維護(hù)生物多樣性，推動可持續(xù)發(fā)展

印尼參與全球氣候治理以維護(hù)環(huán)境和生物多樣性為可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。除了影響印尼政治、經(jīng)濟(jì)、安全外，氣候變化還威脅著該國的環(huán)境和生物多樣性。印尼是17 個“超級生物多樣性”國家之一，③“Country Profile，”Convention on Biological Diversity，https：//www.cbd.int/countries/profile/？country=id.擁有較多的瀕危物種，但是隨著氣溫逐漸升高這些物種受森林病蟲害襲擊的風(fēng)險也在不斷增加，導(dǎo)致森林喪失和退化，日益威脅瀕危物種賴以生存的棲息地。④“Study on Interlinkages between Indonesia Biodiversity and Climate Change：A Dynamic Mod?eling，”WRI Indonesia，https：//wri-indonesia.org/en/request-proposals-study-interlinkages-betweenindonesia-biodiversity-and-climate-change-dynamic.而海洋表面溫度的上升會破壞珊瑚礁、海龜?shù)群Ｑ笊锏纳姝h(huán)境，破壞海洋生物多樣性。此外，印尼還擁有世界上約10%的藥用植物物種，藥用植物不僅可用于治療疾病也可作為民眾的經(jīng)濟(jì)來源，具有廣泛的實(shí)用性，但這些藥用植物也遭受著氣候變化帶來的風(fēng)險。類似于森林砍伐、季節(jié)性森林火災(zāi)、土地和水污染以及各種自然災(zāi)害都會直接和間接地威脅生態(tài)系統(tǒng)和生物賴以生存的自然環(huán)境。①RiaCahyaningsih et al，“Climate Change Impact on Medicinal Plants in Indonesia，”Global Ecology and Conservation，Vol.30，2021，p1.

氣候變化對生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)的破壞遠(yuǎn)不止這些，而生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化也會增加自然災(zāi)害發(fā)生的頻率，削弱環(huán)境對災(zāi)害的抵御能力，而保護(hù)自然棲息地和生物多樣性——對于維持功能性生態(tài)系統(tǒng)至關(guān)重要——是可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵驅(qū)動力。②“Build Indonesia to Take Care of Nature for Sustainability，”USAID，October 1，2020-June 7，2021，p.10，https：//pdf.usaid.gov/pdf_docs/PA00X5WX.pdf.為此，印尼政府開始積極采取多重措施以實(shí)現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)，推動可持續(xù)發(fā)展，包括大力打擊非法捕魚、減少對森林的亂砍亂伐、出臺保護(hù)環(huán)境的相關(guān)法律法規(guī)等措施。③“Indonesia Tropical Forest and Biodiversity Analysis，Report for CDCS：2020- 2025，”USAID，October，2019，https：//pdf.usaid.gov/pdf_docs/PA00W7RT.pdf.

二、印尼參與全球氣候治理的實(shí)踐

印尼堅持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”的原則，積極承擔(dān)相應(yīng)的減排責(zé)任。一方面，為了更好地推動國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)民眾和國家安全、保護(hù)生物多樣性，印尼制定了應(yīng)對氣候變化的總體規(guī)劃，通過出臺相關(guān)政策法規(guī)，進(jìn)行跨部門合作來進(jìn)一步使氣候治理的措施落地；另一方面，通過加強(qiáng)與東盟國家和國際社會的氣候治理合作，印尼既能夠在推行多邊主義外交的基礎(chǔ)上追求領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)揮大國影響力，又能多措并舉以尋求更多的氣候融資。

（一）國內(nèi)行動

一是制定應(yīng)對氣候變化的“國家自主貢獻(xiàn)計劃”（Nationally Deter?mined Contribution，NDC）。2016年11月印尼第一次向聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）提交了本國的“國家自主貢獻(xiàn)”計劃，承諾從2020年到2030年將溫室氣體排放量無條件減少29%和有條件減少41%，④有條件取決于資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和開發(fā)以及能力建設(shè)方面的國際支持的可用性。該計劃主要包括以下四個原則：一是采用涵蓋陸地、海洋生態(tài)系統(tǒng)的綜合性方法，二是突出減緩和適應(yīng)氣候變化的創(chuàng)新方案，三是將氣候議程納入到國家發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)中，四是促進(jìn)糧食、水和能源方面的復(fù)原力。①“Climate Change Profile：Indonesia，”Ministry of Foreign Affairs，April 2018，https：//www.government.nl/ministries/ministry-of-foreign-affairs/policy-and-budget/evaluation-of-foreign-policyspending.2021年7月印尼政府提交了最新的“國家自主貢獻(xiàn)計劃”，其中制定的主要排放目標(biāo)與2016年的一致，此外還包括了有關(guān)減緩和適應(yīng)方面的新措施以及特定部門的一些新目標(biāo)。同時，印尼還提交了其第一份長期戰(zhàn)略（Longterm Strategy on Low Carbon and Climate Resilience 2050， LTS- LCCR 2050），該戰(zhàn)略表明印尼計劃在2030年達(dá)到溫室氣體排放峰值，并可能在2060年或更早之前實(shí)現(xiàn)溫室氣體凈零排放。②“Updated NDC Indonesia 2021，”Ministry of Environment and Forest，July 2021，https：//un?fccc.int/sites/default/files/resource/Indonesia_LTS-LCCR_2021.pdf.

在印尼提交的兩份“國家自主貢獻(xiàn)計劃中”，減緩和適應(yīng)氣候變化始終被列入國家中長期發(fā)展計劃的優(yōu)先事項(xiàng)。減緩側(cè)重于從能源、廢物管理、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和工業(yè)產(chǎn)品使用等方面減少碳排放，其中森林、土地和能源部門就占了印尼碳排放總額的97.2%。在林業(yè)部門，印尼制定了到2030年恢復(fù)200 萬公頃泥炭地和1200 萬公頃退化土地的目標(biāo)，“減少毀林和森林退化所致排放量”（REDD+）項(xiàng)目仍是土地利用的重要實(shí)施項(xiàng)目。③REDD +項(xiàng)目是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方大會（COP）創(chuàng)建的一個履約機(jī)制，用于減少發(fā)展中國家毀林和森林退化所致排放量，增強(qiáng)森林可持續(xù)管理以及保護(hù)和加強(qiáng)森林碳儲量，是減緩氣候變化全球努力的重要組成部分。目前，國家泥炭地和紅樹林恢復(fù)機(jī)構(gòu)（BRGM）已通過再濕潤（rewetting）、植被恢復(fù)（revegetation）和活力恢復(fù)（revitalization）的3R 戰(zhàn)略，建造了17000 個泥炭地再濕潤基礎(chǔ)設(shè)施和5000 個運(yùn)河區(qū)塊，并修復(fù)了數(shù)百公頃的紅樹林生態(tài)系統(tǒng)。④Subagyo and Fadhli Ruhman，“BRGM Applies 3R to Support Indonesia's GHG Emission-re?duction Goal，”Antara News，November 2，2021，https：//en.antaranews.com/news/197269/brgm-ap?plies-3r-to-support-indonesias-ghg-emission-reduction-goal.在能源部門，印尼開始實(shí)行混合能源使用政策，并積極發(fā)展清潔能源，取消了化石燃料補(bǔ)貼。對于廢物管理部門，印尼政府致力于制定一項(xiàng)全面戰(zhàn)略，以增強(qiáng)地方一級的政策和機(jī)構(gòu)能力，提高城市廢水管理能力，通過促進(jìn)“減少、再利用、再循環(huán)”方法減少垃圾填埋廢物，并將廢物和垃圾用于能源生產(chǎn)。在實(shí)現(xiàn)適應(yīng)目標(biāo)的過程中，經(jīng)濟(jì)抗御力、社會和生計抗御力以及生態(tài)系統(tǒng)和景觀抗御力是印尼政府最注重的三個領(lǐng)域，目的是加強(qiáng)環(huán)境抵御自然災(zāi)害和氣候變化影響的能力，涵蓋了水、農(nóng)業(yè)、健康以及海洋生態(tài)系統(tǒng)等多個領(lǐng)域。①“Updated NDC Indonesia 2021，”Ministry of Environment and Forest，July 2021，https：//un?fccc.int/sites/default/files/resource/Indonesia_LTS-LCCR_2021.pdf.根據(jù)印尼能源和礦產(chǎn)資源部（ESDM）的數(shù)據(jù)，2019-2021年印尼分別成功減排5480、6440 和6950 萬噸二氧化碳當(dāng)量（CO2e），年度減排量均超過當(dāng)年設(shè)定目標(biāo)。②Reza Pahlevi，“Indonesia Selalu Penuhi Target Penurunan Emisi Karbon dalam 3 Tahun Tera?khir，”（印尼始終實(shí)現(xiàn)了過去三年減少碳排放的目標(biāo)）Katadata，January 26，2022，https://databoks.katadata.co.id/datapublish/2022/01/26/indonesia-selalu-penuhi-target-penurunan-emisi-karbon-dalam-3-tahun-terakhir.

二是出臺相關(guān)政策法規(guī)。除了提出鮮明的氣候治理主張外，印尼還通過出臺相關(guān)法律法規(guī)來有效防治氣候?yàn)?zāi)害，落實(shí)氣候治理目標(biāo)。一方面主要是從預(yù)防的角度來施行管理。為了保護(hù)生物多樣性，印尼政府于2012年制定了“國家生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略計劃”（IBSAP），其中包含72 項(xiàng)行動計劃，突出強(qiáng)調(diào)了對生物多樣性的保護(hù)、可持續(xù)利用、獲取以及對相關(guān)利益的共享。③宋秀琚、王鵬程：《印度尼西亞的環(huán)境災(zāi)害及其在全球環(huán)境治理中的參與》，載《東南亞縱橫》2018年第3 期，第8 頁。為了減少森林砍伐，印尼政府于2011年立法禁止將原始天然森林和泥炭地轉(zhuǎn)化為油棕種植園，并且實(shí)施伐木特許權(quán)的政策。2019年8月佐科政府簽署了永久禁令，將永久停止發(fā)放用于種植園和伐木的特許證。④“Indonesian Permanent Forest Moratorium Signed，”ForesthinksNews，5 August，2019，https：//www.foresthints.news/indonesian-permanent-forest-moratorium-signed/.另一方面是對已發(fā)生的氣候?yàn)?zāi)害的治理。2007年印尼出臺了《災(zāi)害管理法》，該法案為印尼應(yīng)對災(zāi)害管理提供了重要的法律依據(jù)。2009年印尼出臺了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)和管理》的第32 號法律，其中提到國家和地方政府有義務(wù)在編制區(qū)域空間規(guī)劃之前對環(huán)境進(jìn)行戰(zhàn)略評估。2014年印尼政府出臺了《關(guān)于沿海地區(qū)和小島嶼管理》的第1 號法律，強(qiáng)調(diào)了極其脆弱的沿海地區(qū)和島嶼的狀況，認(rèn)為氣候變化的影響推動了海平面上升的速度，加劇了社區(qū)、沿海生態(tài)系統(tǒng)和小島嶼的脆弱性和風(fēng)險。⑤Rina Suryani Oktari et al.，“Indonesia's Climate-Related Disasters and Health Adaptation Poli?cy in the Build-Up to COP26 and Beyond，”Sustainability，Vol.14，2022.對此，印尼環(huán)境和林業(yè)部（Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan， KLHK）于2016年發(fā)布了《關(guān)于制定氣候變化適應(yīng)計劃的指南》，將沿海和小島嶼地區(qū)列為國家適應(yīng)措施的六個優(yōu)先領(lǐng)域之一。①“Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan Nomor P.33/Menlhk/Setjen/Kum.1/3/2016 Tentang Pedoman Penyusunan Aksi Adaptasi Perubahan Iklim，”（環(huán)境和林業(yè)部法規(guī)編號：P.33/Menlhk/Setjen/Kum.1/3/2016 關(guān)于制定氣候變化適應(yīng)計劃的指南）KLHK，https：//ditjenppi.menlhk.go.id/reddplus/images/resources/permen/permen33.pdf.此外，為提升災(zāi)害應(yīng)對能力，2020年印尼政府制定了《國家災(zāi)害管理規(guī)劃（2020年至2044年）》，旨在提供全面綜合的災(zāi)害管理計劃，為中央政府、軍警和地方政府規(guī)劃與實(shí)施災(zāi)害管理提供參考。②“Peraturan Presiden（PERPRES）tentang Rencana Induk Penanggulangan Bencana Tahun 2020-2044，”（關(guān)于2022-2044年印尼災(zāi)害管理大計劃的總統(tǒng)條例）Pemerintah Pusat，https：//per?aturan.bpk.go.id/Home/Details/146481/perpres-no-87-tahun-2020.

三是成立和重組氣候治理部門和機(jī)構(gòu)，開展跨部門合作。為了有效落實(shí)氣候治理的目標(biāo)，印尼多個政府部門參與治理進(jìn)程，涵蓋了林業(yè)部、財政部、能源部。除了這些原有的部門外，印尼還特別成立了新的組織和機(jī)構(gòu)來進(jìn)一步協(xié)調(diào)氣候政策的實(shí)施。2008年，印尼成立了國家氣候變化委員會（Dewan Nasional Perubahan Iklim， DNPI），專門處理減緩和適應(yīng)氣候變化的總體問題，該部門隨后于2015年1月解散，減緩和適應(yīng)政策又成為了新成立的環(huán)境和林業(yè)部的職權(quán)范圍。2011年，印尼《國家溫室氣體減排行動計劃》（RAN-GRK）制定了將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與溫室氣體減排相結(jié)合的中長期國家戰(zhàn)略，授權(quán)經(jīng)濟(jì)部、國家規(guī)劃部、環(huán)境和林業(yè)部和內(nèi)政部協(xié)調(diào)此計劃。目前，印尼各部門正努力合作向綠色增長發(fā)展模式過渡。③“PMR：Indonesia，”PMR，https：//www.thepmr.org/country/indonesia-0.2014年，印尼環(huán)境和林業(yè)部出臺了關(guān)于國家災(zāi)害管理集群的第173 號法令，成立了包括健康、搜救、物流、難民保護(hù)、教育、設(shè)施、經(jīng)濟(jì)和早期恢復(fù)集群等八個國家集群，以增強(qiáng)各部門應(yīng)對災(zāi)害的快速協(xié)調(diào)能力。④“Keputusan Kepala Badan Nasional Penanggulangan Bencana Nomor 173 Tahun 2014，”（2014年第173 號國家災(zāi)害管理局負(fù)責(zé)人關(guān)于國家災(zāi)害管理集群的法令）BNPB，https：//bpbd.ntbprov.go.id/po-content/uploads/sk_bnpb_nomor_173_tahun_2014_tentang_klaster_nasional.pdf.2015年，該部門成立了氣候變化控制理事會（Direktorat Jenderal Pengenda?lian Perubahan Iklim， DPPI）專門處理氣候變化問題。⑤“Peraturan Presiden（PERPRES）Nomor 16 Tahun 2015，”（2015年第16 號總統(tǒng)令）KLHK，https：//peraturan.bpk.go.id/Home/Details/41738/perpres-no-16-tahun-2015.

（二）加強(qiáng)與東盟國家的氣候合作

印尼森林火災(zāi)引發(fā)的跨境煙霾問題一直是東南亞國家共同關(guān)注的環(huán)境問題，印尼作為重要的區(qū)域大國也積極參與東盟的氣候治理合作。一方面，印尼積極參與東盟有關(guān)氣候治理的會議。2007年，隨著第十二屆東盟首腦會議通過《關(guān)于氣候變化、能源和環(huán)境的新加坡宣言》，東盟開始更加關(guān)注氣候變化，并多次召開東盟部長級環(huán)境會議（AMME）、東盟高級別官員環(huán)境會議（ASOEN），印尼積極參與相關(guān)會議，與東盟各國在聯(lián)合“治霾”問題上達(dá)成一致，并允許東盟在印尼成立研究“治霾”問題的工作組。①Tahir Qadri，“Fire，Smoke，and Haze：The ASAEN Response Strategy，”Asian Development Bank，2001，https：//www.adb.org/publications/fire-smoke-and-haze-asean-response-strategy.2017年10月10日至12日東盟氣候復(fù)原力網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目（FOR-CC）在泰國曼谷舉行了“亞洲農(nóng)業(yè)氣候行動”研討會，旨在加強(qiáng)氣候智能型農(nóng)業(yè)在實(shí)現(xiàn)國家自主貢獻(xiàn)方面的積極作用，印尼氣候變化適應(yīng)局的工作人員積極參與其中。②“Indonesia Strengthens its Climate Governance to Achieve NDCs，”ASEAN Climate Resil?ience Network，October 18，2017，https：//asean-crn.org/indonesia-strengthens-its-climate-governanceto-achieve-ndcs/.“東盟遺產(chǎn)公園”（ASEAN Heritage Parks，AHP）作為東盟指定的保護(hù)區(qū)，全面保護(hù)了東盟地區(qū)具有代表性的生態(tài)系統(tǒng)，該項(xiàng)目通過定期召開會議加強(qiáng)東盟各國在維護(hù)生物多樣性方面的合作。2022年，印尼作為主辦國在茂物舉辦了第七屆“東盟遺產(chǎn)公園會議”（ASEAN Her?itage Parks Conference），為邁向更具韌性的東盟凝聚共識和行動。③“Seventh ASEAN Heritage Parks Conference，”AHP，https：//ahp7.aseanbiodiversity.org/the-7th-asean-heritages-parks-conference/.

另一方面印尼也積極參與東盟氣候治理合作機(jī)制建設(shè)。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，東盟農(nóng)業(yè)和林業(yè)部長級會議積極促進(jìn)東盟國家在保護(hù)農(nóng)業(yè)、林業(yè)和糧食安全方面的合作。2009年東盟各國共同制定了《東盟氣候變化多部門框架：以農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和林業(yè)維護(hù)糧食安全》（AFCC），旨在從機(jī)制層面為各國協(xié)調(diào)應(yīng)對糧食安全挑戰(zhàn)奠定合作基礎(chǔ)。④Sharon Seah and Melinda Martinus，“Trends in Southeast Asia：Gaps and Opportunities in ASEAN’s Climate Governance”，ISEAS，Issue 5，2021.在治霾方面，東盟各國于2002年簽署《東盟跨境煙霾污染協(xié)議》（AATHP），該協(xié)議自2003年11月25日起生效，無需印尼的批準(zhǔn)，該協(xié)議是第一個具有法律約束力的東盟區(qū)域環(huán)境協(xié)定。該協(xié)議同意采取單獨(dú)和共同的行動來評估煙霧的來源、成因、性質(zhì)和程度，通過運(yùn)用完善的環(huán)境政策和技術(shù)來防止和控制災(zāi)害的源頭。而印尼于2014年9月批準(zhǔn)這一協(xié)議，標(biāo)志著印尼在解決東盟地區(qū)的森林火災(zāi)問題上發(fā)揮重要作用，同時推動?xùn)|盟區(qū)域環(huán)境和氣候治理向前邁出一大步。①“Indonesia Ratifies Bill on Trans-boundary Haze Pact,”Ministry of Ecology and Environment The People’s Republic of China, http://english.mee.gov.cn/News_service/media_news/201409/t20140917_289177.shtml.在金融領(lǐng)域，氣候方面的可持續(xù)投資不斷普及，東盟商界積極開展對話合作，幫助私營部門強(qiáng)化其環(huán)境、社會和治理（ESG）機(jī)制建設(shè)。在東盟財政部長的主持下，印尼與其他東盟國家共同推出東盟綠色債券標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)行綠色債券，以支持區(qū)域可持續(xù)增長，滿足投資者對綠色投資的興趣。在東盟各國的推動下，東盟的綠色債券發(fā)行量從2017年的23 億美元增加到2018年的50 多億美元，進(jìn)一步激活了社會資本參與綠色金融的活力，推動全球綠色金融發(fā)展。②Sharon Seah and Melinda Martinus，“Trends in Southeast Asia：Gaps and Opportunities in ASEAN’s Climate Governance”，ISEAS，Issue 5，2021.到2021年東盟綠債發(fā)行量繼續(xù)快速增長，總額達(dá)154 億美元，較2020年發(fā)行的93 億美元同比增長65.6%。③“ASEAN Sustainable Finance State of the Market 2021，”Climate Bonds Initiative，June 2022，p.4.

（三）積極參與國際社會的氣候合作

除了積極參與東盟內(nèi)部關(guān)于氣候治理的倡議以外，印尼也積極參與國際社會的氣候治理合作，為印尼提高國際影響力奠定實(shí)踐基礎(chǔ)。

一是加強(qiáng)雙邊和多邊氣候合作。一方面，印尼積極與中國、美國、日本等國加強(qiáng)雙邊氣候合作。印尼與中國作為全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，兩國在氣候領(lǐng)域的合作不斷加深。2016年9月，印尼氣象、氣候和地球物理局與中國氣象局召開了兩國氣象和氣候領(lǐng)域合作聯(lián)合工作組第一次會議，指出未來兩年雙方將在氣象觀測資料交換和共享、氣象學(xué)科教育、氣象儀器相互比對、業(yè)務(wù)海洋模式、教員培訓(xùn)和空氣質(zhì)量模擬等六個領(lǐng)域開展合作，進(jìn)一步提升兩國氣候適應(yīng)能力。④“中國氣象局與印度尼西亞氣象、氣候和地球物理局氣象和氣候領(lǐng)域合作聯(lián)合工作組第一次會議召開，雙方將在觀測資料共享等六領(lǐng)域深化合作，”中國氣象局，2016年9月10日，https://www.cma.gov.cn/2011xwzx/2011xqxxw/2011xqxyw/202110/t20211030_4081646.html。作為美?。幔┤婊锇殛P(guān)系的一部分，美國承諾為雙邊環(huán)境和氣候變化合作提供超過4.5 億美元的資金支持，將加強(qiáng)兩國在氣候領(lǐng)域的伙伴關(guān)系作為雙邊合作的優(yōu)先事項(xiàng)之一。⑤“Fact Sheet: U.S.-Indonesia Environment and Climate Change Cooperation,”U.S. Embassy &Consulates in Indonesia, https://id.usembassy.gov/our-relationship/policy-history/embassy-fact-sheets/fact-sheet-u-s-indonesia-environment-and-climate-change-cooperation/;“US to Provide US$450 Mil?lion for Environmental Cooperation with RI,”Antara News, https://en.antaranews.com/news/77848/us-toprovide-us450-million-for-environmental-cooperation-with-ri.自2012年簽署《環(huán)境合作備忘錄》（Memorandum of Cooperation between the Ministry of the Environment of Japan and the Ministry of the Environment of the Republic of Indonesia on Environmental Cooperation）以來，①“Japan-Indonesia Environment Cooperation，”International Environment Cooperation toward Sustainable Development，https：//www.env.go.jp/earth/coop/coop/english/dialogue/japan_indonesia.html.印尼與日本在廢物管理、水污染、大氣污染等領(lǐng)域開展多項(xiàng)合作，通過利用印尼的自然資源提升兩國共同開發(fā)碳捕獲、利用和儲存（CCUS）技術(shù)，加快印尼能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程。②“Indonesia，Japan ink Memorandum of Cooperation on energy transition，”Vietnam Plus，10 January，2022，https：//en.vietnamplus.vn/indonesia-japan-ink-memorandum-of-cooperation-on-ener?gy-transition/220478.vnp.另一方面，印尼也不斷加強(qiáng)氣候治理的多邊合作。2021年11月8日，印尼和能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系（Energy Transition Partner?ship，簡稱ETP）簽署了一份關(guān)于能源轉(zhuǎn)型的諒解備忘錄，主要內(nèi)容包括支持包容性能源轉(zhuǎn)型，提高國家能源安全。③“我國與ETP 合作應(yīng)對氣候變化，”美都新聞網(wǎng)，https://www.medcom.id/cn/business/read/2021/11/08/23129。印尼還加入世界銀行資助成立的平臺——市場準(zhǔn)備伙伴關(guān)系（PMR），該平臺旨在專門幫助各國籌備市場選擇和項(xiàng)目實(shí)施過程，其中重點(diǎn)支持印尼政府建立以市場為基礎(chǔ)的減排工具，采取具有成本效益的減緩行動。④“Partnership for Market Readiness，”UNDP，https：//www.id.undp.org/content/indonesia/en/home/projects/Partnership-for-Market-Readiness.html.此外，印尼作為2022年G20 峰會輪值主席國，成功舉辦了G20 峰會，推動此次峰會通過了《二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人巴厘島峰會宣言》。除發(fā)展議題外，該宣言還特別關(guān)注氣候變化議題，指出要“落實(shí)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《巴黎協(xié)定》、‘格拉斯哥氣候協(xié)議’，重申共同但有區(qū)別的責(zé)任原則并考慮不同國情?！雹荨抖畤瘓F(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人巴厘島峰會宣言（摘要）》，外交部網(wǎng)站，2022年11月16日，https：//www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/202211/t20221116_10976467.shtml。保護(hù)環(huán)境和應(yīng)對氣候變化將繼續(xù)成為印尼在2023年擔(dān)任東盟輪值主席國時的優(yōu)先事項(xiàng)之一。

二是尋求獲得更多來自其他國家和國際組織的氣候融資。2009年印尼設(shè)立了氣候變化信托基金（ICCTF），旨在為印尼提供實(shí)現(xiàn)低碳目標(biāo)的資金，該基金是印尼僅有的致力于支持實(shí)現(xiàn)國家減緩和適應(yīng)氣候變化目標(biāo)的信托基金，目前已獲得來自英國、澳大利亞和瑞典等政府的投資。2021年美國國際開發(fā)署（USAID）宣布將在五年內(nèi)向印尼投資兩個價值7180 萬美元的氣候治理項(xiàng)目，包括跨地區(qū)可持續(xù)環(huán)境治理項(xiàng)目（SEGAR）和促進(jìn)印尼增強(qiáng)復(fù)原力項(xiàng)目（SINAR），前者主要用以改善和管理印尼約700 萬公頃的熱帶森林和泥炭地，后者主要是推動印尼可再生能源的發(fā)展。①“USAID Announces Two Projects Worth $71.8 Million to Help Indonesia Address the Climate Crisis，”USAID，28 October，2021，https：//www.usaid.gov/indonesia/press-releases/oct- 28-2021-usaid-announces-two-projects-worth-71-point-8-million-address-climate-crisis.此外，印尼還得到多個國際組織的資金支持。綠色氣候基金（GCF）是聯(lián)合國氣候變化框架公約下的一個融資機(jī)制，專門為印尼等發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)提供資金支持。截至2018年5月，該基金在全球共投資76 個項(xiàng)目，價值126 億美元，預(yù)計可減少13億噸碳排放。②“What is the Green Climate Fund and How Indonesia Accessing it？”GGGI，10 July，2018，https：//gggi.org/what-is-green-climate-fund-and-how-to-access-it-in-indonesia/.2021年11月，亞洲開發(fā)銀行（ADB）承諾向印尼提供2500 萬美元用以能源轉(zhuǎn)型。③Yunanto Wiji Utomo ，“Indonesia to Push Clear Mechanism and Realization of Climate Fi?nance，”Earth Journalism Network，8 November，2021，https：//earthjournalism.net/stories/indonesia-topush-clear-mechanism-and-realization-of-climate-finance.2022年在G20 峰會的全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系（PGII）活動上，印尼總統(tǒng)佐科與國際合作伙伴集團(tuán)（IPG）領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)表了一項(xiàng)聯(lián)合聲明，啟動了印尼公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系（Indonesia Just Energy Transition Partnership，JETP），旨在通過相關(guān)國際合作伙伴的協(xié)作努力和融資支持印尼的氣候目標(biāo)，包括在未來3-5年內(nèi)動員200 億美元的初始公共和私人融資，這成為迄今為止印尼最大的多邊氣候融資伙伴關(guān)系。④“Indonesia Dan Mitra Internasional Mengumumkan Sekreteriat Just Energy Transition Partner?ship Yang Akan Mengkoordinasikan Dana Transisi Energi Indonesia,”（印度尼西亞和國際合作伙伴宣布成立能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系秘書處，該秘書處將協(xié)調(diào)印尼的能源轉(zhuǎn)型基金）Kementerian Koordinator Bidang Kemaritiman dan Investasi, 17 February, 2023, https://maritim.go.id/detail/indonesia-dan-mitrainternasional-mengumumkan-sekreteriat-just-energy-transition-partnership-yang-akan-mengkoordina?sikan-dana-transisi-energi-indonesia.

三是參與國際和多邊氣候項(xiàng)目。印尼積極參與氣候治理相關(guān)的項(xiàng)目，其中部分項(xiàng)目依托于國際氣候基金，部分則是通過印尼氣候變化信托基金下的雙邊支持或多方捐助者實(shí)施。目前印尼參與實(shí)施的項(xiàng)目包括但不限于：由印尼氣候變化信托基金支持的“針對提供社會各階層對氣候變化問題的公眾意識、培訓(xùn)和教育方案”項(xiàng)目；由《聯(lián)合國氣候變化框架公約》支持的清潔發(fā)展機(jī)制（Clean Development Mechanism，CDM），約有147 個發(fā)展項(xiàng)目，其中大部分圍繞綠色能源的發(fā)展；由美國千年挑戰(zhàn)公司（MCC）支持的“綠色繁榮項(xiàng)目”，用以支持印尼的低碳未來計劃；由東南亞農(nóng)業(yè)研究生學(xué)習(xí)和研究區(qū)域中心支持的“氣候變化知識中心：農(nóng)業(yè)和自然資源部門的適應(yīng)和最佳做法”等等。①“Climate Change Profile：Indonesia，”Ministry of Foreign Affairs，April 2018，https：//www.government.nl/ministries/ministry-of-foreign-affairs/policy-and-budget/evaluation-of-foreign-policyspending.印尼通過參與氣候治理項(xiàng)目尋求提高其在全球氣候治理中的參與度，進(jìn)一步提升其大國影響力。

三、印尼參與全球氣候治理的限度

在政治、經(jīng)濟(jì)、安全、生態(tài)等多重因素的驅(qū)動下，印尼以各種方式參與全球氣候治理，并取得了一定的成效，但不可否認(rèn)的是印尼在參與氣候治理進(jìn)程中仍面臨著不同程度的掣肘，影響其長遠(yuǎn)的治理成效。

在實(shí)施層面上，存在各部門之間協(xié)調(diào)不足、缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度問題。為了更好地實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，印尼多個機(jī)構(gòu)和部門參與到氣候治理的進(jìn)程中，雖然參與主體足夠多，但并沒有取得應(yīng)有的治理效果，由于缺乏明確的協(xié)調(diào)機(jī)制和治理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致各個部門的職權(quán)重疊且存在競爭關(guān)系。由于氣候治理已被列為印尼未來發(fā)展的主要議程之一，并且也獲得了來自國內(nèi)外的資金支持，因此參與以及制定氣候方案成為印尼各利益攸關(guān)方競爭的動力，因?yàn)樽鳛閷?shí)施氣候變化方案的主要責(zé)任部門，在獲得國家和社會的認(rèn)可后相應(yīng)地能夠獲得更多的主動權(quán)。例如，環(huán)境和林業(yè)部始終將REDD+項(xiàng)目視為本部門專屬方案，而財政部則關(guān)注氣候融資問題，能源部也是同樣如此。這就造成各部門之間各行其是，沒有一個統(tǒng)一的方案，且氣候變化的復(fù)雜性不是單個部門足以解決的，需要跨部門的協(xié)調(diào)與合作。②Budy P. Resosudarmo，“The Dynamics of Climate Change Governance in Indonesia，”in Da?vid Heldetal. eds.，Climate Governance in the Developing World（Polity Press，2013），pp. 72-90.例如，在決定將凈零排放目標(biāo)推進(jìn)到2060年之前，印尼存在不同部門凈零排放計算不同步的問題。此前，國家發(fā)展規(guī)劃部（Bappena）是以四種不同的年份（2045年、2050年、2060年和2070年）為背景分階段進(jìn)行計算，而環(huán)境部則是直接將目標(biāo)設(shè)定在2070年，經(jīng)調(diào)整后最終統(tǒng)一以2060年為目標(biāo)。①“Indonesia's Climate Commitments Ahead of the COP-26 Summit，”The Diplomat，14 Octo?ber，2021，https：//www.fpcindonesia.org/wp-content/uploads/2021/04/Final-Speech-MPPN-Net-Zero-FPCI_20-April-2021_editPAKK_v01.pdf.顯然，這種不同部門間難以達(dá)成統(tǒng)一并不是少數(shù)案例，印尼仍面臨緊迫的政治體制不夠靈活和協(xié)調(diào)的挑戰(zhàn)。如何在政治層面上進(jìn)一步落實(shí)氣候變化的目標(biāo)，并尋求治理行動與國內(nèi)各部門之間的政策協(xié)調(diào)，使得印尼氣候治理的前景更為明朗，已然成為印尼氣候治理的一個關(guān)鍵點(diǎn)。

在參與原則上，存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相悖的問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上就是人類與大自然的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，就會消耗有限的資源，造成對生態(tài)環(huán)境的過度破壞；而生態(tài)環(huán)境的破壞又會影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系上，印尼雖然都很重視，但論優(yōu)先級而言經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然要先于環(huán)境保護(hù)。2020年印尼總統(tǒng)佐科在接受采訪時曾表示“優(yōu)先考慮的是經(jīng)濟(jì)部門，但這并不意味著不重視環(huán)境問題。”②“Presiden Jokowi dalam wawancara eksklusif dengan BBC：‘Prioritassaya ekonomi，tapi bu?kan saya tidak senang HAM dan lingkungan’”（佐科總統(tǒng)在接受BBC 專訪時說：“我的首要任務(wù)是經(jīng)濟(jì)，但并不是我不喜歡人權(quán)和環(huán)境”），BBC，13 February 2020，https：//www.bbc.com/indonesia/indo?nesia-51382305.對印尼而言，環(huán)境保護(hù)與氣候治理都需要大量的資金，而印尼恰恰存在較大的資金缺口，這使得印尼難以兩面兼顧。印尼財政部長斯莉·穆莉婭妮（Sri Mulyani Indrawati）曾多次在出席氣候變化研討會中公開表示印尼實(shí)現(xiàn)氣候變化目標(biāo)存在較大的資金缺口。根據(jù)2018年度財政報告（Second Biennial Update Report 2018），為實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標(biāo)印尼共需2472 億美元（3461 萬億印尼盾），意味著每年需266.2 萬億盾。而在當(dāng)前國家財政預(yù)算中，氣候變化資金分配額占4.1%，即86.7 萬億盾，與實(shí)際所需相差甚多。因此，政府將繼續(xù)積極動員包括政府、企業(yè)及社會各界從廢物管理、能源使用習(xí)慣、環(huán)保產(chǎn)品消費(fèi)等方面參與落實(shí)氣候變化承諾。③《印尼實(shí)現(xiàn)氣候變化目標(biāo)存在較大資金缺口》，中華人民共和國駐印度尼西亞共和國大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)處，2021年7月12日，http：//id.mofcom.gov.cn/article/jjxs/202107/20210703180477.shtml；“Sri Mulyani highlights key role of private sector in Southeast Asia's climate response，”Asia House，September 30，2021，https：//asiahouse.org/news-and-views/sri-mulyani-highlights-key-role-of-pri?vate-sector-in-southeast-asias-climate-response/。盡管印尼一直都在進(jìn)行氣候融資，但所需資金仍然過于龐大。這意味著印尼要在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的任務(wù)依舊艱難。

在治理水平上，存在著治理意愿和治理能力之間的差距。印尼雖然一直投身于全球氣候治理事業(yè)，也出臺了一系列的政策文件和法律法規(guī)，但印尼并不完全具備治理氣候問題的重要技術(shù)手段。就應(yīng)對氣候變化的全球努力而言，在設(shè)計和轉(zhuǎn)讓無害環(huán)境的技術(shù)――尤其是清潔能源和適應(yīng)措施方面取得進(jìn)展至關(guān)重要。印尼技術(shù)評估和應(yīng)用機(jī)構(gòu)（BPPT）的工作人員宇迪·安塔那森那（Yudi Antanasena）曾表示，印尼目前無論是在緩解氣候變化、糧食安全的能源、林業(yè)和廢物管理部門，還是沿海保護(hù)和適應(yīng)氣候的水部門都存在各種技術(shù)欠缺，將新技術(shù)商業(yè)化的過程困難重重，填補(bǔ)印尼的氣候技術(shù)空白需要政府、私營部門和國際社會共同努力，加快氣候技術(shù)開發(fā)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓。①“Toward the Future of Climate Technology and Entrepreneurship in Indonesia，”Indonesia Green Growth Program，4 February，2021，http：//greengrowth.bappenas.go.id/en/towards-the-futureof-climate-technology-and-entrepreneurship-in-indonesia/.應(yīng)對氣候變化的先進(jìn)技術(shù)匱乏，削弱了印尼氣候治理的能力，使其更易受到氣候變化的不利影響。正因如此，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》將包括印尼在內(nèi)的發(fā)展中國家氣候變化技術(shù)轉(zhuǎn)移作為優(yōu)先和長期事項(xiàng)，確定了發(fā)展中國家氣候變化技術(shù)需求的重點(diǎn)領(lǐng)域和技術(shù)、需求特點(diǎn)和技術(shù)轉(zhuǎn)移障礙等，以幫助他們更好應(yīng)對氣候變化及其不利影響。②余姣：《太平洋島國參與全球氣候治理問題探析》，載《戰(zhàn)略決策研究》2018年第3 期，第68 頁。

四、結(jié)論

通過各方面的氣候行動，印尼在改善氣候環(huán)境上取得了一定的成效，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，通過了一系列政策法規(guī)，為印尼積極參與全球氣候治理奠定了法律和制度基礎(chǔ)。印尼出臺了《森林保護(hù)法》《環(huán)?；痉ā贰稙?zāi)害管理法》《生物保護(hù)法》等法律，為參與氣候治理提供法律依據(jù)。這些法規(guī)在一定程度上促進(jìn)印尼環(huán)境災(zāi)害發(fā)生率的減少，2020年印尼森林砍伐率大幅下降，呈現(xiàn)出過去20年來的最低水平，森林火災(zāi)大幅減少了82%，進(jìn)一步增強(qiáng)了印尼堅定氣候治理的信心。

其次，積極參與國際公約和國際組織，為印尼在全球氣候治理的參與提供了組織保障。印尼積極參與清潔發(fā)展機(jī)制，參加締造《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，參與批準(zhǔn)《京都議定書》，通過“巴厘島路線圖”決議，加入《巴黎協(xié)定》，參與并主持聯(lián)合國氣候變化大會，為印尼爭取到更多的國際話語權(quán)。此外，兼顧發(fā)展中國家和中等強(qiáng)國身份的印尼也積極為廣大發(fā)展中國家發(fā)聲。作為二十國集團(tuán)2022年輪值主席國，印尼積極把握機(jī)會，將氣候治理列為優(yōu)先議程，用實(shí)際行動向世界顯示其氣候治理的決心和努力。

最后，對氣候融資的重視為印尼提供了一定的資金支持，進(jìn)一步提高了治理的成效。除了成立印尼氣候變化信托基金外，印尼還積極參與全球性氣候治理項(xiàng)目，與相關(guān)國家達(dá)成合作，獲得了較為可觀的投資。

雖然印尼在氣候治理的道路上取得了一定的成效，但也應(yīng)客觀地看到印尼治理的困境和問題，才能更好地實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。未來，印尼應(yīng)從以下幾點(diǎn)增強(qiáng)其自身減緩和適應(yīng)氣候變化的能力：第一，促進(jìn)可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展，注重加強(qiáng)農(nóng)業(yè)從事人員的專業(yè)技術(shù)素養(yǎng)尤其是提高新興技術(shù)和數(shù)字技術(shù)方面的能力；第二，將應(yīng)對氣候變化與提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，優(yōu)先發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，努力實(shí)現(xiàn)向低碳經(jīng)濟(jì)的過渡，為獲得更多的可持續(xù)和綠色產(chǎn)業(yè)投資提供更好的融資環(huán)境和平臺；第三，改革現(xiàn)有體制，建立一個統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)氣候治理發(fā)展進(jìn)程的部門或機(jī)構(gòu)，對各分管部門的職責(zé)明晰化，避免在政策制定和方案實(shí)施過程中的意見不一，影響發(fā)展成效；第四，在不斷增強(qiáng)碳捕獲、利用和儲存技術(shù)，開發(fā)更多可再生能源技術(shù)的同時，尋求先進(jìn)國家可持續(xù)低碳技術(shù)的轉(zhuǎn)讓，加強(qiáng)全球氣候先進(jìn)技術(shù)的互聯(lián)互通和知識共享，為印尼努力做全球氣候治理的倡導(dǎo)者、參與者和貢獻(xiàn)者提供重要的技術(shù)支持。